Ausgewählte Stellungnahmen des DIW Berlin

Der Präsident des DIW Berlin nimmt Stellung zur Industriepolitik in Deutschland

 

Anläßlich der Sonder-Wirtschaftsministerkonferenz der deutschen Bundesländer vom Freitag, 26. März 2004, wurde der Präsident des DIW Berlin, Prof. Dr. Klaus F. Zimmermann, angehört und nahm in zwölf Punkten zur deutschen Industriepolitik wie folgt Stellung:


Industrie spielt weiterhin zentrale Rolle

Im Übergang von der Industrie- zur Wissensgesellschaft verlagert sich wirtschaftliche Aktivität immer mehr von der Industrie in die Dienstleistungssektoren. Dies wird insbesondere bei der Beschäftigung deutlich. Diese Entwicklung wird durch die Globalisierung verstärkt. Dennoch bleibt die Industrie der Kern der ökonomischen Dynamik einer Volkswirtschaft. Keineswegs dürfen die Statistiken über die Entwicklung des verarbeitenden Gewerbes allein als Maßstab für dessen wirtschaftliche Bedeutung herangezogen werden. Die Industrie ist der Motor und der zentrale Träger der deutschen außenwirtschaftlichen Beziehungen. Sie ermöglicht die hohen Handelsbilanzüberschüsse, die die Leistungsbilanzdefizite etwa durch den Auslandstourismus oder beim Lizenzhandel weitgehend kompensieren. Durch die zunehmende Internationalisierung von Teilen seiner Produktion und durch Auslagerungen von Dienstleistungen ist dieser Wirtschaftszweig in immer stärkerem Maße mit der übrigen Wirtschaft auf der nationalen und internationalen Ebene in dynamischer Weise verknüpft. Erneuerungsprozesse aus dem In- und Ausland transferieren sich so rasch in andere Bereiche der Wirtschaft. In einem rohstoffarmen Hochlohnland wie der Bundesrepublik Deutschland hängt die künftige wirtschaftliche Entwicklung deshalb ganz entscheidend von der Innovationsfähigkeit der Industrie ab. Auch wenn die Probleme des Arbeitsmarktes mit dem Niedriglohnsektor und seiner Entwicklung insbesondere in den Sektoren Gesundheit, Pflege, Kinderbetreuung und haushaltsnahe Dienstleistungen eng verknüpft sind, wird das zur Gesundung der Wirtschaft insgesamt nötige hohe Wirtschaftswachstum nur durch Initialzündungen im Industriesektor erreicht werden. Das Eckpunktepapier trifft somit einen der zentralen Faktoren einer wachstumsorientierten Wirtschaftspolitik.


Industriepolitik ist aktivierende Wettbewerbspolitik

Industriepolitik sollte somit als eine die gesamte Wirtschaft umfassende aktivierende Wettbewerbspolitik verstanden werden. Zu präferieren ist ein horizontaler Ansatz wie ihn das Eckpunktepapier der Wirtschaftsministerkonferenz verfolgt. Es sollen positive Rahmenbedingungen gesetzt werden, die für die Entwicklungsmöglichkeit der Unternehmen insbesondere bei neuen Technologien und für den Wettbewerb förderlich sind. Dabei sollten insbesondere wachstumsorientierten Branchen Gestaltungsräume eröffnet werden. Ihre Bereitschaft zu raschen Innovationen leiten eine selbstverstärkende endogene Wachstumsdynamik ein. Dagegen muss eine strukturkonservierende Industriepolitik vermieden werden. Vielmehr müssen die vom Strukturwandel bedrohten Branchen durch strukturbeschleunigende Maßnahmen zu raschen Anpassungen gezwungen werden. Bei einem vertikalen, also branchenbezogenen Ansatz der Industriepolitik besteht immer die große Gefahr, dass Marktverzerrungen eintreten, die zudem konserviert werden. Innerhalb der Europäischen Union stehen allerdings noch weitere Maßnahmen zur Marktöffnung aus. Dazu gehört der Telekommunikationssektor, der Verkehrsbereich etwa bei der Bahn durch Trennung von Schiene und Betrieb und durch Wettbewerb im Betriebsbereich oder bei den Finanzdienstleistungen etwa bei der Problematisierung der Rolle der öffentlichen Banken. Branchenbezogene, wettbewerbsintensivierende industriepolitische Maßnahmen sind somit punktuell geboten.


