Die Wirtschaftspolitik im Euroraum steht derzeit vor der Aufgabe, den sich erst abzeichnenden Aufschwung zu stützen und zur vollen Entfaltung kommen zu lassen. Ein nachhaltiger Aufschwung in einem einzelnen Land kann wegen der engen Verflechtung der Märkte nur dann entstehen, wenn es zu einem Aufschwung im Euroraum insgesamt kommt. Nationale Sonderkonjunkturen haben über kurz oder lang keinen Bestand. Die Wirtschaftspolitik muss daher zunehmend im Kontext des Euroraums betrachtet werden. Spätestens mit dem Beginn der Währungsunion ist die Geldpolitik ohnehin "europäisiert". Aber auch die Finanzpolitik unterliegt infolge des Vertrages von Maastricht und vor allem wegen des Stabilitäts- und Wachstumspaktes europäischen Regelungen und Beschränkungen. Selbst die Lohnpolitik kann vor dem Hintergrund des europäischen Binnenmarktes nicht mehr allein nach nationalen Gegebenheiten gestaltet werden, sondern muss die Wettbewerbsverhältnisse im Binnenmarkt und die für die europäische Ebene definierte Preisstabilität im Auge behalten.

Für die Geld- und Lohnpolitik sind die nationalen Beschränkungen unmittelbare Folge der von allen gewünschten monetären und realwirtschaftlichen Integration. Für die Finanzpolitik sind sie Resultat von Bemühungen, die externen Effekte unsolider Fiskalpolitik zu vermeiden. Sollten in einem Land des Euroraums - so die Überlegung - die Fehlbeträge im Staatshaushalt über Gebühr ausgeweitet werden, werden alle Mitgliedsländer von einer möglichen negativen Reaktion der Kapitalmärkte getroffen, was schließlich europaweit und nicht nur in dem einzelnen Mitgliedsland zu höheren Zinsen führen würde. ^[13] Unabhängig davon, ob diese Überlegungen letztlich stichhaltig sind, bleiben die fiskalpolitischen Regeln eine gültige Vereinbarung zwischen den Regierungen der Länder des Euroraums. Die von den Regierungen selbst gewählten Kriterien müssen daher eingehalten werden, soll die Glaubwürdigkeit dieser Politik gewahrt bleiben. Das bedeutet insbesondere, dass Zusagen im Hinblick auf die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte als verbindlich angesehen werden müssen. Dann kann aber von der Fiskalpolitik im Euroraum in den kommenden Jahren kein Beitrag zur Entfaltung und Festigung des Aufschwungs erwartet werden, weil insbesondere die größeren Länder trotz ihrer Bemühungen erhebliche Schwierigkeiten haben, ihre Konsolidierungsziele zu erreichen.

Die Lohnpolitik kann über eine mittelfristige Orientierung an der Produktivitätsentwicklung und an dem mit Preisstabilität zu vereinbarenden Anstieg des HVPI einen wichtigen Beitrag zur Stabilisierung der Einkommen leisten. Dies ist im Euroraum insgesamt in den vergangenen fünf Jahren auch geschehen und hat zu einer - alles in allem - robusten Binnennachfrage beigetragen, die unter anderem verhinderte, dass der Euroraum im Jahre 2001 in eine Rezession glitt. Jedoch ist die Lohnpolitik kein Instrument zur Initiierung eines Aufschwungs. Dafür muss es nicht nur einen stabilisierenden, sondern auch einen expansiven Impuls geben - also ist die Geldpolitik gefordert.

