Aktuelle Vorschläge zur Reform der Arbeitslosen- und Sozialhilfe, die beide über Steuern finanziert und bei Bedürftigkeit im Prinzip unbefristet gewährt werden (Kasten 1), verfolgen sowohl arbeitsmarkt- als auch finanzpolitische Ziele. In diesem Beitrag steht die Frage nach den potentiellen Beschäftigungseffekten eines konkreten Reformvorschlags im Vordergrund. Dieser Vorschlag berücksichtigt, dass durch die Reform keine zusätzlichen Kosten für den Staat entstehen sollen.

Derzeit wird eine Reform der Arbeitslosen- und Sozialhilfe in Deutschland mit dem Ziel der Reduktion der Arbeitslosigkeit diskutiert. Dabei wird davon ausgegangen, dass durch eine Reduktion des Sozialhilfeniveaus und eine Verbesserung der Hinzuverdienstmöglichkeiten für bisherige Leistungsbezieher die Beschäftigung im Niedriglohnbereich erhöht und die Arbeitslosigkeit in erheblichem Umfang reduziert werden können. ^[1]

Die hohe Arbeitslosigkeit lässt sich zum Teil durch ein im Vergleich zum Marktlohn zu hohes Niveau der Arbeitslosen- und Sozialhilfe erklären. Das "Lohnabstandsgebot" ist für einen erheblichen Teil der Leistungsempfänger verletzt, das heißt, es fehlt eine merkliche Differenz zwischen dem Nettoerwerbseinkommen im Niedriglohnbereich und dem Sozialhilfeniveau größerer Haushaltsgemeinschaften.

Um für die Hilfeempfänger einen größeren Arbeitsanreiz zu schaffen, muss die Transferentzugsrate bei der Arbeitslosen- und Sozialhilfe gesenkt werden. Jeder durch Arbeit hinzuverdiente Euro würde dann nicht mehr in vollem Umfang von der Arbeitslosen- oder Sozialhilfe abgezogen werden. Da in Deutschland das soziale Existenzminimum im Vergleich zum mittleren Erwerbseinkommen hoch ist, würde aber durch die Reduzierung der Transferentzugsrate auch ein erheblicher Teil der bereits Beschäftigten subventionsberechtigt werden. ^[2] Dieses "Sozialstaatsdilemma" lässt sich nur vermeiden, wenn das Sozialhilfeniveau deutlich gesenkt wird.

• Die Integration von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe auf Basis der für die Sozialhilfe derzeit geltenden Regelsätze und Anrechnungsregeln für privates Einkommen und Vermögen.

• Für "arbeitsfähige" Personen, die keine reguläre oder öffentlich geförderte Beschäftigung aufnehmen, wird die Sozialhilfe auf etwa 70 % des bisherigen Niveaus gekürzt. Allen "arbeitsfähigen" Personen wird eine öffentlich geförderte Vollzeitbeschäftigung zum bisherigen Sozialhilfeniveau angeboten.

• Durch eine Reduktion der Transferentzugsrate bei der Sozialhilfe und eine Subvention geringer Erwerbseinkommen (Negativsteuer) sollen die finanziellen Anreize zur Aufnahme einer regulären Beschäftigung verbessert werden.

Für die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe sprechen zumindest zwei Argumente: Erstens gibt es verteilungspolitisch keinen Grund, zwischen den beiden über Steuern finanzierten und bedürftigkeitsgeprüften Transferzahlungen zu unterscheiden. Zweitens haben empirische Untersuchungen gezeigt, dass ein Anspruch auf unbefristete Arbeitslosenhilfe die Langzeitarbeitslosigkeit deutlich erhöht. ^[4]

Die Reduktion des Sozialhilfeniveaus für "arbeitsfähige" Personen, die keine Beschäftigung aufnehmen wollen, ist bereits gesetzlich vorgesehen. Schwierig sind allerdings die Durchsetzung dieser Regelung - und dabei insbesondere die Abgrenzung der "arbeitsfähigen" Leistungsbezieher - und die Umsetzung eines schlüssigen Kriteriums für die Arbeitswilligkeit. Für die Abgrenzung der Arbeitsfähigkeit gibt es keine allgemein akzeptierte Definition. Hier wird davon ausgegangen, dass alle Personen im Alter von 18 bis 65 Jahren, die nicht schwer behindert sind und sich in keiner Vollzeitausbildung oder in Mutterschutz befinden, im Prinzip arbeitsfähig sind. Von dieser Personengruppe wird in jedem Haushalt eine Person ausgeschlossen, falls Kinder im Alter bis 14 Jahren oder schwer behinderte Angehörige im Haushalt betreut werden. ^[5]

