DIW Roundup

Politik im Fokus

Die Kontroverse um das Freihandelsabkommen TTIP

22.10.2014, Philipp M. Richter, Greta F. Schäffer

Ein kurzer Name sorgt für eine anhaltende Debatte: TTIP [tiːtɪp]. Seit Beginn der Verhandlungen im Sommer 2013 trägt die mediale Berichterstattung über die geplante „Transatlantic Trade and Investment Partnership“ zwischen der EU und den USA zur kritischen Auseinandersetzung mit der Thematik bei. Hierbei ergibt sich bisweilen die Schwierigkeit, sachlich fundierte Argumente von einseitigen Stellungnahmen zu differenzieren.

Faktisch handelt es sich bei TTIP um ein Freihandels- und Investitionsabkommen, dessen konkrete Ausgestaltung derzeit verhandelt wird. Befürworter erwarten einen Wachstumsimpuls der amerikanischen und europäischen Wirtschaft, neue Arbeitsplätze und eine Stärkung der transatlantischen Wertegemeinschaft. Kritiker weisen demgegenüber auf die Intransparenz des Verhandlungsprozesses hin und fürchten einen Abbau von Standards, eine Beeinträchtigung des Verbraucherschutzes und den Verlust staatlicher Souveränität bei Rechtsprechungen.


Globale Bedeutung von TTIP

Die Idee einer transatlantischen Handels- und Investitionspartnerschaft konkretisierte sich aus dem Vorschlag der im Zuge des EU-USA-Gipfeltreffens Ende 2011 ins Leben gerufenen „High Level Working Group on Jobs and Growth“ (vgl. EU-Kommission, 2013). Erste Verhandlungen fanden daraufhin im Juli 2013 in Washington statt; ein Abschluss der Verhandlungen war ursprünglich für Ende 2014 geplant.

Sollten die TTIP-Verhandlungen erfolgreich verlaufen, bilden die EU und die USA die weltgrößte Freihandelszone mit einer Wirtschaftskraft von rund 34 Billionen US-Dollar. Dies entspricht fast der Hälfte der globalen Wirtschaftsleistung (Abb. 1), obgleich beide Regionen zusammen lediglich 12% der Weltbevölkerung repräsentieren (Abb. 2). Auf die EU und die USA entfällt zudem rund ein Viertel des globalen Warenverkehrs, ein noch höherer Anteil an Dienstleistungsexporten und getätigten ausländischen Direktinvestitionen (vgl. Mildner und Schmucker, 2013). Angesichts aufstrebender Schwellenländer wie China, Indien, Brasilien und Russland, nimmt die Bedeutung der EU und der USA an Weltwirtschaft und -handel allerdings zunehmend ab.

  



Datenquelle: World Bank, 2014

 


Beweggründe für TTIP

Motive für internationalen Handel bestehen vor allem in wirtschaftlichen Vorteilen. So können Konsumenten von niedrigeren Preisen und einer höheren Produktauswahl profitieren. Hierbei ermöglicht eine Marktintegration den beteiligten Ländern, sich auf einzelne Güter oder Dienstleistungen zu spezialisieren. Länderspezialisierungen ergeben sich durch ein unterschiedliches Potenzial an Arbeitskräften und der Höhe des Kapitalstocks, durch das Vorhandensein von natürlichen Ressourcen und Unterschieden in technologischem Fortschritt, jedoch auch aufgrund von verschiedenen gesellschaftlichen Präferenzen und Standards. Zudem erlaubt ein freier Marktzugang die Nutzung von Skaleneffekten und führt zu einem effizienteren Ressourceneinsatz. Erixon (2013) betont demzufolge als Hauptmotivation der EU für TTIP auch den Wunsch nach ökonomischem Wachstum in Zeiten der Nachwirkungen der jüngsten Finanz- und Staatsschuldenkrise. Hierbei stelle ein Freihandelsabkommen eine vergleichsweise kostengünstige strukturelle Reform dar.

Demgegenüber steht eine ungleichmäßige Verteilung von Gewinnen und Verlusten durch die strukturellen Veränderungen einer Handelsliberalisierung. Insbesondere bei regionalen Abkommen sind Marktverzerrungen sowie negative soziale und ökologische Auswirkungen möglich, die politisch auszugleichen sind. Novy (2014) argumentiert, dass die möglichen Gewinne eines TTIP-Abkommens sehr zerstreut und undefiniert, die Verluste jedoch konzentriert auftreten.

