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Ostmitteleuropa auf dem Weg in die EU

Transformation, Verflechtung, Reformbedarf

Von: Christian Weise; Herbert Brücker; Fritz Franzmeyer; Maria Lohdahl;

     Uta Möbius; Siegfried Schultz; Dieter Schumacher; Harald Trabold

Mit dem Wegfall der Blockgrenzen in Europa haben sich die wirtschaftspolitischen Handlungsbedingungen für alle europäischen Länder stark geändert. Die Möglichkeit zu einer stärkeren außenwirtschaftlichen Verflechtung und Perspektive einer EU-Mitgliedschaft versprechen einerseits Wohlfahrtsgewinne, wecken aber andererseits die Befürchtung, daß sie mit großen Anpassungslasten verbunden sind. Diese Studie vermittelt ein genaues und umfassendes Bild der bereits eingetretenen Effekte und möglicher künftiger Entwicklungen.

Die Studie ist in der Reihe Beiträge zur Strukturforschung, Heft 167, erschienen.
Sie umfaßt 384 Seiten, kostet DM 178 und ist zu beziehen bei:
Duncker&Humblot GmbH - Postfach 41 03 29 - D-12113 Berlin.
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Inhaltsübersicht Kurzfassung

Inhaltsübersicht Langfassung

Wochenberichte zum Thema Osterweiterung der EU

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Kurzfassung


Einführung

Internationaler Wettbewerb und internationale Arbeitsteilung gehören zu den grundlegenden Elementen der marktwirtschaftlichen Ordnung in der EU. In den Planwirtschaften des früheren RGW wurde dagegen die Arbeitsteilung administrativ gesteuert, und der Handel wurde zu nicht-marktgemäßen Preisen abgewickelt. Die Auflösung des RGW und die Transformation der Planwirtschaften haben die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen in ganz Europa verändert. Zehn Länder Ostmitteleuropas wurden seit 1991 der EU assoziiert und wollen so rasch wie möglich Vollmitglied werden. Die EU hat ihre grundsätzliche Bereitschaft zu einer Oster- weiterung erklärt. Ein solcher Schritt wird für beide Seiten enorme Probleme aufwerfen, denn niemals zuvor ist die EU um Länder mit einem so starken Entwicklungsrückstand erweitert worden wie im Falle Ostmitteleuropas. Die Integrationstiefe unter EU-Mitgliedern ist größer als in einer Freihandelszone, die Strukturwirkungen, aber auch die Wachstums- und Wohlfahrtswirkungen der wirtschaftlichen Integration werden also noch stärker zum Tragen kommen. Dies setzt voraus, daß sowohl die Transformationsländer als auch die EU den hohen Anforderungen gewachsen sind.

Die Vorteile der außenwirtschaftlichen Integration liegen nicht nur in den verbesserten Absatzmöglichkeiten. Auch die Importe haben positive Effekte, z.B. da sie die Wettbewerbsfähigkeit Vorleistungen importierender Unternehmen und das Realeinkomen der Konsumenten erhöhen. Vor allem aber zwingt die Einfuhrkonkurrenz auch die heimische Wirtschaft zur ständigen Überprüfung ihrer Kosten und Preise. Diese von der Theorie vorausgesagten und empirisch belegten Wohlfahrtsgewinne können jedoch nur realisiert werden, wenn nicht der politische Gegendruck von seiten derjenigen zu groß wird, die Verluste im Strukturwandel befürchten. Solche Befürchtungen könnten z.B. in der Landwirtschaft, den Strukturhilfe empfangenden EU-Regionen oder importkonkurrierenden Branchen gegeben sein. Es kommt also darauf an, ein klareres Bild über Verteilung und Bewertung der Effekte zu gewinnen.

Noch ist Ostmitteleuropa - trotz beeindruckenden Wachstums des Handelsvolumens - aus EU- Sicht insgesamt ein eher unbedeutender Wettbewerber. Es ist jedoch mit einem weiteren starken Ausbau der Handelsbeziehungen zu rechnen. Deshalb ist zu prüfen, bei welchen Gütergruppen künftig die komparativen Vorteile der ostmitteleuropäischen Staaten liegen werden. Dazu bedarf es zunächst einer differenzierten Analyse der Handelspolitik der EU gegenüber diesem Wirtschaftsraum. Neben dem Warenhandel verdienen auch der Dienstleistungshandel, die Direktinvestitionen sowie die Migration von Ost nach West besondere Aufmerksamkeit.

Die ostmitteleuropäischen Länder sind - über statische und dynamische Effekte - vom Strukturwandel weitaus stärker betroffen als die EU. Während sich die Analyse mit Bezug auf die OME-Länder deshalb auf die Wachstumseffekte konzentrieren soll, stehen bei der Untersuchung der Wirkungen auf die heutigen Mitgliedstaaten der EU die Beschäftigungseffekte und die Situation in einzelnen Sektoren im Vordergrund.

Analyse der Außenwirtschaftsbeziehungen

Gelegentlich besteht - vor allem in Ostmitteleuropa - der Eindruck, daß die EU durch Protektionismus die wirtschaftliche Entwicklung in den Transformationsländern behindere. Eine genauere Analyse der EU-Handelspolitik bestätigt den Protektionsvorwurf allerdings lediglich für den Agrarsektor, wo die Marktöffnung hinsichtlich Menge, Ausmaß der Präferenzspanne und Mindestpreisanforderungen eher schmal bleibt. Seit Beginn der Transformation hat die EU ihren Markt für Industriegüter aus den OME (10)-Ländern dagegen - zunächst autonom, dann vertraglich - schrittweise geöffnet. Allerdings sind Rückschläge nicht ausgeschlossen. So bietet etwa der Stahlsektor ein anschauliches Beispiel für eine relativ großzügige Marktöffnung, die dann zeitweise gezielt wieder eingeschränkt wird.

Insgesamt hat die EU bis jetzt die Zölle für Industriegüter aus den OME (10)-Ländern, die bei durchschnittlich 4 bis 9 vH lagen, weitgehend abgebaut. Die restlichen Zölle für Textilien machen - unter Einbeziehung des hohen Anteils von zollfreiem Veredelungsverkehr - nicht mehr als 2 bis 3 vH aus. Fallen sie Anfang des nächsten Jahres weg, ergibt das eine weitere Zollsenkung - bezogen auf die gesamten Industriegüterlieferungen aus diesen Ländern - von 1 bis 2 vH-Punkten. Die Zollplafonds für Textilien aus Lettland, Litauen und Slowenien laufen Ende 1997 aus. Es wäre zu wünschen, daß die EU dann auch die Zollplafonds für die anderen sensiblen Produkte aus Slowenien aufhebt.

Der Wegfall der Mengenbeschränkungen für Textilien aus den OME (6)- Ländern Anfang 1998 dürfte in Anbetracht dessen, daß Textilien nur ein Teil der gesamten Industriegüterlieferungen sind, das Ausmaß von Mengenbeschränkungen begrenzt und die Quotenausnutzung im Vollgeschäft gering ist, kaum einen größeren Effekt haben als der Zollabbau insgesamt.

Es besteht die Gefahr, daß die EU den weitgehend vollzogenen Zollabbau gegenüber den OME-Ländern durch Antidumpingaktivitäten konterkariert. Selbst wenn die EU in ihren Antidumpingverfahren auf die Erhebung von Zöllen verzichtet und sich mit Preisverpflichtungen begnügt, werden damit die Lieferungen verteuert und die Absatzchancen der betroffenen Lieferländer vermindert. Wenn die OME-Länder die - in Vorbereitung eines Beitritts ohnehin notwendige - Anpassung an das Wettbewerbsrecht der EU vollziehen, würde sie dies, zusammen mit einer entsprechenden Regelung staatlicher Beihilfen, vor der Anwendung bestehender Antidumpingmaßnahmen und der Eröffnung neuer Verfahren schützen.

