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"Buergerarbeit":
Kein sinnvoller Weg zur Reduzierung der Arbeitslosigkeit


Bearbeiter/innen

Gert Wagner; Johannes Schwarze; Karin Rinne; Marcel Erlinghagen



Mit dem Endbericht der "Zukunftskommission der Freistaaten Bayern und Sachsen" haben Ideen einer systematischen staatlichen Foerderung von ehrenamtlicher Arbeit ("Buergerarbeit") neuen Auftrieb erhalten. Die Zukunftskommission hat mit den Daten des vom DIW durchgefuehrten Sozio- oekonomischen Panels (SOEP) gezeigt, dass das ehrenamtliche Engagement in Deutschland - entgegen populaeren Vorstellungen - nicht ab-, sondern zunimmt. Je besser die Menschen ausgebildet sind, um so eher ueben sie ein Ehrenamt aus. Die Daten zeigen zudem, dass freiwillige ehrenamtliche Taetigkeit sich wesentlich auf Erwerbsarbeit gruendet und nicht vorwiegend von Arbeitslosen als "Ersatz" fuer Erwerbsarbeit ausgeuebt wird. Warum soll der Staat das Ehrenamt denjenigen andienen, die es nicht wollen? Und warum soll oeffentlicher Bedarf an Infrastrukturleistungen und sozialen Diensten durch "Buergerarbeit" gedeckt werden?


Ein zentrales Empfehlungs-Kapitel der "Kommission fuer Zukunftsfragen der Freistaaten Bayern und Sachsen" ist mit der Forderung: "Erwerbsarbeit durch Buergerarbeit ergaenzen" ueberschrieben [1]. Ausgehend von der Annahme, dass kuenftig Massenarbeitslosigkeit nicht zu vermeiden sei, empfiehlt die Kommission "dass nicht-marktgaengige, gemeinwohlorientierte Taetigkeitsfelder erschlossen und zu einem neuen attraktiven Zentrum gesellschaftlicher Aktivitaet gebuendelt werden. In diesem Sinne schlaegt die Kommission vor, die Voraussetzungen fuer die Einrichtung von Buergerarbeit zu schaffen und zu erproben, d. h. fuer Formen freiwilligen sozialen Engagements jenseits der Erwerbsarbeit und jenseits der Arbeitspflicht fuer Sozialhilfeempfaenger (...). Materiell erhalten diejenigen ein Buergergeld, die darauf existentiell angewiesen sind. Die Massstaebe sind die gleichen wie bei der Gewaehrung von Sozialhilfe (...). Jedoch, die Bezieher von Buergergeld sind - bei sonst gleichen Voraussetzungen - keine Empfaenger von Sozial- und Arbeitslosenhilfe, da sie in Freiwilligen-Initiativen gemeinnuetzig taetig sind. Auch stehen sie dem Arbeitsmarkt nicht zur Verfuegung, wenn sie das nicht wuenschen. Sie sind keine Arbeitslosen" [2].

"Buergerarbeiter" werden nicht nur - wenn es fuer Arbeitslose notwendig ist - materiell entlohnt, sondern darueber hinaus - wie die Kommission es nennt - auch "immateriell belohnt". Dazu zaehlen Ehrungen, aber auch massive geldwerte Vorteile. Beispielhaft genannt werden "Punkte fuer das Numerus- Clausus-Verfahren", die Beruecksichtigung bei der Rueckzahlung des Bafoeg- Darlehens, Anerkennung von Rentenanspruechen und Sozialzeiten sowie "Favor Credits" (das sind kostenfreie Ansprueche, z. B. auf einen Kindergartenplatz) [3].

Organisiert wird die Buergerarbeit nicht von den Kommunen (oder den bestehenden frei-gemeinnuetzigen Einrichtungen), sondern von der "Sozialfigur" des "Gemeinwohl-Unternehmers", dem "kommunale Ausschuesse fuer Buergerarbeit" zur Seite stehen. Diese Ausschuesse legen fest, welche Taetigkeiten als gemeinnuetzig gelten und welche nicht.

Mit dem Konzept der "Buergerarbeit" werden wohl drei Ziele verfolgt [4]: Erstens wird eine Staerkung des Ehrenamtes fuer wichtig gehalten, weil es die "Seele der Demokratie darstellt". Zweitens soll durch Buergerarbeit offene Arbeitslosigkeit verhindert werden. Drittens soll ein Teil des ungedeckten oeffentlichen Bedarfs an Infrastruktur und sozialen Diensten durch preiswerte Buergerarbeit gedeckt werden [5].