Neben ökonomischen Vorteilen streben sowohl die USA als auch die EU strategische Ziele an. Laut Hamilton (2014) sind es vor allem regionale Interessen, die die USA in den Verhandlungen zu TTIP verfolgen ebenso wie in der parallel verhandelten TPP (Trans Pacific Partnership), dem Abkommen der Vereinigten Staaten mit elf Ländern im pazifischen Raum. Ikenson (2013) sieht die Hauptmotivation der USA für TTIP darin, die europäischen Sorgen zu beruhigen, die USA vernachlässige Europa in ihrer Umorientierung in Richtung Asien. Novy (2014) benennt als weitere Motivation den Wunsch globale Standards zu setzen. Vor dem Hintergrund einer abnehmenden weltweiten Bedeutung mag dies eine letzte Gelegenheit darstellen. Hamilton (2014) argumentiert zudem, dass die USA und EU mittels TTIP gemeinsame westliche Werte vertreten und verbreiten möchten.


Abbau von nicht-tarifären Handelsbarrieren als Schwerpunkt von TTIP

Abgesehen von hohen Spitzenzöllen für einzelne Produkte, insbesondere im Agrarsektor, sind die durchschnittlichen Zollsätze zwischen beiden Regionen bereits sehr niedrig und liegen bei nur knapp 3% im Industriesektor (vgl. Felbermayr et al., 2013b). Aus diesem Grund liegt die Besonderheit von TTIP in der primären Zielsetzung auf dem Abbau von nicht-tarifären Handelsbarrieren (NTB); eine ‚Handelsliberalisierung 2.0‘ (vgl. Felbermayr und Larch, 2013).

Unter NTB fallen Qualitäts- und Sicherheitsstandards, Etikettierungspflichten oder auch Regeln zum Schutze geistigen Eigentums. Sie basieren auf gesellschaftlichen Präferenzen und Politikmaßnahmen zum Schutz von Konsumenteninteressen. Sie können jedoch auch bewusst als protektionistische Maßnahmen implementiert sein. Demnach greifen Länder, die in der Setzung von Zöllen durch die WTO und andere Abkommen beschränkt sind, vermehrt auf NTB zurück um sich vor Wettbewerb zu schützen. Die WTO (2012) betont hierbei auch die Schwierigkeit NTB im Hinblick auf ihren Verwendungszweck als ‚legitim‘ oder ‚protektionistisch‘ zu charakterisieren.

Für exportorientierte Unternehmen stellen NTB zusätzliche Kosten dar, da die divergierenden Vorschriften zu anderen Herstellungsprozessen, doppelten Prüfungsverfahren und mehr Bürokratie führen. NTB können demnach ähnlich wie Zölle wirken und ihr Abbau könnte den internationalen Handel steigern.


Erwartete ökonomische Auswirkungen von TTIP

Jüngst veröffentlichte Studien stellen Ex-ante-Berechnungen über die Auswirkungen einer transatlantischen Freihandelszone an. Sowohl die im Auftrag des BMWi veröffentlichte Studie des ifo Instituts (Felbermayr et al., 2013b) als auch die Studie im Auftrag der Bertelsmann Stiftung (Felbermayr et al., 2013a) simulieren die ökonomischen Effekte von TTIP mit besonderem Fokus auf bereits bestehende Handelsabkommen. Darüber hinaus existieren eine Studie des CEPR (Francois et al., 2013), die im Auftrag der EU-Kommission angefertigt wurde, und ein Policy Brief des französischen CEPII (Fontagné et al., 2013).

Allen Studien ist gemein, dass sie Szenarien mit unterschiedlich tiefgreifenden Liberalisierungsannahmen untersuchen und diese mit einem Basisszenario ohne Inkrafttreten des Abkommens vergleichen. Sie unterscheiden sich hinsichtlich Methodik und Fokus, kommen aber alle zu dem Ergebnis, dass TTIP für beide transatlantischen Partner ökonomische Vorzüge mit sich bringen würde. Die Auswirkungen sind umso größer, je tiefgreifender die verhandelte Liberalisierung ausfallen würde.