Die EZB schätzt das Potential, bei dem ein spannungsfreies Wachstum im Euroraum möglich ist, auf 2 1/4 bis 2 1/2 %. Dieser Wert ist niedrig angesetzt; trotzdem wird er nach der hier vorgelegten Wachstumsprognose lediglich im Durchschnitt des kommenden Jahres, nicht aber in seinem Verlauf erreicht. Doch die EZB hat schon signalisiert, dass sie über eine baldige Straffung ihres Kurses nachdenkt. Sie hat dieses Signal gesendet, ohne dass der Aufschwung im Euroraum schon begonnen hat und ein Schließen der Produktionslücke in Aussicht steht. Eine geldpolitische Straffung zum gegenwärtigen Zeitpunkt wäre fatal, würde der Aufschwung doch viel zu rasch gebremst. Ohnehin werden die monetären Rahmenbedingungen restriktiver, da eine merkliche Aufwertung des Euro eingesetzt hat. Im Euroraum wird daher unter den gegenwärtigen Umständen die Wirtschaftspolitik nichts oder nur wenig zur Festigung des Aufschwungs beitragen.

Nennenswerte Impulse auf die westeuropäische Konjunktur können lediglich von einem kräftigen weltwirtschaftlichen Aufschwung ausgehen, der stark und nachhaltig genug ist, um die dämpfenden Effekte der bisherigen und der noch zu erwartenden - möglicherweise beträchtlichen - Aufwertung des Euro auf die westeuropäische Wirtschaft zu überspielen. Voraussetzung dafür, dass solch ein nachhaltiger Aufschwung entsteht, ist, dass sich die amerikanische Wirtschaftspolitik anders verhält als die des Euroraums und die Stabilisierung des Aufschwungs zu ihrer Sache macht. Der Euroraum bleibt damit Trittbrettfahrer der amerikanischen Konjunktur. Dies impliziert eine weitere Zunahme des bereits überhöhten Leistungsbilanzdefizits der USA und das Risiko, dass die ohnehin beachtliche Tendenz zur Aufwertung des Euro gegenüber dem US-Dollar noch verstärkt wird. In einem solchen Umfeld steht der weltweite Aufschwung auf tönernen Füßen. Sicherlich gäbe es bei einer rapiden Abwertung des US-Dollar auch entgegengerichtete Tendenzen. Ein Rückfluss von Kapital aus den USA in den Euroraum würde dem in dieser Prognose unterstellten Anstieg der Eurozinsen entgegenwirken, und eine konjunkturdämpfende Aufwertung des Euro sollte die EZB zu einer Lockerung der Geldpolitik bewegen. Doch angesichts der erheblichen Wirkungsverzögerungen monetärer Impulse wäre es selbst bei einem Rückgang der Eurozinsen höchst fraglich, ob der unmittelbare Nachfrageeffekt eines Einbruchs der Exporte in den Dollarraum rechtzeitig kompensiert werden könnte.

Für Deutschland sind die mit dieser wirtschaftspolitischen Konstellation verbundenen Probleme besonders gravierend. Zugleich trägt es immer noch schwer an der Hypothek der deutschen Vereinigung. Auch sind die Konsolidierungszusagen Deutschlands an die EU-Kommission besonders ehrgeizig und erfordern eine stark restriktiv ausgerichtete Finanzpolitik. Die Lohnpolitik in Deutschland war im Unterschied zu den übrigen Ländern des Euroraums bis zuletzt sogar äußerst zurückhaltend. All dies zusammen hat die Binnennachfrage spürbar belastet, die sich - wie oben gezeigt - von der Entwicklung der anderen Länder des Euroraums abgekoppelt hat; vor allem der Konsum hat nicht Schritt gehalten (Abbildung 4.1).

Notwendig wäre, dass die Wirtschaftspolitik auch im Euroraum - wie dies in den USA geschieht - ihre Verantwortung für die Festigung des Aufschwungs akzeptiert. Für die Geldpolitik würde dies eine Beibehaltung des gegenwärtigen expansiven Kurses erfordern. Dann ist im Übrigen auch zu erwarten, dass die Finanzpolitik im Euroraum mit ihren Konsolidierungsbemühungen, getragen vom Rückenwind eines lang anhaltenden Aufschwungs, Erfolg hat und ohne schwerwiegende gesamtwirtschaftliche Belastungen die Fehlbeträge in den öffentlichen Haushalten nachhaltig zurückführen kann.

