Zur Verschlechterung der Finanzlage hatten vor allem rückläufige Steuereinnahmen beigetragen. Ausschlaggebend hierfür war zum einen die erste Stufe der Steuerreform, die den Landeshaushalt unmittelbar mit rund 400 Mill. Euro pro Jahr belastete. In einer ähnlichen Größenordnung hat der Konjunktureinbruch das Aufkommen in Berlin geschmälert. Zudem waren Sonderfaktoren im Zuge der Steuerreform, die einen Systemwechsel bei der Körperschaftsteuer brachte, wirksam. ^[1] Verglichen mit dem Bundesgebiet sind in Berlin die Steuereinnahmen deutlich schwächer gestiegen (Abbildung 1). Doch gab es bei der Finanzkraft - also bei den insgesamt zur Verfügung stehenden Mitteln aus dem Steueraufkommen - zunächst nur bedingt Abstriche, da die in den Länderfinanzausgleich eingebauten Mechanismen zum Tragen kamen:

• Ein umfassender horizontaler Ausgleich sorgt dafür, dass die finanzschwachen Flächenländer auf 95 % der durchschnittlichen Finanzkraft der Länder angehoben werden. Auf diese Weise erhielt Berlin im Vorjahr fast 2,8 Mrd. Euro.

• Zur Nivellierung tragen auch die Zuweisungen des Bundes zum Ausgleich des restlichen Fehlbetrags bei. Nach Umverteilung verfügen alle ursprünglich steuerschwachen Länder über mindestens 99,5 % der durchschnittlichen Finanzkraft aller Bundesländer. Im Jahre 2002 beliefen sich die Fehlbetrags-Ergänzungszuweisungen Berlins auf 440 Mill. Euro. ^[2]

• Allerdings werden im Länderfinanzausgleich die Steuereinnahmen der Gemeinden nur zur Hälfte berücksichtigt. ^[3] Insbesondere beim Gewerbesteueraufkommen liegt Berlin weit unter dem Niveau anderer Großstädte. Verfügte Berlin beispielsweise über die kommunale Steuerkraft Münchens, so könnte die Hauptstadt über zusätzliche Einnahmen (nach Finanzausgleich) von 740 Mill. Euro disponieren.

Infolge der konjunktur- und reformbedingten Steuerausfälle ist aber auch das Volumen der Mittel aus dem Finanzausgleich merklich zurückgegangen. Insgesamt lagen die Einnahmen im Landeshaushalt im Jahre 2002 um 2,2 Mrd. Euro bzw. 12 % unter dem Niveau von 2000. Im Vergleich zu früheren Jahren spielten die Veräußerungsgewinne zuletzt kaum mehr eine Rolle - inzwischen sind die Filetstücke des Landesvermögens weitgehend verkauft. ^[4]

Ein wichtiger Schritt bei den Bemühungen um eine Senkung der Ausgaben im Landeshaushalt war der Personalabbau. Trotz der Tarifsteigerungen im öffentlichen Dienst konnten die Personalausgaben in den letzten Jahren weitgehend konstant gehalten werden. Waren im Jahre 1996 noch 193 000 Vollzeitkräfte im unmittelbaren Landesdienst tätig, so waren es im Jahre 2001 nur noch 164 000, also 15 % weniger. Es kam aber nicht im entsprechenden Umfang zu einer Entlastung im Haushalt, da etwa die Hälfte des Personalrückgangs auf Beamte entfiel und deren Altersversorgung aus dem Landeshaushalt finanziert werden muss. ^[5]

