Jürgen Schupp
Reiner Stäglin
Gert G. Wagner

In demokratischen Gesellschaften stellt die Statistik ein öffentliches Gut dar. Dies bedeutet, dass die Öffentlichkeit ein Recht hat, die Informationen zu kennen - in angemessen anonymisierter Form -, die Regierungen und Behörden (bzw. Körperschaften, die mit öffentlichen Mitteln arbeiten) als Entscheidungsgrundlagen nutzen. ^[1] In den USA ist dieses Recht inzwischen im "Freedom of Information Act" gesetzlich kodifiziert. Auch in der EU wird eine solche Rechtsgrundlage diskutiert. Wird in Deutschland der "Masterplan zur Reform der amtlichen Statistik" zielstrebig umgesetzt, so kann es zu einem Vorbild beim Umgang öffentlicher Stellen mit statistischen Informationen werden.

Ein Beispiel für die unzureichende Abstimmung ist die Erwerbsstatistik, die bislang zwischen dem Statistischen Bundesamt und den Landesämtern einerseits und der Bundesanstalt für Arbeit (BA) andererseits arbeitsteilig erstellt wird.

Im Fall der BA ereignete sich Anfang des Jahres 2002 der "Skandal" um die Arbeitsvermittlungsstatistik und verstärkte den Druck, die Arbeitsmarktstatistik zu reformieren. Dazu entwickelte die Kommission "Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt" Vorschläge, die den gesamten Bereich der Arbeitsmarktforschung und Evaluation umfassen. Zunächst soll eine international vergleichbare monatliche Arbeitsmarkt- und insbesondere Erwerbslosenstatistik nach den Standards der internationalen Arbeitsorganisation (ILO) etabliert werden. Diese soll die Arbeitslosenstatistik der BA ergänzen. Dadurch wird die Qualität der Erwerbsstatistik deutlich verbessert, aber kein Beitrag zur Entbürokratisierung erbracht. Dafür müsste die gesamte Erwerbsstatistik in einer Institution angesiedelt sein.

Eine rationale Koordinierung und damit auch Flexibilisierung des gesamten statistischen Programms in Deutschland ist nur möglich, wenn der Bereich der amtlichen Statistik erheblich breiter als gegenwärtig gefasst wird. Die Koordinierung muss nicht nur die statistischen Ämter, sondern auch die anderen Behörden und Forschungseinrichtungen sowie die Ministerialverwaltungen gleichermaßen einschließen. Für gesellschaftlich interessante Fragestellungen kommen aber auch nichtamtliche statistische Erhebungen infrage. Sie liefern vielfach aufgrund ihrer in der Sache liegenden Flexibilität für punktuelle Fragestellungen wichtigere Ergebnisse als amtliche Daten und sollten daher "am Rande" in die Koordinierung einbezogen werden.

Der Statistische Beirats sollte künftig nicht nur für die Bundesstatistik, sondern für die breiter definierte amtliche Statistik zuständig sein. Dabei gilt es, vor allem Vorschläge für die mittel- und langfristige Programmplanung zu machen und die Bundesregierung und den Gesetzgeber zu beraten.

Ebenso wichtig ist aber auch die Planung der Nutzung von statistisch aufbereiteten Verwaltungsdaten, z. B. Registerdaten der Beschäftigten- und der Umsatzsteuerstatistik. Bei der Festlegung der Speicherung von Verwaltungsdaten sollten Statistiker - und zwar amtliche wie nichtamtliche - mitreden dürfen, nicht zuletzt, um durch eine bessere Koordination auch die direkte Belastung von Unternehmen und Personen durch statistische Erhebungen zu reduzieren. Durch einen besseren Datenzugang kann auch die Belastung indirekt reduziert werden.

Der Forschungs-"Antrieb" der wissenschaftsgetragenen Erhebungen ist Stärke und Schwäche zugleich. Einerseits werden neue Fragestellungen vorangetrieben, andererseits erfolgt keine Koordination längerfristiger Erhebungen mit der amtlichen Statistik, obwohl dadurch Ressourcen gespart werden könnten, weil sie systematisch auf wissenschaftsgetragene Daten zurückgreifen würde. ^[3] Sollen wissenschaftsgetragene Erhebungen systematisch für amtliche Zwecke genutzt werden, müssen somit Lösungen gesucht werden, die die Innovationsfähigkeit der Wissenschaft uneingeschränkt sicherstellen. Dieses Ziel erscheint erreichbar durch eine bessere Koordination innerhalb des Wissenschaftssystems mit Hilfe eines Rates für Sozial- und Wirtschaftsdaten (RatSWD). ^[4]

Ein RatSWD organisiert die Mitsprache der Wissenschaft gegenüber der amtlichen Statistik. ^[5] Er sollte den Statistischen Beirat ergänzen und in ihm vertreten sein. Das würde die bisher nicht so gewichtige Rolle der Wissenschaft im Statistischen Beirat stärken.

