Finanziell hat die besondere Einwohnergewichtung mit einem Volumen von 6,3 Mrd. DM eine beachtliche Dimension (Tabelle 1). Ein Wegfall oder eine Beschneidung der Regelung würde die Stadtstaaten ins Mark treffen; entsprechend begünstigt würden die Flächenländer.

Zum Ausdruck kommt die strukturelle Besonderheit der Stadtstaaten zudem dadurch, dass die Verflechtungen mit dem Umland besonders eng sind, doch administrative Grenzen den wirtschaftlichen Verflechtungsraum zerschneiden. Wie in anderen Agglomerationen findet auch in den Stadtstaaten eine starke Suburbanisierung statt, indem Einwohner ihren Wohnort in das Umland verlegen. Für die Stadtstaaten resultieren hieraus besondere - vor allem finanzielle - Probleme, da deren Umland administrativ einem anderen Bundesland zugeordnet ist. Es fehlt nicht nur ein institutionalisierter Ausgleichsmechanismus, wie er in Flächenstaaten mit dem kommunalen Finanzausgleich gegeben ist. Darüber hinaus werden in den Flächenländern viele in Großstädten angesiedelte Einrichtungen (Theater, Museen, Hochschulen) vom Land finanziert, so dass dort Nutzungskonflikte zwischen Stadt und Umland entschärft werden. Für Stadtstaaten gilt dies nicht.

Sofern die "Kosten der Kleinheit" einen strukturellen Nachteil für die Stadtstaaten darstellen, kann dies nicht im Länderfinanzausgleich berücksichtigt werden, da dieser nur auf den Ausgleich der Finanzkraft abstellt. Bisher werden Kosten der Kleinheit als Sonderlasten in Form von Ergänzungszuweisungen des Bundes (BEZ) ausgeglichen. Wegen seiner Position als Geberland wird Hamburg von diesen Zuweisungen jedoch ausgeschlossen,^[1] also ungleich behandelt. Ob dieses Vorgehen gerechtfertigt ist, scheint zweifelhaft, da die überdurchschnittlich hohen Kosten der politischen Führung und zentralen Verwaltung unabhängig von der Finanzkraft anfallen. Wie wenig systematisch die Regelungen sind, zeigt sich auch daran, dass die ostdeutschen Flächenländer trotz unterschiedlicher Einwohnerzahl die gleiche Summe zur Deckung dieser Kosten erhalten.

Die grundsätzliche Anerkennung der strukturellen Besonderheit der Stadtstaaten im Gefüge der Gliedstaaten impliziert, dass die daraus resultierenden Folgen gegenüber den Flächenstaaten im Rahmen des Länderfinanzausgleichs i.e.S. berücksichtigt und nicht als "Sonderlasten" in Form von Bundesergänzungszuweisungen behandelt werden. Bislang sind die Einwohner als abstrakter Bedarfsmaßstab der zentrale Anknüpfungspunkt im Länderfinanzausgleich. Die Andersartigkeit der Stadtstaaten muss sich dann in der Gewichtung der Einwohnerzahl niederschlagen, es sei denn, man wollte sie - wie die Seehafenlasten - mit einem Fixbetrag von der Finanzkraft absetzen. ^[2] Im kürzlich von der Bundesregierung vorgelegten Entwurf zu einem Maßstäbegesetz (MaßstG) wird an der Einwohnerzahl als Bedarfskriterium festgehalten. ^[3] Auch soll weiterhin den abstrakten Mehrbedarfen der Stadtstaaten durch eine Modifikation der Einwohnerzahl Rechnung getragen werden.

Eine problemadäquate Behandlung der strukturellen Andersartigkeit der Stadtstaaten im Länderfinanzausgleich setzt allerdings voraus, dass Klarheit über die relevanten Einflussfaktoren ^[4] besteht. In der aktuellen Diskussion scheint dies nicht immer der Fall zu sein. Ballungsbedingte Mehrausgaben resultieren nicht nur aus höheren Kosten je Inputfaktor - z. B. Bodenpreise - oder je Outputeinheit. Sie entstehen auch im Zusammenhang mit notwendigen Maßnahmen im Verkehrssektor und im Lärmschutz, weil z. B. aufgrund der Pendlerverflechtungen mehr in die öffentlichen Verkehrssysteme investiert werden muss. Mehr soziale Einrichtungen, höhere Sozialhilfeaufwendungen oder Maßnahmen zur Bekämpfung der höheren Kriminalität zählen ebenso zu jenen Leistungen, die auf die Bevölkerungsdichte zurückzuführen sind. Doch kommt es auch zu Mehrausgaben im Zusammenhang mit zentralörtlichen Funktionen, die Stadtstaaten wahrnehmen, so den Kosten für das Vorhalten gut ausgebauter Verkehrswege und -systeme oder für Theater, Museen, Hochschulen und Spezialkrankenhäuser. In Ballungsräumen ist die potentielle Nachfrage nach solchen Gütern aufgrund des großen Nutzerkreises höher zu veranschlagen; erst von einer gewissen Einwohnerzahl an wird eine "betriebsnotwendige" Auslastung des öffentlichen Güterangebots möglich. Zugleich werden bei diesen Gütern Größenvorteile wirksam, die Durchschnittskosten sinken. Die Produktion solcher Güter konzentriert sich auf verdichtete Räume, denn in dünn besiedelten Gebieten lohnt sich wegen zu hoher Start- bzw. Fixkosten das Angebot nicht. Schließlich ist die unterschiedliche Wirtschafts- und Erwerbsstruktur in den Teilräumen zu nennen. Agglomerationen zeichnen sich durch Pole aus: Zum einen erfordert die Konzentration hoch qualifizierter Arbeitskräfte eine hochwertige Infrastruktur, zum anderen sammeln sich in den Ballungsräumen die "Verlierer" der wirtschaftlichen Entwicklung und des damit verbundenen Strukturwandels; beide Gruppen haben besonders hohe Ansprüche an das öffentliche Güterangebot.