Kräftig gekürzt wurden auch die Zuschüsse an die Hochschulen. ^[6] Im Jahre 1996 leistete das Land noch Zuschüsse in Höhe von 2,75 Mrd. Euro, 2002 waren es nur noch 2,43 Mrd. Euro. Noch rigoroser fielen die Kürzungen bei den Investitionsausgaben aus - zuletzt wurde vom Land für Bauten und Ausrüstungen nur noch ein Drittel der Summe ausgegeben, die 1995 investiert wurde. Damit gibt das Land Berlin weniger Mittel für unmittelbare Investitionen aus, als Investitionshilfen des Bundes in die Stadt fließen. Auch die Vermögensübertragungen, vor allem die Mittel für den "Aufbau Ost", wurden stark gekürzt. Bei den laufenden Übertragungen fielen vermehrt die Zuschüsse an Einrichtungen im kulturellen Bereich, an Krankenhäuser, für Projekte der Stadterneuerung oder - in den letzten Jahren - für soziale Einrichtungen dem Rotstift zum Opfer. Von Kürzungen weitgehend verschont blieb bisher hingegen die Wohnungsbauförderung, die in Berlin gegenwärtig mit 1,2 Mrd. Euro pro Jahr zu Buche schlägt. Die Höhe dieser Ausgaben ist durch Entscheidungen in der Vergangenheit weitgehend festgelegt und nur insofern beeinflussbar, als über das künftige Fördervolumen entschieden wird. Die hohen jährlichen Finanzierungsdefizite haben den Schuldenberg Berlins rapide wachsen und die Zinslasten explodieren lassen. Sie haben sich innerhalb weniger Jahre nahezu verdoppelt und beliefen sich zuletzt auf 2,2 Mrd. Euro.

Ein Vergleich der Ausgabenentwicklung Berlins und anderer Bundesländer (Abbildung 2) zeigt, dass Berlin, die Zahlungen an die Bankgesellschaft im Jahre 2001 außer Acht gelassen, seine Ausgaben seit 1995 am stärksten zurückgeführt hat. In Bremen und im Saarland - beide Länder erhalten Bundesergänzungszuweisungen zur Linderung ihrer extremen Haushaltsnotlage - wurden die Ausgaben in dieser Zeit noch erhöht. Trotz sinkender Ausgaben ist der Schuldenstand Berlins in den letzten Jahren weitaus stärker als anderswo gestiegen. Pro Kopf der Bevölkerung hat Berlin mit 13 176 Euro inzwischen fast so viele Schulden angehäuft wie Bremen, das in der Rangskala aller Bundesländer an der Spitze liegt. Innerhalb eines Jahrzehnts hat Berlin seinen Schuldenstand versechsfacht
(Tabelle 2).

Bei den Ausgaben wird der Sparkurs fortgesetzt. In welchem Umfang das vom Senat für 2003 angepeilte Sparvolumen in Höhe von 500 Mill. Euro realisiert wird, lässt sich derzeit kaum abschätzen. Beabsichtigt ist, die Tarifanhebungen im öffentlichen Dienst für Angestellte nicht wirksam werden zu lassen und Kürzungen beim Urlaubs- und Weihnachtsgeld für Beamte ^[7] durchzusetzen. Im Gegenzug wird den Arbeitnehmern im Landesdienst eine Verkürzung ihrer Arbeitszeit angeboten. Legt man die bundesweit vereinbarten Tarifanhebungen in Höhe von 2,1 % für 2003 zugrunde, so stiegen allein dadurch die Personalausgaben im Berliner Landeshaushalt um 150 Mill. Euro; ein Verzicht auf die Gehaltserhöhungen entlastet den Haushalt entsprechend. Weitere Entlastungen ergeben sich, wenn das altersbedingte Fluktuationspotential der Landesbediensteten - etwa 3 500 Vollzeitkräfte pro Jahr - ausgeschöpft wird; hierdurch können nochmals 100 Mill. Euro eingespart werden. Auf alle Fälle ist es ein Schritt in die richtige Richtung, dass ein knapper Faktor - die finanziellen Ressourcen Berlins - durch einen reichlich verfügbaren Faktor - Arbeitszeit (bzw. Freizeit der Landesbediensteten) "getauscht" wird, auch wenn durch die Verkürzung der Arbeitszeit in Engpassbereichen Probleme auftreten können.

Beim laufenden Sachaufwand und bei den Übertragungen an Dritte sind ebenfalls Einsparungen wahrscheinlich. So dürften die Zuweisungen an die Zuwendungsempfänger (Hochschulen, Forschungsinstitute, soziale Einrichtungen) wegen der Koppelung an die Gehaltsentwicklung im Landesdienst geringer ausfallen. Aus heutiger Sicht werden die Ausgaben für Unterstützungen (Sozialhilfe) infolge der schlechten Wirtschafts- und Arbeitsmarktentwicklung voraussichtlich moderat steigen. Mögliche Entlastungen, die sich aus der geplanten Zusammenlegung von Sozial- und Arbeitslosenhilfe ergeben, sind in der Schätzung noch nicht berücksichtigt.

