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| Wochenbericht des DIW Berlin 24/00 Anlagevermögen der ostdeutschen Länder und Gemeinden - noch erheblicher Nachholbedarf | |||
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| Bearbeiter | Bernhard Seidel Dieter Vesper | ||
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| Im Sommer 1999 war das DIW von den ostdeutschen Finanzministern beauftragt worden, eine Studie zur Infrastrukturausstattung und zum Nachholbedarf in Ostdeutschland zu erstellen. [1] Dabei sollten nur jene Teile der Infrastruktur betrachtet werden, für die Länder und Gemeinden unmittelbar die Verantwortung tragen; ausgeklammert blieben die Aktivitäten des Bundes, also vor allem die Bundesfernstraßen und die Wasserstraßen, ebenso wie Investitionen, die von öffentlichen oder privaten Unternehmen (z. B. Verkehrs- und Entsorgungsunternehmen) durchgeführt werden. Zwar beinhaltet der Begriff Infrastruktur nicht nur das staatliche Anlagevermögen (Bauten und Ausrüstungen), auch die personelle Ausstattung ist relevant; sie wird hier jedoch nicht untersucht. Die Untersuchung kommt zu dem Ergebnis, dass in Ostdeutschland trotz großer Anstrengungen noch immer ein erheblicher Nachholbedarf an Infrastruktureinrichtungen besteht. Gegenwärtig liegt der Wert des staatlichen Anlagevermögens der Länder und Gemeinden je Einwohner bei etwa 70 % des westdeutschen Wertes. In den nächsten Jahren wird es zu einer weiteren Anpassung kommen; für 2005 ist mit einer Relation von 83 % zu rechnen. | |||
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| Methodischer Ansatz | Das Anlagevermögen der Länder und Gemeinden wird hier nach dem perpetual- inventory-Verfahren berechnet. Diese Methode beruht auf der laufenden Fortschreibung der Vermögensbestände. Das Bruttoanlagevermögen wird aus den Zugängen an neuen Anlagen - also den Bruttoinvestitionen in Bauten und Ausrüstungen - gespeist. Davon abzuziehen sind ausscheidende Anlagen; diese lassen sich nicht direkt bestimmen, sie werden vielmehr modellmäßig über eine Abgangsfunktion ermittelt. Das Bruttoanlagevermögen gibt den Wert der Ausrüstungen und Bauten wieder, die noch im Produktionsprozess genutzt werden können. Eine Wertminderung entsprechend dem Alter der Vermögensbestände wird dabei nicht in Rechnung gestellt. Die Abgänge aus dem Bruttoanlagevermögen sind also kein Äquivalent für den mit der Nutzung verbundenen Wertverzehr, sondern geben die Aussonderung von nicht mehr nutzbaren Anlagen wieder. Aufgrund der stark voneinander abweichenden Voraussetzungen musste für Ost- und Westdeutschland eine unterschiedliche Vorgehensweise gewählt werden. Für die ostdeutschen Länder baut die Berechnung auf einem Ausgangsbestand zum Anfang der 90er Jahre auf. Bei der Ermittlung dieses Anfangsbestandes hat das Statistische Bundesamt - zumindest im Aggregat - bereits der Tatsache Rechnung getragen, dass die Leistungsfähigkeit der Infrastruktur infolge unterlassener Instandhaltung und Instandsetzung in der Vergangenheit eingeschränkt war; entsprechende Aussonderungen sind vorgenommen worden. [2] Bei den Berechnungen für Westdeutschland wurde vom Anlagevermögen im Jahr 1970 ausgegangen. Dieser Anfangsbestand wurde unter Nutzung der Informationen über die staatliche Investitionstätigkeit fortgeschrieben. Je weiter man sich vom Ausgangsjahr entfernt, desto geringer wird der Einfluss des Ausgangswertes bei der Bestimmung des aktuellen Anlagevermögensbestandes und damit auch der Einfluss eines möglichen Schätzfehlers. In den Berechnungen zum Bruttoanlagevermögen wird der Tiefbau, der wegen der Bedeutung des Straßenbaus ein großes Gewicht hat, gesondert behandelt: Anders als bei den sonstigen Bauten und Ausrüstungen wird für Tiefbauten eine nahezu unendliche Lebensdauer unterstellt; die Aufwendungen zu ihrem Unterhalt werden nicht als Investitionen, sondern als laufende Ausgaben verbucht. Der Vermögensbestand ermittelt sich als Addition aller Tiefbauinvestitionen über die Zeit. Eine solche Annahme ist freilich nicht unproblematisch, wenn beispielsweise Straßen von Grund auf erneuert werden. Die neue Konzeption der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung (VGR), für die das Statistische Bundesamt umfassende Informationen erst allmählich bereitstellt, sieht deshalb auch für Tiefbauten Abgänge aus dem Bestand vor, dafür werden aber auch die Erhaltungsaufwendungen nur noch im Umfang der normalen Instandhaltung und Reparatur als laufende Aufwendungen gebucht. [3] Für die hier durchgeführten Berechnungen konnten diese konzeptionellen Änderungen ebenso wenig berücksichtigt werden wie die Revision der VGR. | ||