Die Preisentwicklung im Euroraum war seit Beginn der dritten Stufe der EWU durch mehrere sich überlagernde Preisschübe bei einzelnen Gütern gekennzeichnet, die auf den ersten Blick den Eindruck einer relativ hohen Inflationsdynamik vermitteln. Im Durchschnitt lag die monatliche Preissteigerungsrate seit Anfang 2000 bei 2,4 %. Nach dem Ölpreisschock, den Folgen der Tierseuchen und der merklichen Abwertung des Euro in den vergangenen Jahren führten um die Jahreswende 2001/2002 widrige Witterungsbedingungen zu einer deutlichen Verteuerung von Gemüse und so zu einem Preisschub bei unverarbeiteten Nahrungsmitteln insgesamt. Steuererhöhungen - insbesondere in Deutschland - waren ein weiterer Faktor, der einen Preisniveauschub auslöste. Der Inflationstrend wird im Wesentlichen durch die Lohnentwicklung relativ zur Produktivitätsentwicklung einerseits und die Preiserhöhungsspielräume der Unternehmen andererseits geprägt. Erstere ist weiterhin moderat, und es lässt sich insbesondere keine nennenswerte Überwälzung der Preisschübe auf die Löhne erkennen. Die Preiserhöhungsspielräume der Unternehmen sind auch angesichts der noch unterdurchschnittlichen Kapazitätsauslastung gering und dürften im Prognosezeitraum - bei der nur schwachen Aufschwungsdynamik und einem im Zuge der Integration Europas und der Globalisierung intensivierten Wettbewerb - nur mäßig steigen.

Die Prognose eines nur verhaltenen wirtschaftlichen Aufschwungs steht nicht in Widerspruch zu den gegenwärtig hohen Zuwachsraten der Geldmenge M3. Die Entwicklung seit Herbst 2001 dürfte deutliche Portfolioumschichtungen widerspiegeln. So war die Geldmenge M3 im Spätsommer infolge der - nach den Anschlägen vom 11. September nochmals sprunghaft gestiegenen - Unsicherheit an den Kapitalmärkten emporgeschnellt. Im August, September und Oktober wuchs sie mit einer Jahresrate von durchschnittlich 10,9 %, danach aber deutlich weniger. Im April und Mai dieses Jahres wurde die Abschwächung vorerst unterbrochen. Aus dieser Entwicklung kann nicht auf eine übermäßige Liquidität im Euroraum geschlossen werden. Berechnet man die so genannte Geldlücke auf der Grundlage des von den Instituten als stabilitätsgerecht angesehenen nominalen Referenzwerts für das Geldmengenwachstum in Höhe von 5 % ^[15], so ergibt sich derzeit ein "Überhang" von nur 0,7 %. Beginnt man mit dem Referenzpfad zudem nicht im Dezember 1998, sondern im Januar 1999 - um so den auf Sonderfaktoren zurückzuführenden sprunghaften Anstieg im Januar auszuschalten -, so ergibt sich sogar eine kleine reale Geldlücke in Höhe von 0,65 %. Hieraus ist nicht zwangsläufig der Schluss zu ziehen, dass im Euroraum eine Liquiditätsknappheit herrscht, ^[16] aber ein "alarmierend" hohes Geldmengenwachstum lässt sich genauso wenig ableiten. ^[17]

Die schwache Kreditentwicklung spricht ebenfalls gegen die Vermutung, dass sich in der aktuellen Geldmengenentwicklung eine Gefährdung der Preisstabilität anbahnt. Seit Anfang des Jahres expandieren die Buchkredite an Private im Euroraum nur mit einer Rate von rund 5 1/2 % gegenüber dem Vorjahresmonat. Besonders ausgeprägt ist die Abschwächung der Kreditvergabe in Deutschland. Hier waren die Kredite an Unternehmen und Privatpersonen im ersten Quartal - wie bereits in den drei Quartalen zuvor - rückläufig, und erst seit April ist ein geringfügiger Anstieg zu verzeichnen. Insbesondere auch die Kredite an das verarbeitende Gewerbe fielen hier gering aus.