Die ballungsbedingten Einflüsse zeigen sich nicht nur auf der Ausgabenseite, sondern werden auch auf der Einnahmenseite als Folge der höheren Pro-Kopf-Finanzkraft sichtbar. Höhere Steuer- und Finanzkraft als Folge der höheren Wertschöpfung einerseits und höhere Pro-Kopf-Ausgaben andererseits sind zwei Seiten der gleichen Medaille.

Die relativ geringe Diskrepanz erklärt sich nicht nur aus der Verteilung der Umsatzsteuer, sondern auch durch die Zerlegungsvorschriften der Lohn- und Körperschaftsteuer. So müssen die Stadtstaaten erhebliche Einbußen dadurch hinnehmen, dass der ihnen zustehende Anteil an den Einnahmen aus der Lohnsteuer ^[6] nicht nach Maßgabe der Einkommensentstehung, sondern nach dem Wohnsitz des Arbeitnehmers verteilt wird: Die vom Arbeitgeber an die Finanzbehörde des Sitzlandes abgeführte Lohnsteuer wird dem Land zugerechnet, in dem der Steuerpflichtige seinen Wohnsitz hat. Hierin schlägt sich zum einen (und vor allem) die hohe Zahl von Einpendlern nieder, zum anderen sind die Zerlegungssalden Ausdruck davon, dass in Agglomerationen überdurchschnittlich viele Firmenzentralen mit zentraler Lohnabrechnung angesiedelt sind. ^[7]

Insbesondere Hamburg ist von dieser Regelung betroffen; mit 2,5 Mrd. DM oder 1 460 DM je Einwohner (ohne Bundesanteil) weist die Hansestadt den größten pendlerbedingten Zerlegungssaldo auf (Tabelle 3). Ein Viertel aller Erwerbstätigen sind Pendler ^[8] ; durch die Lohnsteuerzerlegung büßt die Stadt fast ein Viertel ihrer originären Steuerkraft ein. Entsprechend begünstigt wird Schleswig-Holstein. Aber auch in Bremen schlägt die Lohnsteuerzerlegung erheblich zu Buche; immerhin verliert dieser Stadtstaat deswegen 590 DM je Einwohner. Der niedrigere Betrag ist nicht auf eine geringere Pendlerintensität zurückzuführen - sie ist eher noch höher als in Hamburg -, sondern darauf, dass in Hamburg mehr Unternehmen mit zentraler Lohnabrechnung zu finden sind. Eine Rolle dürften auch die geringeren Durchschnittseinkommen in Bremen spielen. Deshalb hat für das einwohnerstärkere Niedersachsen die Steuerzerlegung auch längst nicht die Bedeutung wie für Schleswig-Holstein. Im Gegensatz zu Hamburg und Bremen spielte die Zerlegungsproblematik bei der Lohnsteuer für Berlin im Stichjahr 1995 noch keine Rolle. Erst in den letzten Jahren hat die Verflechtung mit dem Umland rasant zugenommen, so dass sich bei einer Aktualisierung der Zerlegungsanteile das Bild ändern wird; der Regierungsumzug tut ein Übriges.

Ein Indiz dafür, dass in Hamburg überdurchschnittlich viele Firmen mit zentraler Lohnabrechnung angesiedelt sind, ^[9] ist die Tatsache, dass die Hansestadt auch im Rahmen der Körperschaftsteuerzerlegung erhebliche Beträge abgeben muss. Anders als bei der Lohnsteuer wird die Körperschaftsteuer nach dem Betriebsstättenprinzip verteilt: An der Körperschaftsteuer eines Unternehmens mit Betriebsstätten in verschiedenen Bundesländern werden - unabhängig vom Ort der Steuerzahlung - alle Länder beteiligt, in denen das Unternehmen eine Betriebsstätte unterhält; als Zerlegungsmaßstab dienen die jeweils gezahlten Arbeitsentgelte. Beim Zinsabschlag wiederum - hier muss Hessen wegen der Bedeutung Frankfurts als Bankenplatz erhebliche Mittel an die anderen Länder abführen - wird zwischen West- und Ostdeutschland unterschieden. Der Westanteil (91 %) wird nach einem Mischschlüssel ^[10], der Ostanteil (9 %) nach der Einwohnerzahl verteilt.