Laut ifo- und Bertelsmann-Studie führt eine umfangreiche Liberalisierung durch TTIP zu einem langfristigen Zuwachs des Handels zwischen EU und USA, einem Anstieg des Realeinkommens der EU-Staaten (zwischen +2.6 und 9.7%) und den USA (+13.8%) und laut ifo-Studie zu einer gemeinsamen Zunahme um bis zu 500.000 neuen Arbeitsplätzen. Dies gehe aber zu Lasten von Drittländern aufgrund handelsumlenkender Effekte. Im Gegensatz hierzu betont die CEPR-Studie positive ‚Spillover-Effekte‘ durch TTIP und errechnet ein steigendes Exportvolumen und Realeinkommen auch außerhalb des transatlantischen Raums.

Die Methoden aller vier Studien weisen Grenzen auf. Bezug nehmend auf die CEPR- und CEPII-Studie kritisieren Raza et al. (2014) die modellinhärente Vollbeschäftigungsannahme und bezeichnen das Ausmaß der angenommenen NTB-Senkung als zu umfangreich, als dass eine Umsetzung realistisch wäre. Dieter (2014) weist darauf hin, dass Berechnungen der ifo- und der Bertelsmann-Studie die Kosten für Warenursprungskennzeichnungen nicht berücksichtigen. Demzufolge fallen das prognostizierte Wirtschaftswachstum und die Anzahl neuer Arbeitsplätze womöglich deutlich geringer aus.

Das Beispiel des North Atlantic Free Trade Agreements (NAFTA) zwischen den USA, Kanada und Mexiko zeigt zudem, dass eine Diskrepanz zwischen den prognostizierten und tatsächlich eintretenden Auswirkungen auf Wohlstand, Löhne und Arbeitsplätze herrschen kann. Auch zwanzig Jahre nach Abschluss von NAFTA gibt es keine weitgehende Einigkeit über die Folgen des Abkommens. Grumiller (2014) zeigt, dass die Prognosen tendenziell zu einer Überschätzung der positiven Effekte neigten.


Sorge vor Absenkung von Standards

Ein Großteil der in der Öffentlichkeit diskutierten Bedenken richtet sich gegen die beabsichtigte Angleichung und gegenseitige Anerkennung unterschiedlicher Standards in der EU und den USA. Davon betroffen wären neben technischen Prozess- und Produktstandards potentiell auch zahlreiche Bereiche wie der Gesundheits- und Umweltschutz sowie Fragen des Verbraucherschutzes wie Verpackungs- und Kennzeichnungspflichten. Einzig der Kultur- und Medienbereich wurde im Mai 2013, noch vor Beginn der TTIP-Gespräche durch eine Abstimmung des Europaparlaments von den Verhandlungen ausgeschlossen.

Kritiker, insbesondere in der EU, rechnen mit einer Absenkung hoher Standards; Gewerkschaften befürchten, dass TTIP zu einer Verschlechterung der Arbeitnehmerrechte und der Arbeitsstandards führen könnte, da die USA nur zwei von acht Kernarbeitsnormen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) ratifiziert haben (vgl. Esslinger, 2014). Verbrauchergruppen drängen auf den Erhalt hoher Qualitäts- und Sicherheitsstandards wie beispielsweise im Bereich der Lebensmittelproduktion (vgl. vzbv, 2014). Während in Europa, das vom Vorsorgeprinzip geprägt ist, Lebensmittel vor Markteinführung auf ihre Unbedenklichkeit geprüft werden müssen, so werden in den USA vermeintlich schädliche Produkte erst dann vom Markt genommen, wenn ihre Gesundheitsgefährdung nachgewiesen werden konnte (vgl. Buchter et al., 2014). Rudloff (2014) zeigt, dass es Alternativen zu einer Vereinheitlichung der zahlreichen Unterschiede in Lebensmittelstandards zwischen den USA und der EU gibt. Neben einer gegenseitigen Anerkennung, bestehe zum Beispiel die Möglichkeit einer nicht-diskriminierenden Kennzeichnungspflicht.

Verhandlungsführer beider Seiten beteuern, dass die Absenkung von Standards nicht zur Debatte stehe und das Niveau bei Gesundheits-, Sicherheits- und Umweltstandards erhalten bleibe (vgl. De Gucht, 2014 und Nass und Pinzler, 2014).