Für die Entfaltung des Aufschwungs und den Abbau der noch hohen Arbeitslosigkeit ist es angesichts einer noch verhaltenen binnenwirtschaftlichen Dynamik erforderlich, dass die EZB die geldpolitischen Zügel nicht frühzeitig strafft. Dies gilt umso mehr, als sich die monetären Rahmenbedingungen insgesamt durch die Aufwertung des Euro merklich verschlechterten. Einseitige, nach oben gerichtete Risiken für die Preisstabilität sind derzeit nicht zu erkennen. Die EZB prognostiziert einen Anstieg des Bruttoinlandsprodukts in Höhe von 1,2 % in diesem und von 2,6 % im kommenden Jahr. Auch dies impliziert, dass die Produktionslücke im Euroraum Ende kommenden Jahres nicht geschlossen sein wird. Mit Raten von 2,3 % in diesem und 1,9 % im nächsten Jahr erwartet die EZB eine Inflationsentwicklung, die mit Preisstabilität zu vereinbaren ist. ^[18] Dabei unterstellt die EZB bei ihren Projektionen mit einer Rate von 2 1/4 % ein nur geringes Potentialwachstum im Euroraum. Im Zuge eines kräftigen Aufschwungs würden aber endogene Mechanismen in Gang gesetzt, die den Anstieg des Potentialwachstums deutlich nach oben verschieben können, insbesondere durch die Integration von Arbeitsuchenden in den Produktionsprozess und durch die beschleunigte Umsetzung technologischer Neuerungen.

Das entscheidende Kriterium, nach dem diese Abschlüsse beurteilt werden sollten, ist angesichts der immer noch hohen Arbeitslosigkeit ihre Auswirkung auf die Beschäftigung. Das Urteil fällt, wie die Debatte im jüngsten Gutachten des Sachverständigenrates zeigt, ^[20] je nach theoretischem Ansatz unterschiedlich aus. Aus neoklassischer Sicht müssen die Reallöhne eigentlich sinken, solange Arbeitslosigkeit herrscht. Erreicht werden soll dies über Lohnzurückhaltung bei den Nominallöhnen.

Ein inhärentes Problem einer solchen Empfehlung ist allerdings, dass bei Tarifverhandlungen, selbst wenn Inflationserwartungen eine Rolle spielen, über Nominallöhne verhandelt wird. Wie das Ergebnis für die Reallöhne aussieht, bestimmt letztlich erst die Reaktion der Märkte auf die Lohnabschlüsse. ^[21] Damit entsteht für diese Strategie ein Konsistenzproblem. Bei niedrigeren Nominallohnzuwächsen wird nämlich auch die Inflation geringer ausfallen. Dann aber wird die Reallohnentwicklung überhaupt nicht oder nur geringfügig gedämpft, und für die erhoffte Substitution von Realkapital zugunsten des Faktors Arbeit gibt es keine Basis. Bleibt die Inflationsrate trotz sinkender Nominallohnzuwächse nahezu unverändert, tritt zwar die gewünschte Dämpfung der Reallohnentwicklung ein, zugleich wird aber die gesamtwirtschaftliche Nachfrage durch die gedrückte Entwicklung der Realeinkommen negativ beeinflusst. Dann verschlechtern sich auch die Gewinnaussichten für die Unternehmen, und es kommt gleichfalls nicht zu einer Beschäftigungsausweitung. Reale Lohnzurückhaltung und eine sich unverändert entwickelnde reale Nachfrage sind im neoklassischen Modellrahmen nicht miteinander kompatibel. ^[22]