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| Datengrundlagen und -probleme | Der wesentliche Baustein für die Berechnung des Anlagevermögens von Bundesländern und Gemeinden stellen lange Investitionsreihen dar. Im Rahmen der VGR werden diese Informationen nach Aufgabenbereichen zwar für Bund, Länder, Gemeinden und die Sozialversicherung ausgewiesen. Es fehlt aber die Unterteilung nach Hochbauten, Tiefbauten und Ausrüstungen. Regional untergliederte Daten nach Aufgabenbereichen sind aus dieser Quelle ebenfalls nicht verfügbar. Wichtigste Datenbasis sind daher die Investitionsausgaben gemäß Finanzstatistik. Dazu zählen die Bauausgaben und die Anschaffung von beweglichen Anlagegütern. Die Investitionsausgaben sind für die einzelnen Bundesländer und deren Gemeinden (Gemeindeverbände) ausgewiesen und zudem in einer recht differenzierten Form nach Aufgabenbereichen gegliedert. Gegenüber der Abgrenzung der VGR gibt es konzeptionell allerdings einige Unterschiede. Sie sind im Wesentlichen in der voneinander abweichenden Periodisierung der Ausgaben begründet. Die Investitionen der Finanzstatistik allein reichen jedoch für die hier vorgenommenen Berechnungen nicht aus. In Anbetracht von durchschnittlichen Nutzungsperioden bei Gebäuden, die weit über 50 Jahre betragen, und bei Tiefbauten, für die in der VGR bis zur letzten Revision eine unendliche Lebensdauer unterstellt wurde, hätten Investitionsreihen gerade bei Infrastrukturen bis in das 19. Jahrhundert zurückverfolgt werden müssen. Da dies kaum mglich gewesen wäre, musste ein Ausgangsbestand für das staatliche Anlagevermögen zu einem bestimmten Stichjahr angesetzt werden. Für das frühere Bundesgebiet konnte dabei auf Sonderauswertungen, die das Statistische Bundesamt vor einer Reihe von Jahren in Zusammenarbeit mit dem DIW durchgeführt hatte, zurückgegriffen werden. Diese erlaubten es, bei den hier vorgenommenen Berechnungen auf einem Anfangsbestand für das Jahr 1970 aufzubauen, der als Eckwert für die regionale und nach Aufgabenbereichen differenzierte Analyse dient. Die Angaben enthalten auch die Altersstruktur der Anlagen sowie die Abgänge aus dem Bestand bis weit über das Jahr 2000 hinaus. Für die neuen Bundesländer liegen im Rahmen der VGR ebenso wie für das frühere Bundesgebiet Angaben des Statistischen Bundesamtes zum staatlichen Anlagevermögen, getrennt nach Ausrüstungen und Bauten - gesondert auch für den öffentliche Tiefbau - vor. Sie beziehen sich auf den Jahresanfang 1991. Interne Informationen, die auf Schätzungen über den Zustand, das Leistungspotential bzw. die Nutzungsmöglichkeiten und die Altersstruktur dieses Bestandes beruhen, erlauben es, auch für diesen Bestand die Abgänge und die Restbestände zu bestimmen, die für die Jahre bis 2004/5 noch genutzt werden können. [4] Über lange Zeiträume stellt sich das Problem, dass sich Inhalt und Umfang staatlicher Aufgaben ändern. So sind im letzten Jahrzehnt im Wege der Privatisierung und Deregulierung eine Reihe von ehemals staatlichen Aufgaben in den privaten Sektor verlagert worden, wo diese von gewerblichen Unternehmen oder privaten Organisationen ohne Erwerbszweck wahrgenommen werden. Zum Teil haben sich einzelne Bundesländer und Gemeinden damit völlig aus der Gestaltung dieser Aufgaben zurückgezogen, zum Teil werden finanzielle Zuwendungen gewährt, damit die betreffenden Organisationen die Aufgaben erfüllen, zum Teil setzen die staatlichen Instanzen die Rahmenbedingungen, innerhalb derer die privatrechtlichen Institutionen [5] agieren können. Durch das Nebeneinander unterschiedlicher Organisationsformen wird insbesondere der Vergleich zwischen West- und Ostdeutschland erschwert. Im Zuge der deutschen Vereinigung gab es für den Zuschnitt der staatlichen Aufgaben in Ostdeutschland Weichenstellungen, die zu einer stärkeren Trennung der wirtschaftlichen Aktivitäten von den hoheitlichen Aufgaben führten, als es für westdeutsche Länder und Gemeinden der Fall ist. Dies gilt in besonderem Maße für die Kommunalen Gemeinschaftsdienste sowie für den Energiebereich und die Wirtschaftsunternehmen. In anderen Bereichen indes werden noch in größerem Maße Aufgaben von Ländern und Kommunen wahrgenommen, die in Westdeutschland häufig von privaten Organisationen angeboten werden; dies gilt vor allem für die sozialen Dienste. Die in diesen Fällen gemessenen Unterschiede an staatlicher Infrastruktur können dann aber kein eindeutiger Anhaltspunkt für eine Unter- oder Überversorgung sein, sondern spiegeln vor allem die organisatorischen Unterschiede bei der Bereitstellung dieser Leistungen wider. Die verfügbaren Daten erlauben es nicht, die zuordnungsbedingten Differenzen von den effektiven Unterschieden in der Versorgung zu trennen. Aus diesem Grunde werden die Berechnungsergebnisse für das staatliche Anlagevermögen zum einen für alle Aufgabenbereiche und zum anderen für die Summe der Bereiche ohne Kommunale Gemeinschaftsdienste, Energie, Wirtschaftsunternehmen, allgemeines Grund- und Kapitalvermögen sowie Sondervermögen ausgewiesen. | ||
