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Einfuehrung der Sozialversicherungspflicht fuer 610-Mark-Jobs und Abschaffung der Pauschalbesteuerung


Bearbeiter

Volker Meinhardt; Juergen Schupp; Johannes Schwarze; Gert Wagner



Die derzeitige Versicherungsfreiheit fuer geringfuegig Beschaeftigte (610-Mark-Jobs) unterminiert die Finanzierungsbasis der sozialen Sicherung. Darueber hinaus entspricht die Pauschalbesteuerung der Einkommen aus diesen Beschaeftigungsverhaeltnissen nicht dem Prinzip der Besteuerung nach der Leistungsfaehigkeit. Geringfuegig Beschaeftigte, die mit einem gutverdienenden Ehepartner zusammen leben, sind ueber die Hinterbliebenenversorgung und die Krankenversicherung des Partners sozial abgesichert und zahlen weniger Steuern als bei einer gemeinsamen Besteuerung der Einkuenfte.

Auch bei einer Einfuehrung der Versicherungspflicht fuer 610-Mark-Jobs bliebe fuer die Unternehmen die Beschaeftigung geringfuegig Beschaeftigter attraktiv, denn der wesentliche Vorzug liegt in der flexiblen Gestaltung des Arbeitseinsatzes. Allerdings duerfte der Druck auf die Arbeitgeber zunehmen, sowohl die Stundenloehne der geringfuegig Beschaeftigten als auch ihre Arbeitszeiten zu erhoehen. Damit wird zwar ein Wettbewerbsvorteil dieser Art von Taetigkeit reduziert. Dies ist allerdings auch notwendig, um der weiteren Umwandlung von bisher versicherungspflichtigen in versicherungsfreie Jobs entgegenzuwirken. Auch nach der Einfuehrung der Versicherungspflicht duerften weiterhin Millionen Beschaeftigungsverhaeltnisse mit geringen Wochenstunden (und normalerweise geringen Stundenloehnen) bestehenbleiben, weil es dafuer sowohl auf der Arbeitsangebots- als auch auf der Arbeitsnachfrageseite ein grosses Interesse gibt. Betriebe, die jetzt zu den ausgezahlten 610 DM noch die Pauschalbesteuerung tragen, koennten die Kosten der Arbeitgeberbeitraege durch die wegfallende Pauschalbesteuerung kompensieren. Durch geeignete Massnahmen ist zu vermeiden, dass es durch eine Versicherungspflicht zu einem weiteren Anstieg der Scheinselbstaendigkeit kommt. So koennte die Versicherungspflicht, die heute schon fuer bestimmte Selbstaendige gilt, ausgedehnt werden.


Nach Schaetzungen des DIW existierten in Deutschland im Fruehjahr 1996 etwa 6,7 Millionen geringfuegige Beschaeftigungsverhaeltnisse [1]. Davon entfielen 3,9 Millionen auf Betriebe und 2,8 Millionen auf Privathaushalte. Die Zahl der geringfuegig beschaeftigten Personen betraegt hingegen nur etwa 5,4 Millionen. Offenbar gibt es eine ganze Reihe von Personen, die mehrere dieser Beschaeftigungsverhaeltnisse "kumulieren". Dies duerfte insbesondere in Privathaushalten der Fall sein; die meisten der dort ausgeuebten Taetigkeiten sind der Schattenwirtschaft zuzuordnen.

Die geringfuegige Beschaeftigung wird zum einen von Personen ausgeuebt, die ausschliesslich geringfuegig erwerbstaetig sind, und zum anderen von Personen, die diese Taetigkeit neben ihrer Hauptbeschaeftigung ausueben; immerhin ein Viertel der geringfuegig Beschaeftigten sind solche Nebenerwerbstaetigen. Diese sind in der Regel ueber ihre Erstbeschaeftigung sozial abgesichert.