Industriepolitik im Spannungsfeld mit anderen Politiken

Eine aktivierende Industriepolitik steht naturgemäß in einem Spannungsfeld mit anderen Politikfeldern. Auf der Ebene der Europäischen Union ist eine stärkere Koordinierung der Politiken und mit einer klareren Prioritätensetzung wünschenswert. Dies ist auch angesichts der Erhöhung der Zahl der Kommissariate nach der Osterweiterung zweckmäßig. Wirtschaftswachstum sollte im Zielbündel der Europäischen Union eindeutig der Vorrang eingeräumt werden. Dies entspricht den Beschlüssen des Europäischen Rates in Lissabon. Angesichts der vorhandenen starken Mängel bei der Verfolgung des Wachstumsziels in Europa erscheint die Forderung, der Wirtschaftspolitik der Europäischen Union durch ein starkes, auch koordinierendes Kommissariat für Industriepolitik Fokus und Impulse zu geben, sinnvoll zu sein.


Bürokratisierung und Regulierung abbauen

Die Bürokratisierung und Regulierung hat durch die europäische Integration und die Politik der Kommission unvertretbar zugenommen. Grundsätzlich stehen die Schaffung einheitlicher Restriktionen für die Unternehmen in Europa und die innovative Kraft des nationalen Wettbewerbs um bessere Regelungen in einem fruchtbaren Spannungsbogen. Jedenfalls zeigt die von der Europäischen Union avisierte Evaluation und Entschlackung von Regulierungen in die richtige Richtung. Dieses Politikkonzept sollte von der Bundesrepublik Deutschland klar als Daueraufgabe unterstützt werden. Regulierungen sollten vor der Einführung in Modellversuchen auf ihre Praktikabilität und Effektivität geprüft werden. Im Sinne eines "Verfallsdatums" sollten Regulierungen in festen Zeitabständen einer Evaluation unterzogen werden, bei der wissenschaftlich fundiert analysiert wird, welche Verbesserungen im Vergleich zu einem Regime ohne Regelungen eingetreten sind. Bei zusätzlichen Regulierungen sind die Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Unternehmen abzuschätzen. Selbstverpflichtungen der Unternehmen sind prinzipiell Regulierungen vorzuziehen. Andererseits birgt der mangelnde Grad an Verbindlichkeit in der Praxis die Gefahr großer Streuverluste. Die höhere Akzeptanz der Selbstbindung muss gegen eine geringere Bereitschaft zur Umsetzung abgewogen werden. Auch die Systeme der Selbstverpflichtung müssen in der Praxis evaluiert werden. Die experimentelle Wirtschaftsforschung bietet weitere Instrumente zur Entwicklung anreizkompatibler Regulierungssysteme und Selbstbindungsverträge.


Kleine Unternehmen unterstützen

Nach den Beschlüssen von Lissabon sollen kleine Unternehmen in besonderem Maße unterstützt werden. Vor allem soll die Netzwerkbildung insbesondere technologieintensiver Unternehmen auf europäischer Ebene stimuliert werden. Dieser Ansatz sollte durch Maßnahmen auf der Ebene der Bundesländer ergänzt werden. Die Schaffung von Datenbanken, Informationssystemen und Kontaktbörsen könnten im Kontext einer transnationalen Wirtschaftspolitik der Regionen Wettbewerbselemente herausbilden. So könnten mögliche Nachteile für den Wettbewerb ausgeglichen werden, die durch regionale und nationale Clusterbildungen entstehen können.