Der einzig überzeugende Test für die Arbeitsbereitschaft ist die Annahme oder Ablehnung eines Beschäftigungsangebots des Arbeits- oder Sozialamts. Dies dürfte auch eine Voraussetzung dafür sein, dass Kürzungen des Sozialhilfeniveaus rechtlich und politisch durchgesetzt werden können. Im Regelfall wird es sich dabei um eine Vollzeitstelle in einer staatlich finanzierten Arbeitsbeschaffungsmaßnahme (ABM) handeln. Im Gegensatz zu bereits bestehenden ABM soll eine solche Vollzeittätigkeit nicht mehr nach Tariflohn, sondern nach dem bisherigen Sozialhilfeniveau entlohnt werden. Damit ist gewährleistet, dass sich durch die Sozialreform die Einkommenssituation arbeitswilliger Leistungsbezieher gegenüber dem Status quo nicht verschlechtert.

Der hier präsentierte Reformvorschlag sieht eine Kürzung der Regelsätze um 50 % vor. Da die Wohnungskosten in bisheriger Höhe weiter voll von den Sozialämtern übernommen werden würden, beliefe sich die tatsächliche Kürzung des Sozialhilfeniveaus auf durchschnittlich etwa 70 % des bisherigen Niveaus.

Um merkliche Anreize zur Aufnahme einer regulären Beschäftigung zu setzen, wird in den hier vorgestellten Berechnungen das Erwerbseinkommen bis zum bisherigen Sozialhilfeniveau nicht angerechnet, d. h. in diesem Bereich verbleibt dem Transferempfänger jeder zusätzlich verdiente Euro. Übersteigt das Erwerbseinkommen das bisherige Sozialhilfeniveau, erfolgt ein Transferentzug von 70 % bis zur Transfergrenze des jeweiligen Haushalts. Übersteigt das Erwerbseinkommen die Sozialversicherungspflicht-Grenze, erhalten die Hilfeempfänger eine Lohnsubvention von 20 %, um den Arbeitnehmerbeitrag zur Sozialversicherung zu kompensieren. Diese Lohnsubvention ist degressiv gestaffelt; sie endet für Alleinstehende bei einem monatlichen Erwerbseinkommen von 810 Euro und für Verheiratete bei 1 620 Euro. ^[6]

Da die Lohnsubvention auf die Sozialhilfe angerechnet wird, ist die isolierte Betrachtung der einzelnen Komponenten des Reformvorschlags wenig aussagekräftig. Am besten können die Effekte der Reform durch den Vergleich der Nettohaushaltseinkommen und der Grenzsteuersätze vor und nach der Reform, jeweils bezogen auf das Bruttoerwerbseinkommen des Haushalts, dargestellt werden. Dies wird in der Abbildung für verschiedene Haushaltstypen (Alleinstehende, Alleinerziehende, Verheiratete mit zwei Kindern) illustriert.

Insbesondere für Alleinerziehende und Verheiratete mit Kindern würden sich die Anreize zur Arbeitsaufnahme durch die hier vorgeschlagene Reform erheblich verbessern. Durch die deutliche Reduktion des Sozialhilfeniveaus für arbeitsfähige Personen, die keine Beschäftigung aufnehmen möchten, können die Grenzsteuersätze im Niedriglohnbereich merklich reduziert werden, ohne dass dadurch die Transfergrenze zu stark erhöht wird. Allerdings führt dies dazu, dass für Alleinerziehende und für größere Haushalte die Grenzsteuersätze in einem Teil des unteren Einkommensbereichs nach der Reform gestiegen wären (vgl. Abbildung).