Investitionsschutzklauseln im Fokus

Ein weiterer Kritikpunkt an TTIP bezieht sich auf Sonder- und Schutzrechte für ausländische Investoren. Diesen soll es ermöglicht werden, Staaten zu verklagen, wenn sich ihre Gewinnerwartungen durch Änderungen von Standards oder Gesetzen reduzieren. Erstmals angewandt im Jahr 1959 in einem Abkommen zwischen Deutschland und Pakistan dienten Investitionsschutzabkommen mit internationaler Schiedsgerichtbarkeit ursprünglich der Absicherung von ausländischen Investi-tionen in Staaten mit vermeintlich wenig verlässlichen und nicht unabhängigen Rechtssystemen (vgl. The Economist, 2014). Weltweit existieren nun rund 2900 bilaterale Investitionsschutzabkommen, jedoch stellt sich die Frage der Notwendigkeit einer privaten Schiedsgerichtbarkeit in einem Abkommen zwischen den USA und der EU, die beide eine stabile Rechtssicherheit bieten (vgl. Draper und Freytag, 2014).

Kritisch zu sehen ist der Verlust staatlicher Souveränität bei Rechtsprechung und Gesetzgebung insofern, als dass Investor-Staat-Klagen dazu missbraucht würden, nationale Gesetze zu konterkarieren. Darüber hinaus stößt die Austragung dieser Konflikte vor Schiedsgerichten auf Kritik, da Verhandlungen unter Ausschluss der Öffentlichkeit stattfinden und zumeist kein Recht auf Anfechtbarkeit erlauben.

Klodt (2014) schlägt daher vor, die TTIP-Verhandlungen sollten sich an folgenden Leitlinien orientieren: Erstens komme es auf eine präzise und eindeutige Formulierung der Investitionsschutzbestimmungen an. Zweitens sollten die Prozesse inklusive ihrer Dokumente öffentlich und drittens die Urteile anfechtbar gemacht werden. Das als Blaupause für TTIP geltende Freihandelsabkommen Ceta (Comprehensive Economic and Trade Agreement), welches von der EU und Kanada ausgehandelt wird, beinhaltet diesbezüglich Neuerungen. Demnach dürfen Verfahren grundsätzlich nicht mehr unter Ausschluss der Öffentlichkeit stattfinden. Gehe es jedoch um „vertrauliche und geschützte Informationen“, so können die Schiedsgerichte allerdings nach wie vor im Geheimen tagen (vgl. Rexer und Brühl, 2014).


TTIP, Fracking und LNG Exporte aus den USA

Die Kritik an einer Investitionsschutzklausel mündet zuweilen auch in der Befürchtung, dass amerikanische Unternehmen in EU-Staaten, wie Deutschland, das Verwendungsrecht für die umstrittene Fracking-Technologie in der Erdgas- und Erdölförderung einklagen könnten. Draper und Freytag (2014) betonen jedoch, dass sich Investor-Staat-Klagen ausschließlich auf Gesetzesänderungen beziehen können, die nach Tätigung einer Investition erfolgt sind. Bestimmungen, die bereits zuvor galten, können somit nicht angefochten werden.

Befürworter wie Kritiker verweisen auf TTIP zudem als Bedingung oder Erleichterung für den Export von Erdgas aus den USA nach Europa. Tatsächlich ist dies jedoch nicht der Fall. Zwar ist der Export von Erdgas zunächst nur in solche Länder uneingeschränkt erlaubt, mit denen die USA ein Freihandelsabkommen abgeschlossen haben, jedoch hat das amerikanische Energieministerium mittlerweile eine allgemeine Exportlizenz für zahlreiche Projekte erteilt (vgl. DOE, 2014). Einer möglichen Lieferung von Flüssiggas nach Europa steht momentan allerdings der Mangel einer Exportinfrastruktur im Wege. TTIP wird diesen Prozess nicht beschleunigen.


Schadet TTIP dem multilateralen Prozess im Rahmen der WTO?