Ausgaben für FuE erhöhen

Eine Erhöhung der Ausgaben für Forschung und Entwicklung ist dringend erforderlich, damit die Bundesrepublik wie auch andere Länder der EU nicht im internationalen Wettbewerb zurückfallen. Derzeit liegt ihr Anteil am Bruttoinlandsprodukt bei 2,5%; 3% ist ein angemessenes, wenn auch ehrgeiziges Ziel. Vor allem sind Bund und Länder gefordert, denn der Anteil des Staates an den gesamten Forschungs- und Entwicklungsaufwendungen in Deutschland ist in den neunziger Jahren stetig und deutlich gesunken. Noch 1995 lag er bei 38%, 2001 aber schon bei 31%. Nicht überzeugend ist zudem, dass von der Politik der Forschung einerseits ein hoher Stellenwert zugeschrieben wird, zugleich aber die Mittel für die Hochschulen gekürzt werden. Auch in einigen Teilen der Wirtschaft sind die Forschungsanstrengungen zu erhöhen, um mit der internationalen Konkurrenz mithalten zu können. Das gilt etwa für die Pharmaindustrie. Die Forschungsinvestitionen der europäischen Pharmaindustrie waren 1990 um 50% höher als die der Pharmabranche der USA, heute liegen sie um 40% darunter. Die Qualität der öffentlich geförderten Forschung ist aber nicht alleine ein Funktion der eingesetzten Mittel. Effizientere, weniger bürokratische und stärker wettbewerbsfördernde Organisationsformen sowie die Schaffung und Förderung von Leistungszentren und Eliteuniversitäten stellen wichtige Instrumente dar, die Leistungsfähigkeit des deutschen Forschungsbetriebes zu unterstützen. Eine noch stärkere Vernetzung von Forschung und Wirtschaft zur Beschleunigung von Innovationen ist angemessen.


Soziale Sicherungssysteme entlasten

Seit vielen Jahren sind die sozialen Sicherungssysteme durch die hohe Arbeitslosigkeit überlastet. Dazu kommen die besonderen Probleme durch ihre Ausnutzung zur Finanzierung der Deutschen Einheit. Künftig drohen die demographischen Veränderungen diese Systeme zu sprengen. Reformen in diesem Bereich sind deshalb konsequent fortzusetzen, denn im internationalen Vergleich mit den wichtigsten Industrieländern liegen die Lohnnebenkosten Deutschlands weit über denen anderer Staaten. Bei den Steuern ist das dagegen nicht der Fall. Eine weitere Senkung des Steuerniveaus ist angesichts der dringend nötigen Stabilisierung und Stärkung der Staatsaktivität in den Bereichen Forschung, Humankapitalbildung und öffentliche Infrastrukturmaßnahmen unmöglich. Die nötigen Vereinfachungen des Steuersystems müssen durch den Abbau von Subventionen gegenfinanziert werden. Eine Ausweitung der Mehrwertssteuer erscheint vertretbar, wenn dadurch eine Entlastung der Sozialversicherungsbeiträge zur Schaffung eines sozialen Ausgleichs etwa im Zuge der Einführung eines Gesundheitsprämienmodells ermöglicht wird. Auch ein Umbau des Steuersystems weg von der direkten und hin zur indirekten Besteuerung ist unter dem Gesichtspunkt des Wettbewerbs mit den europäischen Partnern machbar und könnte wachstumsfördernde Elemente haben. Dies stärkt tendenziell die Sach- und Humankapitalbildung und belastet die Schattenwirtschaft, da die Konsumbesteuerung schwieriger umgangen werden kann.