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| Staatliche Investitionen und Entwicklung des Anlagevermögens | Die Entwicklung der öffentlichen Anlageinvestitionen vollzog sich in Wellen. In der von starkem Wachstum geprägten Wiederaufbauphase Westdeutschlands hatten die öffentlichen Investitionen noch viel stärker expandiert als das Sozialprodukt, ihre Elastizität lag im Durchschnitt der 50er und 60er Jahre bei 1,5: Während das nominale Bruttoinlandsprodukt in jener Zeit um 11 % bzw. 8 % pro Jahr stieg, wurden die öffentlichen Investitionen um 17 % bzw. 13 % ausgeweitet. In den 70er Jahren wandelte sich das Bild; der Zuwachs der öffentlichen Investitionen blieb mit 5 % merklich hinter dem Anstieg der gesamtwirtschaftlichen Bemessungsgrundlage (8 %) zurück. In den 80er Jahren haben die öffentlichen Investitionsausgaben - bei einer Erhöhung des nominalen BIP von 5 % pro Jahr - sogar stagniert; einem Einbuch zu Beginn des Jahrzehnts folgte allerdings eine kräftige Erhöhung der öffentlichen Investitionen am Ende der 80er Jahre. In nahezu allen Phasen spielten die staatlichen Investitionen als vergleichsweise flexible Ausgabenart die Rolle eines Lückenbüßers. Insbesondere dann, wenn der Staat auf die Gesamtnachfrage hätte stabilisierend wirken sollen, schränkte er mangels finanzieller Manövriermasse seine investiven Ausgaben ein, während dann, wenn infolge wieder günstigerer gesamtwirtschaftlicher Rahmendaten mehr Mittel in die öffentlichen Kassen flossen, die staatlichen Aktivitäten verstärkt wurden. Letztlich sind die öffentlichen Investitionen als abhängige Variable des - zyklischen - Wirtschaftswachstums zu werten, in den selteneren Fällen handeln die finanzpolitischen Akteure autonom. [6] Der Investitionszyklus schlägt sich verzögert und mit viel geringeren Schwankungen im staatlichen Anlagevermögen, also im Bestand, nieder (Abbildung 1). Dies ist auf die langen Nutzungsdauern der Investitionen im staatlichen Bereich zurückzuführen. Auch bei stark rückläufiger Investitionstätigkeit erhöht sich der Kapitalbestand, wenn die Abgänge noch niedriger sind als die Zugänge. Die Entwicklung der öffentlichen Investitionen in den 90er Jahren wurde in West- wie in Ostdeutschland durch die Vereinigung geprägt. In Westdeutschland hatte der Vereinigungsboom zunächst die Kassen von Ländern und Gemeinden reichlich gefüllt, so dass sie aus dem Vollen schöpfen konnten und ihre Investitionsausgaben deutlich erhöhten. Nach dem Abklingen dieser Sonderentwicklung geriet die westdeutsche Wirtschaft in eine Rezession, und in der Folgezeit war das wirtschaftliche Wachstum sehr schwach, so dass sich die Finanzprobleme der Länder und Gemeinden erheblich verschärften. Die Folge war ein drastischer Rückgang der Ausgaben für Bauten und Ausrüstungen. In Ostdeutschland war die finanzielle Lage der Länder und Kommunen durch eine extrem niedrige Steuerkraft bei zugleich hohem Finanzbedarf für den Ausbau und die Modernisierung der Infrastruktur gekennzeichnet. Diese Diskrepanz wurde durch Finanztransfers von West nach Ost geschlossen. Es war ausdrücklicher Wille aller politischen Entscheidungsträger, [7] dass die ostdeutschen Länder- und Gemeindehaushalte über Finanzmittel verfügten, die es ihnen erlaubten, vor allem im investiven Bereich deutlich höhere Pro-Kopf-Ausgaben als in Westdeutschland zu finanzieren. Zugleich wurde das Instrument der Kreditaufnahme extensiv genutzt. Im Ergebnis lagen die ostdeutschen Pro-Kopf-Investitionsausgaben in den Jahren 1992 bis 1994 um reichlich 80 % über dem jeweiligen westdeutschen Niveau. Trotz der Finanztransfers gerieten auch die ostdeutschen Länder- und Gemeindehaushalte Mitte der 90er Jahre mehr und mehr unter Konsolidierungsdruck. Insbesondere den Gemeinden brachen die Einnahmen weg. Die Folge war, dass die Investitionsausgaben kräftig gekürzt wurden. So lagen die kommunalen Investitionsausgaben 1998 um 30 % unter dem Niveau von 1993; für die Länder errechnet sich ein Rückgang um 10 %. Alles in allem und trotz des Rückgangs der Investitionen nach 1993 ist das Anlagevermögen der ostdeutschen Länder und Gemeinden in den 90er Jahren kräftig gewachsen. Insgesamt errechnet sich für die ostdeutschen Flächenländer ein Zuwachs von 70 %, dies entspricht 8 % im jährlichen Durchschnitt. Lässt man die Bereiche Kommunale Gemeinschaftsdienste, Energie, Wirtschaftsunternehmen, allgemeines Grund- und Kapitalvermögen sowie die Sondervermögen außer Betracht - gerade in diesen Bereichen werden in den Ländern in unterschiedlichem Maße Aufgaben von öffentlichen oder (formal) privatisierten Trägern wahrgenommen -, so ergibt sich eine Rate von reichlich 50 % bzw. über 6 % im Jahresdurchschnitt. Damit war der Zuwachs höher als in Westdeutschland bis Mitte der 70er Jahre. | ||
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| Anlagevermögen der Länder und Gemeinden in West- und Ostdeutschland | Tabelle 1 gibt einen Überblick über das Anlagevermögen der Länder und Gemeinden in Ost- und in Westdeutschland. Trotz der dynamischen Entwicklung in den 90er Jahren bleibt die Ausstattung mit staatlichem Infrastrukturkapital in Ostdeutschland - soweit es Länder und Kommunen bereitstellen - noch weit hinter derjenigen in Westdeutschland zurück: Während zu Beginn des Jahres 1999 im Durchschnitt der ostdeutschen Flächenländer der Wert des realen Kapitalstocks 15 575 DM je Einwohner betrug, lag er in Westdeutschland bei 22 278 DM. Die ostdeutschen Flächenländer haben inzwischen 70 % des westdeutschen Wertes erreicht, nachdem zu Beginn der 90er Jahre die Lücke noch bei 50 % gelegen