Von den ausschliesslich geringfuegig Beschaeftigten sind gut 40 vH Ehefrauen, 25 vH Schueler und Studenten, knapp 10 vH Rentner und 7 vH Alleinerziehende. Etwa 10 vH sind Arbeitslose, die - normalerw eise voellig legal - unter Anrechnung des Einkommens auf das Arbeitslosengeld noch etwas dazu verdienen. Vor allem sind sie gegen das Krankheitsrisiko abgesichert: Sei es entweder auf Grund einer Pflichtversicherung als Student, Rentner oder Arbeitsloser, sei es als mitversicherter Familienangehoeriger oder im Rahmen der Sozialhilfe. Zumeist werden in diesen Faellen keine oder nur geringe Beitraege gezahlt. Die Finanzierungslasten bei der Inanspruchnahme der Leistungen muessen also die Versicherten mittragen, die auf ihre Arbeitseinkommen Beitraege zu zahlen haben.

Neben der Versicherungsfreiheit existieren fuer die geringfuegige Beschaeftigung auch Sonderregelungen im steuerlichen Bereich. Nach õ 40 a, Abs. 2 Einkommensteuergesetz kann der Arbeitgeber bei einer geringfuegigen Beschaeftigung die Lohnsteuer pauschal mit 20 vH (zuzueglich des Solidaritaetszuschlags) des Arbeitslohnes erheben. Ob der Arbeitgeber oder der Arbeitnehmer die Steuer letztendlich traegt, haengt davon ab, worauf sich die beiden Parteien einigen. Nach Ergebnissen des SOEP liegt der Bruttostundenlohn der geringfuegig Beschaeftigten im Durchschnitt 14 vH unter dem eines sozialversicherungspflichtigen Teilzeitbeschaeftigten [2]. Daraus ist zu schliessen, dass es den Arbeitgebern in vielen Faellen gelingt, die pauschal uebernommene Lohnsteuer auf die Arbeitnehmer zu ueberwaelzen. Es gibt Hinweise darauf, dass Arbeitgeber die Pauschalbesteuerung vorziehen, da dies weniger Verwaltungsaufwand bedeutet. Kann sich ein Arbeitnehmer frei entscheiden, ob eine individuelle Besteuerung ueber eine Lohnsteuerkarte oder eine pauschale Besteuerung vorgenommen wird, so haengt diese Entscheidung von seiner sozio- oekonomischen Situation ab. Im Fall eines Arbeitnehmers, der keine weiteren Einkuenfte hat, ist eine individuelle Besteuerung vorteilhaft, da das Einkommen unterhalb des steuerlichen Grundfreibetrages bleibt und somit keine Steuerzahlung anfaellt. Dies trifft vor allem fuer Alleinerziehende zu, aber auch fuer Schueler und Studenten sowie fuer einen Grossteil der Rentner. Selbst bei einem Ueberschreiten des Grundfreibetrages durch Kumulation der Einkommen aus geringfuegiger Beschaeftigung mit anderen Einkuenften ist eine individuelle Besteuerung vorteilhaft, bis ein durchschnittlicher Steuersatz von 20 vH erreicht wird.

Eine pauschale Abgeltung ist aus der Sicht des Beschaeftigten in all den Faellen vorteilhafter, bei denen durch sonstige eigene Einkuenfte oder Einkuenfte des Ehepartners ein individueller durchschnittlicher Steuersatz von mehr als 20 vH eintritt.

Versicherungspflicht fuer geringfuegig Beschaeftigte

Die Einfuehrung der Sozialversicherungspflicht bei den 610-Mark-Jobs verbreitert die Bemessungsgrundlage fuer die Einnahmen der Sozialversicherung, bietet die Chance von Beitragssatzsenkungen und damit auch eine gewisse Lohnkostenentlastung fuer alle Unternehmen. Zudem duerften wieder Arbeitsplaetze mit hoeherer Stundenzahl geschaffen werden, da es keine Einkommensschwelle mehr gibt, bis zu der die Beschaeftigung aus Kostengruenden attraktiver erscheint. Die Versicherungspflicht fuer geringfuegige Beschaeftigung wuerde auch die flexiblen Einsatzmoeglichkeiten fuer die Betriebe keineswegs einschraenken.