Immer wieder wird argumentiert, dass die Nachfragestabilisierung bei gedämpfter Reallohnentwicklung auf anderem Wege, als in diesem engen Modellrahmen aufgezeigt, zustande kommt. Ein häufig gebrauchtes Argument ist, dass reale Lohnzurückhaltung mit einer Verbesserung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit einhergeht und die Nachfrage durch vermehrte Exporte, also durch das Ausland, stabilisiert wird. ^[23] Zweifelsohne verbessert Lohnzurückhaltung die internationale Wettbewerbsfähigkeit. Zweifel sind jedoch angebracht bei der Frage, ob dies eine nachhaltige Strategie zur Überwindung der Arbeitslosigkeit ist. Vielmehr ist zu erwarten, dass andere Länder, wenn sie den Verlust der eigenen Wettbewerbsfähigkeit zu spüren bekommen, zur gleichen Strategie Zuflucht nehmen. Dann aber ist der Wettbewerbsvorteil nur von kurzer Dauer, zu kurz jedenfalls, um die Arbeitslosigkeit zu überwinden. Allenfalls kleine Länder, deren Wettbewerbsvorteile allgemein nicht recht spürbar sind, können eine solche Strategie auf längere Sicht verfolgen. ^[24]

Vielfach wird auch argumentiert, dass eine gedämpfte Reallohnentwicklung uno actu zu Einstellungen führe und daher über eine erhöhte Beschäftigung die Nachfrage trotz niedrigerer Reallöhne nicht beeinträchtigt werde. ^[25] Dies ist aber mikroökonomisch nicht rational. Denn eine Einstellung würde sich für ein einzelnes Unternehmen nur dann lohnen, wenn sich alle Unternehmen in gleicher Weise verhielten. Nur dann bliebe nämlich auch die Nachfrage nach den Produkten dieses Unternehmens unverändert. Rational aus Sicht des einzelnen Unternehmens wäre es aber abzuwarten, ob andere Unternehmen diese Einstellungen tatsächlich vornehmen und erst dann selbst zu handeln. Nur wenn ein Unternehmen gleichsam gesamtwirtschaftliche Verantwortung übernähme, erscheint es logisch, dass es mit Einstellungen vorangeht. Mit anderen Worten: Die Beschäftigungsausweitung ist im Rahmen dieser Argumentation ein öffentliches Gut, dessen private Herstellung inkonsistenterweise unterstellt wird.

Trotz all dieser Bedenken ist genau diese neoklassische Strategie in den vergangenen Jahren in Deutschland praktiziert worden. Seit 1995 blieben in Deutschland die nominalen Lohnzuwächse zumeist - und zum Teil deutlich - hinter der Summe aus zulässiger Inflationsrate und trendmäßigen Produktionszuwächsen zurück; seit dieser Zeit herrscht also Lohnzurückhaltung (Abbildung 4.2). Dies hat dazu geführt, dass die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft auf den Weltmärkten hoch ist, denn die Exporte stiegen - wie oben gezeigt - so stark wie bei keinem der anderen großen Industrieländer. Dies ist nicht verwunderlich angesichts der im internationalen Vergleich sehr niedrigen Lohnstückkostenzuwächse. Gleichzeitig ist aber die Konsumnachfrage relativ schwach - ein deutlicher Hinweis auf einen binnenwirtschaftlichen Nachfragemangel. Hohe Konkurrenzfähigkeit in Kombination mit heimischer Nachfrageschwäche sind die Symptome der ökonomischen Schwäche in Deutschland. Dies spricht dafür, dass Produktion und Beschäftigung in einem erheblichen Maß durch die Nachfragebedingungen bestimmt werden. Wie aber lauten dann die lohnpolitischen Empfehlungen?