Niedergang der Ehrenamtes als der "Seele der Demokratie"?

Eine freie Gesellschaft kann ohne buergerschaftliches Engagement nicht existieren, da dieses die Basis fuer Demokratie und fuer einen fairen Umgang in vielen Lebensbereichen ist. Freilich zeigen die von der Zukunftskommission selbst dargestellten Zahlen des Sozio-oekonomischen Panels (SOEP), dass es in Deutschland keineswegs einen Rueckgang der ehrenamtlichen Taetigkeit gibt. Eine aktuelle Auswertung des SOEP bestaetigt diesen Trend (Tabelle 1) [6]: Im Jahre 1996 war gut ein Drittel der erwachsenen westdeutschen Bevoelkerung ehrenamtlich engagiert (rund 17 Mill. Menschen); in Ostdeutschland waren es etwa 25 vH. Fuer Westdeutschland ist der Vergleich mit dem Jahr 1985 moeglich. Damals war - was viele ueberraschen duerfte - das ehrenamtliche Engagement um fast zehn Prozentpunkte geringer als heute.

Die Struktur der ehrenamtlichen Taetigkeiten hat sich in diesem Zeitraum allerdings erheblich veraendert. Die Zunahme fand hauptsaechlich beim eher sporadischen Engagement statt. In Ost- und Westdeutschland ist die ehrenamtliche Taetigkeit in Vereinen, Verbaenden und sozialen Diensten deutlich ausgepraegter als die Mitarbeit in Parteien, Buergerinitiativen oder in der Kommunalpolitik. In Westdeutschland betrug der Anteil der Personen, die in Vereinen, Verbaenden und sozialen Diensten ehrenamtlich taetig waren, 1996 knapp ein Drittel; verglichen mit 1985 entspricht dies einer Zunahme von fast 10 Prozentpunkten. In Parteien, Buergerinitiativen und in der Kommunalpolitik waren dagegen nur knapp 12 vH der Bevoelkerung aktiv, wobei auch die Zunahme im betrachteten Zeitraum mit 3 Prozentpunkten deutlich geringer ausfaellt [7].

Ehrenamtliche Taetigkeiten: Ersatz fuer Erwerbsarbeit?

Dem zweiten Ziel der Zukunftskommission, bei Mangel an normalen Arbeitsplaetzen ehrenamtliche Taetigkeiten anzubieten, liegt die Idee zugrunde, dass Arbeit nicht ausschliesslich der Erzielung von Einkommen dient, sondern darueber hinaus als "sinnstiftende Taetigkeit" die Wohlfahrt der Menschen erhoeht. Dies wird durch empirische Studien bestaetigt, die zeigen, dass Arbeitslosigkeit nicht nur den Verlust von Einkommen bedeutet, sondern auch Wohlfahrtseinbussen bewirkt, die nicht monetaer messbar sind [8].

Eine wesentliche Voraussetzung sowohl fuer die Induzierung sinnstiftender, nicht monetaerer Wohlfahrtseffekte als auch fuer die positiven externen Effekte auf die Gesellschaft sind allerdings die Freiwilligkeit und die Faehigkeit, ein Ehrenamt auszuueben. Welche Gruppen von Arbeitslosen waeren dazu bereit und in der Lage, Ehrenaemter zu uebernehmen? Um diese Frage zu beantworten, ist es hilfreich, die Bedingungen und Determinanten freiwilliger ehrenamtlicher Taetigkeiten etwas naeher zu analysieren [9].

Zunaechst spielt fuer die Ausuebung einer ehrenamtlichen Taetigkeit die zur Verfuegung stehende Zeit eine Rolle. Zeit ist ein knappes Gut. Ehrenamtliche Taetigkeit konkurriert dabei mit anderen Freizeitaktivitaeten sowie mit der Erwerbsarbeit, der Haushaltsarbeit und der Kindererziehung. Erwerbstaetige Personen, die zugleich noch eine grosse Belastung durch Haushaltsarbeit und Kindererziehung haben, koennen nur vergleichsweise wenig Zeit fuer ehrenamtliches Engagement aufwenden. Diese Argumentation wuerde fuer die Thesen der Zukunftskommission sprechen, da Arbeitslose faktisch mehr verfuegbare Zeit als Erwerbstaetige haben. Eine andere Frage ist jedoch, inwieweit die Ausuebung einer ehrenamtlichen Taetigkeit nicht auch Ressourcen erfordert, die mit einer aus Erwerbstaetigkeit abgeleiteten sozialen Stellung verbunden sind?

