Das Jahr 1992 hat dann für Italien in vielerlei Hinsicht einen grundlegenden Wandel sowohl in der gesamtpolitischen Ausrichtung als auch in der wirtschaftspolitischen Strategie markiert. Während die langjährigen Regierungsparteien (DC und PSI) in einem Strudel von Skandalen versanken, wandelte sich die frühere kommunistische Partei zur sozialdemokratischen PDS, und mit der Nordliga trat erstmals eine stark föderalistisch ausgerichtete Partei auf den Plan. Mit der Mitte-Links-Regierung Amato begann 1992 eine Periode des Umbruchs und starker fiskalpolitischer Restriktionen.

Aufgrund der überaus schlechten außenwirtschaftlichen Lage wurde die italienische Währung - zur gleichen Zeit wie die britische - im September 1992 aus dem Europäischen Wechselkursmechanismus herausgenommen und wertete kräftig ab (Abbildung 2). Dies hat die Exporte erheblich stimuliert und die Leistungsbilanz verbessert. Dennoch gingen als Folge der anhaltend restriktiven Geld- und Finanzpolitik 1993 die inländische Nachfrage und damit schließlich auch das Bruttoinlandsprodukt insgesamt sogar zurück. Erst Ende 1993 erholte sich die inländische Nachfrage. Entscheidend hierfür waren fallende Zinssätze mit einer sich allmählich normalisierenden Zinsstruktur. Ermöglicht wurde diese Entwicklung auch durch einen angesichts der Abwertung überraschend geringen Preisanstieg. Dies war nicht zuletzt ein Erfolg der völligen Abschaffung der 'scala mobile', der indexgebundenen automatischen Lohnsteigerungen. Im Gefolge der spürbar gelockerten Geldpolitik verstärkte sich 1994 der konjunkturelle Auftrieb. Bei kräftig steigender Binnennachfrage reichte der Aufschwung bis weit in das Jahr 1995 hinein und bekam vorübergehend einen erneuten Schub durch eine weitere Abwertung der Lira im Frühjahr 1995. Im Zuge der europäischen Währungskrise stiegen in dieser Zeit aber auch die Zinsen wieder rasch (Abbildung 3), und die Finanzpolitik wurde äußerst restriktiv, so dass die laufende Wachstumsrate des Bruttoinlandsprodukts von kurzzeitig etwa 6 % (Jahresrate) fast auf Null zur Jahreswende 1996/97 zurückging. Mit der sich in Westeuropa insgesamt belebenden Konjunktur kam es im Verlauf des Jahres 1997 wieder zu einer konjunkturellen Erholung; jedoch beeinträchtigten von der Jahresmitte an die internationalen Wirtschafts- und Währungskrisen, insbesondere die Krisen in Asien, das Exportwachstum erheblich (Abbildung 4). Erst im Verlauf von 1999 zeichnete sich eine nachhaltige Erholung der italienischen Wirtschaft ab.

Zentrales Problem der Wirtschaftspolitik bleibt bis heute die hohe Arbeitslosigkeit. Diese war 1993/94 im Gefolge der Rezession von ihrem ohnehin hohen Niveau von rund 9 % aus auf über 12 % gestiegen und fiel erst 1999 wieder unter diese Marke. Die Zahl der Erwerbstätigen hat zwar seit einiger Zeit wieder zugenommen, liegt aber immer noch weit unter dem Niveau zu Beginn der neunziger Jahre. Immerhin sind jetzt trotz gewisser Einschränkungen die Voraussetzungen für ein länger anhaltendes Wachstum insgesamt deutlich besser als in den neunziger Jahren. Die weltwirtschaftlichen Rahmenbedingungen sind günstig, die Zinsen sind noch relativ niedrig, und die Finanzpolitik ist zumindest von dem in den Vorjahren herrschenden übermäßigen Druck zur Konsolidierung befreit.

Belastet wurden die öffentlichen Budgets durch die infolge der Indexbindung rasch gestiegenen Lohnzahlungen an die Beschäftigten im öffentlichen Sektor. Hinzu kamen wachsende Transferzahlungen sowohl zugunsten der Rentner und Pensionäre und zulasten der Beschäftigten im mittleren Einkommensbereich als auch - in regionaler Hinsicht - zugunsten des Südens und zulasten des Nordens. Jedoch geriet diese Politik mehr und mehr zum Fiasko: Unter dem zunehmenden fiskalischen Druck weitete sich die Parallelwirtschaft weiter aus, im Mezziogiorno nahm die Armut trotz hoher Transfers rasch zu, und die öffentlichen Funktionen konnten nicht mehr in dem erforderlichen Maß erfüllt werden.