Entscheidend ist, dass die Wirkung höherer Löhne auf die Beschäftigung gesamtwirtschaftlich ambivalent ist. Auf der einen Seite sind höhere Löhne, wie oben dargestellt, höhere Kosten, die für sich genommen die Rentabilität der Produktion vermindern. Auf der anderen Seite erzeugen sie gesamtwirtschaftliche Nachfrage und damit Absatzmöglichkeiten, die - wiederum für sich genommen - die Rentabilität der Unternehmen erhöhen. Folglich kann die Lohnpolitik allein keine Änderung der Beschäftigungssituation herbeiführen. Weder führt reale oder nominale Lohnzurückhaltung über eine Verbesserung der Angebotsbedingungen zu mehr Beschäftigung, noch ist dies über stark steigende Löhne und die hierdurch erhoffte Nachfrageausweitung zu erreichen. Entscheidend ist vielmehr, "wie sich die Lohnpolitik relativ zur Nachfragepolitik verhält". ^[26] Das bedeutet, dass bei Lohnzurückhaltung Spielraum für eine Ausweitung der Nachfrage besteht, ohne dass inflationäre Spannungen an den Märkten auftreten. Entscheidend für die Beschäftigungsentwicklung ist, ob dieser Spielraum durch nachfragestimulierende Maßnahmen auch genutzt wird. Die Forderung nach maßvollen Lohnabschlüssen ist daher im Hinblick auf eine Beschäftigungsausweitung nur dann sinnvoll, wenn sie als Vorbedingung für eine expansive Nachfragepolitik verstanden wird. Genau dies wird aber von der Mehrheit des Sachverständigenrates abgelehnt. ^[27]

Eine sinnvolle Forderung an die Lohnpolitik ist daher, dass die Lohnentwicklung im Konjunkturverlauf verstetigt wird. Richtet sie sich neben der Zielinflationsrate strikt nach der trendmäßigen Produktivität, wobei veränderte Lohnnebenkosten berücksichtigt werden müssen, und bleibt sie je nach Konjunktur- und Beschäftigungsverlauf nicht hinter dieser Orientierungsgröße zurück oder läuft ihr nicht voraus, ist ein Pfad gegeben, bei dem sich über eine expansive Nachfrage eine Ausweitung der Beschäftigung erzielen lässt.

Entscheidend ist dabei, dass positive Nachfrageimpulse, die z. B. von der Geldpolitik ausgehen, bei Einhaltung dieser Regel nicht zu einer beschleunigten Inflationsentwicklung führen. Folglich kann der monetäre Anstoß realwirtschaftlich wirksam werden, ohne Inflation zu erzeugen; Produktion und Beschäftigung nehmen zu.

Betrachtet man die jüngsten Abschlüsse aus dieser Sicht, so sind sie angemessen. Dabei ist berücksichtigt, dass die Lohnnebenkosten um etwa 0,5 Prozentpunkte steigen und daher die Lohnerhöhungen entsprechend geringer ausfallen müssen. Die im Vergleich zu den Vorjahren etwas höheren Abschlüsse werden die Binnennachfrage etwas stärken. Hinzu kommt, dass die lange Laufzeit den Unternehmen eine relativ hohe Planungssicherheit ermöglicht und die Lohnentwicklung verstetigt; auch dies sollte sich positiv auswirken. In jedem Fall wurden gravierende Fehler vermieden, die während der 70er und der frühen 80er Jahre im Gefolge des Ölpreisschocks zu verzeichnen waren, als versucht wurde, über drastische Lohnerhöhungen, die weit über die oben skizzierte Grenze hinausgingen, die durch die Ölpreisschocks verloren gegangene Kaufkraft wieder zu gewinnen. Dieser Versuch endete in Inflation und Rezession. Derartige Gefahren gehen von den jüngsten Lohnabschlüssen nicht im Mindesten aus.