Bei den Ausgaben zeigen sich in einigen Aufgabenbereichen markante Unterschiede zwischen Stadt- und Flächenstaaten (Tabelle 4). Sie sind noch größer, wenn man die Stadtstaaten allein mit den westdeutschen Flächenländern vergleicht. Infolge des Nachholbedarfs sind die Pro-Kopf- Werte in den ostdeutschen Flächenländern weit höher als im früheren Bundesgebiet. Vom Gewicht der Funktionsbereiche fallen vor allem die soziale Sicherung und die Hochschulen, aber auch die öffentliche Sicherheit und Ordnung ins Auge; hier weisen die Stadtstaaten zum Teil mehr als doppelt so hohe Pro-Kopf-Ausgaben auf. Während die Stadtstaaten 1997 ^[11] in der sozialen Sicherung - hier schlagen insbesondere die Ausgaben für die Sozialhilfe sowie für die Kinderbetreuung zu Buche - im Durchschnitt 2 750 DM je Einwohner ausgaben, errechnet sich für die Flächenländer ein Betrag von 1 180 DM. Mit einem Fünftel ist dies der gewichtigste Aufgabenbereich, gefolgt von den Hochschulen, auf die knapp ein Zehntel der Ausgaben entfällt. Auffällig ist, dass die Pro-Kopf-Ausgaben der Schulen nicht voneinander abweichen. In Grenzen halten sich die Unterschiede in der politischen Führung und zentralen Verwaltung. Lediglich im quantitativ unbedeutenden Bereich Ernährung, Landwirtschaft und Forsten liegt der Wert der Flächenländer über dem der Stadtstaaten.

Noch enger wird der statistische Zusammenhang, wenn man die Pro-Kopf- Ausgaben mit der Einwohnerdichte (Einwohner je km²) in Beziehung setzt. Besonders in den Bereichen öffentliche Sicherheit, Hochschulen, Kultur und soziale Sicherung wird dies sichtbar (Abbildung). ^[12] Allerdings ist ein Vergleich von Flächenländern und Stadtstaaten nur beschränkt aussagefähig, eben weil die Flächenländer sowohl aus hoch verdichteten als auch geringer verdichteten Regionen bestehen, d.h. sich steuerstarke und steuerschwache Regionen gegenüberstehen und die (durchschnittliche) Landesfinanzkraft je Einwohner niedriger ist als die in der steuerstarken Region. Das Gleiche gilt - wegen der (weitgehenden) "Budgetidentität" - auf der Ausgabenseite. Deshalb ist es sinnvoller, die Finanzausstattung der Stadtstaaten wie auch die Höhe der Pro-Kopf-Ausgaben mit den sehr großen Städten in den Flächenstaaten zu vergleichen. ^[13] Ein solcher Vergleich stößt allerdings auf Schwierigkeiten, weil in den Großstädten der Flächenländer in erheblichem Maße vom Land finanzierte Aufgaben (z. B. Polizei, Hochschulen, Theater, Museen) wahrgenommen werden. Die Stadtstaaten finanzieren diese aus "Eigenem", so dass bei einem Vergleich die Kosten der Landesleistungen in den Großstädten geschätzt werden müssen.

Eine weitere stadtstaatenspezifische Eigenart ist die Unmöglichkeit eines kommunalen Finanzausgleichs, wie er in den Flächenländern praktiziert wird. Überall reichen weder die eigenen Einnahmequellen der Gemeinden noch ihre Beteiligung an den Gemeinschaftssteuern aus, um ihnen eine "kraftvolle", finanziell eigenverantwortliche Betätigung zu ermöglichen. Deshalb sind die Länder verpflichtet, den Kommunen zusätzliche Mittel zur Deckung ihres Finanzbedarfs zu gewähren. Eine besondere Rolle spielt dabei das Verhältnis von großen und kleinen Kommunen, da nicht nur deren Steuerkraft stark divergiert, sondern auch der Ausgabenbedarf sehr verschieden ist. Die Stadtstaaten erbringen Leistungen für ihr Umland, indem sie zentralörtliche Funktionen über die Landesgrenzen hinweg ausüben und hochwertige Infrastruktureinrichtungen vorhalten, ohne dass ihnen hierfür im kommunalen Finanzausgleich eine Kompensation gewährt wird. Freilich schwanken diese Zahlungen von Stadt zu Stadt, und zwar nicht nur aufgrund von Steuerkraftunterschieden, sondern auch wegen der Unterschiede in der Ausgestaltung der kommunalen Finanzausgleichssysteme sowie infolge der unterschiedlichen "Kommunalisierungsgrade". ^[14]

Eine Wertung der Einwohner wird im Länderfinanzausgleich aber auch bei der Erfassung der Gemeindesteuern vorgenommen, indem die Einwohnerzahlen nach Größenklassen und Dichte gewichtet werden. Finanzkraft und Finanzbedarf der Gemeinden werden im Länderfinanzausgleich deshalb berücksichtigt, weil hieraus - in Abhängigkeit von der Steuerkraft sowie der Größe und Bevölkerungsdichte - unterschiedliche Belastungen für die Länder resultieren. Im Ergebnis sind die Differenzen zwischen den bevölkerungsreichen und -armen bzw. dicht und weniger dicht besiedelten Ländern relativ gering (Tabelle 5).