Durch eine derartige Sozialversicherungspflicht geringfuegiger Beschaeftigungsverhaeltnisse duerfte nur ein kleiner Teil dieser Arbeitsplaetze wegfallen. Voraussetzung dafuer ist die gleichzeitige Abschaffung der Pauschalbesteuerung [3]. Dadurch wird gewaehrleistet, dass unmittelbar keine zusaetzliche Kostenbelastung der Unternehmen entsteht: Die Arbeitgeberbeitraege zur Sozialversicherung werden nahezu vollstaendig durch den Wegfall der Pauschalbesteuerung kompensiert. Das aus geringfuegigen Arbeitsverhaeltnissen enstehende Einkommen ist von den Beschaeftigten selbst zu versteuern. Zusaetzlich tragen sie die Arbeitnehmerbeitraege zur Sozialversicherung. Die Abschaffung der Pauschalbesteuerung wuerde grosse Gruppen der heute geringfuegig Beschaeftigten nicht treffen: Schueler, Studenten oder Rentner wuerden von ihrem (geringfuegigen) Einkommen kaum Steuern zahlen, da ihr Einkommen insgesamt nur gering ist oder sogar unter der Freibetragsgrenze liegt. Betroffen waeren Nebenerwerbstaetige und insbesondere Ehefrauen.

Mit der Einfuehrung der Versicherungspflicht und der Abschaffung der Pauschalbesteuerung erhalten geringfuegig Beschaeftigte ein wesentlich geringeres Nettoeinkommen. Der heute beobachtete Umfang geringfuegiger Beschaeftigungsverhaeltnisse ist nicht allein mit der Attraktivitaet, die diese Beschaeftigungsform fuer die Unternehmen hat, zu erklaeren. Auch fuer bestimmte Gruppen von Erwerbstaetigen bieten die bestehenden Regelungen attraktive Moeglichkeiten zur Aufnahme einer geringfuegigen Erwerbstaetigkeit. Daraus ist zu folgern, dass die Abschaffung oder Modifizierung der Regelungen auch Reaktionen des Arbeitsangebots hervorrufen wird.

Das Erwerbsverhalten verheirateter Frauen

Einen grossen Anteil der geringfuegig Beschaeftigten stellen verheiratete Frauen, deren Erwerbsmotive genauer zu analysieren sind. Verheiratete haben die Moeglichkeit der gemeinsamen Veranlagung zur Einkommensteuer (dem sogenannten Ehegatten-Splitting). Diese Veranlagung fuehrt aufgrund der Steuerprogression dazu, dass dem verheirateten Paar in den meisten Faellen ein hoeheres Nettoeinkommen verbleibt als bei individueller Besteuerung. Der Vorteil ist dann am groessten, wenn nur ein Partner erwerbstaetig ist; die Nichterwerbstaetigkeit eines Partners wird also steuerlich belohnt. Zudem sind verheiratete Frauen auch dann sozial abgesichert in der Renten-, Kranken- und Pflegeversicherung, wenn sie dafuer keine eigenen Beitraege leisten.

Der Anreiz, eine sozialversicherungspflichtige Erwerbstaetigkeit aufzunehmen, ist damit fuer verheiratete Frauen gering [4]. Mit steigendem Einkommen des Mannes nimmt der Anreiz ab.

Der vergleichsweise hohe Steuersatz, dem eine verheiratete Frau bei Aufnahme einer sozialversicherungspflichtigen Taetigkeit gegenuebersteht, macht das Ausweichen in geringfuegige Beschaeftigung aeusserst attraktiv. Um mit einer "regulaeren" Taetigkeit zu einer gleich grossen Steigerung des Nettohaushaltseinkommens - naemlich 610 DM - zu gelangen, waeren regelmaessige Arbeitszeiten von weit ueber 15 Stunden, die bislang als Obergrenze fuer geringfuegige Beschaeftigung gelten, erforderlich. Der Mehrarbeitszeitaufwand steigt dabei mit dem Einkommen des Ehemannes, da der Grenzsteuersatz fuer das zusaetzliche Einkommen zunimmt.