Eine wichtige Voraussetzung zur besseren Ausnutzung der Liberalisierung des Industriegütermarktes bleibt die Regelung des Ursprungsnachweises. Ein erster Schritt auf dem Weg zu einem einheitlichen europäischen Ursprungsraum ist die bereits angewandte kumulierte Ursprungsregelung gegenüber den CEFTA (4)-Ländern. Es wäre wünschenswert, wenn die Vorschläge der Europäischen Kommission zu einer Vereinheitlichung und Kumulierung der Ursprungsanforderungen, die mittlerweile über die OME (10)-Länder hinaus auch die EWR-und Rest-EFTA- Länder einbeziehen, möglichst bald Zustimmung fänden.

In den letzten Jahren hat sich der Warenhandel der EU mit Ostmitteleuropa zwar erheblich intensiviert, seine Bedeutung ist für die EU aber insgesamt noch gering. Die einzelnen EU-Mitglieder sind allerdings in unterschiedlichem Ausmaß betroffen. Deutschland trägt etwa die Hälfte des Handels der EU mit Ostmitteleuropa. Den höchsten Anteil am Gesamthandel erreicht Ostmitteleuropa in Österreich, Deutschland, Finnland und Griechenland, den geringsten in Portugal und Irland, auch für Frankreich und Großbritannien ist er nur unterdurchschnittlich. In D-Mark gerechnet stiegen 1995 die EU-Exporte in die OME (10) um 19 vH, die EU-Importe von dort um 20 vH. Für Deutschland lagen die Zuwachsraten mit 23 vH auf der Exportseite und 26 vH auf der Importseite sogar noch darüber, während der gesamte deutsche Außenhandel 1995 lediglich um 6 bis 7 vH zunahm. Die höchsten Zuwachsraten erreichten die deutschen Exporte in die Slowakei (50 vH auf DM-Basis), nach Estland (38 vH) und Tschechien (31 vH) sowie die deutschen Importe aus der Slowakei (42 vH), den drei baltischen Ländern (40 vH) und Tschechien (33 vH). Im Osthandel insgesamt sind die anfänglich infolge des Basiseffektes extrem hohen Zuwachsraten inzwischen naturgemäß geringer geworden. Die absolute Größe der jährlichen Zuwächse ist seit 1993 etwa gleich geblieben.

Zur Beurteilung und Projektion der Handelsverflechtung wurden auf der Grundlage eines Gravitationsmodells zahlreiche Regressionen berechnet. Als besonders wichtige Variable erweist sich dabei - neben der Entfernung - die Höhe des Sozialprodukts in den OME- Ländern; gerade hier ist die Datengrundlage aber nicht eindeutig. Legt man aktuelle BIP-Zahlen in US-$ zugrunde, hat z.B. Deutschland bereits ein höheres Handelsvolumen als im Modell geschätzt. Das Bild ändert sich jedoch, wenn man das BIP in Kaufkraftparitäten mißt. Es besteht zudem erhebliches Potential für eine weitere Steigerung des EU-Handels mit Ostmitteleuropa, wenn der Transformationsprozeß in den OME-Ländern weiter voranschreitet und sich in Wachstumserfolgen niederschlägt. In dieser Phase sind weiterhin Exportüberschüsse der EU gegenüber den OME-Ländern wahrscheinlich. Daneben läßt das Modell eine intensivere Verflechtung erwarten, wenn die OME-Länder EU-Mitglieder sind. Ein Charakteristikum der OME- Länder ist, daß sie aufgrund ihrer geographischen Nähe erheblich größere Chancen als weiter entfernt liegende Länder haben, wenn es um die Lieferung transportkostenintensiver Grundstoffe, die Lohnveredelung bei Verbrauchsgütern oder die Einbindung in die internationale Arbeitsteilung innerhalb von Investitionsgüterindustrien geht. Diese Chancen werden bereits genutzt. Der Warenhandel zwischen EU und OME ist noch durch einen hohen Anteil an intersektoraler Arbeitsteilung gekennzeichnet; auf längere Sicht wird auch die intraindustrielle Arbeitsteilung erheblich zunehmen.

Zur genaueren Bestimmung der sektoralen Strukturen des aktuellen und des künftigen Handels der EU mit den Transformationsländern bedient sich diese Untersuchung einer Klassifikation der OECD. Diese orientiert sich an den Faktoren, die maßgeblich die Wettbewerbsfähigkeit einer Branche bestimmen, und unterscheidet fünf Gruppen von Branchen für das verarbeitende Gewerbe: ressourcenintensive, arbeitsintensive, skalenintensive, produktdifferenzierende und forschungsintensive. Analysen der komparativen Vorteile im bisherigen Handel - sie waren auf seiten der Planwirtschaften lediglich (künstliche) Preis- nicht aber echte Kostenvorteile - und Überlegungen zu deren Entwicklung im Transformationsprozeß zeigen zunächst, daß sich die ostmitteleuropäischen Länder in jüngster Vergangenheit besonders über den Export arbeitsintensiver und den Import forschungsintensiver und differenzierter Güter in die Weltwirtschaft eingegliedert haben. Die transformationsbedingten Veränderungen der Warenstruktur der Ex- und Importe deuten jedoch darauf hin, daß die ostmitteleuropäischen Staaten mit ihrem hohen Humankapitalstock schon auf mittlere Frist ihre bisherigen komparativen Nachteile bei differenzierten Gütern und langfristig auch bei forschungsintensiven Gütern senken werden. Dies bedeutet, daß sich die relativ starke intersektorale Arbeitsteilung vor Beginn des Transformationsprozesses mehr und mehr in eine intrasektorale Arbeitsteilung zwischen den ostmitteleuropäischen Ländern und der EU wandeln wird. Eine ausgeprägte intrasektorale Arbeitsteilung verursacht im Zuge von Integrationsprozessen tendenziell geringere Anpassungskosten als eine ausgeprägt intersektorale. Die Warenstruktur des Außenhandels verändert sich also in eine Richtung, die es den ostmitteleuropäischen Ländern leichter machen wird, in die Europäische Union aufgenommen zu werden.

Eine Modernisierung der ostmitteleuropäischen Volkswirtschaften wird gravierende Veränderungen im Dienstleistungssektor mit sich bringen. Hier ist der Entwicklungsstand in Ostmitteleuropa generell niedrig. Besonders zum Tragen kommt dabei die Tatsache, daß einige Subsektoren 1989 völlig in den Anfängen steckten oder noch gar nicht existierten; seither ist Ostmitteleuropa ein kräftig expandierender Markt für Dienstleistungen, was auch an steigenden ausländischen Direktinvestitionen in diesem als attraktiv geltenden Bereich zum Ausdruck kommt.

Die Erwartungen Ostmitteleuropas in bezug auf den künftigen Austausch von Dienstleistungen dürften sich vor allem auf den heute für funktionierende marktwirtschaftliche Abläufe grundlegenden Umbau und die Modernisierung der heimischen Sparten Banken, Versicherungen und Telekommunikation richten. Das Gelingen hängt auch von einem verbesserten Zugang zu internationalen Dienstleistungsmärkten ab. Daneben erhofft man sich von einem verstärkten Wettbewerb positive Auswirkungen auf Qualität und Zuverlässigkeit des Versorgungsangebots.