Die Einwohnerwertung der Stadtstaaten steht auch deshalb in der Kritik, weil bei ihrer quantitativen Ermittlung ein Zirkelschluss vermutet wird. Zugrunde gelegt werden die in der Vergangenheit realisierten Ausgaben. In diesen Ausgaben schlagen sich alle Unterschiede nieder, die zwischen den Ländern infolge "objektiver" Tatbestände, aber auch aufgrund individueller politischer Entscheidungen entstanden sind. Doch reflektieren diese Ausgaben, so wird eingewendet, in erster Linie den Umfang der verfügbaren Finanzmittel. Wenn den Stadtstaaten infolge der bestehenden Einwohnerwertung um 35 % höhere Einnahmen als den Flächenländern zuerkannt werden, lässt dies entsprechend höhere Ausgaben der Stadtstaaten erwarten. Hierfür spricht allein schon die Budgetidentität, also die Tatsache, dass Einnahmen- und Ausgabenseite des Haushalts weitgehend - sieht man einmal von der Verschuldung ab - deckungsgleich sind.

Dem ist entgegenzuhalten, dass sich jede empirische Bedarfsanalyse auf Vergangenheitswerte stützt. Dies gilt ebenso für den Versuch, statt Ausgaben "reale" Leistungsindikatoren wie Netzlänge, Anzahl der Schulen, erteilte Unterrichtsstunden, Rechtsentscheide in der Justiz oder auch Unfälle/Straftaten je Polizist für die Beurteilung heranzuziehen. So verschlechtern ausgabenseitige Konsolidierungsmaßnahmen stets auch die personelle Ausstattung oder die Ausstattung mit Sachmitteln, was sich sowohl in den Leistungsindikatoren wie auch in den Pro-Kopf-Ausgaben entsprechend niederschlägt. Dessen ungeachtet sind solche Indikatoren natürlich ein wichtiges Hilfsmittel, um Unterschiede in der mengenmäßigen Versorgung mit öffentlichen Gütern zu ermitteln. Solche Unterschiede können mehrere Ursachen haben, z. B. darauf zurückzuführen sein, dass von der Politik und/oder von Wahlbürgern unterschiedliche Präferenzen und Versorgungsansprüche durchgesetzt werden. Ob auch Aussagen über die Qualität der angebotenen Güter oder über die Effizienz der Leistungserstellung möglich sind, ist indes fraglich. Auch die Frage, ob die Leistungen im - regionalen - Vergleich kostengünstig angeboten werden, ist nur schwer zu beantworten. Unter anderem müsste geklärt sein, ob annähernd homogene Produktionsvoraussetzungen vorliegen.

Im jüngsten Gutachten des Ifo-Instituts wird im Rahmen des "Output- Ansatzes" untersucht, ob - bei gegebenem Qualitätsstandard - die Kosten pro Leistungseinheit, also z. B. pro Student oder je Unterrichtsstunde in den Stadtstaaten, höher liegen als in den Flächenländern. Mit dem "Input- Ansatz" sollen die Kostenunterschiede identifiziert werden, die sich entweder infolge höherer Preise für die Inputfaktoren Baupreise, Arbeitskosten u. Ä. ergeben oder daraus resultieren, dass - bei gleichem Standard - mehr Inputfaktoren eingesetzt werden müssen. Allerdings wird mit diesen Ansätzen noch nicht die Frage beantwortet, in welchem Umfang die Stadtstaaten nicht auch deshalb höhere Lasten zu tragen haben, weil sie aufgrund ihrer strukturellen Andersartigkeit zusätzliche Mengen an öffentlichen Gütern bereitstellen müssen, z. B. für die Bewältigung der Pendlerströme. Aufwendungen dieser Art werden in der Untersuchung lediglich in zwei Bereichen, nämlich der sozialen Sicherung (Zahl der Sozialhilfeempfänger) und der öffentlichen Sicherheit (Polizeieinsatz), berücksichtigt. Mittels eines Großstadtvergleichs wird den Stadtstaaten eine bestimmte Menge an öffentlichen Gütern als Mehrbedarf zugestanden, ^[18] allerdings nur in dem Maße, wie sich aus dem Abstand der Gruppe von Großstädten mit den geringsten "Sozialquoten" bzw. der niedrigsten Polizeidichte zum Durchschnitt der Flächenländer ableiten lässt. Dahinter steht der "Best-Practice"-Ansatz, der unterstellt, dass diese Gruppe von Vergleichsgroßstädten die jeweilige öffentliche Aufgabe am besten (effizientesten) wahrnimmt. ^[19] Die Höhe des anrechenbaren Mehrbedarfs hängt also in hohem Maße vom Wert der Referenzgruppe ab.

Von den großen Städten in den Flächenländern bieten sich für einen Vergleich nur die Städte mit mehr als 500 000 Einwohnern an. ^[21] Gleichzeitig sollen sie als "solitäre" Zentren fungieren, weshalb die Ruhrgebietsstädte wegen ihres polyzentrischen Charakters ausgeklammert bleiben. Zudem sollten die Vergleichsstädte auch Landeshauptstädte sein. ^[22]