Tabelle 2 zeigt, dass Bildungsniveau und ehrenamtliches Engagement eng miteinander verknuepft sind. Etwa die Haelfte aller Westdeutschen mit Fach- oder allgemeiner Hochschulreife sind in irgendeiner Form ehrenamtlich taetig [10]. Das Aktivitaetsniveau dieser Gruppe liegt damit um 12 Prozentpunkte ueber dem Durchschnitt der erwachsenen westdeutschen Bevoelkerung; dies ist ein erster Hinweis, der gegen die Idee der Zukunftskommission spricht, Arbeitslosen eine ehrenamtliche Taetigkeit als Ersatz fuer Erwerbsarbeit anzubieten: Personen mit Hauptschulabschluss oder ohne Schulabschluss sind deutlich unterdurchschnittlich ehrenamtlich engagiert.

Analoge Ergebnisse gelten fuer den Berufsabschluss: Je hoeher der erworbene Berufsabschluss, desto mehr Menschen der betreffenden Gruppe sind ehrenamtlich taetig. Personen ohne Berufsabschluss sind unterdurchschnittlich, Personen mit Hochschulabschluss ueberdurchschnittlich aktiv. Das Engagement der Akademiker liegt in Westdeutschland um rund 16 Prozentpunkte ueber dem Durchschnitt. Erwerbstaetige sind ueberdurchschnittlich ehrenamtlich engagiert; allerdings hat zwischen 1985 und 1996 eine Verschiebung vom regelmaessigen Engagement zur selteneren Aktivitaet stattgefunden.

Von besonderem Interesse ist das ehrenamtliche Engagement Arbeitsloser. Im Vergleich zu 1985 haben sie zwar ihre Aktivitaeten stark ausgeweitet, sie sind im Vergleich zur Gesamtbevoelkerung allerdings weiterhin unterdurchschnittlich ehrenamtlich taetig. Waren 1985 nur rund 15 Prozent der westdeutschen Arbeitslosen in irgendeiner Form ehrenamtlich aktiv, so bekleidete 1996 beinahe jeder Dritte dieser Gruppe ein Ehrenamt. Dieser starke Anstieg hat in den 90er Jahren stattgefunden: Die arbeitslosen Westdeutschen weiteten ihr Aktivitaetsniveau von 1992 bis 1996 um beinahe 15 Prozentpunkte aus. Der Anstieg ist vor allem dem verstaerkten Vereinsengagement dieser Gruppe zu verdanken; aktiv sind insbesondere die besser ausgebildeten Arbeitslosen (1996 etwa die Haelfte der Arbeitslosen mit Hochschulabschluss im Gegensatz zu nur jedem fuenften Arbeitslosen ohne Schulabschluss). Die wirklichen Problemgruppen des Arbeitsmarktes weisen nur ein sehr geringes ehrenamtliches Engagement auf.

Als weiteres Ergebnis ist festzuhalten, dass sich fast ausschliesslich das seltene bzw. unregelmaessige Engagement der Arbeitslosen ausgeweitet hat. Die Werte fuer regelmaessige Aktivitaet blieben relativ konstant auf sehr niedrigem Niveau. Ehrenamtliche Taetigkeit kann also gerade die im sozialen Bereich wichtige kontinuierliche Bereitstellung von Diensten nicht ersetzen. Sie scheint aber fuer qualifizierte Arbeitslose als voruebergehende Moeglichkeit, einer sinnstiftenden Taetigkeit nachzugehen, attraktiv zu sein.

Oeffentliche Bedarfsdeckung durch "Buergerarbeit"?

Um Menschen zur "Buergerarbeit" zu bewegen, bedarf es erheblicher materieller Anreize; dies duerfte vor allem fuer wenig qualifizierte Arbeitslose zutreffen. Dann handelt es sich allerdings nicht mehr um ehrenamtliche Taetigkeit im herkoemmlichen Sinne. Deswegen stellt sich die Frage, warum solche Arbeitsplaetze nicht von privaten oder oeffentlichen Unternehmern angeboten werden sollten, die dafuer eine Lohnsubvention erhalten [11].