In Westeuropa erhoffen sich die Anbieter vor allem leichteren Zugang zu wachsenden Märkten in Ostmitteleuropa, die Verbraucher Vorteile vom zunehmenden Wettbewerb in den Bereichen Transport, Bauleistungen und beim Leistungsangebot einiger freier Berufe. Die Europa-Abkommen sind eine gute Ausgangsbasis für Konvergenz im Dienstleistungsbereich. Ausdrücklich angesprochen sind das Niederlassungsrecht, das wechselseitige Angebot von Dienstleistungen sowie eine gewisse Angleichung der gesetzlichen Bestimmungen. Eine volle Harmonisierung ist auf absehbare Zeit weder möglich noch erforderlich. Die Lösung dürfte in einem Mindestmaß gemeinsamer Standards und im übrigen in der gegenseitigen Anerkennung nationaler Regelungen liegen. Das Konfliktpotential konzentriert sich in den Bereichen, wo Dienstleistungsanbieter aus Ostmitteleuropa aufgrund des geringeren Lohnni-veaus einen deutlichen Wettbewerbsvorteil haben.

Der Zufluß ausländischer Direktinvestitionen nach Ostmitteleuropa hat gegenüber der Situation zu Beginn der Transformationsphase deutlich zugenommen. Er konzentriert sich auf einige Länder und Sektoren. Das vorrangige Motiv ist dabei die Markterschließung und -durchdringung. Bislang sind die Kapitalzuflüsse sehr unterschiedlich auf die einzelnen Transformationsländer verteilt. Es ist auch künftig davon auszugehen, daß sie sich regional auf wenige Industrie- und Dienstleistungszentren in Ostmitteleuropa konzentrieren werden. Ausländische Direkt- investitionen spielen eine überdurchschnittliche Rolle in Ungarn und Tschechien sowie Estland und Lettland (pro Kopf schneidet auch Slowenien gut ab); für die Gruppe aller OME-Länder sind die Beträge aber eher klein. Ausländisches Kapital wird auch in Zukunft eine wichtige Rolle im Transformationsprozeß Ostmitteleuropas spielen; insbesondere seine Katalysator-Funktion ist nicht zu unterschätzen. Soweit es nicht gelingt, mehr Auslandskapital zu mobilisieren, wird mangels hinreichenden inländischen Sparens die Investitionsquote nicht nennenswert steigen können. Wahrscheinlich wird sich der externe Zufluß jedoch deutlich verstärken, sobald das Datum des Beitritts zur EU näherrückt.

Eine liberale Gesetzgebungs- und Verwaltungspraxis ist eine wichtige, aber noch keine hinreichende Bedingung dafür, daß mehr ausländische Direktinvestitionen attrahiert werden. Politische Stabilität, glaubwürdige Anstrengungen beim Strukturwandel und eine leistungsfähige Infrastruktur sind Faktoren, die von ausländischen Investoren hoch eingestuft werden. Die Aufnahme von im Transformationsprozeß fortgeschrittenen Ländern Ostmitteleuropas in die OECD - in einigen Fällen fand sie bereits statt, in anderen steht sie bevor - dürfte zögernde Investoren ermuntern. Die bedeutendsten Herkunftsländer von Direktinvestitionen in Ostmitteleuropa (Deutschland, Österreich und die USA, mit deutlichem Abstand Italien und Frankreich) werden, bedingt durch die Wechselwirkungen zwischen Investitionen und Exporten, auch die wichtigsten Impulse für ihre Ausfuhr in diese Region erhalten. Dies gilt sowohl für den Warenverkehr als auch für Dienstleistungen, von denen ein Teil ohnehin nur über Niederlassungen vor Ort erbracht werden kann. Direktinvestitionen dienen oft der Markterschließung, sind also komplementär zum Export oder gehen zumindest nicht unmittelbar auf Kosten heimischer Beschäftigung. Eine differenzierte Verteilung der Produktion erhöht die Wettbewerbsfähigkeit des Unternehmens insgesamt. Insofern ist die Alternative zu einer Investition in Ostmitteleuropa oft nicht die Produktion im Inland, sondern eine Investition an einem anderen ausländischen Standort.

Hohe Arbeitslosigkeit in den OME-Ländern, geographische Nähe und große Einkommensdifferenzen zur EU sprechen für ein großes Migrationspotential. Es kann - bei aller Unsicherheit sowohl über die statistischen Zusammenhänge als auch über die Veränderung der die Wanderung auslösenden Faktoren - auf eine Größenordnung von anfänglich 600 000 Personen aus dem gesamten ostmitteleuropäischen Raum veranschlagt werden, wie sich aus Berechnungen ergibt. Nach einer vorübergehenden Zunahme könnte dieser Wert auf längere Sicht wieder erreicht werden. Bezogen lediglich auf die CEFTA (5) könnte das Anfangspotential bei 350 000 liegen.

Gemessen am Potential hat sich die tatsächliche Zuwanderung von Arbeitskräften bislang in relativ engen Grenzen gehalten; sie konzentriert sich stark auf Deutschland. Der Grund sind administrative Beschränkungen. Da trotz eines deutlichen Aufholprozesses die Einkommensdifferenzen zwischen den OME-Ländern und der EU nur ganz allmählich abgebaut werden, erscheint es aus jetziger Sicht unerläßlich, für die Freizügigkeit der Arbeitskräfte nach dem Beitritt zur EU eine längere Übergangsfrist zu vereinbaren. Denn einmal konzentriert sich aufnahmeseitig der Zustrom auf "mobilitätsempfindliche" Sektoren. Zum anderen entfällt bei allmählicher Ausweitung der Freizügigkeit der wanderungsstimulierende Schock. In einer längeren Übergangszeit wird einerseits in den OME-Ländern das Niveau der wirtschaftlichen Aktivität weiter an das Niveau der Fünfzehn herangeführt und muß andererseits in der Alt-EU die hohe Arbeitslosigkeit wirksam bekämpft werden.

Auf längere Frist wird die Zuwanderung aus Ostmitteleuropa Deutschland und den anderen westeuropäischen Ländern nicht nur nicht schaden, sondern sogar erheblich nützen. Einmal werden Dienstleistungen verbilligt und wird zusätzlich Nachfrage entfaltet. Zum anderen kann der im Sozialversicherungssystem verkörperte Generationenvertrag besser erfüllt werden. Damit aber die gesellschaftspolitischen Belastungen und Phobien im Zuge dieser Nettozuwanderung nicht auftreten, muß deren Struktur rechtzeitig (nach geographischer Herkunft sowie demographischen und/oder arbeitsmarktpolitischen Faktoren) gesteuert werden. Gegenüber den osteuropäischen Ländern als einem "natürlichen" Rekrutierungsreservoir für die Einwanderung nach Deutschland, Österreich und Skandinavien sollte dies gelingen.

Binnenwirtschaftliche Auswirkungen der veränderten Außenwirtschaftsbeziehungen

Für die ostmitteleuropäischen Länder haben Öffnung und Integration in die Gütermärkte der EU kurzfristig einerseits die Konsum- und Produktionsmöglichkeiten durch die Nutzung komparativer Vorteile und steigender Skalenerträge erweitert und damit zu einer Erhöhung des Produktions- und Einkommensniveaus beigetragen, andererseits durch die Verschlechterung der Terms of Trade, den Rückgang des Handels mit den Ländern des früheren RGW und die Entwertung spezifischer Sach- und Humankapitalanlagen zu Produktions- und Einkommensverlusten geführt. Während im Falle Tschechiens, der Slowakei, Polens und - in etwas schwächerem Maße - auch Ungarns und Sloweniens die positiven Effekte stärker als die negativen Effekte ausgefallen sein dürften, sind im Falle der drei baltischen Länder, Bulgariens und Rumäniens aufgrund des Rückgangs des Handels und einer Verschlechterung der Terms of Trade wohl Einkommensverluste zu erwarten.