hatte. Die Unterschiede sind etwas kleiner, wenn man als Maßstab die Ausstattung der westdeutschen Empfängerländer im Länderfinanzausgleich (Niedersachsen, Rheinland-Pfalz und das Saarland) heranzieht: Für 1992 errechnet sich eine Relation von 53 %, für 1999 eine von 74 %. Bei den Stadtstaaten sind die Differenzen mit 75 % (1999) bzw. 73 % (1992) geringer, was vor allem darauf zurückzuführen ist, dass der Westteil Berlins bis zum Fall der Mauer mit seiner Infrastrukturausstattung durchaus mit Hamburg und Bremen konkurrieren konnte. Doch hat Berlin in den 90er Jahren seine Investitionen kräftig gekürzt. In der Unterteilung nach Aufgabenbereichen zeigt sich, dass der Aufholprozess sehr unterschiedlich vorangekommen ist, wobei die verschiedenartigen Ausgangsbedingungen in Rechnung zu stellen sind (Tabellen 2, 3 und 4). In den Bereichen Soziale Sicherung und Kultur verzeichnete Ostdeutschland zu Beginn der 90er Jahre einen erheblichen Ausstattungsvorsprung. Einmal macht sich hier wohl bemerkbar, dass der Akzent der staatlichen Versorgung mit Infrastruktureinrichtungen in der ehemaligen DDR stärker auf den privaten Haushalten gelegen hatte. Zum anderen werden soziale und kulturelle Einrichtungen in Westdeutschland in größerem Maße in privater Regie geführt, auch wenn sie finanziell zu einem gewichtigen Teil vom Staat getragen werden. In der Land- und Forstwirtschaft waren die Ausgangsbedingungen ähnlich. In den gewichtigen Sektoren Schulen, Hochschulen und Straßen wies Ostdeutschland jedoch markante Defizite auf. Noch größer waren sie bei den Kommunalen Gemeinschaftsdiensten, beim allgemeinen Grund- und Sondervermögen wie bei den Wirtschaftsunternehmen. Allerdings ist die Vergleichbarkeit zwischen West- und Ostdeutschland hier stark eingeschränkt. Teilweise werden - wie bereits erwähnt - diese Aufgaben von Einrichtungen (Unternehmen) wahrgenommen und nicht im Landes- oder Kommunalhaushalt verbucht. So wurde in den ostdeutschen Gemeinden die Abwasser- und Abfallentsorgung von Anfang an überwiegend außerhalb der kommunalen Haushalte veranschlagt, d. h. die Lücke, die sich rechnerisch ergibt, existiert nicht oder nicht in dem ausgewiesenen Umfang. Gegenüber 1992 hat sich - folgt man den Ergebnissen der Modellrechnungen - im Bereich Kultur der Vorsprung Ostdeutschlands noch vergrößert, in der Sozialen Sicherung ist er nahezu gleich geblieben. Auch in den Krankenhäusern sowie der Politischen Führung und zentralen Verwaltung übertrifft der ostdeutsche Kapitalbestand den Wert im Westen. Im Rechtsschutz, in der Öffentlichen Sicherheit und Ordnung, in der Energie- und Wasserwirtschaft sowie im Wohnungswesen/Raumordnung ist der Anpassungsprozess zügig vorangekommen. Noch erhebliche Lücken bestehen in den quantitativ bedeutsamen Bereichen Verkehr, Hochschulen und Schulen, obwohl sich auch hier die Diskrepanzen spürbar verringert haben. Nimmt man nicht die Zahl der Einwohner zum Maßstab, sondern legt spezifische Bezugsgrößen zugrunde, so sind die Unterschiede zwischen West und Ost zum Teil deutlich geringer. Für die ostdeutschen Hochschulen errechnet sich im Jahr 1999 je Student ein Vermögenswert von knapp 76 000 DM und für Westdeutschland ein Wert von knapp 82 000 DM, d.h. die Lücke beträgt nur 7 % (Abbildung 2). Hingegen vergrößern sich bei den Straßen noch die Differenzen, wenn man das Anlagevermögen zur Fläche in Beziehung setzt: Dann beträgt der Wert des ostdeutschen Land- und Kreisstraßennetzes bzw. innerstädtischen Straßennetzes erst knapp ein Viertel des westdeutschen. Auch bei den Schulen verschlechtert sich die Relation, je Schüler beträgt das schulische Anlagevermögen in Ostdeutschland erst 51 % des Westniveaus - in Ostdeutschland ist die Zahl der Schüler bezogen auf die Einwohner derzeit noch höher als im Westen. | ||
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| Perspektiven bis zum Jahre 2004 | Im Jahre 2004 laufen die 1993 beschlossenen Regelungen im Rahmen des so genannten Solidarpaktes - Länderfinanzausgleich, Bundesergänzungszuweisungen und Investitionshilfen des Bundes - aus. Ob und in welchem Umfang die Maßnahmen fortgeführt werden, hängt u.a. davon ab, wie weit Ausbau und Modernisierung der Infrastruktur in Ostdeutschland bis dahin vorangekommen sein werden. Im Folgenden wird eine solche Vorausschau gewagt, indem die Investitionsausgaben der einzelnen Bundesländer in Ost und West sowie ihrer Gemeinden bis zum Jahre 2004 vorausgeschätzt werden. Methodisch wird dabei so vorgegangen, dass zum einen die aktuellen mittelfristigen Finanzplanungen der Länder zugrunde gelegt, zum anderen eigene Schätzungen vorgenommen werden. Für die Schätzung der kommunalen Investitionen bot sich ein zweistufiges Verfahren an: Zum einen dienten die geplanten Investitionszuweisungen der Länder an die Gemeinden als Orientierungsmaßstab; diese Informationen wurden aus den mittelfristigen Finanzplanungen der Länder gewonnen. Zum anderen wurde länderweise die Entwicklung der Kommunalfinanzen unter Einbeziehung der Investitionsausgaben geschätzt. Die gesamtwirtschaftliche Grundlage hierfür bildete