Unproblematisch ist die regionale Verteilung des Länderanteils an der Einkommensteuer; die Lohn- und Einkommensteuerstatistik ^[23] gibt entsprechende Auskünfte über die Zahl der Steuerpflichtigen in den Gemeinden sowie die festgesetzte Steuerzahlung. Hingegen ist eine regionale Zurechnung der Körperschaftsteuer nicht möglich, da eine Zerlegung nur zwischen den Ländern erfolgt. Als eine Möglichkeit bietet sich die Verteilung dieser Steuer entsprechend dem regionalen Gewerbesteueraufkommen an, da die Bemessungsgrundlage für Gewerbesteuer und Körperschaftsteuer ähnlich ist. ^[24] Beim Zinsabschlag werden entsprechend der länderübergreifenden Zerlegungspraxis 80 % des Aufkommens gemäß Verteilung der Einkommensteuer und 20 % gemäß Verteilung der Körperschaftsteuer zugeordnet. Für die örtliche Zerlegung der Umsatzsteuer ist die Einwohnerzahl maßgeblich. Bei den Landesteuern dominiert nach dem Wegfall der Vermögensteuer die Kfz-Steuer; sie kann gemäß dem Kfz-Bestand (je 1 000 Einwohner) verteilt werden. Die übrigen Landessteuern werden ebenfalls entsprechend der Einwohnerzahl zugerechnet, was im Falle der Grunderwerbsteuer allerdings zu einer Verzerrung führen dürfte, denn wegen der höheren Grundstückspreise liegt das Aufkommen in den Großstädten vermutlich über dem Durchschnitt.

Im Ergebnis zeigt sich, dass die Finanzkraft der ausgewählten Großstädte beträchtlich über dem Landesdurchschnitt - ohne diese Großstädte - liegt (Tabelle 6). Für München und Düsseldorf errechnen sich Werte, die um fast 50 % höher als der Durchschnitt sind, während in Frankfurt/Main der Wert den Landesdurchschnitt um 40 % und in Stuttgart um knapp 30 % überschreitet; Hannover weist ein Plus von knapp einem Viertel auf. Besonders groß sind die Diskrepanzen bei den ertragsabhängigen Steuern, in denen sich vor allem die Ballung der Wirtschaftskraft ausdrückt; allerdings ist der Anteil an den gesamten Steuereinnahmen relativ gering. Auch bei der gewichtigen Einkommensteuer zeigt sich ein starkes Gefälle. Einzig bei der Kfz-Steuer ist das Aufkommen in den Großstädten aufgrund der geringeren Kfz-Dichte niedriger als im Landesdurchschnitt. Wegen der einwohnerabhängigen Verteilung der Grunderwerbsteuer dürften die Differenzen zwischen Großstädten und Landesdurchschnitt eher unter- als überzeichnet sein.

Auch auf der Ausgabenseite finden sich bei den wichtigsten Landesaufgaben Hinweise auf ein zum Teil markantes Gefälle (Tabelle 7). Vergleichsweise moderat ist es im schulischen Bereich. In den hier betrachteten Großstädten werden etwa 10 % mehr Wochenunterrichtsstunden erteilt als im Durchschnitt der jeweiligen Länder. Sehr viel größere Unterschiede errechnen sich für die Bereiche Hochschulen, öffentliche Sicherheit und Ordnung, Soziales oder auch Kultur. Bei den Hochschulen bietet sich die Zahl der Studenten je 1 000 Einwohner als Verteilungsmaßstab für die Landesleistungen an. Dabei werden zwischen den Vergleichsstädten erhebliche Diskrepanzen sichtbar: In Bayern und Niedersachsen sind die Hochschulstandorte noch viel stärker als anderswo auf die Landeshauptstädte konzentriert. Für die öffentliche Sicherheit und Ordnung dient als Maßstab die Zahl der Beschäftigten im Polizeidienst je 1 000 Einwohner ("Polizeidichte"), wobei der Einsatzort der Polizisten zugrunde gelegt wird. Auch dieser Indikator kann nur einen groben Verteilungsschlüssel darstellen, denn in den Zahlen schlagen sich auch punktuell verteilte Polizeifunktionen wie Polizeischulen und die Landespolizeiverwaltung nieder.

Im Bereich Soziales wird auf die Sozialhilfeempfänger je 1 000 Einwohner (Sozialhilfequote) zurückgegriffen. Hier zeigt sich ebenfalls ein enormes Gefälle zwischen Großstädten und Landesdurchschnitt. Sozialhilfe ist eine typische Last der städtischen Agglomerationsräume, die durch eine doppelte Wanderungsbewegung mit verursacht wird: Einkommensstärkere Schichten wandern ins Umland, während die Großstädte eine Zuwanderung von Menschen mit Sozialhilfeansprüchen erfahren; ein gewichtiger Teil der kostenträchtigen Integrationsleistungen wird also von den Großstädten im Rahmen der Sozialhilfe erbracht. ^[25] Dabei ist in den Stadtstaaten die Sozialhilfedichte - Sozialhilfeempfänger je 1 000 Einwohner - besonders hoch, mehr als doppelt so hoch wie etwa in München oder Stuttgart. Freilich ist die Gewährung von Sozialhilfe überwiegend eine kommunale Aufgabe, der Länderanteil vergleichsweise bescheiden. Doch beteiligen sich die Länder über den kommunalen Finanzausgleich an den Sozialhilfelasten, so dass die Sozialhilfequote zugleich als ein Maßstab für die aus Landessteuern finanzierten Zuweisungen an die Gemeinden angesehen werden kann.

Das Stadt-Land-Gefälle wird relativ am stärksten im kulturellen Bereich sichtbar, wenn man die Zuweisungen des Landes für die Theater (DM je Einwohner) zugrunde legt. Vor allem hier schlagen sich die zentralörtlichen Funktionen nieder, die sehr große Städte für ihr Umland wahrnehmen. Auf Landesebene werden Nutzungskonflikte in solchen Funktionen teilweise dadurch entschärft, dass sich das Land als Finanzier oder auch Kofinanzier - durch Zahlungen im kommunalen Finanzausgleich - betätigt. Nur in seltenen Fällen werden solche Kultureinrichtungen von den Kommunen selbst finanziert; eine derartige Ausnahme bildet das extrem steuerstarke Frankfurt/Main.