Mittel- und langfristig führen Öffnung und Integration zu einer erhöhten Produktivität und einer erhöhten Rate des technischen Fortschritts, so daß sich mindestens temporär die Wachstumsrate des Bruttoinlandsprodukts erhöhen wird. In einem auf Erfahrungen in westlichen Marktwirtschaften gestützten Szenario wurde im Durchschnitt der ostmitteleuropäischen Länder die mittelfristige Wachstumsrate des BIP auf rund 4,5 vH p.a. geschätzt und damit eine allmähliche Konvergenz des Einkommensniveaus an das der bisherigen Mitgliedstaaten der EU angenommen. Als langfristige Wachstumsrate der EU-Mitglieder wurde dabei 2 vH p.a. unterstellt. Vom Beitritt zur EU ist eine weitere Erhöhung der Wachstumsraten des BIP um 0,3 bis 0,7 vH-Punkte p.a. zu erwarten. Einerseits erhöht sich das Niveau des bilateralen Handels, andererseits sind von einer Integration in die Kapitalmärkte der EU signifikante Kapitalzuflüsse und eine Erhöhung der Investitions- und Wachstumsraten zu erwarten.

Anders als oft befürchtet hat die intensivere Arbeitsteilung mit Ostmitteleuropa eher positive als negative Beschäftigungswirkungen in der EU. Dies wird sich nach einem Beitritt noch verstärken. Der Handel mit den Transformationsländern fügt sich dabei in das bekannte Bild des Handels mit noch nicht hochentwickelten Ländern ein. Er begünstigt die Sektoren, die besonders humankapitalintensiv produzieren, und geht zu Lasten einfacherer, arbeitsintensiver Produktion. Die sektoralen Salden zeigen vor allem bei eher höherwertigen Produkten -Maschinenbau, Kraftfahrzeugbau, Chemie (insb. Pharmazie), Kommunikationstechnik, Präzisionsmaschinen -, aber auch bei Textilien einen Überschuß der EU insgesamt. Ein Defizit findet sich vor allem bei Bekleidung, in erheblich geringerem Ausmaß auch bei Holz, Schuhen, Möbeln und Metallen. Dies entspricht im großen und ganzen dem jeweiligen Bild für Deutschland, Frankreich, Italien und Vereinigtes Königreich. In der EU ergeben sich für diese vier großen Länder, für die hier Rechnungen durchgeführt werden konnten, positive Beschäftigungseffekte; sie resultieren aus Handelsbilanzüberschüssen. Für Deutschland werden sie auf etwa 60 000 Arbeitsplätze im Jahre 1993 geschätzt. Ein - erst in längerer Perspektive zu erwartender - Abbau dieser Überschüsse würde aller Voraussicht nach mit einer Zunahme des intraindustriellen Handels einhergehen. Es dürfte dann auch zu einer ausgeglichenen Beschäftigungsbilanz der Ex- und Importe kommen - allerdings wegen der dynamischen Effekte der Marktexpansion auf höherem Niveau.

Es ist aber zu fragen, ob nicht für einzelne EU-Mitgliedstaaten die Verdrängungseffekte durch die neue Konkurrenz gegenüber eigenen Exportchancen überwiegen könnten. Noch am ehesten könnte dies für Spanien, Portugal und Irland zutreffen; überzeugende Anhaltspunkte hierfür gibt es jedoch nicht. Die anderen EU-Mitglieder sind entweder wettbewerbsstark genug, um in der Konkurrenz mit Ostmitteleuropa auf Drittmärkten zu bestehen, oder sie können aufgrund räumlicher Nähe direkt Vorteile aus dem Handel mit den östlichen Nachbarn ziehen. Deutschland ist zwar der Hauptnutznießer des Osthandels - seine Ausfuhren machen knapp die Hälfte des EU-Exports in die OME-Länder aus -, nicht aber im gleichen Ausmaß der Hauptnutznießer der transformationsbedingten Intensivierung der Verflechtung: In der Zeit seit Beginn der Transformation haben vor allem die anderen EU-Mitglieder ihre relative Position verbessert. Deutschland hat außerdem seine Importe aus Ostmitteleuropa sehr viel stärker gesteigert als die anderen EU-Länder, sieht sich also viel stärker dem Anpassungsdruck ausgesetzt. Deutschland ist das einzige EU-Land, in dem -infolge der vereinigungsbedingten Sondersituation - die Importe schneller gestiegen sind als die Exporte.

Die Anpassungslasten, die aus einem verstärkten Warenaustausch mit Ostmitteleuropa resultieren, sind für die EU-Mitglieder insgesamt gering, wenn man sie in Relation zum Gesamthandel oder zur Gesamtbeschäftigung setzt. Bezogen auf einzelne Sektoren können die Importe aus Ostmitteleuropa allerdings eine erhebliche Konkurrenz darstellen. Oft konzentriert sich der Wettbewerbsdruck auf bestimmte Bereiche, während die Gewinne breiter gestreut sind und deshalb weniger deutlich wahrgenommen werden.

Einer der Sektoren, für die große Anpassungslasten befürchtet werden, ist der Agrarbereich. Prinzipiell verfügen die OME-Länder über ein großes landwirtschaftliches Produktionspotential. Die strukturellen Probleme des Sektors, insbesondere der Kapitalmangel, die ungünstigen Betriebsgrößen bei gleichzeitig ungeklärten Eigentumsverhältnissen und die vermutlich noch über längere Zeit niedrige Qualität der Produkte scheinen signifikante Angebotsreaktionen aber auch künftig noch einzuschränken.

Die aktuelle Wettbewerbsfähigkeit des Agrarangebots aus Ostmitteleuropa auf dem EU- Markt ist abgesehen von wenigen Produkten, wie vor allem Wein, eher niedrig einzustufen. Die Visegr dstaaten könnten mittelfristig auch bei anderen Agrarerzeugnissen, wie Getreide und anderen Ackerkulturen sowie arbeitsintensiven Obst- und Gemüsekulturen, den Wettbewerbsvorsprung der EU aufholen. Dazu wäre aber eine Erleichterung des Zugangs zu den Absatzmärkten der EU von zentraler Bedeutung. Im Bereich der tierischen Produktion sind noch hohe Qualitätshürden im Produktions- und Verarbeitungsbereich zu überwinden, so daß sich hier die Wettbewerbsfähigkeit wohl nur langsam verbessern kann. Unter der Annahme, daß die preis-und handelspolitischen Rahmenbedingungen denen der EU ähnlich sein werden, könnte das niedrigere Lohnniveau, verbunden mit einer gewissen Steigerung der Arbeitsproduktivität bei arbeitsintensiven Produkten, Wettbewerbsvorteile mit sich bringen. Die Mitgliedstaaten der EU (15) könnten dagegen von der hohen Kapitalausstattung ihrer landwirtschaftlichen Betriebe und der Ernährungsindustrie profitieren und auch auf lange Sicht für eine kapitalintensive Produktion hochwertiger Nahrungsmittel prädestiniert sein.