Grundsätzlich empfiehlt es sich im Interesse der Qualität von Statistiken, dass diese nicht von Behörden, die zugleich einen gestaltenden oder ausführenden Auftrag haben, sondern von methodisch unabhängigen, wissenschaftlich arbeitenden und zur Objektivität und Veröffentlichung ihrer Ergebnisse verpflichteten Institutionen erbracht werden.

Die Durchführung von Erhebungen sollte künftig - wie im Ausland - nicht mehr vom Gesetzgeber im Detail geregelt werden. Das verbessert sowohl die Effektivität als auch die Effizienz der Erhebungen. Zwar sieht gegenwärtig das BStatG in § 7 bereits die Möglichkeit von Erhebungen für besondere Zwecke vor, jedoch sind die dort vorgesehenen Einschränkungen - etwa bezüglich der maximalen Fallzahl von Stichproben - nicht mehr zeitgemäß und sollten reformiert werden. ^[8]

Sowohl der gestärkte Statistische Beirat wie ein ihn ergänzender "Rat für Sozial- und Wirtschaftsdaten" gewinnen als Beratungsgremien an Bedeutung, wenn künftig der Gesetzgeber keine Detailregelungen für die amtliche Statistik mehr vorsieht. Derartige Beratungsgremien sind auch notwendig, wenn Deutschland bei der Gestaltung der statistischen Infrastruktur auf europäischer Ebene endlich einen konstruktiven Einfluss ausüben will. Sonst droht die Gefahr, dass pauschale Mittelkürzungen in Deutschland zu schmerzhaften Lücken im statistischen System führen, da Deutschland verpflichtet ist, europäische Vorgaben voll zu erfüllen und somit nur die originär für Deutschland relevanten Statistiken gestrichen werden können.

Weit über die Hälfte der amtlichen Statistiken ^[9] in Deutschland geht mittlerweile - insbesondere im Bereich der Wirtschafts- und Arbeitsmarktstatistiken - auf verbindliche Vorgaben der Europäischen Union zurück. Deshalb müssen die Weichen in Richtung einer Verminderung der Belastung durch Erhebungen sowie zur effizienteren Statistikproduktion bereits auf europäischer Ebene gestellt werden. Ein solcher Schritt würde auch zu einem Abbau der von der Wissenschaft und dem Statistischen Beirat geforderten "Verrechtlichung" im Detail führen. ^[10]

Darüber hinaus könnten die Nutzung von Verwaltungsdaten für statistische Zwecke und ihre Verknüpfung dazu führen, dass Primärerhebungen, die Befragte und Betriebe zeitlich belasten, ganz oder teilweise eingespart werden können. So wäre es sinnvoll, Umsatzsteuermeldungen und die Beschäftigtenstatistik auf Betriebs- bzw. Unternehmensebene für Konjunkturstatistiken zu nutzen - wie im Verwaltungsdatenverwendungsgesetz auch vorgesehen -, um sie im nächsten Schritt gegebenenfalls auch zusammenzuführen. Voraussetzung hierfür wäre, dass der Gesetzgeber die Bedingungen explizit regelt, unter denen unterschiedliche Verwaltungsdaten innerhalb des statistischen Systems, das vom staatlichen Verwaltungshandeln abgeschottet ist, zusammengeführt werden können.