die Zielprojektion der Bundesregierung; anhand dieser Vorgaben wurden die Steuereinnahmen und auch die übrigen Einnahmen der Gemeinden prognostiziert. Zusammen mit den Vorstellungen über die Höhe der Neuverschuldung wurden künftige Ausgabenspielräume der Gemeinden ausgelotet. Jedoch sind der kommunalen Kreditaufnahme sehr enge Grenzen gezogen - bei knappen Kassen sind die Gemeinden gezwungen, auf die Durchführung von Investitionsprojekten zu verzichten. Dieser "Mechanismus" spielte für die Prognose eine zentrale Rolle: Die eigenfinanzierten Investitionen stellen faktisch eine Restgröße dar, die sich nach Abzug aller Ausgaben - ausgenommen die Sachinvestitionen - von den gemeindlichen Einnahmen ergeben. Es wurde also unterstellt, dass sich die Gemeinden in den nächsten Jahren weitgehend zu einem Ausgleich ihrer Haushalte gezwungen sehen. Auch auf der Ausgabenseite bestehen vielfältige Verflechtungen zur Gesamtwirtschaft: So sind die sozialen Leistungen mehr oder weniger stark an die Einkommensentwicklung gebunden; ebenso wenig können die Tarifanhebungen im öffentlichen Dienst davon losgelöst betrachtet werden. Selbst die Zinsausgaben werden zum Teil von der nicht beeinflussbaren Entwicklung auf den Kapitalmärkten determiniert. Unter diesen Annahmen ergeben sich regional recht unterschiedliche Verläufe der kommunalen Investitionen. In den wirtschafts- und steuerstarken Ländern Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, aber auch Nordrhein-Westfalen, errechnen sich nominale Zuwächse von 5 bis 8 % im jährlichen Durchschnitt. Für die Mehrheit der ostdeutschen Flächenländer werden merklich niedrigere Zuwachsraten - zwischen 2 und 4 % pro Jahr - prognostiziert. Das Niveau der Investitionen je Einwohner wird aber auch dann noch erheblich höher sein als im Westen. Nehmen die Investitionen der Länder und Gemeinden den hier prognostizierten Verlauf, so kann bis zum Jahre 2005 mit einer weiteren Anpassung der ostdeutschen an die westdeutschen Vermögenswerte gerechnet werden. Das Anlagevermögen der ostdeutschen Flächenländer und ihrer Gemeinden würde dann - in der Summe - fast 83 % des westdeutschen Niveaus betragen (ohne Kommunale Gemeinschaftsdienste, Energie, Wirtschaftsunternehmen sowie Grund- und Sondervermögen). In den gewichtigen Bereichen Schulen, Hochschulen und Straßen dürfte - gemessen an der Einwohnerzahl - auch im Jahre 2005 noch ein erheblicher Nachholbedarf bestehen. In der Politischen Führung und der zentralen Verwaltung, der Öffentlichen Sicherheit und Ordnung, im Kultursektor, in der Sozialen Sicherung, im Wohnungswesen/Raumordnung wie auch bei den Krankenanstalten würde Ostdeutschland hingegen einen erheblichen Ausstattungsvorsprung aufweisen. Zu diesem Ergebnis kommt man, obwohl gegenüber 1998 mit einem - wenn auch moderaten - Rückgang des Gewichts dieser Bereiche gerechnet wurde. In einer stärker bedarfsorientierten Betrachtung müssten die investiven Mittel aus diesen Bereichen in die defizitären Sektoren "umgeschichtet" werden. Überausstattungen in einzelnen Bereichen stellen langfristig zwar Potential für Umschichtungen dar, kurz- und mittelfristig resultieren daraus aber auch Belastungen. Denn Betrieb und Unterhalt binden Mittel, die an anderer Stelle sinnvoller eingesetzt werden könnten. Zu beachten ist auch, dass der Abbau selbst wieder mit Kosten verbunden ist. Die ostdeutschen Flächenländer werden im Jahre 2005 über einen Kapitalstock verfügen, der fast 86 % des Brutto-Anlagevermögens der finanzschwachen westdeutschen Flächenländer entspricht. Im Vergleich zu den finanzstarken westdeutschen Ländern erreicht der Wert des Anlagevermögens dieser Vorausschätzung zufolge knapp 82 %. In absoluten Beträgen ist der Aufholbedarf der ostdeutschen Flächenländer - bezogen auf jene Aufgabenbereiche, die noch einen Rückstand gegenüber Westdeutschland aufweisen - auf rund 77 Mrd. DM (zu Preisen von 1991) zu veranschlagen, und zwar nahezu unabhängig davon, ob als Vergleichsbasis die finanzstarken oder die finanzschwächeren westdeutschen Bundesländer herangezogen werden (Tabelle 5). Denn gerade in den Aufgabenbereichen, die in Ostdeutschland defizitär sind, werden die finanzschwächeren Länder nach den absehbaren Investitionsplanungen gegenüber den finanzstärkeren aufholen, so dass die Unterschiede zwischen den Bundesländern in Westdeutschland noch etwas geringer werden dürften. Insgesamt - einschließlich Berlins - errechnet sich ein Aufholbedarf in Höhe von reichlich 100 Mrd. DM für die engere Abgrenzung der Aufgabenbereiche, für alle Aufgabenbereiche zusammen von gut 200 Mrd. DM. In jeweiligen Preisen beläuft sich - folgt man der Vorausschätzung - der Nachholbedarf gegenüber den finanzschwachen Ländern zum Jahresbeginn 2005 auf 128 Mrd. DM (enge Abgrenzung) bzw. 252 Mrd. DM, wenn man alle Aufgabenbereiche betrachtet. In welchem Zeitrahmen diese Lücke geschlossen werden kann, hängt nicht nur von der Investitionsdynamik ab, die in den ostdeutschen Bundesländern und Gemeinden in Abhängigkeit von der Finanzlage entfaltet werden kann. Zudem ist zu beachten, dass die Infrastruktur auch in Westdeutschland weiter ausgebaut bzw. modernisiert wird und im Wert daher steigt. Wie schnell der Aufholprozess in den noch stärker defizitären Aufgabenbereichen abläuft, hängt nicht zuletzt davon ab, inwieweit Mittel zur investiven Verwendung, die an einer Stelle nicht mehr gebraucht werden, weil dort die Lücke bereits geschlossen werden konnte, in andere Aufgabenbereiche umgelenkt werden. | ||