Eine Abschaffung der Geringfuegigkeitsgrenze und der Pauschalbesteuerung wuerde bei den Frauen zu ganz unterschiedlichen Reaktionen fuehren: Ein Teil der Frauen wird sich ganz aus dem Erwerbsleben zurueckziehen, da Erwerbstaetigkeit fuer sie oekonomisch nicht mehr attraktiv ist. Ein anderer Teil wird weiterhin - die nun weniger attraktive - Moeglichkeit der geringfuegigen Beschaeftigung nutzen. Andere Frauen wiederum werden eine sozialversicherungspflichtige Taetigkeit mit einer hoeheren Arbeitzeit als 15 Stunden anstreben, da geringfuegige Beschaeftigung fuer sie oekonomisch an Reiz verloren hat.

Die moeglichen Reaktionen der verheiraten Frauen auf die Abschaffung der Geringfuegigkeitsregel und die pauschale Lohnbesteuerung koennen mit einem mikrooekonometrischen Modell simuliert werden, in dem Verhaltensaenderungen beruecksichtigt werden [5].

Bei den heutigen Rahmenbedingungen sind etwa 46 vH aller verheirateten Frauen nicht erwerbstaetig, gut 11 vH sind geringfuegig beschaeftigt, und 43 vH gehen einer sozialversicherungspflichtigen Teil- oder Vollzeiterwerbstaetigkeit nach (Tabelle). Die Modellergebnisse zeigen, dass die Abschaffung allein der pauschalen Lohnbesteuerung - das Erwerbseinkommen waere dann im Rahmen der gemeinsamen Veranlagung zu versteuern - zu einem Rueckgang des Anteils der geringfuegigen Beschaeftigung von 11 vH auf 8 vH fuehren wuerde. Der groesste Teil der Frauen, die dann nicht mehr geringfuegig erwerbstaetig sein moechten, wuerde sich ganz aus dem Erwerbsleben zurueckziehen; nur ein geringer Anteil wuerde einer sozialversicherungspflichtigen Beschaeftigung nachgehen wollen. Ganz aehnlich waeren die Reaktionen auf eine isolierte Abschaffung der Sozialversicherungsfreiheit fuer geringfuegige Beschaeftigungsverhaeltnisse.

 
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    Beobachteter und simulierter Erwerbsstatus verheirateter Frauen        
                             Anteile in vH                                 
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Erwerbsstatus                 Ausgangs-  Simulationsergebnisse nach        
                              situation  Abschaffung der...                
                                         Pauschal-    Versiche-   Beiden   
                                         besteuerung  rungs-    Reglungen  
                                                      freiheit             
                                                                           
Nicht erwerbstaetig              45,7         48,2       48,3       51,6   
Geringfuegig beschaeftigt        11,2          8,1        7,9        2,5   
Sozialversicherungspflichtig                                               
beschaeftigt                     43,1         43,7       43,8       45,9   
Insgesamt                       100,0        100,0      100,0      100,0   
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Quellen: SOEP; Simulationen des DIW.                                       
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Um die Unternehmen nicht zusaetzlich mit Kosten zu belasten, ist die Einfuehrung der Sozialversicherungspflicht fuer geringfuegige Beschaeftigungsverhaeltnisse nur bei gleichzeitiger Abschaffung der Pauschalbesteuerung sinnvoll. Dies wuerde zu deutlichen Reaktionen der verheirateten Frauen fuehren. Nur noch knapp ein Viertel der Frauen, die derzeit einer geringfuegigen Erwerbstaetigkeit nachgehen, wuerde dann noch ihre Arbeitskraft anbieten. Der Anteil der sozialversicherungspflichtig Beschaeftigten wuerde von 43,1 vH auf 45,9 vH zunehmen. Die Erwerbsneigung der verheirateten Frauen wuerde insgesamt jedoch deutlich zurueckgehen.

Selbst wenn die Arbeitsnachfrage - wie oft behauptet - nach Einfuehrung der Sozialversicherungspflicht aufgrund der hoeheren Kostenbelastung niedriger waere, heisst das nicht, dass die unfreiwillige Arbeitslosigkeit der verheirateten Frauen bei den gegebenen Rahmenbedingungen, insbesondere dem Ehegattensplitting, zunimmt.

Mehr Schattenwirtschaft und Scheinselbstaendigkeit?