Neben dem Agrarbereich ist auch der Bereich Textil/Bekleidung von der Transformation besonders betroffen. Der Druck auf den EU-Markt von seiten externer Anbieter wird aber voraussichtlich erst im nächsten Jahrzehnt voll zum Tragen kommen. Dies liegt zum einen am handelspolitischen Rahmen; zum anderen ist zu berücksichtigen, daß Produktionsbetriebe in den assoziierten Ländern massive Strukturprobleme haben. Schwächen auf der Angebotsseite und Schwierigkeiten beim Marketing werden durch nachlassende Nachfrage im In- und Ausland verstärkt. Die temporäre Lösung besteht darin, sich stark in der Lohnveredelungsproduktion für das Ausland im Bereich Bekleidung zu engagieren. Allerdings werden dabei auch eigene Angebots- und Absatzschwächen überdeckt. So stabilisierend der Veredelungsverkehr auf kurze Sicht ist, so wichtig ist es für die Länder Ostmitteleuropas, in längerer Perspektive auf Auslandsmärkten in eigener Regie und unter eigenem Namen verstärkt per Vollgeschäft vertreten zu sein.

Der gemeinsame Anteil der OME (6) an der Versorgung des EU-Marktes mit Textilien und Bekleidung liegt in der Größenordnung des Anteils von Portugal allein. Die wichtigsten Einzelmärkte sind dabei Deutschland, Frankreich und Italien; Veredelungsverkehr gibt es hauptsächlich mit Deutschland. Qualitätsmäßig sind die Lieferungen aus Ostmitteleuropa denen aus Südeuropa unterlegen. Dies gilt für "Direkt"-Importe in stärkerem Maße als für Produkte im Veredelungsverkehr.

Sobald die im Rahmen des Multifaserabkommens verabredete Liberalisierung Wirklichkeit wird, wird der verstärkte Druck aus Ostasien auf dem EU-Markt deutlicher zu spüren sein. Das Absinken des Beschäftigungsniveaus der EU im Textil- und Bekleidungssektor ist im wesentlichen deshalb und keineswegs wegen des intensiveren Austauschs mit Ostmitteleuropa langfristig nicht aufzuhalten. Es ist der Preis für das Schritthalten auf dem Weltmarkt und für eine höhere gesamtwirtschaftliche Arbeitsproduktivität als Folge des weltweit verstärkten Wettbewerbs. Die Folgen der Integration beschränken sich allerdings nicht auf die Bereiche Agrar und Textil/ Bekleidung. Den EU-Produzenten gelang es, bei höherwertigen Produkten einen Handelsbilanzüberschuß zu erzielen. Deutsche Produzenten haben vor allem hohe Anteile bei Maschinen und Elektronik, den beiden wichtigsten Posten der EU-Exporte in diese Region. Bei in Zukunft steigendem Einkommen in den OME-Ländern ist zu erwarten, daß auch die Nachfrage nach hochwertigen Konsumgütern, vor allem nach Straßenfahrzeugen, zunehmen wird. Zu rechnen ist künftig auch mit einem Anstieg der Nachfrage nach Produkten der Umweltschutztechnologie. Angesichts hoher Wettbewerbsfähigkeit werden für deutsche Produzenten hier gute Absatzchancen prognostiziert. Das verarbeitende Gewerbe der ostmitteleuropäischen Länder konnte insgesamt seit 1989 kontinuierlich Importmarktanteile in der EU hinzugewinnen, sich also erfolgreich gegen Anbieter aus Drittstaaten durchsetzen. Importrestriktionen seitens der EU behinderten die Exporte einzelner Branchen jedoch z.T. stark. Berücksichtigt man dies, sind die Sektoren Bekleidung, Holz, Möbelbau sowie die Schuhproduktion stark wettbewerbsfähig. Wettbewerbsfähig sind auch die Metallurgie, der Textilsektor, weniger anspruchsvolle Bereiche der Chemie und der Elektrotechnik/Elektronik sowie einzelne Sub-Branchen im Maschinenbau. Alle wettbewerbsfähigen ostmitteleuropäischen Branchen konnten Marktanteile in der EU dazugewinnen, wobei vor allem die arbeitsintensiven Branchen EU-Produktionen vom heimischen Markt verdrängt haben.

Kurz- und mittelfristig sind vor allem die arbeitsintensiven Sektoren Textilien, Bekleidung, Schuhe und die Metallverarbeitung in der EU dem Wettbewerbsdruck der ostmitteleuropäischen Staaten ausgesetzt. In diesen Sektoren können am ehesten Spanien, Portugal und Griechenland, aber auch das Vereinigte Königreich betroffen sein. Darüber hinaus stellt die ostmitteleuropäische Düngemittelproduktion eine starke Konkurrenz für EU-Anbieter dar. Langfristig werden die ostmitteleuropäischen Länder die vorhandenen Humankapitalressourcen nutzen. Angesichts heimischer Kapitalknappheit haben hierbei Direktinvestitionen herausragende Bedeutung. Von den "mobilen Schumpeter'schen Industrien" kommt jedoch aufgrund der Möglichkeit der Produktdifferenzierung ein vergleichsweise geringer Konkurrenzdruck auf EU-Anbieter zu.

Bedingungen weiterer Integration

Zur Vorbereitung des EU-Beitritts der ostmitteleuropäischen Länder müssen diese ein komplexes Bündel von rechtlichen, verwaltungstechnischen und wirtschaftspolitischen Maßnahmen schrittweise umsetzen. Sowohl die Europa- Abkommen als auch das im Mai 1995 von der Kommission vorgelegte Weißbuch zur Heranführung der Beitrittskandidaten an den Binnenmarkt sehen den schrittweisen Abbau der verbleibenden tarifären und nichttarifären Handelshemmnisse vor. Die Europa-Abkommen verschaffen den ostmitteleuropäischen Produzenten während eines Übergangszeitraums einen beschränkten Schutz. Wegen der Vereinbarung relativ kurzer Fristen ist die Gefahr einer Verzögerung des Anpassungsprozesses gering. Künftig wird es verstärkt um den Abbau nichttarifärer Handelshemmnisse zwischen den ostmitteleuropäischen Ländern und der EU gehen; dies steht bereits im Mittelpunkt des Weißbuchs.

Die Gefahr handelsumlenkender Effekte bei Integration in die EU können die ostmitteleuropäischen Länder begrenzen, indem sie ihre Handelsbeziehungen auch mit Ländern außerhalb der EU vertiefen. Die EU kann dazu mit einem Abbau noch bestehender tarifärer und nichttarifärer Handelshemmnisse gegenüber den Staaten der GUS beitragen. Im Zuge des Transformationsprozesses haben die ostmitteleuropäischen Länder die Basisinstitutionen ihrer Wirtschaftsordnung neu entwickelt und sich dabei oft an dem Institutionensystem der EU oder einzelner Mitgliedstaaten orientiert. Die Umsetzung der Maßnahmen des Weißbuchs würde die Glaubwürdigkeit des Transformationsprozesses und die Stabilität des Institutionensystems weiter erhöhen und sich so positiv auf die Investitionstätigkeit und das wirtschaftliche Wachstum auswirken.

In den ostmitteleuropäischen Transformationsländern sind die institutionellen und makroökonomischen Voraussetzungen nicht gegeben, um kurz- und mittelfristig die Konvergenzkriterien des Vertrages von Maastricht zu erfüllen; als besonders problematisch erweisen sich binnenwirtschaftlich die Inflations- und Zinskriterien. Der überwiegende Teil der Maßnahmen, die auch für die Nicht-Teilnehmer an der EWWU gelten, ist dagegen unproblematisch und wird von den OME-Ländern ohnehin ergriffen.