Wie ist es nun gelungen, die Funktionsfähigkeit des Staates wiederherzustellen und schließlich doch an der Europäischen Währungsunion teilzunehmen? Schon kurz vor der politischen Wende 1991 kam es unter dem Eindruck der ausufernden Defizite zu einem Einstellungsstopp im zentralstaatlichen Bereich; gleichzeitig wurden ein modernes Kontrollwesen und eine zunehmend an Leistungskriterien - statt an der Beschäftigungsdauer - ausgerichtete Besoldung eingeführt. Von 1992 an wurde die gesamte Finanzpolitik dem Ziel der Defizitsenkung untergeordnet: Sowohl die Einnahmenseite als auch die Ausgabenseite waren betroffen. Es kam zu weit reichenden Reformen, die im öffentlichen Sektor im Hinblick auf das allgemeine Ziel einer Effizienzsteigerung vor allem eine Neugestaltung des Steuer- und Abgabensystems sowie umfangreiche Privatisierungen umfassten, im Sozialbereich die Ausgaben für die Alters- und Gesundheitssicherung reduzieren sollten und die schließlich auch auf eine völlige Abschaffung der Lohnindexierung abzielten.

Mit den fortschreitenden Reformen gelang es, den langfristigen Trend zu immer höheren Defiziten in den öffentlichen Haushalten zu brechen (Abbildung 5). Die Ausgabenquote (Relation der öffentlichen Ausgaben zum Bruttoinlandsprodukt) ging seit Mitte der neunziger Jahre um etwa 5 Prozentpunkte zurück, die Einnahmenquote stieg leicht. Der Finanzierungssaldo des Staates ohne die Zinszahlungen auf die Staatsschuld, der so genannte Primärsaldo, wurde merklich positiv. Auch die Gesamtverschuldung des Staates ging seit Mitte der neunziger Jahre wieder zurück (Tabelle). Dennoch konnten mit diesen Reformen allein die fiskalischen Referenzwerte des Maastricht-Vertrages nicht erreicht werden. Im Jahre 1996, zwei Jahre vor der geplanten Einführung des Euro, zeigte sich im Zuge eines erneut abgeschwächten Wirtschaftswachstums bei einer öffentlichen Defizitquote von 6,7 %, dass der Konvergenzprozess nicht rasch genug vonstatten ging. Deshalb wurden die Steuererfassung noch einmal verschärft und eine auf das Jahr 1997 befristete Euro-Steuer eingeführt. Tatsächlich gelang es Italien mit diesen Maßnahmen nicht nur, das Konvergenzkriterium für die Defizitquote 1998 mit 2,7 % deutlich zu erfüllen, sondern damit sogar besser als Frankreich oder Spanien abzuschneiden. Im Hinblick auf die Teilnahme an der Währungsunion kann die damals oft als nicht ganz zulässige Maßnahme kritisierte Einführung der befristeten Eurosteuer rückblickend durchaus akzeptiert werden, wurde sie doch im vergangenen Jahr sogar zu 60 % zurückgezahlt, ohne dass dies den geplanten weiteren Konsolidierungsprozess infrage gestellt hätte. Im Gegenteil: Hatte sich Italien noch zu Beginn des letzten Jahres von seinen EWU-Partnern eine Herabsetzung der Anforderungen für die Konsolidierung genehmigen lassen - ermöglicht werden sollte eine Defizitquote von 2,4 % statt 2 % -, so hat sich nunmehr trotz schwachen Wirtschaftswachstums und trotz Rückzahlung der Eurosteuer eine Defizitquote von nur 1,9 % ergeben.