Von der Reform wären insgesamt knapp 2 Mill. Haushalte betroffen. ^[9] In diesen leben ca. 2,7 Mill. Haushaltsvorstände oder deren Partner bzw. Partnerinnen. In Westdeutschland sind dies rund 10 %, in Ostdeutschland knapp 20 % der in die Untersuchung einbezogenen Haushalte. Der Anteil der Haushalte, die derzeit Anspruch auf Arbeitslosenhilfe haben, ist in den neuen Bundesländern mit knapp 10 % gut doppelt so hoch wie im früheren Bundesgebiet. Da die Arbeitslosenhilfe nach der Reform abgeschafft wird, ist auch der Anteil der Haushalte mit Einkommenseinbußen in Ostdeutschland mit 13 % deutlich höher als in Westdeutschland, wo es knapp 8 % sind. Kaum regionale Unterschiede gibt es bei den Haushalten mit Kürzungen bei der Sozialhilfe: Nur etwa 5 % in Ostdeutschland und 4 % in Westdeutschland wären von der Kürzung betroffen. Monatlich würde die Sozialhilfe pro Hilfeempfänger nur geringfügig sinken, da für einen erheblichen Teil der Haushalte der Wegfall der Arbeitslosenhilfe durch den dann entstehenden Anspruch auf Sozialhilfe weitgehend ausgeglichen wird. Ohne eine derartige Kompensation ergäbe sich im Monat eine Reduktion der Sozialhilfe von durchschnittlich immerhin etwa 80 Euro pro Hilfeempfänger.

Die Simulationsergebnisse zu den Arbeitsangebots- und Beschäftigungseffekten des oben beschriebenen Reformvorschlags sind in der Tabelle zusammengefasst. Insgesamt wäre die Umsetzung des Reformvorschlags mit einer Ausweitung des Arbeitsangebots um etwa 390 000 Personen verbunden. Der Großteil davon entfällt auf das alte Bundesgebiet, etwa 20 % auf die neuen Bundesländer. Angesichts der weit höheren Arbeitslosigkeit und insbesondere des größeren Anteils an Beziehern von Arbeitslosenhilfe in den neuen Bundesländern wäre bei gleichem Arbeitsangebotsverhalten dort ein größerer Anteil zu erwarten. Das liegt daran, dass die empirischen Arbeitsangebotselastizitäten bei allen Haushaltsgruppen noch deutlich niedriger sind als in Westdeutschland. Der Grund dafür ist, dass ostdeutsche Frauen - ebenso wie Männer - bei gegebenem Haushaltseinkommen und den bereits sehr hohen Erwerbsquoten auf eine relativ kleine Einkommenserhöhung kaum reagieren, da der Verzicht auf Freizeit für sie dadurch nicht kompensiert wird. Doch auch in Westdeutschland sind die Arbeitsangebotselastizitäten nicht sehr hoch; sie liegen bei allen Haushaltstypen unter 0,5.

Dies erklärt auch, dass sich die Beschäftigungseffekte sowohl für den Fall einer angenommenen Nachfrageelastizität von -1 als auch bei den empirisch geschätzten Elastizitäten nur wenig unterscheiden und nur geringfügig von den simulierten Angebotseffekten abweichen: Im ersten Fall steigt die Beschäftigung um etwa 350 000 Personen, im zweiten Fall um rund 320 000. Aufgrund der niedrigen Arbeitsangebotselastizitäten sind diese Unterschiede in den neuen Bundesländern noch etwas geringer als im früheren Bundesgebiet.

Die Beschäftigungseffekte teilen sich jeweils etwa zur Hälfte auf Paarhaushalte und Alleinstehende auf. In Westdeutschland würde durch die Reform die Beschäftigung bei verheirateten Männern und allein stehenden Frauen am stärksten zunehmen; in Ostdeutschland sind aufgrund der insgesamt geringen Effekte die Unterschiede zwischen den Haushaltsgruppen wenig aussagekräftig.

Die in der Tabelle ausgewiesenen Beschäftigungseffekte beziehen sich auf den regulären Arbeitsmarkt. "Arbeitsfähige" Personen können aber eine Reduktion des Sozialhilfeniveaus auch dadurch vermeiden, dass sie eine Vollzeittätigkeit im öffentlichen Beschäftigungssektor aufnehmen. Ob sie dies tun, wird vom Vergleich zwischen folgenden zwei Alternativen abhängen: Bei der ersten Alternative verzichten sie auf "Freizeit" (bzw. Haushaltsproduktion oder Schwarzarbeit), weil sie eine Vollzeitbeschäftigung im öffentlichen Beschäftigungssektor aufnehmen; die Entlohnung entspricht ihrem bisherigen Sozialhilfeniveau. Bei der zweiten Alternative würden sie sich für eine gekürzte Sozialhilfe ohne Arbeitsverpflichtung, d. h. für unbeschränkte "Freizeit" entscheiden. Sie werden sich für die Alternative entscheiden, die ihnen den größten individuellen Nutzen gewährt.