Die absehbare Konstruktion eines revitalisierten EWS muß den spezifischen Bedingungen in den ostmitteleuropäischen Ländern Rechnung tragen und die Erfahrungen mit der Wechselkursfixierung sowohl im alten EWS als auch in der bisherigen Praxis der Transformationsländer aufnehmen. Nach einer ersten Stabilisierungsphase sind inzwischen die meisten Länder, die ihren Wechselkurs fixiert hatten, zu einem "crawling peg" mit nominaler Abwertung in vorher angekündigten Schritten oder auch zu Wechselkurskorridoren übergegangen, um der realen Aufwertung ihrer Währungen entgegenzuwirken.

Die Aufnahme neuer Mitglieder aus Ostmitteleuropa erfordert auch eine Überprüfung der ausgabewirksamen Politiken der EU. Daß hier Modifikationen notwendig werden können, ist mittlerweile ein Gemeinplatz; die Quantifizierung der konkreten fiskalischen Konsequenzen für den EU-Haushalt (und damit auch für die einzelnen Mitgliedstaaten) ist jedoch diffus bzw. umstritten. Zur Klärung dieser Frage wurden drei Szenarien durchgerechnet: ein Status-quo-Szenario (A), für das die volle Übertragung unveränderter EU-Politiken auf die Neu-Mitglieder modelliert wurde, sowie zwei Reformszenarien. Im Kompromiß- Reformszenario B wird für die EU (15) die EU-Strukturpolitik reformiert (Konzentration auf Ziel 1 und Kohäsionsfonds, Zurückverlagerung der restlichen Maßnahmen an nationale Haushalte in zehn Schritten bis zum Jahr 2010), das Agrarbudget jedoch dem Volumen nach beibehalten. Inhaltlich wird die GAP allerdings insoweit geändert, als sie zu einem wesentlichen Teil auf direkte Einkommensbeihilfen umgestellt wird. Dies ist eine Voraussetzung dafür, sie - wie hier unterstellt - nur zum Teil auf die neuen Mitglieder zu übertragen. Auch die strukturpolitischen Zuflüsse an die neuen Mitglieder sind in beiden Reformszenarien geringer als im Status-quo-Szenario A, da die Wirkung einer Obergrenze für die Transfers modelliert wurde (maximaler vH-Anteil am BIP zur Berücksichtigung der Absorptionsfähigkeit). Die beiden Reformszenarien unterscheiden sich im Kern nur dadurch voneinander, daß im Extrem-Szenario C auch die Einkommensstützung an die nationalen Haushalte zurückverlagert wird; der verbleibende Teil der GAP wird voll auf die neuen Mitglieder angewendet. Im Szenario C ist der EU (15)-Haushalt wegen der Agrarreform kleiner, und deshalb sind auch die Beiträge aller EU-Mitglieder geringer. Damit fallen die Nettokosten einer Erweiterung etwas höher als im Szenario B aus.

Die Nettokosten einer Osterweiterung wären in beiden Reformszenarien erheblich geringer als im Status-quo-Szenario. Der charakteristische Unterschied dieser beiden Szenarien liegt in der Höhe des EU (15)-Haushalts. Im Kompromiß-Szenario B unterscheidet er sich vom Status quo nur durch den Abbau der strukturpolitischen Ausgaben außerhalb der Ziel-1-Gebiete. Im konsequenteren Szenario C würde der EU- Haushalt auch um große Teile der Agrarausgaben schrittweise entlastet. Die Folgen der vorgeschlagenen Modifikationen fallen deshalb für die einzelnen Mitgliedstaaten der EU (15) sehr unterschiedlich aus. Deutschland würde profitieren, da es einen deutlich höheren Anteil an der Finanzierung des EU-Haushalts hat als an den Rückflüssen aus dem Agrarbudget. Das konsequentere Reformszenario dürfte innerhalb der EU vor allem bei den Mitgliedstaaten auf Gegenwehr stoßen, die bislang hohe Agrartransfers erhalten. Dies ist aber nicht auf die Kosten der Osterweiterung selbst zurückzuführen, sondern spiegelt vor allem die Probleme bei der Agrarreform wider.

In den EU-Reform-Szenarien sinkt der EU (15)-Haushalt gegenüber Status-quo- Bedingungen deutlich. Aus verschiedenen Gründen darf daraus nicht auf unverhoffte Entlastung der nationalen Haushalte im gleichen Ausmaß geschlossen werden. Die Mitgliedstaaten brauchen jetzt erstens mehr Mittel zur Unterstützung der Landwirtschaft (in Szenario C) und der rückständigen Regionen in eigener Regie; die Erwartung geht dahin, daß sie dabei insgesamt weniger Ausgaben tätigen. Zweitens sollen die EU-internen Einsparungen vorrangig zur Finanzierung der Osterweiterung genutzt werden. Drittens kommt auf die Union eine Vielzahl weiterer ausgabenwirksamer Anforderungen zu, die in den Szenarien nicht berücksichtigt werden konnten, darunter eine Ausweitung der externen Politiken der Union. Die Aufgabe bestimmter Teilpolitiken könnte zu weiteren Anpassungslasten in den Mitgliedstaaten führen und als Rückschritt in der europäischen Integration angesehen werden. Eine funktionale Konzentration gemeinschaftlicher Aktionen ist aber der Preis für eine Erweiterung, mit der die Integration eine neue Qualität erreicht.

Die Szenarien stecken einen Rahmen ab, in dem sich die Konsequenzen einer Osterweiterung für die EU-internen Politiken bewegen. Sie zeigen deutlich, daß eine Erweiterung nicht an den mit ihr verbundenen Kosten zu scheitern braucht. Die fiskalischen Belastungen lassen sich bei Änderungen an den EU-internen Politiken - wie sie ohnehin zu empfehlen wären -im Gegenteil durchaus in tragbaren Grenzen halten. Ohne Modifikation dieser Politiken wird eine Erweiterung erheblich erschwert; dabei hat die Strukturpolitik stärker beitrittsverzögernde Wirkung als die Agrarpolitik. Die Berücksichtigung der Fähigkeit einer Volkswirtschaft, Transfers effizient zu absorbieren - also die Einführung eines festen Anteils am BIP der Empfängerländer als Obergrenze für die EU-Hilfen -, ist damit ein entscheidender Beitrag zur Erleichterung einer Osterweiterung. Die Fortsetzung der Agrarreform - also vor allem der Übergang zu direkten Einkommenstransfers, die über einen klar und eng begrenzten Zeitraum zu verringern wären -ist erstens auch ohne Osterweiterung unumgänglich, zweitens dominiert die Agrarpolitik nach wie vor den Haushalt der EU (15); nur hier sind also die für eine Erweiterung benötigten, in jedem Fall erheblichen Mittel freizumachen.