Nun kann man argumentieren, der Staat sei damit finanziell ueberfordert. Der ungedeckte oeffentliche Bedarf koenne aber befriedigt werden, weil "Buergerarbeit" billiger waere als regulaere Erwerbsarbeit. Man kann diese Argumentation zwar nachvollziehen. Die Konsequenz waere aber, dass man Buergerarbeiter zur "Subventionierung" oeffentlicher Leistungen heranzieht, indem man sie schlechter entlohnt als Erwerbstaetige mit einer gleichen Taetigkeit.

Ein Bereich, der als Feld fuer "Buergerarbeit" immer wieder genannt wird (und auch bei der Zukunftskommission als bevorzugtes Beispiel dient), ist die Alten- und Jugendarbeit [12]. Wenn es gegenwaertig schwierig ist, diese Leistungen zu finanzieren, so nicht deshalb, weil unsere Volkswirtschaft dazu nicht genuegend leistungskraeftig waere und es dadurch unvermeidlich waere, auf billige "Buergerarbeit" zurueckzugreifen. Das Problem muss vielmehr in der Finanzierungs- und Organisationsform gesucht werden [13].

Solange fuer die Jugend- und Altenarbeit - in der Tradition der "Armenfuersorge" - die Gemeinden zustaendig sind, wird es auch in einer reichen Volkswirtschaft Probleme mit der Finanzierung dieser Taetigkeiten geben. Die Einfuehrung der sozialen Pflegeversicherung hat gezeigt, dass durch zweckgebundene Abgaben, z.B. in Form einer Versicherungspflicht, wesentlich mehr Mittel fuer diese Taetigkeiten zu mobilisieren sind. Nur dadurch ist das Erbluehen privater Altenpflegedienste erklaerbar. Waere die Altenpflege nach wie vor Aufgabe der Kommunen, wuerde weiterhin Mangel verwaltet werden.

Fazit

Ehrenamtliches Engagement ist es sicherlich wert, anerkannt zu werden. Dies geschieht bereits im Rahmen des Vereinsgesetzes und in Form der steuerlichen Absetzbarkeit von Zuwendungen fuer gemeinnuetzige Zwecke.

Die Vorschlaege der bayerisch-saechsischen Zukunftskommission, Ehrenamt als "Buergerarbeit" zu entlohnen, moegen fuer gutgebildete Ehrenamtliche attraktiv sein [14], die zusaetzlich zu den Ehren, die sie aus einem Ehrenamt bereits heute beziehen, noch geldwerte Belohnungen erhalten wuerden. Staatlich alimentierte "Buergerarbeit" koennte auch fuer qualifizierte Arbeitslose als voruebergehende Moeglichkeit attraktiv sein, einer sinnstiftenden Taetigkeit nachzugehen. Fuer viele schlecht qualifizierte Arbeitslose entstuende freilich ein doppeltes Stigma: Sie haetten weder eine Erwerbsarbeit noch eine "Buergerarbeit". Wenn es notwendig ist, gering Qualifizierte staatlich zu unterstuetzen, dann sollte nicht "Buergerarbeit" sondern Erwerbsarbeit subventioniert werden.

[1] Vgl. Kommission fuer Zukunftsfragen der Freistaaten Bayern und Sachsen, Erwerbstaetigkeit und Arbeitslosigkeit in Deutschland - Entwicklungen, Ursachen und Massnahmen, Teil III, Massnahmen zur Verbesserung der Beschaeftigungslage, Bonn, November 1997, S. 146-168. Vgl. dazu auch eine Kurzfassung, die der Autor dieses Kapitels verfasst hat: Ulrich Beck, Die Seele der Demokratie - Wie wir Buergerarbeit statt Arbeitslosigkeit finanzieren koennen. In: Die Zeit, Nr. 49, 1997, S. 7-8.

[2] Kommission fuer Zukunftsfragen ..., a.a.O., S. 146 f.

[3] Kommission fuer Zukunftsfragen ..., a.a.O., S. 160 ff. Warum die Kommission derartige geldwerte Vorteile als lediglich "immaterielle Belohnungen" betrachtet, ist nicht ersichtlich.

[4] Vgl. insbesondere Ulrich Beck, a.a.O..

[5] Vgl. dazu bereits z.B. Ulf Fink, Die neue Kultur des Helfens, Muenchen 1990.