In etwa einem Drittel der von einer Kürzung der Sozialhilfe bedrohten knapp 900 000 Haushalte würde entweder der Haushaltsvorstand oder dessen Partner eine Vollzeittätigkeit im öffentlichen Beschäftigungssektor aufnehmen. Mit anderen Worten: Zwei Drittel der betroffenen Haushalte würden nach der hier vorgelegten Schätzung eine Kürzung der Sozialhilfe akzeptieren, um der Arbeitsverpflichtung zu entgehen.

Dies beeinflusst in nicht unerheblichem Ausmaß auch die fiskalischen Effekte der Sozialreform. Der größte Effekt ergibt sich durch die Abschaffung der Arbeitslosenhilfe. Je nachdem, ob und in welchem Umfang die Beiträge zur Rentenversicherung für ehemalige Bezieher von Arbeitslosenhilfe weiter subventioniert werden, ergeben sich hier jährliche Einsparungen von 9 bis 12 Mrd. Euro. Diesen Einsparungen, die vor allem den Bundeshaushalt entlasten, stehen zusätzliche Ausgaben bei der Sozialhilfe und dem Wohngeld gegenüber. Diese betragen etwa 3,5 Mrd. Euro pro Jahr, falls tatsächlich zwei Drittel der betroffenen Haushalte die Kürzung der Sozialhilfe akzeptieren, um einer Arbeitsverpflichtung zu entgehen. Für das übrige Drittel der Haushalte, die eine Vollzeittätigkeit im öffentlichen Beschäftigungssektor aufnehmen, fallen möglicherweise erhebliche Sach- und Verwaltungskosten an, die hier aber nicht quantifiziert werden können. Außerdem ist aufgrund der gesenkten Löhne mit Steuerausfällen bei den bereits Beschäftigten zu rechnen. Dem stehen aber die Steuereinnahmen und die Sozialbeiträge aus der Zunahme der Beschäftigung im ersten Arbeitsmarkt gegenüber.

Die politische Akzeptanz dieser Sozialreform dürfte wesentlich von den damit verbundenen Beschäftigungseffekten abhängen. Von einigen Befürwortern einer derartigen Sozialreform wird eine Halbierung der Arbeitslosenquote in Deutschland erwartet (Kasten 2). Im Gegensatz dazu lassen die hier vorgestellten Ergebnisse eine vergleichsweise bescheidene Zunahme der Beschäftigung im ersten Arbeitsmarkt in der Größenordnung von 300 000 Personen erwarten. Darüber hinaus dürften etwa 300 000 Sozialhilfeempfänger eine Vollzeittätigkeit im öffentlichen Beschäftigungssektor aufnehmen, um die sonst drohende Kürzung der Sozialhilfe zu vermeiden. Insgesamt ist von dieser Sozialreform zwar ein merklicher Beitrag zur Reduktion der Arbeitslosigkeit zu erwarten; für die neuen Bundesländer ergeben sich aber nur sehr bescheidene Beschäftigungseffekte im ersten Arbeitsmarkt.

Bei Umsetzung des Reformvorschlags sind netto erhebliche Einsparungen bei den Sozialausgaben zu erwarten, die zum Großteil aus der vorgeschlagenen Abschaffung der Arbeitslosenhilfe resultieren. Diese Einsparungen könnten zum Teil zur Finanzierung der Verwaltungskosten im öffentlichen Beschäftigungssektor verwendet werden. Alternativ dazu könnten diese Kosten auch durch Änderungen bei den bereits existierenden Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen finanziert werden. Diese haben sich als weitgehend ineffektiv zur Lösung des Beschäftigungsproblems erwiesen. ^[10] Hier besteht ein erhebliches Potential zur Kosteneinsparung, wenn eine Teilnahme nur das bisherige Sozialhilfeniveau finanziell absichert.