Die volle Teilnahme am Binnenmarkt - also die Beseitigung aller internen Wirtschaftsgrenzen - ist für die ostmitteleuropäischen Länder nur bei Fortschreiten der Reform der gemeinschaftlichen Agrarpolitik möglich. Anderenfalls wäre entweder das Agrarpreisniveau der EU auf Ostmitteleuropa zu übertragen - was keine sinnvolle Option sein kann -, oder es würden innerhalb der Union zwei verschiedene Agrarmärkte bestehen, die durch interne Grenzen voneinander getrennt werden müßten. Die allfälligen Grenzkontrollen würden den gesamten Warenverkehr betreffen; der Binnenmarkt würde einer nichtreformierten Agrarpolitik geopfert. Schon deswegen und angesichts zahlreicher anderer Aufgaben in der Union - Regierungskonferenz, institutionelle Anpassung, Finanzreform, Währungsunion -sowie im Lichte der Erfahrungen aus der Süderweiterung bezüglich der Dauer von Beitrittsverhandlungen wird ein Beitritt im Jahre 2000 nicht erreicht werden können. Das Jahr 2005 dürfte sich für die erste Beitrittsrunde als realistischer erweisen. Für einen möglichst frühen Beitritt spricht aber vor allem die Erfahrung aus früheren Beitrittsrunden, daß die EU-Mitgliedschaft eigenständige Wachstumsimpulse vermitteln kann. Zudem gewährleistet eine absehbare Perspektive für eine Erweiterung wohl am besten die Durchführung ohnehin notwendiger Reformen in der EU und in Ostmitteleuropa. Es kommt folglich darauf an, die Glaubwürdigkeit dieser Perspektive auch dann zu sichern, wenn sich eine Vollmitgliedschaft ostmitteleuropäischer Staaten noch über das Jahr 2000 hinaus verzögert.

Schlußfolgerungen

Die Integration der Staaten Ostmitteleuropas in den Wirtschaftsraum der EU hat für die beteiligten Länder Vorteile mit sich gebracht; dies wird sich fortsetzen. Es versteht sich, daß mit der Assoziierung zwangsläufig Strukturwandel und mit diesem reale Kosten verbunden sind. Eine genauere Untersuchung zeigt aber, daß die Befürchtungen oft übertrieben sind und daß die Vorteile überwiegen. Zusätzlich zu ökonomischen Anpassungskosten bringt eine Aufnahme der ostmitteleuropäischen Transformationsländer in die EU besondere politische Anforderungen mit sich.

Deutschland hat unter den EU-Mitgliedern den bei weitem größten Anteil am Handel mit den Reformstaaten und zieht insofern den größten Nutzen aus dem gegenseitigen Austausch. Hierin spiegelt sich die traditionell exponierte Stellung Deutschlands im Osthandel, die auch schon vor der Transformation mit Exportüberschüssen verbunden war. Die anderen 14 EU-Mitglieder hatten dagegen 1989 ein Handelsbilanzdefizit und in den letzten Jahren einen deutlichen Überschuß sie haben also vor allem aus der Entwicklung in den letzten Jahren Nutzen gezogen. Die in der Untersuchung durchgeführten Berechnungen lassen erwarten, daß sich die Handelsverflechtung für alle EU-Mitglieder weiter erhöhen wird.

Die sektoralen Salden zeigen für die EU insgesamt vor allem bei eher höherwertigen Produkten - Maschinenbau, Kraftfahrzeugbau, Chemie (insb. Pharmazie), Kommunikationstechnik, Präzisionsmaschinen -, aber auch bei Textilien einen Überschuß. Dies entspricht im großen und ganzen dem jeweiligen Bild für die vier großen EU-Länder. Der deutsche Außenhandel mit Ostmitteleuropa ist auch 1995 bei den Exporten wie den Importen schneller gestiegen als der Handel der EU insgesamt mit dieser Region; er wuchs knapp viermal so schnell wie der deutsche Außenhandel insgesamt - dies, obwohl der Basiseffekt allmählich an Bedeutung verliert. Die preiswerten Importe erhöhen nicht nur das Realeinkommen der Konsumenten bzw. die Wettbewerbsfähigkeit Inputbeziehender Unternehmen. Sie üben auch Druck auf die der Importkonkurrenz ausgesetzten Branchen aus. Im Handel mit Ostmitteleuropa ist zwar eine Entwicklung in Richtung intrasektoralen Austausches zu erkennen; er ist aber noch von intersektoraler Arbeitsteilung geprägt. Die Importe konzentrieren sich auf relativ arbeitsintensiv produzierende Branchen. Auch die Importe aus den assoziierten Ländern in Sektoren, in denen typischerweise hochentwickelte Volkswirtschaften exportstark sind (z.B. Chemie oder Elektrotechnik), entfallen schwerpunktmäßig auf weniger anspruchsvolle Teilbereiche (z.B. Düngemittel, Kabel, Leuchten etc.).

Wirtschaftspolitische Probleme können dadurch entstehen, daß sich die Anpassungslasten aus Integration meist auf bestimmte Bereiche konzentrieren, deren Akteure politisch relativ leicht mobilisierbar sind. Die Gewinne - die nach aller Erfahrung und nach den hier durchgeführten Analysen überwiegen - sind aber breiter gestreut und damit weniger transparent. Ein weiteres Problem ist, daß oft der realeinkommenssteigernde Effekt der Importe nicht gesehen wird.

Im Bereich Textil/Bekleidung ist für die EU die Konkurrenz aus Entwicklungs- und Schwellenländern unabhängig von der ostmitteleuropäischen Produktion ohnehin groß sie wird nach dem endgültigen Auslaufen des Multifaserabkommens weiter zunehmen. So gesehen stellen die erweiterten Möglichkeiten zur Differenzierung der Produktion in Europa eher eine Chance als eine Bedrohung für die Textil- und Bekleidungsindustrie der EU dar. Der Beschäftigungsstand dürfte allerdings weiter abnehmen. Besondere Befürchtungen sind auch mit der großen Bedeutung der Landwirtschaft in einigen Staaten Ostmitteleuropas verbunden. Gegen eine schnelle Erhöhung des Angebots sprechen allerdings die derzeit noch nicht überwundenen strukturellen Probleme des Sektors. Produktspezifisch betrachtet könnten die OME-Länder eher bei kapitalextensiven und arbeitsintensiven pflanzlichen Produkten Wettbewerbsvorteile erreichen. Bei kapitalintensiven tierischen Produkten, die noch dazu von einer funktionierenden Vermarktungs-und Verarbeitungskette abhängen, wird sich das Angebot aus Ostmitteleuropa aber noch länger in Grenzen halten. Dem Produktionsrückgang und möglichen Beschäftigungsverlusten in den betroffenen Bereichen stehen Gewinne in den Branchen gegenüber, die einen Exportüberschuß erwirtschaften. In der Summe hängen in allen vier großen EU-Volkswirtschaften (Deutschland, Frankreich, Italien, Vereinigtes Königreich) per saldo Arbeitsplätze vom Handel mit den OME (6) - Polen, Ungarn, Tschechische und Slowakische Republik, Bulgarien und Rumänien - ab. In Deutschland belief sich dieser positive Beschäftigungseffekt im Jahr 1993 auf eine Größenordnung von 60 000 Arbeitsplätzen.

Die wachsenden Direktinvestitionen in den ostmitteleuropäischen Ländern dienen oft der Markterschließung, oder sie zielen auf zusätzliche Produktion für den ausländischen Markt; sie sind nur zu einem gewissen Teil Ersatz für Produktion im Inland. Bei einer wirtschaftspolitischen Beurteilung solcher Investitionen sind aber auch ihre positiven Effekte in den Zielländern und deren Rückwirkungen zu berücksichtigen. Ausländische Direktinvestitionen können dem Wachstum in Ostmitteleuropa wichtige Impulse verleihen; dies fördert wiederum künftige Exporte aus der EU in die Region. Mithin kann außenwirtschaftliche Verflechtung zwar mit Anpassungslasten verbunden sein, sie mildert aber uno actu Lasten an anderer Stelle. Je besser die wirtschaftliche Entwicklung in Ostmitteleuropa vorangeht, um so geringer ist z.B. der Migrationsdruck von dort. Bislang hält sich die Zuwanderung noch in engen Grenzen. Um eine Migrationswelle auch künftig zu vermeiden, kommt es vor allem darauf an, daß sich in den Herkunftsländern Perspektiven bieten und daß in den Aufnahmeländern eine langfristig angelegte Einwanderungspolitik betrieben wird.