Ein gewichtiger Teil der bisherigen Einsparungen ging zu Lasten der Investitionsausgaben - der Widerstand, den Rotstift anzusetzen, ist hier am geringsten. Inzwischen haben die Investitionsausgaben im Landeshaushalt ein Niveau erreicht, das keine weiteren Kürzungen zulässt. Bereits heute reichen die Ausgaben zur Substanzerhaltung nicht aus.

Zusätzliche Ausgaben sind zur Risikoabsicherung der Bankgesellschaft vorgesehen. ^[8] Die Zinsausgaben werden auf voraussichtlich 2,4 Mrd. Euro steigen. Trotz dieser zusätzlichen Belastungen dürften die Gesamtausgaben auf einem Niveau von 21 Mrd. Euro verharren. Damit könnte das Defizit dieses Jahr von knapp 5 Mrd. Euro auf 4,3 Mrd. Euro zurückgeführt werden. Stellt man auf den "Primärsaldo" ^[9] ab, so treten die Konsolidierungsbemühungen noch stärker zum Vorschein: Er sinkt von 3 Mrd. Euro auf 1,9 Mrd. Euro.

Für 2004 zeichnet sich bei den Einnahmen ein nur geringes Plus ab (0,7 %). Einmal dürfte die konjunkturelle Erholung verhalten ausfallen; zudem schlagen reformbedingte Ausfälle bei der Einkommensteuer zu Buche. Die Mittel aus dem Länderfinanzausgleich gehen vermutlich etwas zurück, weil in diesem Jahr eine Nachzahlung wirksam war. Die Zuweisungen des Bundes werden voraussichtlich stagnieren und die sonstigen Einnahmen kaum zunehmen. Für die Ausgaben können ähnliche Entwicklungsmuster wie in diesem Jahr unterstellt werden: Mit Ausnahme der Zinsausgaben und der Sozialhilfe werden sie rückläufig sein. In der Summe dürften sie mit knapp 21 Mrd. Euro so hoch wie im Vorjahr sein. Das Defizit wird kaum kleiner.

Im Jahre 2005 wird sich die Finanzlage im Landeshaushalt etwas entspannen, obwohl in einem noch größeren Umfang als 2004 reformbedingte Steuerausfälle zu Buche schlagen. Zugleich tritt die Reform des Länderfinanzausgleichs und des Solidarpakts II in Kraft. Durch diese Maßnahmen erhält die horizontale Umsatzsteuerverteilung ^[10] ein stärkeres Gewicht, und Berlin bekommt voraussichtlich auch aus diesem Topf Mittel. Im Finanzausgleich unter den Ländern, also dem Finanzausgleich im eigentlichen Sinne, muss Berlin als Nehmerland indes Verluste hinnehmen, weil die Ansprüche der finanzschwachen Länder "gekappt" werden. Allerdings werden diese Minderbeträge durch höhere Ergänzungszuweisungen des Bundes nahezu kompensiert. Insgesamt wird Berlin durch die Neuregelungen finanziell keinesfalls schlechter, eher sogar besser gestellt. Schreibt man die Entwicklungen auf der Ausgabenseite fort, so kann mit einem weiteren Rückgang des Defizits auf 3,9 Mrd. Euro gerechnet werden. Dabei wird angenommen, dass das altersbedingte Fluktuationspotential ausgeschöpft wird, die Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst auch im Jahre 2005 auf Lohn- und Gehaltssteigerungen verzichten und als Gegenleistung ihre Arbeitszeit verkürzt wird.