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| Tabelle 1 |
Brutto-Anlagevermögen der Länder und Gemeinden in Ost- und in Westdeutschland
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DM je Einwohner Länder insgesamt = 100 Veränderung in %
1992 1999 2005 1992 1999 2005 99/92 05/99
Aufgabenbereiche insgesamt
Flächenländer
Westd. Flächenländer 28 613 31 613 33 495 114,1 109,1 107,0 10,5 6,0
Geberländer (1) 29 127 32 320 34 110 116,2 111,5 108,9 11,0 5,5
Empfängerländer (2) 26 638 28 926 31 098 106,3 99,8 99,3 8,6 7,5
Ostd. Flächenländer 10 605 18 040 22 881 42,3 62,3 73,1 70,1 26,8
Stadtstaaten
Westd. Stadtstaaten(3) 32 286 35 594 36 916 128,8 122,8 117,9 10,2 3,7
Berlin 18 654 21 371 21 275 74,4 73,8 68,0 14,6 -0,4
Länder zusammen 25 067 28 976 31 310 100,0 100,0 100,0 15,6 8,1
Ohne Kommunale Gemeinschaftsdienste, Energie, Wirtschaftsunternehmen,
allgemeines Grund- und Kapitalvermögen sowie Sondermögen
Flächenländer
Westd. Flächenländer 20 340 22 278 23 583 111,2 106,3 104,1 9,5 5,9
Geberländer (1) 20 616 22 623 23 819 112,7 108,0 105,1 9,7 5,3
Empfängerländer (2) 19 280 20 964 22 662 105,4 100,0 100,0 8,7 8,1
Ostd. Flächenländer 10 193 15 575 19 444 55,7 74,3 85,8 52,8 24,8
Stadtstaaten
Westd. Stadtstaaten(3) 20 309 23 192 24 425 111,1 110,7 107,8 14,2 5,3
Berlin 14 906 17 438 17 393 81,5 83,2 76,8 17,0 -0,3
Länder zusammen 18 288 20 954 22 657 100,0 100,0 100,0 14,6 8,1
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(1) Flächenländer, die im horizontalen Finanzausgleich an andere Länder
Finanztransfers leisten: Bayern, Baden-Württemberg, Hessen, Nordrhein-
Westfalen, Schleswig-Holstein.
(2) Flächenländer, die im horizontalen Finanzausgleich Zahlungen erhalten:
Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland.
(3) Bremen und Hamburg.
Quellen: Statistisches Bundesamt; Berechnungen und Schätzungen des DIW.
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| Tabelle 2 |
Brutto-Anlagevermögen der west- und ostdeutschen Länder und Gemeinden nach
Aufgabenbereichen
DM je Einwohner in Preisen von 1991
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Aufgabenbereich Westdeutsche Ostdeutsche
Flächenländer Flächenländer
1992 1999 2005 1992 1999 2005
Politische Führung und
zentrale Verwaltung 864 997 1 073 310 1 035 1 309
Öffentliche Sicherheit u. Ordnung 588 682 735 342 671 831
Rechtsschutz 205 238 255 121 196 243
Schulen 4 396 4 717 4 990 2 085 2 882 3 486
Hochschulen und sonstige
Forschung 1 764 1 944 2 044 618 1 091 1 480
Kultur 430 491 525 525 722 819
Soziale Sicherung 488 552 569 571 659 666
Sport und Erholung 889 1 005 1 065 555 769 928
Krankenanstalten 1 410 1 597 1 722 1 005 1 771 2 140
Wohnungswesen, Raumordnung 751 845 898 63 782 1 208
Ernährung, Landwirtschaft und
Forsten 367 368 365 356 293 313
Verkehrs- und Nachrichtenwesen 8 186 8 844 9 343 3 643 4 705 6 021
darunter: Straßen 7 910 8 578 9 085 3 013 4 228 5 544
Zusammen 20 340 22 278 23 583 10 193 15 575 19 444
Kommunale Gemeinschaftsdienste 5 329 6 127 6 545 298 1 250 1 720
darunter: Ortsentwässerung 3 819 4 453 4 805 199 881 1 193
Energie, Wasserwirtschaft,
Dienstleistungen 548 632 693 70 467 665
Wirtschaftsunternehmen 1 408 1 503 1 555 31 253 314
Allg. Grundvermögen,
Sondervermögen 987 1 073 1 119 12 495 738
Insgesamt 28 613 31 613 33 495 10 605 18 040 22 881
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Aufgabenbereich Westdeutsche Berlin
Stadtstaaten
1992 1999 2005 1992 1999 2005
Politische Führung und
zentrale Verwaltung 928 1 193 1 252 353 492 481
Öffentliche Sicherheit u. Ordnung ! 580 675 703 645 778 747
Rechtsschutz 288 358 397 298 348 356
Schulen 4 651 5 115 5 488 2 686 3 160 3 216
Hochschulen und sonstige
Forschung 2 126 2 374 2 442 2 955 3 479 3 384
Kultur 250 350 372 512 576 550
Soziale Sicherung 805 928 905 912 1 077 1 077
Sport und Erholung 593 683 723 744 857 848
Krankenanstalten 1 800 2 142 2 252 1 737 2 084 2 024
Wohnungswesen, Raumordnung 191 236 244 119 126 124
Ernährung, Landwirtschaft und
Forsten 8 8 8 29 29 26
Verkehrs- undNachrichtenwesen 8 090 9 129 9 638 3 916 4 430 4 560
darunter: Straßen 4 689 5 166 5 331 3 693 4 240 4 371
Zusammen 20 309 23 192 24 425 14 906 17 438 17 393
Kommunale Gemeinschaftsdienste 6 002 6 051 5 893 1 109 1 147 1 170
darunter: Ortsentwässerung 4 320 4 385 4 282 425 416 411
Energie, Wasserwirtschaft,
Dienstleistungen 2 385 2 728 3 005 208 228 229
Wirtschaftsunternehmen 2 760 2 826 2 841 1 575 1 721 1 691
Allg. Grundvermögen,
Sondervermögen 830 797 752 857 837 793
Insgesamt 32 286 35 594 36 916 18 654 21 371 21 275
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Quellen: Statistisches Bundesamt; Berechnungen und Schätzungen des DIW.