[6] Marcel Erlinghagen, Karin Rinne und Johannes Schwarze, Ehrenamtliche Taetigkeiten in Deutschland - komplementaer oder substitutiv? Analysen mit dem Sozio-oekonomischen Panel 1985 bis 1996, Diskussionspapier Nr. 97-10 aus der Fakultaet fuer Sozialwissenschaft der Ruhr-Universitaet, Bochum 1997.

[7] Da viele Befragte, die in Parteien u. ae. aktiv sind, auch andere ehrenamtlichen Taetigkeiten ausueben, sind die addierten Anteile der einzelnen Taetigkeiten groesser als der Anteil der insgesamt ehrenamtlich taetigen Personen.

[8] Vgl. fuer einen internationalen Ueberblick und empirische Schaetzungen - auf Basis der SOEP-Daten - fuer Deutschland Liliana Winkelmann und Rainer Winkelmann, Happiness and Unemployment - A Panel Data Analysis for Germany. In: Konjunkturpolitik, Bd. 41, Heft 4, 1995, S. 293-307.

[9] Vgl. dazu Marcel Erlinghagen, Karin Rinne und Johannes Schwarze, a.a.O.

[10] Vgl. auch Gert Wagner, Drei Thesen zur oekonomischen Bedeutung von Dienstleistungen in einer demographisch alternden Gesellschaft. In: Deutsches Zentrum fuer Altersfragen (Hgs.), Die ergraute Gesellschaft, Beitraege zur Gerontologie und Altenarbeit, Berlin 1987, S. 308-321.

[11] Vgl. dazu z.B. Richard Layard, How to Prevent Long-Term Unemployment? In: Beihefte der Konjunkturpolitik, Nr. 46, 1997, S. 9-25.

[12] Vgl. Ulf Fink, a.a.O.

[13] Vgl. am Beispiel des Gesundheitswesens Grundlinien der Wirtschaftsentwicklung - Bundesrepublik Deutschland: Nur zoegernde Erholung. Bearb.: Arbeitskreis Konjunktur. In: Wochenbericht des DIW, 1- 2/1997, S. 27.

[14] Diese Gruppe duerfte faktisch auch die Hauptklientel der "Stiftung Buerger fuer Buerger" sein, die seit dem 1. Januar 1998 das Ehrenamt in der Bundesrepublik Deutschland durch einen "traegerueberg reifenden Dialog zu den Themen Ehrenamt und Freiwilligenarbeit" unterstuetzen soll.

 
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Tabelle 1                                                                       
             Ehrenamtliche Taetigkeit in Deutschland 1985 und 1996              
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                           Westdeutschland         Ostdeutschland               
                         1985            1996           1996                    
                                     in Tausend                                 
                       12 466          16 679          3 172                    
                                                                                
      in vH der Wohnbevoelkerung im Alter von 16 und mehr Jahren                
                                                                                
Insgesamt                25,3            34,7           24,6                    
davon:                                                                          
regelmaessig             15,4            17,5           11,6                    
   darunter:                                                                    
   - jede Woche           8,5             8,6            4,6                    
   - jeden Monat          6,9             8,9            7,1                    
seltener                  9,9            17,2           13,0                    
                                                                                
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Quellen: SOEP; Berechnungen des DIW.                                            
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Tabelle 2                                                                       
                     Anteil (vH) der ehrenamtlich Taetigen                      
                        an ausgewaehlten Personengruppen                        
                     (16jaehrige und Aeltere) im Jahr 1996                      
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                           Westdeutschland     Ostdeutschland                   
                                                                                
Ausbildung:                                                                     
kein Schulabschluss              28,4              (21,1) (1)                   
Hauptschulabschluss              30,6               17,2                        
Realschulabschluss               37,4               26,1                        
Hochschulreife                   46,7               41,9                        
                                                                                
Berufsabschluss:                                                                
kein Abschluss                   25,3               19,9                        
Berufsausbildung                 35,9               23,2                        
Hochschulabschluss               50,6               44,0                        
                                                                                
Erwerbsstatus                                                                   
vollzeit erwerbstaetig           40,7               29,1                        
teilzeit erwerbstaetig           40,5               24,8                        
arbeitslos gemeldet              31,7               20,5                        
im Ruhestand                     22,5               13,3                        
                                                                                
Alle                             34,7               24,6                        
                                                                                
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(1) Angabe beruht auf weniger als 30 Beobachtungen in der Stichprobe.           
Quellen: SOEP; Berechnungen des DIW.                                            
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Wochenbericht 04/98