Deutschland ist der bei weitem wichtigste Außenwirtschaftspartner Ostmitteleuropas; zwangsläufig partizipiert es damit nicht nur am stärksten an den Integrationsgewinnen, sondern ist auch am meisten von den allfälligen Anpassungslasten betroffen, mit denen Importe, Direktinvestitionen und Migration verbunden sind. Die deutschen Importe aus Ostmitteleuropa machen etwa die Hälfte der EU- Importe aus; sie sind zudem besonders schnell gestiegen. Veredelungsverkehr findet im wesentlichen mit Deutschland statt. Die Direktinvestitionen kommen zu einem guten Teil aus diesem Land, und die Wanderungszuflüsse konzentrieren sich auf dieses Ziel. Trotz der gestiegenen Importe errechnet sich aber ein Beschäftigungsgewinn aus den Handelsbeziehungen. Bei der Beurteilung der Importe, des Veredelungsverkehrs und der Direktinvestitionen ist zu bedenken, daß die Alternative zur Verflechtung mit Ostmitteleuropa nicht unbedingt heimische Produktion ist, sondern auch in engeren Außenwirtschaftsbeziehungen mit Drittländern liegen kann. Auch wenn auf einzelne Branchen merklicher Druck zukommen mag, lassen sich insgesamt für kein EU-Mitglied in der Summe negative Wirkungen der Ostöffnung feststellen.

Der rapide Wandel in den außenwirtschaftlichen Beziehungen zwischen Ost- und Westeuropa ist letzten Endes ein Normalisierungsprozeß nach der Ausnahmesituation einer unterentwikelten Einbindung in die Weltwirtschaft als Folge der planwirtschaftlichen Steuerung. Für die weitere Entwicklung der ostmitteleuropäischen Volkswirtschaften ist die wirtschaftliche Verflechtung mit der Europäischen Union von entscheidender Bedeutung. Für die EU hat diese Integration dagegen keine vergleichbar gravierenden Auswirkungen. In vielerlei Hinsicht verstärkt sich durch die Verflechtung lediglich die Notwendigkeit zu strukturellem Wandel, die in der EU ohnehin gegeben ist. Die EU hat bislang die Transformation durch Öffnung ihrer Märkte unterstützt. Auch verbliebene protektionistische Elemente sollten zügig abgebaut werden.

Während die wirtschaftliche Verflechtung der EU mit den assoziierten Ländern Ostmitteleuropas also keine gänzlich neuen Aufgaben an die Wirtschaftspolitik beider Teilräume stellt, wäre die Vollmitgliedschaft so wenig entwickelter und einen vollständigen Systemumbruch durchlaufender Volkswirtschaften in der EU ohne Präzedenz. Ein Beitritt scheint um das Jahr 2005 realistischer zu sein als um das Jahr 2000. Es stellt sich dann die Frage, wie die EU die Glaubwürdigkeit der Erweiterungsperspektive gegenüber den Beitrittskandidaten erhalten kann. Für die Beitrittskandidaten liegt es nahe, das Festhalten der EU an der Erweiterungsperspektive auch am finanziellen Engagement in Ostmitteleuropa zu messen. Zur Zeit macht die Hilfe im Rahmen des Phare-Programms nur einen Bruchteil der Unterstützung für die weniger entwikelten Regionen in der Gemeinschaft aus. Ein deutlicher Unterschied in der Behandlung von Mitgliedern und Drittstaaten ist zwar ohne Frage gerechtfertigt. Je mehr sich die Beitrittsperspektive festigt, desto weniger darf sich dieser Unterschied jedoch bemerkbar machen.

Der wichtigste Beitrag der EU zur Vorbereitung einer Osterweiterung ist aber die kritische Überprüfung der EU-internen Politiken. Dabei müßten die Konzentration der Aktivitäten und die Steigerung der Effizienz im Vordergrund stehen. Ohne Modifikation der heute betriebenen Politiken haben die finanziellen Implikationen der Strukturpolitik eine stärkere beitrittserschwerende Wirkung als die der Agrarpolitik. Die wichtigste Änderung der EU-internen Politiken wäre die Einführung einer Obergrenze für den Anteil der EU-Strukturhilfen am BIP der Empfängerländer. Im Bereich der Strukturpolitik sollten sich die Maßnahmen innerhalb der EU (15) außerdem künftig ausschließlich auf die Ziel-1-Gebiete konzentrieren.

Auch im Agrarbereich sind weitere Reformschritte unvermeidlich. Eine volle Übertragung der heute geltenden Regeln würde zu ökonomisch unsinnigen Effekten in Ostmitteleuropa führen und dort falsche Anreizstrukturen setzen; bei einer Teilübertragung müßten zumindest die nur in der EU (15) geltenden Instrumente stärker in Richtung Einkommensstützung umstrukturiert werden. Auch wegen der Verpflichtungen in der WTO und aufgrund allgemeiner ökonomischer Überlegungen wird - und sollte - man nicht um einen Abbau der agrarpolitischen Subventionen herumkommen.

Die Herausforderungen, die mit einer Aufnahme der ostmitteleuropäischen Beitrittskandidaten in die EU verbunden sind, sind sicher nicht einfach zu bewältigen. Die in der Untersuchung durchgeführten Modellrechnungen zeigen aber, daß dafür Lösungen gefunden werden können. Die ostmitteleuropäischen Staaten erfüllen nach der mit großen Belastungen verbundenen Transformation ihrer Gesellschafts- und Wirtschaftssysteme grundsätzlich die Voraussetzungen für eine EU-Mitgliedschaft. Sollte eine Osterweiterung an mangelnder Reformfähigkeit in der EU scheitern, wäre der Schaden für die europäische Integration erheblich größer als die Kosten des heute notwendigen Strukturwandels.

Inhaltsübersicht Langfassung

  1. Einführung
  2. Analyse der Außenwirtschaftsbeziehungen
    1. Die Handelspolitik der EU gegenüber den Ländern Ostmitteleuropas
    2. Determinanten und weitere Entwicklung des Außenhandels zwischen der EU und Ostmitteleuropa
    3. Entwicklung der Warenstruktur im Ost-West-Handel
    4. Dienstleistungshandel - Entwicklung, Stand, Perspektiven
    5. Direktinvestitionen - Entwicklung, Stand, Perspektiven
    6. Arbeitskräftemigration
  3. Binnenwirtschaftliche Auswirkungen der veränderten Außenwirtschaftsbeziehungen
    1. Gesamtwirtschaftliche Wirkungen
      1. Gesamtwirtschaftliche Effekte für die ostmitteleuropäischen Länder
      2. Gesamtwirtschaftliche Effekte der veränderten Außenwirtschaftsbeziehungen in der EU
    2. Entwicklungen in ausgewählten Sektoren
      1. Agrarsektor
      2. Textilien und Bekleidung
      3. Weitere Sektoren des verarbeitenden Gewerbes
  4. Bedingungen weiterer Integration
    1. Handlungsbedarf in den ostmitteleuropäischen Ländern
    2. Konsequenzen für die Politiken der EU
  5. Schlußfolgerungen

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