Für die erstaunliche Konsolidierung und Realisierung der Konvergenzkriterien zahlte Italien indes in den neunziger Jahren zunächst einen hohen Preis. Über das ganze Jahrzehnt wirkte die Finanzpolitik trotz einer ständigen Unterauslastung des Produktionspotentials dämpfend auf die wirtschaftliche Entwicklung (Abbildung 6), was wiederum die Konsolidierung auf der Einnahmenseite verlangsamt haben dürfte. Wegen der überwiegend schwachen Lira und der bis Mitte der neunziger Jahre noch relativ hohen Inflation (Abbildung 7) war auch die Geldpolitik - von einer kurzen Phase 1993/94 abgesehen - restriktiv ausgerichtet. Die Stimulierung der Auslandsnachfrage durch die Abwertungen der Lira - vor allem 1992, aber auch 1995 - konnten dem letztlich nur unzureichend entgegenwirken. Das Wirtschaftswachstum lag so im Schnitt der neunziger Jahre deutlich unter dem potentiellen Wachstumspfad, und es erstaunt daher nicht, dass auch die Arbeitslosigkeit nach der Rezession 1992/93 ständig auf einem hohen Niveau - von zumeist über 12 % - verharrte (Abbildung 8).

In der Finanzpolitik stellen sich nach der erfolgreichen Konsolidierung, den bereits erfolgten Privatisierungen und der Steigerung der Effizienz im öffentlichen Sektor verschiedene Fragen. Insgesamt geht es vor allem darum, wieweit die Finanzpolitik nach dem erheblichen, das Wirtschaftswachstum dämpfenden fiskalischen Druck künftig wieder zur Gestaltung und Unterstützung des Wirtschaftswachstums beitragen kann. Dies betrifft vor allem die Entscheidung, ob und in welchem Maß nunmehr die Steuer- und Abgabenlast wieder verringert werden kann, wobei aber auch auf der Ausgabenseite der jahrelang zurückgestaute Bedarf an Infrastrukturinvestitionen nicht weiter vernachlässigt werden darf.

Zudem ist eine Balance zu finden zwischen weiterer Haushaltskonsolidierung und Wachstumsförderung. Dies gilt auch hinsichtlich der erforderlichen Reduzierung der immer noch hohen Staatsverschuldung (die Bruttostaatsschuld in Relation zum Bruttoinlandsprodukt liegt gegenwärtig bei etwa 113 %). Wie das Beispiel anderer Länder - so vor allem Irlands, aber auch Großbritanniens - zeigt, kann bei längerem kräftigem Wirtschaftswachstum die Staatsschuld relativ rasch reduziert werden.

Im Hinblick auf die weitere Ausgestaltung des Steuersystems werden verschiedene Reformen diskutiert. So wird die Besteuerung von Kapitaleinkünften komplett revidiert. Neben den Kapitaleinkünften im engeren Sinne werden dabei auch alle anderen Vermögenszugewinne mit einem proportionalen Steuersatz belegt werden. Für die Unternehmensbesteuerung soll ein Modell gefunden werden, bei dem - ähnlich wie in Deutschland geplant und teilweise heftig kritisiert ^[1] - die Eigenfinanzierung der Unternehmen bzw. die nicht ausgeschütteten Gewinne steuerlich bevorzugt werden sollen. Zur angestrebten fiskalischen Dezentralisierung wurde eine direkte regionale Steuer (IRAP) mit einem Einheitssatz von 4,25 % eingeführt, bei gleichzeitiger Abschaffung zweier lokaler Einkommen- und Vermögensteuern. Der Spitzensteuersatz wird von 51 auf 46 % gesenkt, der Eingangssteuersatz von 10 auf 19 % angehoben, wobei unerwünschte redistributive Effekte durch eine Veränderung der Freibeträge ausgeglichen werden sollen. Weitere Steuersenkungen sind auch für die Körperschaftsteuern vorgesehen, deren Normalsatz bereits von 53,2 auf 41,25 % gesenkt wurde. Neue Umweltsteuern sollen - ebenfalls ähnlich wie in Deutschland - zur Senkung der Lohnnebenkosten verwendet werden. Die Finanzverwaltung soll gestrafft und stärker auf das Ziel der Aufdeckung von Steuerhintergehungen ausgerichtet werden. Insgesamt ist das neue Steuersystem investitionsfreundlicher, einfacher und weniger progressiv - bei einer gleichzeitigen Verbreiterung der steuerlichen Bemessungsgrundlagen.