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| Tabelle 3 |
Brutto-Anlagevermögen der west- und ostdeutschen Länder und Gemeinden nach
Aufgabenbereichen
Ostdeutschland in % Westdeutschlands
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Ostdeutsche Flächenländer
Ostdeutsche Flächenländer
Aufgabenbereich in % westdeutscher in % finanzstarker (1)
Flächenländer westdeutscher
insgesamt Flächenländer
1992 1999 2005 1992 1999 2005
Politische Führung und
zentrale Verwaltung 35,9 103,8 121,9 35,0 101,7 120,1
Öffentliche Sicherh.
und Ordnung 58,2 98,5 113,1 57,6 96,8 111,3
Rechtsschutz 59,1 82,4 95,5 56,8 78,3 90,9
Schulen 47,4 61,1 69,9 47,8 61,3 70,2
Hochschulen und sonstige
Forschung 35,0 56,1 72,4 32,9 52,7 68,3
Kultur 122,2 146,9 156,0 112,1 135,1 144,6
Soziale Sicherung 116,8 119,4 117,1 112,1 113,8 111,9
Sport und Erholung 62,4 76,6 87,2 60,3 74,0 84,8
Krankenanstalten 71,2 110,9 124,3 69,0 106,6 119,7
Wohnungswesen,
Raumordnung 8,4 92,5 134,5 8,0 88,9 130,1
Ernährung, Landwirtschaft und
Forsten 96,9 79,7 85,7 103,6 85,1 92,3
Verkehrs- und Nach-
richtenwesen 44,5 53,2 64,4 44,4 53,1 64,9
darunter: Straßen 38,1 49,3 61,0 38,1 49,3 61,5
Zusammen 50,1 69,9 82,5 49,4 68,8 81,6
Kommunale Gemein-
schaftsdienste 5,6 20,4 26,3 5,5 19,7 25,4
darunter:
Ortsentwässerung 5,2 19,8 24,8 5,1 19,0 23,8
Energie, Wasserwirtschaft,
Dienstleistungen 12,8 73,8 95,9 13,2 76,5 100,5
Wirtschaftsuntern. 2,2 16,9 20,2 2,0 15,4 18,3
Allg. Grundvermögen,
Sondervermögen 1,3 46,1 66,0 1,2 45,2 65,1
Insgesamt 37,1 57,1 68,3 36,4 55,8 67,1
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Berlin
Aufgabenbereich in % finanzschwacher (2) in % von Bremen
westdeutscher und Hamburg
Flächenländer
1992 1999 2005 1992 1999 2005
Politische Führung und
zentrale Verwaltung 39,6 112,8 129,4 38,1 41,2 38,4
Öffentliche Sicherh.
und Ordnung 60,3 105,4 121,0 111,2 115,4 106,3
Rechtsschutz 69,5 102,6 118,7 103,5 97,2 89,8
Schulen 45,9 60,3 68,4 57,8 61,8 58,6
Hochschulen und sonstige
Forschung 46,4 74,9 94,8 139,0 146,6 138,6
Kultur 186,2 220,3 226,0 205,0 164,7 147,9
Soziale Sicherung 139,6 146,6 142,8 113,3 116,1 119,0
Sport und Erholung 71,7 88,0 98,2 125,4 125,5 117,3
Krankenanstalten 81,2 131,1 146,4 96,5 97,3 89,8
Wohnungswesen,
Raumordnung 10,1 109,3 155,4 62,3 53,3 51,1
Ernährung, Landwirtschaft
Forsten 77,8 64,1 67,1 341,7 347,0 315,2
Verkehrs- und Nach-
richtenwesen 45,0 53,4 62,6 48,4 48,5 47,3
darunter: Straßen 38,1 49,2 59,1 78,8 82,1 82,0
Zusammen 52,9 74,3 85,8 73,4 75,2 71,2
Kommunale Gemein-
schaftsdienste 6,1 23,5 30,6 18,5 19,0 19,8
darunter:
Ortsentwässerung 5,8 23,5 30,2 9,8 9,5 9,6
Energie, Wasserwirtschaf
Dienstleistungen 11,3 65,1 81,5 8,7 8,4 7,6
Wirtschaftsuntern. 3,3 26,8 33,0 57,0 60,9 59,5
Allg. Grundvermögen,
Sondervermögen 1,4 50,1 69,7 103,2 105,0 105,5
Insgesamt 39,8 62,4 73,6 57,8 60,0 57,6
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(1) Westdeutsche Flächenländer, die im horizontalen Finanzausgleich an andere
Länder Finanztransfers leisten: Bayern, Baden-Württemberg, Hessen, Nordrhein-
Westfalen, Schleswig-Holstein.
(2) Westdeutsche Flächenländer, die im horizontalen Finanzausgleich Zahlungen
erhalten: Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland.
Quellen: Statistisches Bundesamt; Berechnungen und Schätzungen des DIW.