Auch im Bereich der politischen Führung und zentralen Verwaltung zeigt sich ein erhebliches Gefälle. In diesen Städten befindet sich der Dienstsitz der politischen Führung ebenso wie der Sitz der Ministerien und auch mancher oberster Landesbehörde. Besonders hoch ist der Ressourceneinsatz in Düsseldorf, wo offensichtlich mehr Landesbehörden als anderswo angesiedelt sind. Umgekehrt weist Frankfurt als einzige der hier untersuchten Großstädte ohne Funktion als Landeshauptstadt in diesem Bereich einen sehr niedrigen Besatz auf.

Die Ausgaben in den Aufgabenbereichen politische Führung, öffentliche Sicherheit und Ordnung, Schulen, Hochschulen, Kultur und Soziales repräsentieren etwa 40 % aller Ausgaben ^[26] der Flächenländer, während knapp ein Fünftel der Ausgaben von den Ländern im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs getätigt und im Funktionsbereich "Allgemeine Finanzwirtschaft" verbucht werden. Im Durchschnitt sind die Zahlungen des Landes an die Vergleichsgroßstädte kleiner als an die übrigen Gemeinden, weil im kommunalen Finanzausgleich dem - primär einwohnerabhängigen - Finanzbedarf die Steuerkraft gegenübergestellt wird, die in den hier betrachteten Vergleichsgroßstädten aber besonders hoch ist. Für die Verteilung der übrigen Ausgaben werden einheitliche Pro-Kopf-Beträge unterstellt.

Multipliziert man nun die durchschnittlichen Werte der Stadt-Land- Relationen in den einzelnen Aufgabenbereichen mit dem Gewicht dieser Aufgabenbereiche, so erhält man einen Hinweis darauf, ob die Einwohnergewichtung im Finanzausgleich gerechtfertigt ist oder nicht (Tabelle 8). Das Ergebnis ist eindeutig: Der Gewichtungsfaktor liegt bei annähernd 1,8 und ist damit weit höher als der Faktor, der im Status quo den Stadtstaaten (1,35) zugebilligt wird. Eine gewichtige Determinante sind dabei die Hochschulausgaben und die Ausgaben für die politische Führung und zentrale Verwaltung. Hierbei handelt es sich - neben den Kulturausgaben - in besonderer Weise um Landesleistungen, die der "Versorgung in der Fläche" dienen und Nutzen-Spillovers zum Ausdruck bringen.

- Agglomerationsbedingte Lasten: Hierunter fallen Kostennachteile (z. B. aufgrund höherer Baupreise) ebenso wie die Tatsache, dass die Stadtstaaten aufgrund großstadttypischer Bedarfe (z. B. höhere Polizeidichte, höherer Lehrereinsatz pro Schüler, höhere Sozialhilfequote) mehr Inputfaktoren einsetzen müssen. Soweit es sich um kommunale Aufgaben handelt, werden diese höheren Lasten in den Flächenländern durch Leistungen im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs (teilweise) kompensiert.

- Pendlerproblematik: Die Zerlegung des Länderanteils an der Lohnsteuer belastet die Stadtstaaten erheblich, denn die Lohnsteuer wird nach dem Wohnsitzprinzip verteilt. Da der Finanzbedarf (= Finanzkraft) im Länderfinanzausgleich an der Einwohnerzahl gemessen wird, können die Stadtstaaten keine höheren Ansprüche reklamieren, obwohl sie pendlerbedingte Infrastrukturkosten zu tragen haben. Mit der Einwohnerwertung werden diese Lasten ausgeglichen. Wollte man die Zerlegungsvorschriften zugunsten der Stadtstaaten ändern, bedarf es keiner oder einer geringeren Einwohnergewichtung.

- Zentralörtliche Leistungen: Aufgrund ihres Standortes und der damit verbundenen Skalenerträge bieten Stadtstaaten wie auch die anderen Großstädte besonders in den Bereichen Bildung und Kultur mehr öffentliche Güter an.

Die empirischen Hinweise rechtfertigen die bestehende Einwohnerwertung der Stadtstaaten im Länderfinanzausgleich in vollem Umfang. Orientiert man sich an der Finanzkraft, so errechnet sich für die Landessteuern anhand der Methode des indirekten Großstadtvergleichs - es wird das Gefälle "repräsentativer" Vergleichsstädte zum Landesdurchschnitt ermittelt - ein Wert von etwa 140 %. Versucht man, das Gefälle auf der Ausgabenseite zu ermitteln, so ergibt sich mit fast 180 % ein sehr viel höherer Wert als im Status quo. Vor diesem Hintergrund sind die bestehenden Regelungen als Untergrenze zu interpretieren. Auch bei restriktiver gesetzten Bedingungen - wenn etwa im Bereich der politischen Führung und zentralen Verwaltung oder auch der Hochschulen eine stärkere Wirkung in die Fläche unterstellt und der Gewichtungsfaktor entsprechend reduziert wird - hätte die bestehende Einwohnerwertung Bestand. Dies gilt selbst dann, wenn in den einzelnen Bereichen die für die Stadtstaaten jeweils ungünstigste Relation als Gewichtungsfaktor zugrunde gelegt wird; hier errechnet sich ein Wert von 140 %. Der Unterschied im Gefälle auf der Einnahmen- und Ausgabenseite ist darauf zurückzuführen, dass bei den Einnahmen allein auf die Verteilung der Steuern abgestellt wird und die übrigen Mittel zur Finanzierung der Landesausgaben (z. B. Zuweisungen des Bundes, Gebühren, Kreditaufnahme) unberücksichtigt bleiben.