Im Vergleich zu anderen Stadtstaaten hat Berlin seine personellen Überausstattungen weitgehend abgebaut; Überhänge bestehen noch im administrativen Bereich (vgl. Kasten). Auch in ausgabeträchtigen Bereichen wie der Wohnungsbauförderung hat der Senat gehandelt und den Ausstieg aus der "Anschlussförderung" beschlossen; künftig wird nach Ablauf des 15-jährigen Förderzeitraums keine weitere Förderung gewährt. Dennoch scheinen zusätzliche Maßnahmen auf der Einnahmenseite unumgänglich. Infolge der geringen Freiheitsgrade in der Steuerpolitik sind die Handlungsmöglichkeiten freilich begrenzt. Sie konzentrieren sich auf die Kommunalsteuern. Bei der Grundsteuer sind die Steuersätze erst kürzlich erhöht worden; hier liegt Berlin von allen Großstädten mit Abstand an der Spitze. Aufgrund seiner relativ schwachen Wirtschaftskraft hat Berlin in den letzten Jahren hingegen auf eine Erhöhung der Gewerbesteuersätze verzichtet; tatsächlich liegen die Sätze deutlich unter dem Durchschnitt der Städte mit mehr als 500 000 Einwohnern. ^[11] Eine Überprüfung dieser Politik wird wohl allein schon deshalb nötig, um die Eigenanstrengungen zur Lösung der Finanzkrise zu erhöhen. ^[12] Solche Eigenanstrengungen müssen nachgewiesen werden, will das Land Bundesergänzungszuweisungen zur Linderung einer Haushaltsnotlage einfordern. ^[13] Eine andere Möglichkeit besteht darin, für die Inanspruchnahme von staatlichen Leistungen an der Gebührenschraube zu drehen oder neue Gebühren einzuführen. Beispielsweise sind Studiengebühren gerechtfertigt, wenn sie zur Finanzierung eines überdurchschnittlich attraktiven Studienangebots beitragen. Auch Maßnahmen wie die kürzlich beschlossene Einschränkung der Lernmittelfreiheit zählen hierzu.

Der Senat von Berlin hat im November 2002 eine extreme Haushaltsnotlage erklärt und vom Bund Hilfen gefordert, wie sie nach dem Maßstäbegesetz vorgesehen sind. Dabei strebt das Land eine einvernehmliche Verständigung mit dem Bund an. Gelingt eine Verständigung nicht, beabsichtigt das Land, beim Bundesverfassungsgericht zu klagen.

In den Diskussionen wird zunächst die Frage zu klären sein, ob Berlin die Kriterien, die zur Bestimmung einer Haushaltsnotlage vom Bundesverfassungsgericht in früheren Verfahren herangezogen worden sind, erfüllt. Als Indikatoren wurden die Zins-Steuer-Quote und die Kreditfinanzierungsquote verwendet; eine extreme Haushaltsnotlage besteht nach dem Spruch der Verfassungsrichter dann, wenn die Zins-Steuer-Quote eines Landes erheblich vom Durchschnittswert nach oben abweicht und der Anteil der kreditfinanzierten Ausgaben doppelt so hoch wie im Durchschnitt der Länder ist. Die Entwicklung der Zins-Steuer-Quote ^[14] deutet darauf hin, dass Berlin diese Voraussetzung inzwischen erfüllt; in naher Zukunft dürfte das Ergebnis noch eindeutiger ausfallen. Ebenso offenkundig ist das Resultat, wenn die Kreditfinanzierungsquoten betrachtet werden (Tabelle 3).

In einem nächsten Schritt ist zu prüfen, welchen Umfang die Hilfen des Bundes aufweisen müssten, um Berlin eine echte Chance zur Sanierung seiner Finanzen zu geben. Das Bundesverfassungsgericht hatte sich seinerzeit am Bundesland mit der nächst höheren Zins-Steuer-Quote orientiert. In der nachfolgenden Modellrechnung dient deshalb Schleswig-Holsteins Zins-Steuer-Quote von 2002 (16,9 %) als Zielgröße; die Berechnungen fußen auf der Annahme, dass die Zins-Steuer-Quoten der anderen Bundesländer bis 2005 nicht weiter steigen. ^[15] Im Jahre 2005 erreicht Berlin - folgt man den Schätzergebnissen in Tabelle 1 - eine Zins-Steuer-Quote von 24,3 %. Die Zinsausgaben belaufen sich bei einem Schuldenstand von schätzungsweise 57 Mrd. Euro ^[16] auf 2,79 Mrd. Euro, der durchschnittliche Zinssatz beträgt 4,9 % und für die Bemessungsgrundlage (Steuereinnahmen, Mittel aus dem Länderfinanzausgleich sowie Fehlbetrags-BEZ) errechnen sich 11,48 Mrd. Euro; er fiele noch etwas höher aus, wenn man Zinseffekte berücksichtigt. Eine angestrebte Zins-Steuer-Quote von 16,9 % bedeutet, dass die Zinsausgaben auf 1,94 Mrd. Euro, also um 850 Mill. Euro, gesenkt werden müssten. Hierzu wäre - bei einem unterstellten Zinssatz von 4,9 % - eine Kapitalzuführung von insgesamt reichlich 17 Mrd. Euro (5 100 Euro je Einwohner) erforderlich. Dies wäre der Bedarf an Sanierungshilfen, legte man den Spruch der Verfassungsrichter zur Haushaltsnotlage der Länder Bremen und Saarland zugrunde. Damals wurde ein Anpassungszeitraum von fünf Jahren unterstellt. Auf Berlin übertragen errechnet sich dann ein jährlicher Bedarf von 3 1/2 Mrd. Euro. ^[17]