Die Verfügbarkeit von Statistikdaten kann sich heutzutage nicht auf bereits in Tabellen zusammengefassten Informationen beschränken, auch das Original-Datenmaterial (Mikrodaten) muss im Sinne der Freedom of Information in datenschutzrechtlich geeigneter anonymisierter Form für wissenschaftliche Analysen verfügbar sein. Hier ist von den Forschungsdatenzentren ein Fortschritt zu erhoffen. Besonders deutlich wird die Notwendigkeit des Zugangs zu Mikrodaten bei der Evaluation von Politikfeldern, wenn es um individuelle Verhaltensweisen geht, z. B. bei der Arbeitsmarkt- und Bildungspolitik: Für eine seriöse Analyse ist ein Bezugsstandard in Form geeignet abgegrenzter "Kontrollgruppen" erforderlich. Deswegen müssen z. B. bei der Evaluation arbeitsmarktpolitischer Programme Teilnehmer an solchen Maßnahmen mit anderen Personen verglichen werden, wobei Letztere bezüglich ihrer persönlichen Charakteristika und ihres lokalen Umfelds den Teilnehmern möglichst ähnlich sein sollten. Das Identifizieren solcher statistischen Zwillinge wird nie eindeutig wissenschaftlich lösbar sein. ^[12] Ohne Annahmen über eine "ausreichende Ähnlichkeit" kommt dieser Prozess niemals aus. Daraus folgt, dass konkurrierende Wissenschaftler mit unterschiedlichen Annahmen arbeiten müssen, um aus dem Vergleich der Ergebnisse die für die Praxis geeigneten Schlussfolgerungen ziehen zu können.

Es sei angemerkt, dass eine derartige Evaluation umso notwendiger ist, je dezentraler Maßnahmen durchgeführt werden. Da sich Regionen voneinander unterscheiden, kann man aus aggregierten regionalen Daten keine belastbaren Schlussfolgerungen ziehen, da die Erfolge einer Region auf günstigen persönlichen Charakteristika der Teilnehmer und günstigen regionalen Umständen beruhen können. Würde die Politik einer solchen Region von anderen nachgeahmt, könnte sich zeigen, dass sie dort nicht erfolgreich ist. Um ineffizienten Mitteleinsatz und möglicherweise nicht zielführende Evaluationen zu vermeiden, ist eine sehr differenzierte Evaluation jeglicher Politik sinnvoll und nötig. ^[13]

Daneben sollte eine Infrastruktur geschaffen werden, die die zeitnahe Verfügbarkeit aller öffentlich finanzierten Statistikdaten für die Wissenschaft und Öffentlichkeit sicherstellt. ^[15] Es ist daher zu begrüßen, dass mit Hilfe der finanziellen Unterstützung durch das Bundesministerium für Bildung und Forschung zurzeit für datenschutzrechtlich sensible Daten Forschungsdatenzentren (FDZ) bei den Statistischen Ämtern des Bundes und der Länder sowie bei der BA eingerichtet sowie für geeignet anonymisierbare Daten "Scientific Use Files" erstellt werden. ^[16]

[1] Dabei geht es also nicht um personenbezogene Verwaltungsdaten, die es z. B. Behörden ermöglichen, Erkenntnisse etwa über einzelne Mitarbeiter oder einzelne Klienten zu gewinnen. Diese Art von Daten unterliegt zu Recht strengsten Datenschutzbestimmungen. Dazu gehört die individuelle Möglichkeit zur Einsicht in die gespeicherten Daten.

[2] Wobei die Erhebungsinnovationen stark von der kommerziellen, also von Marktprozessen "gesteuerten" Umfrageforschung vorangetrieben werden.

[3] Man kann freilich auch ein radikaleres Modell vertreten, wie es in den Naturwissenschaften üblich ist. Dort werden Daten, meist in Form von kontrollierten Experimenten, im Grundsatz ohne jede Koordination in vollem Wettbewerb erhoben. Andererseits werden aber kostspielige Großgeräte auch (sogar teilweise weltweit) koordiniert.

[4] Vgl. Kommission für die Verbesserung der statistischen Infrastruktur (KVI) (Hrsg.): Wege zu einer besseren informationellen Infrastruktur. Baden-Baden 2001, S. 292 f. und S. 294. Der RatSWD soll im Übrigen nur die dauerhaft geförderte wissenschaftliche Datenerhebung beraten und koordinieren, also die Forschungsförderer - so in Sonderheit die Deutsche Forschungsgemeinschaft (DFG) - bei der Auswahl ihrer Projekte explizit nicht beraten, um die Innovationsfähigkeit der Wissenschaft voll zu bewahren. Der Wissenschaftsrat hat die Empfehlung zur Einrichtung eines Rats für Sozial- und Wirtschaftsdaten im November 2002 bekräftigt. Vgl. Wissenschaftsrat (Hrsg.): Dokumentation: "Empfehlungen zur Stärkung wirtschaftswissenschaftlicher Forschung an den Hochschulen". In: Schmollers Jahrbuch, Jg. 122, Heft 4/2002, S. 635 ff., hier: S. 647 f.