Wettbewerbs-verzerrungen vermeiden

Im internationalen Wettbewerb mit Ländern außerhalb der Europäischen Union sollten Wettbewerbsverzerrungen durch staatliche Maßnahmen wie Subventionen als protektionistische Maßnahmen vermieden werden. Deshalb sollte sich die Europäischen Union auf internationaler Ebene für einen Abbau solcher Maßnahmen einsetzen. Um dabei Erfolg zu haben, muss sie selbst bereit sein, mehr und mehr auf solche Maßnahmen zu verzichten. Dies bedeutet einerseits die Verfolgung einer konsequenten Politik des Subventionsabbaus in Europa. Andererseits sollte das Beihilferecht nicht protektionistisch instrumentiert werden, um die europäische Industrie besser zu stellen.


Transnationale versus nationale Gütesiegel

Das Eckpunktepapier problematisiert die Schaffung transnationaler Gütesiegel. Ein europäisches Gütesiegel ist aber dann unproblematisch, wenn es nationale Gütesiegel, die sich als bewährte Marketinginstrumente erwiesen haben, nicht verdrängt. Dazu muss ein nationales Gütesiegel sich positiv von dem europäischen Siegel abheben. Wegen der traditionell hohen Qualität deutscher Produkte sollte dies erreichbar sein. Problematisch ist nicht so sehr die Schaffung eines europäischen Siegels, sondern dass es zu einer Nivellierung des Gehalts nationaler Gütesiegel gekommen ist. So kann etwa „Made in Germany“ für ein Produkt auch dann in Anspruch genommen werden, wenn nur ein kleiner Teil der auf seine Herstellung entfallenden Wertschöpfung in Deutschland erbracht wurde. So erodiert der Wert des Gütesiegels derzeit aufgrund des aktuellen Trends zur Auslagerung von Wertschöpfung ins kostengünstigere Ausland. Deshalb sollte das Gütesiegel "Made in Germany" durch entsprechende gesetzliche Maßnahmen aufgewertet werden, indem etwa Mindeststandards definiert werden. Beispielsweise bietet sich an, einen Anteil von mindestens der Hälfte der Wertschöpfung aus Deutschland zu verlangen. Alles weitere kann dann dem Wettbewerb überlassen bleiben.


Mangel an Humankapital

Die deutsche Wirtschaft leidet bereits unter Humankapitalmangel, der sich langfristig weiter erheblich erhöhen wird. Dies zu lösen ist die Aufgabe von Staat und Wirtschaft, die aber beide bisher nur eine sehr kurze Planungsperiode zu haben scheinen. Ein Paket an Maßnahmen erscheint sinnvoll: Die Verbesserung und stärkere Praxisorientierung der Schulausbildung. Die Verkürzung und Erneuerung der Lehrlingsausbildung. Die Verstärkung der Studentenzahlen in den Ingenieurwissenschaften und naturwissenschaftlichen Zweigen wie der Biochemie. Die Entwicklung einer Ausbildungs"industrie" für lebenslanges Lernen: Dieses Lernen könnte befördert werden, wenn etwa die Schulausbildung um ein Jahr gekürzt wird, aber ein Weiterbildungs-Pflichtjahr eingeführt wird, das bis zum 50. Lebensjahr erbracht werden muss. Diese Weiterbildung könnte in Kursen berufsbegleitend oder am Stück erfolgen. Ferner muss durch die Ausweitung von Ganztagsschulen und durch die Bereitstellung von ganztägiger Kindergartenbetreuung eine stärkere Mobilisierung von Frauen ermöglicht werden, die eine hohe Humankapitalreserve darstellen. Daneben wird es unvermeidbar sein, flexibel Humankapitalimporte durch Zuwanderung zu ermöglichen.