Die Höhe der Sanierungshilfen wird in dieser Rechnung vom Verhältnis der Zins-Steuer-Quoten bestimmt. Legte man eine Quote von 16 % fest, so vergrößerte sich der Sanierungsbedarf auf fast 20 Mrd. Euro. Erheblich umfangreicher wäre der Betrag für den Fall, dass die Schuldendiensthilfen für den Wohnungsbau, sofern sie nicht auf die Tilgung entfallen, ^[18] berücksichtigt werden: Die Zinsausgaben erhöhten sich um 800 Mill. Euro, die Zins-Steuer-Quote läge dann bei 32 %, der Kapitalbedarf würde sich nahezu verdoppeln, d. h. er wäre nicht mit reichlich 17 Mrd. Euro, sondern mit über 33 Mrd. Euro zu veranschlagen.

Bisher haben das Saarland und Bremen im Zeitraum 1994 bis 2004 Sanierungshilfen in Höhe von 6,65 Mrd. Euro bzw. 8,54 Mrd. Euro erhalten; dies waren 6 230 Euro bzw. 12 920 Euro je Einwohner, also mehr als überschlägig für Berlin errechnet, wenn die Verpflichtungen aus dem Wohnungsbau ausgeklammert bleiben. Trotz dieser riesigen Beträge ist die Verschuldung Bremens seit 1995 weiter gestiegen, und noch immer liegt Bremen an der Spitze der Schuldenhierarchie. Hingegen ist das Saarland zurückgefallen. Zumindest Bremen dürfte ein "Konsolidierungsschock", wie ihn Berlin erlebt, noch bevorstehen.

Die Mittel für die Sanierungshilfen hätte wohl nicht allein der Bund aufzubringen, da die Länder zum gemeinschaftlichen Beistand verpflichtet sind. In den letzten Jahren ist jedoch die Verschuldung fast überall in die Höhe geschnellt, Länder und Gemeinden sind trotz einer moderaten Ausgabenpolitik in eine schwierige finanzielle Lage geraten. In einer solchen Situation sind zusätzliche Belastungen noch schwerer zu verkraften. Weitere Verteilungskonflikte zwischen Bund und Ländern wären also programmiert. Die Tatsache, dass die Stadtstaaten mit Abstand am höchsten verschuldet sind, führt erneut zu der Frage, ob die Einwohnerwertung der Stadtstaaten in ihrer Höhe angemessen ist. ^[19]

• Berlin: 6 211 Euro
• Bremen: 6 390 Euro
• Hamburg: 5 710 Euro ^[2]

Ein gewichtiger Teil des Unterschieds zu Hamburg erklärt sich aus den hohen "Altlasten" Berlins aus der Wohnungsbauförderung. Berlin gab im Jahre 2002 etwa 413 Euro je Einwohner hierfür aus, in Hamburg standen lediglich 75 Euro zu Buche (Bremen 50 Euro).

Im kosten- und personalintensiven Schulbereich eignen sich für einen Vergleich die erteilten Wochenunterrichtsstunden je Schüler nach Schularten bzw. die Schüler je Lehrer (Vollzeitäquivalent). Durch die Schüler-Lehrer-Relation werden eher kostenorientierte Überlegungen zum Ausdruck gebracht, während im anderen Falle der Versorgungsaspekt im Mittelpunkt steht. In der Summe werden in Berlin je Schüler geringfügig weniger Unterrichtsstunden als in Hamburg erteilt, wobei die Unterschiede in den letzten Jahren kleiner geworden sind. Hingegen ist die Schüler-Lehrer-Relation in Berlin etwas niedriger (Tabelle 4).