Neben den positiven Beschäftigungseffekten und Einsparungen bei den Sozialausgaben hat der hier präsentierte Reformvorschlag aber auch negative Effekte, die bei dessen politischer Bewertung berücksichtigt werden sollten. Zum einen ist die vorgesehene "Beschäftigungsgarantie", die vermutlich eine Voraussetzung für die politische Akzeptanz des Reformvorschlags ist, mit einer Ausweitung des öffentlichen Beschäftigungssektors verbunden. Zum anderen ergeben sich durch die unvermeidliche Erhöhung der Grenzsteuersätze für einen Teil der bereits Beschäftigten negative Arbeitsanreize. Beides ist mit ökonomischen Effizienzverlusten verbunden.

Die Arbeitslosenhilfe wird Personen gewährt, deren früherer Anspruch auf Arbeitslosengeld ausgelaufen ist ("Anschluss-Arbeitslosenhilfe"). Die Arbeitslosenhilfe beträgt 57 % des früheren Nettoeinkommens für Personen mit Kindern und 53 % für Haushalte ohne Kinder. Die so genannte "Bedürftigkeitsprüfung" ist bei der Arbeitslosenhilfe etwas großzügiger ausgestaltet als bei der Sozialhilfe. Die Arbeitslosenhilfe wird im Prinzip unbefristet gewährt. Auch bei der Arbeitslosenhilfe wird Erwerbseinkommen in geringem Umfang nicht angerechnet. Liegt das Sozialhilfeniveau des Haushalts über dem Niveau der Arbeitslosenhilfe und sind die sonstigen Voraussetzungen erfüllt, besteht Anspruch auf ergänzende Sozialhilfe.

Der wesentliche Unterschied des hier vorgestellten Vorschlags zur Vorgehensweise des ifo Instituts lässt sich wie folgt zusammenfassen:

Das Ifo-Institut berechnet die Lohnreduktion, die für die Beschäftigung aller als "arbeitsfähig" definierten Leistungsempfänger erforderlich wäre. Dies geschieht unter der Annahme eines vollkommen elastischen Arbeitsangebots der bisher nicht Beschäftigten bei dem Marktlohn, der den Arbeitsmarkt ausgleicht. Diese Vorgehensweise setzt nur eine Schätzung oder Annahme über die Lohnelastizität der Arbeitsnachfrage voraus. Bei der vom ifo Institut angenommenen Elastizität von -1 und etwa 2 Mill. "arbeitsfähigen" Leistungsbeziehern setzt dies eine Lohnreduktion im Niedriglohnbereich von rund 30 % voraus. Durch die Absenkung des Sozialhilfeniveaus und die "Negativsteuer" soll gewährleistet werden, dass für die bisherigen Leistungsbezieher trotz des drastisch gesunkenen Marktlohns die finanziellen Anreize zur Aufnahme einer regulären Beschäftigung ausreichen.

Auf Basis dieser rein hypothetischen Berechnung ist jedoch keine Abschätzung der zu erwartenden Beschäftigungseffekte der Sozialreform möglich. Deren Ziel ist es letztlich, durch die Verschlechterung der Einkommenssituation von arbeitslosen Leistungsbeziehern und die gleichzeitige Verbesserung der Hinzuverdienstmöglichkeiten für Leistungsbezieher die finanziellen Anreize zur Aufnahme einer Beschäftigung im Niedriglohnbereich zu verbessern. Da der Reformvorschlag beim Arbeitsangebot ansetzt, ist die Arbeitsnachfrage dadurch auch nur insoweit betroffen, als eine durch die Reform induzierte Ausweitung des Arbeitsangebots zu Lohnanpassungen führt.

[1] H.-W. Sinn et al.: Aktivierende Sozialhilfe. Ein Weg zu mehr Wachstum und Beschäftigung. In: ifo Schnelldienst, Jg. 55, Nr. 9/2000, S. 1-52.

[2] Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie: Reform des Sozialstaats für mehr Beschäftigung im Bereich gering qualifizierter Arbeit, " http://www.bmwi.de/Homepage/Das Ministerium/Beiräte/ Wissbeirat_Publikationen.jsp#doku512, 14.08.2002; Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Jahresgutachten 2002/03. Wiesbaden 2003.