Der zweite wichtige Bereich für Reformen sind die Alterssicherungs- und Gesundheitsfürsorgesysteme. Mit der ersten Reform 1993 wurde der Rentenanstieg gedämpft, das Renteneingangsalter erhöht und der Rentenzugang erschwert. Im Jahre 1995 wurde für alle Renten ein System fiktiver Kapitalisierungen der Beiträge eingeführt, das eine Beibehaltung der Relation von Rentenzahlungen zu Bruttoinlandsprodukt gewährleisten soll. Damit hat Italien noch vor Frankreich und Deutschland einen bedeutsamen, wenn auch nicht unumstrittenen Schritt in Richtung auf eine Sicherung der Finanzierung der Alterssicherungssysteme getan. Allerdings wurden großzügige Fristen beim Übergang zum neuen System gesetzt, so dass die positiven finanziellen Wirkungen der Reform erst mittelfristig wirksam werden. Auch sind die Grenzen zwischen Sozialhilfe und Alterssicherung immer noch verwischt: Weiterhin werden aus der beitragsfinanzierten Rentenversicherung auch Renten gewährt, die - anstelle einer sonst zu gewährenden Sozialhilfe - ein Absinken in die Armut verhindern sollen. Eine deutliche Trennung zwischen beiden Systemen ist jedoch beschlossen; insbesondere wird auch ein vorzeitiger Rentenanspruch wegen Arbeitslosigkeit erschwert. Für das Jahr 2001 ist die Einführung einer privaten Altersvorsorge geplant. Bisher werden sieben Prozent der Bruttolöhne von den Arbeitgebern einbehalten und verwaltet und den Beschäftigten bei Auflösung des Arbeitsverhältnisses ausgezahlt. Vom kommenden Jahr an soll dieses Geld wahlweise von den Beschäftigten selbst in private Rentenfonds eingezahlt werden können.

Im Gesundheitssektor sollen die in den neunziger Jahren eingeleiteten Maßnahmen zur Steigerung der Effizienz und damit des Wettbewerbs fortgesetzt, die Transparenz erhöht und die Kontrollen verstärkt werden.

In der Industriepolitik schließlich geht es einmal um das weitere Vorgehen bei der Privatisierung, zum anderen um die regionale Entwicklung zwischen Nord- und Süditalien, deren Auseinanderklaffen in den neunziger Jahren mit den Wahlerfolgen der Nordliga zu einem noch größeren Politikum als schon zuvor geworden ist.

Seit Beginn der neunziger Jahre sind - vor allem mit Blick auf die angestrebte Privatisierung der öffentlichen Unternehmen - eine Reihe von Maßnahmen ergriffen worden, um das veraltete Bankenwesen und den wenig effizienten Kapitalmarkt zu reformieren. Ein Kartellamt wurde geschaffen, und es wurden Regeln für die feindliche Übernahme anderer Unternehmen aufgestellt (wobei eine Übernahme auch zur Pflicht gemacht wird, wenn eine Beteiligung von mehr als 30 % angestrebt wird). Mitte der neunziger Jahre wurden die Prinzipien für die Privatisierung der öffentlichen Unternehmen beschlossen. Unter der Kontrolle des Schatzministers werden diese in private Unternehmen umgewandelt und die Verkaufserlöse zur Reduzierung der Staatsschuld verwendet. Problematisch ist, dass ein Teil der Unternehmen nur partiell verkauft wurde und dass in vielen Fällen der Staat eine so genannte 'goldene' Aktie und damit die letzte Entscheidung für sich behält. Dies gilt insbesondere für den Bereich der öffentlichen Unternehmen i.e.S. (Energieversorgung, Telekommunikation, Bahn, Post), wo die Widerstände gegen eine Privatisierung am größten waren bzw. immer noch sind. Hinsichtlich der Regionalfrage der Industriepolitik ist man bemüht, im Rahmen der Koordination der Aktivitäten des Schatzministeriums und einer neuen privaten, aber vom Staat kontrollierten Institution 'Sviluppo Italia' alle Entwicklungsprogramme neu zu ordnen und zu 'entschlacken'. Es bleibt abzuwarten, ob die auch schon früher versuchte Verbesserung der Abstimmung zwischen Zentralstaat, Regionen, lokalen Gebietskörperschaften, Gewerkschaften und privaten Unternehmen diesmal gelingt.