An den Berliner Hochschulen ist die Betreuungssituation - sowohl bezogen auf das wissenschaftliche als auch auf das sonstige Personal - etwas günstiger als in Hamburg und in Bremen
(Tabelle 5); auch im Vergleich zum Bundesdurchschnitt ergeben sich etwas bessere Werte. Ähnlich ist das Ergebnis, wenn man die laufenden Grundmittel je Student errechnet. Die Unterschiede werden zu einem erheblichen Teil von dem Gewicht bestimmt, das betreuungsintensive Studienfächer an den jeweiligen Hochschulen haben. So verursacht ein Studierender in der Humanmedizin etwa 28 100 Euro an laufenden Ausgaben pro Jahr, während bei den Rechts- und Sozialwissenschaftlern lediglich 2 100 Euro zu Buche stehen. An den Berliner Hochschulen werden in der Humanmedizin mehr Studienplätze als im Bundesdurchschnitt angeboten; Bremen beispielsweise verfügt über keinerlei Ausbildungskapazitäten in diesem Bereich.

In der Versorgung mit Krippen- und Hortplätzen weist Berlin einen deutlichen Vorsprung auf; dies gilt allerdings nicht für den Personalschlüssel (Tabelle 6).

Extrem hoch sind die Ausgaben Berlins für die Jugendhilfe
(Tabelle 7). In Berlin werden sehr viel mehr Jugendliche als in Hamburg und Bremen von öffentlichen Einrichtungen sozialpädagogisch betreut. Die Dichte an Sozialhilfeempfängern ist in Berlin höher als in Hamburg, aber niedriger als in Bremen. Auch bei den Leistungen an die Sozialhilfeempfänger nimmt Berlin eine Position zwischen Hamburg und Bremen ein. Bei den Wohngeldzahlungen (je Einwohner) wird Berlin von Hamburg und Bremen übertroffen, was an dem höheren Mietniveau in den Hansestädten liegen dürfte.

Im Bereich der Inneren Sicherheit sollte die Polizeidichte als Vergleichsmaßstab herangezogen werden. Andere Kennziffern sind problematisch, weil der präventive Charakter des Polizeieinsatzes nicht angemessen zum Tragen käme. Schon seit Jahren weist Berlin eine deutlich höhere Polizeidichte auf. Allerdings sind dadurch, dass Berlin sich mehr und mehr zum politischen Zentrum entwickelt hat, auf die Polizei auch mehr Aufgaben zugekommen (2001, je 1 000 Einwohner):

• Berlin: 7,83
• Bremen: 4.99
• Hamburg: 5,12

Im Rechtsschutz können die erledigten Verfahren an den verschiedenen Gerichten - Amtsgerichte, Landgerichte, Oberlandesgerichte - auf den Personaleinsatz bezogen werden. Hier belegt Berlin eine Position zwischen Hamburg und Bremen
(Tabelle 8).

Während sich also in den infrastrukturellen Bereichen und auch in der Justiz für Berlin keine nennenswerten Überausstattungen feststellen lassen, gilt dies nicht für viele administrative Bereiche, wie Jugend- und Versorgungsämter, Gesundheitsbehörden, Wohnungsämter oder Sport- und Erholungseinrichtungen (2001, je 1 000 Einwohner):

• Berlin: 10,99
• Bremen: 6,43
• Hamburg: 5,60

In der Finanzverwaltung ist Berlin personell weniger gut ausgestattet.

[1] So werden in den großen Städten Deutschlands etwa 10 % mehr Unterricht an den Schulen erteilt als im Durchschnitt der jeweiligen Länder, und auch in der Polizeidichte oder bei den Ausgaben der Hochschulen bestehen markante Unterschiede zwischen Städten und Landesdurchschnitt. Besonders groß sind die Unterschiede im kulturellen Bereich - hier schlagen sich die zentralörtlichen Funktionen nieder, die sehr große Städte für ihr Umland wahrnehmen. Vgl.: Die Einwohnerwertung der Stadtstaaten im Länderfinanzausgleich - mehr als gerechtfertigt, a. a. O.

[2] Schätzung anhand von Teilergebnissen.