[5] Vgl. auch Gert G. Wagner: Self-Regulation within the Research Community as a Means for Shaping the Statistical Infrastructure. In: Statistisches Bundesamt (Hrsg.): Kooperation zwischen Wissenschaft und Amtlicher Statistik. Wiesbaden 1999, S. 59 ff.

[6] Vgl. auch Gert G. Wagner, a. a. O.

[7] Dieser Mangel gilt erst recht auf europäischer Ebene. Der Wissenschaftsrat hat daher in seine Überlegungen zur strategischen Forschungsförderung ausdrücklich auch das Problem der Erhebung wissenschaftsgetragener Daten auf internationaler Ebene einbezogen. Vgl. Wissenschaftsrat (Hrsg.): Strategische Forschungsförderung - Empfehlungen zu Kommunikation, Kooperation und Wettbewerb im Wissenschaftssystem. Köln 2003, S. 55 und S. 62
(http://www.wissenschaftsrat.de/texte/5654-03.pdf).

[8] Wobei - nicht zuletzt auch aus grundsätzlichen ordnungspolitischen Wettbewerbsüberlegungen - beachtet werden muss, dass die Möglichkeiten der Durchführung von Erhebungen durch von den statistischen Ämtern beauftragte private Umfrageinstitute systematisch genutzt werden sollten. Die zurzeit laufende Erhebung der Erwerbslosen durch ein privates Institut ist ein interessantes Beispiel für "Contracting out".

[9] Nach Einschätzung der statistischen Ämter.

[10] Vgl. auch Kommission für die Verbesserung der statistischen Infrastruktur (KVI), a. a. O., S. 252 und S. 287.

[11] Sinnvoll wäre eine von unabhängiger Stelle durchzuführende Untersuchung über die tatsächliche Belastung von Unternehmen durch Statistiken, um belastbare empirische Aussagen zu diesem immer umstrittenen Themenkomplex zu erhalten. Das umso mehr, als gegenwärtig verschiedene Aktivitäten laufen (Befragung durch das Institut für Mittelstandsforschung über Bürokratielasten einschließlich Statistik; Befragungen des Statistischen Bundesamtes über den Zeitaufwand bei ausgewählten Statistiken; Überlegungen der Statistischen Landesämter zur geeigneten Erfassung von Statistikbelastungen), die aber überhaupt nicht untereinander abgestimmt sind. Unabhängig von diesen laufenden Untersuchungen vermuten wir, dass insbesondere für Kleinbetriebe die Belastung durch nichtamtliche und andere Erhebungen der Wirtschaftsverbände und Handelskammern weit größer ist als die amtliche Erhebungslast. Dies wäre aber empirisch zu klären.

[12] Für einen Überblick zu zentralen Botschaften der methodischen Debatte vgl. Christoph M. Schmidt und Klaus F. Zimmermann: Perspektiven der Arbeitsmarktpolitik - Internationaler Vergleich und Empfehlungen für Deutschland. Berlin 2001, S. 39 ff.

[13] Dies kann auch darin zum Ausdruck kommen, dass Evaluationsstudien vom Auftraggeber gezielt mehrfach vergeben werden, um möglichst das gesamte wissenschaftliche Spektrum des Arbeitsfeldes zu erschließen. So plant das BMWA die Vergabe von zwei Evaluierungsstudien zur Umsetzung der Vorschläge der Hartz-Kommission zur Arbeitsmarktpolitik.

[14] Vgl. KVI, a. a. O., S. 285, Empfehlung E.8 und die Bekräftigung dieser Empfehlung durch den Wissenschaftsrat.

[15] Dies beginnt bereits bei der Ausarbeitung der Datenschutzerklärung vor der Durchführung der Studie, die eine anschließende wissenschaftliche Nutzung der Daten sicherstellt und zugleich ausschließt, dass die Daten für andere Zwecke als für statistische Analysen genutzt werden können.

[16] Hinzu kommt ein neues Servicezentrum bei der GESIS (Gesellschaft sozialwissenschaftlicher Infrastruktureinrichtungen) und beim IZA Bonn. Die Einrichtung eines Forschungsdatenzentrums bei der deutschen Rentenversicherung ist in Vorbereitung.