Die hier vorgestellten Ergebnisse weichen erheblich von der aktuellen Studie des Ifo-Instituts ab; dort wird - je nach Ansatz - den Stadtstaaten lediglich eine Einwohnerwertung von 110 bis 120 zugestanden. Die Differenz erklärt sich vor allem daraus, dass Ifo nur agglomerationsbedingte Lasten untersucht hat, während die pendlerbedingten Belastungen - Verlust an Lohnsteuer, Vorhalten von Verkehrsinfrastruktur u. Ä. - ebenso wie die zentralörtlichen Leistungen außer Ansatz bleiben: Es wurden Prämissen gesetzt, die nur einen Teil der strukturellen Besonderheiten der Stadtstaaten, die aus den geltenden Finanzausgleichsgesetzen resultieren, abdecken. Zudem ist das Ifo-Institut insbesondere bei der Berücksichtigung der Sozialhilfe äußerst restriktiv verfahren. Die sehr hohen Sozialhilfelasten der Stadtstaaten sind nicht durch eine "leichtfertige" Mittelvergabe geprägt, vielmehr sind spezifische sozio-ökonomische Bedingungen hierfür verantwortlich. Eine höhere Einwohnerwertung im Länderfinanzausgleich bei den Gemeindesteuern würde die Stadtstaaten relativ zu den anderen Großstädten kaum besser stellen, d. h. diesen strukturellen Nachteil nicht beseitigen, da dann alle Großstädte, so auch München mit einer sehr niedrigen Sozialhilfequote, ebenfalls begünstigt würden.

Gleichwohl sollte schon aus systematischen Gründen die Einwohnerwertung bei den Gemeindesteuern zugunsten der großen Städte verändert werden. Bisher wird die kommunale Steuerkraft im Länderfinanzausgleich nur zur Hälfte berücksichtigt. Begründet wird die Kürzung damit, dass der höhere Finanzbedarf der großen und steuerstärkeren Kommunen durch die bestehende Einwohnerwertung nicht hinreichend zum Ausdruck kommt. Doch ist eine Korrektur dieser Unzulänglichkeit auf der Einnahmenseite ein untaugliches Instrument, zumal die Kürzung - wie auch das Bundesverfassungsgericht urteilte - frei gegriffen erscheint. Deshalb sollte die volle Einbeziehung der Gemeindesteuern einhergehen mit einer stärkeren Gewichtung der großen Städte bei der gemeindlichen Einwohnerzahl im Länderfinanzausgleich.

[1] Nach Art. 107 Abs. 2 GG kann der Bund nur leistungsschwachen Ländern Ergänzungszuweisungen zur Deckung ihres allgemeinen Finanzbedarfs gewähren.

[2] Ein solches Vorgehen wird im jüngsten Gutachten des Ifo-Instituts zur Diskussion gestellt. Vgl. Ch. Baretti, B. Huber, K. Lichtblau, R. Parsche: Die Einwohnergewichtung auf Länderebene im Länderfinanzausgleich. Gutachten im Auftrag der Länder Baden-Württemberg, Bayern, Hessen und Nordrhein- Westfalen. München 2001.

[3] Vgl. Entwurf eines Gesetzes über verfassungskonkretisierende allgemeine Maßstäbe für die Verteilung des Umsatzsteueraufkommens, für den Finanzausgleich unter den Ländern sowie für die Gewährung von Bundesergänzungszuweisungen. Veröffentlicht am 29.1.2001.

[4] Zur Systematisierung vgl. auch J. Kähler: Agglomeration und Staatsausgaben. In: Finanzarchiv (1982), S. 445 ff.; H. Seitz: Der Einfluss der Bevölkerungsdichte auf die Kosten der öffentlichen Leistungserstellung. Gutachten im Auftrag der Finanzministerien der Länder Mecklenburg- Vorpommern und Brandenburg. Frankfurt/Oder 2000.

[5] In Abgrenzung der vierteljährlichen Kassenstatistik.

[6] Der Bundesanteil an der Lohnsteuer beträgt 42,5 %.

[7] Für Zwecke der Lohnsteuerzerlegung wird alle drei Jahre anhand der Lohnsteuerkarten die Lohnsteuer ermittelt, die nicht vom Wohnsitzland vereinnahmt wurde. Die daraus errechneten Zerlegungsanteile werden über einen Zeitraum von drei Jahren der Verteilung zugrunde gelegt.

[8] "Netto", d. h. nach Abzug der Auspendler.

[9] Hierbei handelt es sich zumeist um Großunternehmen mit vielen Filialbetrieben, die eine zentrale Lohnabrechnung an ihrem Hauptsitz durchführen, d. h. das dortige Finanzamt vereinnahmt die Lohnsteuer aller in dem Unternehmen beschäftigten Arbeitnehmer.