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| Tabelle 4 |
Unterschiede in der Infrastrukturausstattung ostdeutscher Länder und Gemeinden
nach Aufgabenbereichen im Vergleich zu Westdeutschland
DM je Einwohner in Preisen von 19911
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Ostdeutsche Flächenländer im Vergleich zu
Aufgabenbereich westdeutschen finanzstarken (2)
Flächenländern westdeutschen
Flächenländern
1992 1999 2005 1992 1999 2005
Politische Führung und
zentrale Verwaltung -554 38 235 -575 17 219
Öffentliche Sicherh. u. Ordnung-246 -10 96 -252 -22 84
Rechtsschutz -84 -42 -12 -92 -54 -24
Schulen -2 311 -1 835 -1 504 -2 274 -1 819 -1 478
Hochschulen und sonstige
Forschung -1 146 -853 -564 -1 258 -981 -688
Kultur 95 230 294 57 187 253
Soziale Sicherung 82 107 97 61 80 71
Sport und Erholung -335 -236 -136 -365 -270 -167
Krankenanstalten -406 174 419 -451 109 352
Wohnungswesen, Raumordnung -688 -63 310 -721 -98 279
Ernährung, Landwirtschaft und
Forsten -11 -75 -52 12 -51 -26
Verkehrs- u. Nachrichtenwesen-4 543 -4 139 -3 322 -4 566 -4 148 -3 250
darunter: Straßen -4 897 -4 350 -3 541 -4 899 -4 345 -3 465
Zusammen -10 147 -6 703 -4 139 -10 423 -7 048 -4 375
Kommunale Gemein-
schaftsdienste -5 031 -4 877 -4 825 -5 149 -5 091 -5 064
darunter: Ortsentwässerung -3 620 -3 572 -3 612 -3 725 -3 758 -3 830
Energie, Wasserwirtschaft,
Dienstleistungen -478 -166 -28 -460 -143 3
Wirtschaftsunternehmen -1 377 -1 249 -1 241 -1 495 -1 396 -1 397
Allg. Grundvermögen,
Sondervermögen -974 -578 -381 -994 -601 -397
Insgesamt -18 008 -13 573 -10 614 -18 521 -14 279 -11 229
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Ostd. Flächenl. im Vergl. zu Berlin im Vergl. zu
Aufgabenbereich finanzschwachen (3) Bremen
westdeutschen und Hamburg
Flächenländern
1992 1999 2005 1992 1999 2005
Politische Führung und
zentrale Verwaltung -473 118 297 -574 -702 -772
Öffentliche Sicherh. u. Ordnung-226 35 144 65 104 44
Rechtsschutz -53 5 38 10 -10 -41
Schulen -2 455 -1 896 -1 607 -1 965 -1 955 -2 272
Hochschulen und sonstige
Forschung -714 -367 -82 829 1 105 942
Kultur 243 394 457 262 226 178
Soziale Sicherung 162 209 200 107 149 172
Sport und Erholung -219 -105 -17 151 174 125
Krankenanstalten -233 420 678 -63 -59 -229
Wohnungswesen, Raumordnung -561 67 431 -72 -110 -119
Ernährung, Landwirtschaft und
Forsten -102 -164 -153 20 21 18
Verkehrs- u. Nachrichtenwesen-4 456 -4 106 -3 604 -4 174 -4 699 -5 078
darunter: Straßen -4 889 -4 369 -3 837 -995 -925 -960
Zusammen -9 087 -5 389 -3 218 -5 403 -5 754 -7 032
Kommunale Gemein-
schaftsdienste -4 577 -4 064 -3 892 -4 893 -4 904 -4 724
darunter: Ortsentwässerung -3 215 -2 862 -2 762 -3 895 -3 970 -3 870
Energie, Wasserwirtschaft,
Dienstleistungen -548 -250 -151 -2 176 -2 500 -2 776
Wirtschaftsunternehmen -923 -691 -635 -1 186 -1 105 -1 151
Allg. Grundvermögen,
Sondervermögen -898 -492 -321 27 40 41
Insgesamt -16 033 -10 886 -8 217 -13 632 -14 223 -15 641
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(1) Negative Werte bedeuten Nachholbedarf; positive Werte weisen auf eine
Überausstattung hin.
(2) Westdeutsche Flächenländer, die im horizontalen Finanzausgleich an andere
Länder Finanztransfers leisten: Bayern, Baden-Württemberg, Hessen, Nordrhein-
Westfalen, Schleswig-Holstein.
(3) Westdeutsche Flächenländer, die im horizontalen Finanzausgleich Zahlungen
erhalten: Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland.
Quellen: Statistisches Bundesamt; Berechnungen und Schätzungen des DIW.
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| Tabelle 5 |
Infrastruktureller Nachholbedarf (1) der ostdeutschen Länder und Gemeinden
Mrd. DM in Preisen von 1991
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1999 2005
Enge Abgrenzung der Aufgabenbereiche (2)
Flächenländer
gegenüber dem Durchschnitt
der westdeutschen Flächenländer 101,8 77,9
gegenüber den finanzschwachen
westdeutschen Flächenländern 92,3 76,1
Berlin
gegenüber Bremen und Hamburg 23,4 26,7
Zusammen
gegenüber dem Durchschnitt der
westdeutschen Flächenländer 125,1 104,6
gegenüber den finanzschwachen
westdeutschen Flächenländern 115,6 102,8
Alle Aufgabenbereiche
Flächenländer
gegenüber dem Durchschnitt der
westdeutschen Flächenländer 198,3 168,2
gegenüber den finanzschwachen
westdeutschen Flächenländern 169,6 145,9
Berlin
gegenüber Bremen und Hamburg 52,5 56,5
Zusammen
gegenüber dem Durchschnitt der
westdeutschen Flächenländer 250,8 224,7
gegenüber den finanzschwachen
westdeutschen Flächenländern 222,0 202,5
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(1) In die Berechnung des Nachholbedarfs werden nur die Aufgabenbereiche
einbezogen, bei denen in Ostdeutschland eine Lücke gegenüber Westdeutschland
besteht.
(2) Aufgabenbereiche ohne kommunale Gemeinschaftsdienste, Energie- und
Wasserwirtschaft, Wirtschaftsunternehmen und allgemeines Grund- und
Kapitalvermögen sowie Sondervermögen.
Quellen: Statistisches Bundesamt; Berechnungen und Schätzungen des DIW.
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| © DIW Berlin Wochenbericht 24/00 | |||
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