Verbraucherschutz verbessern

Mit der Chemikalienpolitik der Europäischen Union wird ein besserer Verbraucherschutz angestrebt. Das im Oktober letzten Jahres von der Kommission beschlossene REACH-Programm zielt auf eine – durchaus wünschenswerte - Harmonisierung der Regelungen und Durchführungsbestimmungen vielfältiger bestehender Verordnungen. Grundsätzlich kann ein verbesserter Verbraucherschutz für Unternehmen von Vorteil sein, denn Unternehmen, die nachweisen können, dass ihre Produkte ungefährlich sind, dürften Wettbewerbsvorteile haben. Allerdings muss gewährleistet werden: (i) Die Belastung der Unternehmen mit zusätzlichen Kosten muss sich in Grenzen halten, so dass sie im internationalen Wettbewerb außerhalb der Europäischen Union sowie bei Importen aus Nicht-EU-Ländern nicht gravierende Nachteile erleiden. Das Hauptaugenmerk sollte deshalb auf Stoffe und Stoffverbindungen gelegt werden, deren Gefährlichkeit bekannt ist oder begründet vermutet werden kann. (ii) Innerhalb der Europäischen Union müssen gleiche Wettbewerbsbedingungen in der praktischen Durchführung der Chemikalienpolitik gewährleistet sein. (iii) Die Resultate der Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten müssen streng geschützt bleiben, denn ansonsten entfallen die Anreize für Innovationen. Generell besteht die begründete Befürchtung, dass es infolge des REACH-Programms zu erheblicher Bürokratie kommt, national verschieden erhoben werden wird und sich die Gefahr von Industriespionage erhöht.


Treibhausemmissionen reduzieren

Die Bundesrepublik Deutschland ist internationale Vereinbarungen eingegangen, denen zufolge die Treibhausemissionen bis zum Jahre 2012 weiter zu reduzieren sind. Soll nicht die ganze europäische Umweltpolitik zur Disposition gestellt werden, muss an diesem Ziel festgehalten werden. Mit dem marktwirtschaftlichen Instrument des Emissionshandels wird der Ausstoß von Treibhausgasen ein Preis gegeben; dieser Handel soll nicht grundsätzlich eine Verteuerung von Energie ausschließen und soll ebenfalls nicht einzelne Energietechniken oder Energieträger bevorzugen – auch nicht für die Zuteilung von Neuanlagen. Die wahrscheinliche Belastung der Energiegewinnung auf Basis von Braunkohle wird in den neuen Bundesländern durch die Anwendung von Early Action erheblich abgeschwächt. Die Instrumente Joint Implementation (JI) und Clean Development Mechanism (CDM) können ergänzend zur Anrechung von Reduktionen genutzt werden. Sie bieten den Unternehmen Flexibilität im Emissionshandel. Es kann aber nicht Aufgabe des Staates sein, die Wirtschaft durch Aufkauf von JI- und CDM-Zertifikaten gänzlich freizukaufen. Die Wirksamkeit des Emissionshandels könnte durch eine zu großzügige Allokation gefährdet werden. Das ist in Deutschland, aber auch in den anderen EU-Staaten zu vermeiden. Die Gefahr besteht, dass mit einer knappen Allokation von Zertifikaten und dem Emissionshandel zwar die Produktion eingeschränkt, aber nicht genügend Anreize zu Investitionen in "saubere" Technologien gegeben werden. Die Ausgestaltung des Instrumentes ist stark bürokratisiert. Es wäre einfacher gewesen, statt einer Zuteilung der Emissionsrechte ihre Auktionierung vorzusehen. Deutschland hat, auch Dank des Abbaus des Industriestandorts Ostdeutschland, bereits große Fortschritte bei der Reduktion der Emissionen erzielt. Die weiter vorgesehenen Reduktionen waren ursprünglich von der Wirtschaft angeboten worden. Sollte in der Testphase 2005 - 2007 des vereinbarten europäischen Prozesses zur Schadstoffreduktion die Emissionen langsamer als bisher geplant reduziert werden, so müsste der Prozess in der Phase 2008 - 2012 härter und schneller erfolgen, um das Ziel des Kyoto-Protokolls noch zu erreichen.


Kontakt

Karl Brenke, wissenschaftlicher Referent des Präsidenten