[10] 70 % werden entsprechend der regionalen Verteilung der Einkünfte aus Kapitalvermögen, 20 % gemäß der Verteilung der Körperschaftsteuer und 10 % anhand der Verteilung der veranlagten Einkommensteuer zerlegt.

[11] Aktuellere Zahlen liegen nicht vor.

[12] Dabei wurden die Pro-Kopf-Ausgaben der laufenden Rechnung der Jahre 1995 bis 1997 zugrunde gelegt. Beschränkt man sich auf die Ausgaben der laufenden Rechnung, so werden die Zufälligkeiten der periodisch z. T. stark schwankenden Investitionsausgaben ausgeschaltet.

[13] An diesem Punkt setzt die Kritik an der Untersuchung des Zentrums für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW) an (Th. Büttner, R. Schwager, B. Stegarescu: Einwohnergewichtung, Siedlungsdichte und Mehrbedarf. Mannheim 2000). In dieser Untersuchung wird die Höhe der Pro-Kopf-Landesausgaben in Abhängigkeit von der Siedlungsdichte der Flächenländer betrachtet. Bezugspunkt ist der Durchschnitt der Flächenländer, Ballungsräume und weniger verdichtete Gebiete werden also zusammengefasst. Dies heißt aber, dass sich die ballungsbedingten Spezifika verwischen. Solche Spezifika schlagen sich wiederum u. a. in den Zahlungen des kommunalen Finanzausgleichs nieder. Diese werden in der Untersuchung indes gar nicht berücksichtigt, denn der Aufgabenbereich, in dem diese Ausgaben getätigt werden ("Allgemeine Finanzwirtschaft"), wird nicht in die Untersuchung einbezogen. Schon deshalb ist es nicht gerechtfertigt, die strukturelle Andersartigkeit der Stadtstaaten bzw. die Anerkennung im Länderfinanzausgleich in Abrede zu stellen.

[14] Die Aufgabenverteilung zwischen Land und Gemeinden ist in den einzelnen Bundesländern nicht einheitlich geregelt, was sich auch in der Finanzmittelverteilung niederschlägt; die Pro-Kopf-Ausgaben der Kommunen streuen von Land zu Land beträchtlich. Schon vor diesem Hintergrund ist die hypothetische (und auf einem einheitlichen Wert basierende) Trennung von Landes- und Gemeindeebene für die Stadtstaaten in dem jüngsten Ifo- Gutachten problematisch.

[15] Vgl. auch J. W. Hidien: Handbuch Länderfinanzausgleich. Baden-Baden 1999, S. 167.

[16] Einschließlich der hälftigen (und mit einem einheitlichen Hebesatz gewichteten) Gemeindesteuern.

[17] Dabei wird der bundesdurchschnittliche Pro-Kopf-Wert für die berücksichtigungsfähigen Steuereinnahmen der Länder mit der "einfachen" Einwohnerzahl der Flächenländer, doch mit der gewichteten Einwohnerzahl der Stadtstaaten multipliziert.

[18] Dabei erhebt sich freilich die Frage, warum an dieser Stelle des Ifo- Gutachtens auf den Großstadtvergleich zurückgegriffen wird, nachdem dieser Ansatz vor dem Hintergrund des Verfassungsgerichtsurteils vom November 1999 von den Autoren zuvor als unzulässig interpretiert wurde. Tatsächlich lässt sich die vermutete Unzulässigkeit aus dem Urteil nicht herleiten - im Gegenteil: Das Gericht fordert dazu auf, die spezifische Problematik der Stadtstaaten (wie auch der dünn besiedelten Länder) zu untersuchen, wobei über die Methode nichts ausgeführt wird.

[19] Am Beispiel der Sozialhilfeempfänger (je 1 000 Einwohner): Best- Practice-Vergleichsstädte 40, Bundesdurchschnitt 30, Berlin 78, d. h. (40- 30)/78 =~ 13 % Mehrbedarf.

[20] Vgl. M. Hummel, W. Leibfritz: Die Stadtstaaten im Länderfinanzausgleich. Ifo-Studien zur Finanzpolitik, Bd. 45, München 1987.

[21] Nach dieser Methode ist das Ifo-Institut 1986/87 vorgegangen. In den Vergleich werden nur westdeutsche Großstädte einbezogen; Leipzig als größte Stadt in Ostdeutschland zählt weniger als 500 000 Einwohner, wäre aber auch wegen der vereinigungsbedingten Besonderheiten als Vergleichsmaßstab ungeeignet.

[22] Eine Ausnahme von den in den Vergleich einbezogenen Städten bildet Frankfurt/Main, das wegen seiner wirtschaftlichen Bedeutung in den Vergleich aufgenommen wird. Wegen der geringen Einwohnerzahl bietet sich Wiesbaden als Vergleichsmaßstab nicht an.

[23] Die Daten werden allerdings erst mit großer Verzögerung publiziert; der aktuelle Stand ist derzeit das Jahr 1995.

[24] Dies gilt erst recht, seitdem die Gewerbesteuer ausschließlich als Ertragsteuer konzipiert ist.

[25] Vgl. auch W. Renzsch: Einwohnerwertung der Stadtstaaten - Berücksichtigung von Integrationsleistungen. Gutachten im Auftrage der Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg, Magdeburg 2001.

[26] Zugrunde gelegt werden die Nettoausgaben, also jene Ausgaben, die von den Ländern - nach Abzug der Zahlungen von anderen Ebenen - getragen werden.