Neben den amerikanischen TPP-Verhandlungen und dem Ceta-Abkommen sind sowohl die USA als auch die EU in Verhandlungen zu anderen regionalen Abkommen involviert, wie dem zur Liberalisierung von Dienstleistungen unter dem Namen TiSA (Trade in Services Agreement). Wie eine Vielzahl an bilateralen und regionalen Initiativen finden diese Verhandlungen außerhalb der WTO statt (vgl. WTO, 2011). Aus diesem Grund und seit der jüngsten Ablehnung des 2013-Abkommens von Bali durch Indien befindet sich die WTO in einer existenziellen Krise nach mehr als 10 ergebnislosen Jahren der Doha-Verhandlungsrunde. Daher wird auch TTIP dahin gehend diskutiert, ob es dem multilateralen Prozess wieder neuen Schwung verleiht oder als regionale Initiative diesen unterminiert.

Hamilton (2014) erwartet von TTIP und TPP neues Momentum für Freihandelsabkommen und damit auch für die Doha-Verhandlungsrunde. Beschlossene Normen und Standards dienten bei erfolgreichem Abschluss auch als Benchmark in den nächsten WTO-Verhandlungen. Mildner und Schmucker (2013) fordern innerhalb der TTIP-Verhandlungen auf die Konformität mit WTO-Richtlinien zu achten, um den multilateralen Prozess wieder anstoßen zu können. Es gebe schließlich ein Interesse an einer handlungsfähigen WTO. Allerdings sei zu befürchten, dass erhebliche Verhandlungskapazitäten durch TTIP gebunden werden und so der multilaterale Prozess de facto verzögert wird.

Ähnlich argumentiert Dieter (2014), der die Abschottung gegenüber Drittstaaten kritisiert; ein wesentlicher Unterschied übrigens gegenüber der TPP. Winters (2014) sieht hierin ebenfalls die Gefahr, aufstrebende Länder wie China, Indien oder Brasilien zu isolieren und damit die Reichweite von multilateralen Abkommen zu beschränken.

Im Gegensatz hierzu sieht Erixon (2013) außenstehende Länder vielmehr unter Druck gesetzt, selbst handelsliberalisierende Initiativen zu starten, da sich die politischen und ökonomischen Opportunitätskosten des „status quos“ verändern. Das Fehlen von politischer Führung im multilateralen Kontext könne so beendet werden. Zudem betont Erixon (2013), ein Scheitern von TTIP bedeute keineswegs neue Impulse für den multilateralen Prozess, da auch hier die USA und die EU prägende Akteure seien.


Stand der Verhandlungen und Ausblick

Weitere Verhandlungen zu TTIP zwischen Vertretern seitens der EU und den USA finden derweil statt. So trafen sich im Juli 2014 Vertreter beider Seiten in Brüssel zur sechsten Verhandlungsrunde; Anfang Oktober fand die siebte Verhandlungsrunde in Washington DC statt. Die Umrisse dieser Treffen sind veröffentlicht ohne dabei nennenswerte Details zu beinhalten (vgl. EU-Kommission, 2014a). Ebenso ist das Verhandlunsmandat der EU seit kurzem online verfügbar (vgl. EU-Kommission, 2014b). Dieses Vorgehen kann als Bemühung der EU-Kommission gewertet werden, Intransparenzvorwürfen entgegenzuwirken.

Novy (2014) schätzt TTIP als ein langwieriges Projekt ein, welches noch mehrere Jahre bis zu einem Abschluss in Anspruch nehmen wird. Darüber hinaus habe die US-Regierung noch keine Trade Promotion Authority (TPA) vom US-Kongress erteilt bekommen – eine Regelung, welche Handelsabkommen den oftmals beschwerlichen Weg durch die amerikanische Legislative beschleunigt und erleichtert, und damit den Vertragspartnern Sicherheit vermitteln würde.

Um die Glaubwürdigkeit der verhandelnden Partner nicht durch einen unhaltbaren Zeitrahmen zu untergraben, spricht sich Ikenson (2013) für Zwischenziele aus und fordert die Fokussierung auf einzelne Verhandlungsteile, die besonders wichtig und zugleich umsetzbar erscheinen.

Der EU-Handelskommissar De Gucht räumt in einem Interview ein, dass niemand genau wisse, welche Auswirkungen das Abkommen haben wird (vgl. Hermann et al., 2014). Die konkreten Folgen werden entscheidend von der letztendlichen Ausgestaltung des TTIP-Abkommens abhängen. Daher sind die Begleitung der Verhandlungen und eine weitere Diskussion durch Wissenschaft, Politik und Gesellschaft zwingend notwendig, bevor es zu einem Abschluss kommen kann.


Quellen

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