Die Einfuehrung der Versicherungspflicht und der normalen Besteuerung wuerden dazu fuehren, dass der Anreiz bei den geringfuegig Beschaeftigten zunimmt, in Schwarzarbeit "abzutauchen", wo nach wie vor "Brutto gleich Netto" gelten wuerde. Ob bei Betrieben die Neigung zu mehr Schwarzarbeit stark zunimmt, ist zu hinterfragen, denn sie koennen ihre Kosten dann nicht als Betriebsausgaben steuerlich geltend machen und geraten bei ihrer Leistungserstellung immer mehr in die Illegalitaet, mit allen negativen Konsequenzen, die bei einer Aufdeckung zu erwarten sind. Aus der Sicht der privaten Haushalte koennte allerdings die Nachfrage nach "schwarz" erbrachten Handwerksleistungen zunehmen.

Das groesste Potential fuer Schwarzarbeit bei geringfuegiger Beschaeftigung findet man in den privaten Haushalten, die Haushaltshilfen (fuer Putzen und Kinderbetreuung) beschaeftigen: Hier sind die meisten der gegenwaertig existierenden Beschaeftigungsverhaeltnisse ohnehin bereits der Schattenwirtschaft zuzuordnen.

Fazit

Mit der Einfuehrung der Versicherungspflicht fuer geringfuegige Beschaeftigung ist zu erwarten, dass ein Teil der Beschaeftigten in die Scheinselbstaendigkeit ausweicht und sich damit weiterhin der Beitragszahlung entzieht. Dies waere aber vermeidbar, wenn die schon bestehenden Regelungen zur Versicherungspflicht kleiner Selbstaendiger konsequenter angewendet und auf Berufsgruppen die fuer Scheinselbstaendigkeit anfaellig sind ausgedehnt wuerden. Mit der Abschaffung der Pauschalbesteuerung wuerde der Tendenz zur Scheinselbstaendigkeit zusaetzlich entgegengewirkt.

Der Vorschlag, nur Nebenerwerbstaetige versicherungspflichtig zu machen, ist unzureichend. Er beseitigt nicht die Anreize fuer Arbeitgeber, Arbeitsplaetze auf mehrere 610-Mark-Jobs zu verteilen und wirkt der Aushoehlung der Sozialversicherung nicht hinreichend entgegen.

Auch die Einfuehrung von Quoten bei 610-Mark-Jobs fuer Betriebe kann nicht ueberzeugen, weil sie die Flexibilitaet der Betriebe behindert. Eine Quotenregelung wuerde zudem dazu fuehren, dass Unternehmen, die keine oder wenig geringfuegig Beschaeftigte benoetigen, die Quote nicht ausschoepfen, waehrend Unternehmen, die auf eine groessere Zahl von Beschaeftigten mit kurzer Arbeitszeit angewiesen sind, ihre Beschaeftigung nicht mehr ausweiten koennen.

[1] Vgl. Erwerbsstatistik unterschaetzt Beschaeftigte um 2 Millionen Personen. Bearb.: Juergen Schupp, Johannes Schwarze und Gert Wagner. In: Wochenbericht des DIW, Nr. 38/97, S. 693.

[2] Fuer den Vergleich wurde bei den sozialversicherungspflichtig Beschaeftigten der Bruttostundenlohn ohne Arbeitgeberbeitraege herangezogen.

[3] Vgl. dazu Johannes Schwarze, Marktwirtschaftliche Moeglichkeiten zur Begrenzung der geringfuegigen Beschaeftigung. In: Sozialer Fortschritt, Jg. 42/Heft 2, 1993.

[4] Wie empirische Analysen gezeigt haben, ist die "Splittingregelung" nicht zuletzt fuer die im internationalen Vergleich nur geringe Erwerbsbeteiligung deutscher Frauen mitverantwortlich. Vgl. z.B. Siv Gustafsson, Separate taxation and married women's labor supply. A comparison of West Germany and Sweden. In: Journal of Population Economics, Bd. 5, 1992, S. 61-85.

[5] Analysen und Simulationen beruhen auf dem Sozio-oekonomischen Panel (SOEP). Vgl. auch Johannes Schwarze: Die Geringfuegigkeitsregelung und das Arbeitsangebot verheirateter Frauen, DIW-Diskussionspapier Nr. 146, Berlin 1997.


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Wochenbericht 45/97