Im Finanzplanungsrat war im März des Jahres vereinbart worden, dass der Bund seine Ausgaben in den Jahren 2003 und 2004 um durchschnittlich 0,5 % pro Jahr vermindert, während Länder und Gemeinden ihren Ausgabenanstieg auf 1 % jährlich begrenzen. Die Finanzpolitik verzichtet also darauf, zur innerstaatlichen Durchsetzung der gegenüber Brüssel eingegangenen Verpflichtungen für die jeweiligen Haushaltsebenen Defizitziele zu formulieren. Vielmehr wird ein Ausgabenziel vorgegeben. Dies geschieht aus der Erkenntnis heraus, dass sich die Ausgaben besser steuern lassen als die Einnahmen und die Politik bei Konjunkturschwankungen, die nahezu synchrone Schwankungen der Einnahmen nach sich ziehen, nicht revidiert werden muss. Ein solches Vorgehen war von den Instituten mehrfach vorgeschlagen worden. Es besitzt zweifellos den Vorteil, dass keine Defizitgrenzen - weder vertikal (Haushaltsebenen) noch horizontal (zwischen den Ländern einschließlich der Gemeinden) - vorgegeben werden müssen. Insbesondere besitzt diese Lösung den Vorteil, dass zumindest die automatischen Stabilisatoren auf der Einnahmenseite voll zum Tragen kommen. Auch auf der Ausgabenseite gibt es konjunkturreagible Posten, vor allem das Arbeitslosengeld. Doch diese konjunkturabhängige Belastung findet keine gesonderte Berücksichtigung bei der Festlegung der Ausgabenlinie: Muss der Bund konjunkturbedingte Defizite der Bundesanstalt ausgleichen, so müssen Ausgaben an anderer Stelle gekürzt werden.

Offen bleibt freilich auch hier das Problem, auf welche Weise Fehlverhalten sanktioniert werden kann, wenn also von der Ausgabenlinie abgewichen wird. Als Sanktionsmöglichkeit verbleibt letztlich nur die disziplinierende Wirkung, die von einer öffentlichen Diskussion des Fehlverhaltens ausgehen mag, wie dies bereits auf der supranationalen Ebene mit der Androhung eines "blauen Briefes" geschehen ist. Auch wurde die Ausgabenlinie offensichtlich nur für die Gesamtheit der Länder (und ihrer Gemeinden) vorgegeben und nicht für jedes einzelne Land. Werden jene Länder, die höhere Ausgaben tätigen, an den Pranger gestellt, wenn die Gesamtheit der Länder die Ausgabenlinie eingehalten hat? Ein weiteres Problem dieses Ansatzes ist seine "Strategieanfälligkeit" insoweit, als öffentliche Aktivitäten verschiedentlich nicht "brutto", sondern "netto" in den Haushalten verbucht, d. h. Ausgaben mit Einnahmen verrechnet werden und somit die tatsächliche Ausgabenentwicklung "verzerrt" dargestellt wird. Ein prägnantes Beispiel aus der jüngeren Vergangenheit sind die zahlreichen Ausgliederungen von öffentlichen Einrichtungen aus den Kernhaushalten. Nicht mehr alle Einnahmen und Ausgaben sind haushaltswirksam, sondern nur noch der Zuschussbedarf. Ein aktuelles Beispiel ist die in diesem Jahr erfolgte Umwandlung der Finanzhilfen des Bundes nach dem Investitionsförderungsgesetz Aufbau Ost (IfG) in Bundesergänzungszuweisungen: Finanzhilfen werden als Ausgaben des Bundes gebucht, während Bundesergänzungszuweisungen unmittelbar vom Bundesanteil an der Umsatzsteuer abgesetzt und beim Länderanteil zugesetzt werden; durch die Umwandlung findet eine "Bilanzverkürzung" statt.

Für den Konjunkturverlauf noch bedeutsamer wiegt die Tatsache, dass die Finanzpolitik mit dem Versprechen gegenüber Brüssel, die öffentlichen Haushalte nahezu auszugleichen, in eine Zwickmühle geraten ist. Will die Politik glaubwürdig sein, so muss sie alle Möglichkeiten ausschöpfen, dieses Ziel zu erreichen. In jedem Falle wird die Politik äußerst restriktiv angelegt sein müssen. Dies wiederum schwächt die Konjunktur und die gesamtwirtschaftliche Bemessungsgrundlage, also den Nenner der Defizitquote. Aber auch der Zähler wird von der Restriktionspolitik beeinflusst, denn ein schwächeres Wirtschaftswachstum generiert geringere Steuer- und Beitragseinnahmen und erfordert möglicherweise höhere Mittel zur Finanzierung der Arbeitslosigkeit.

In der vorliegenden Prognose des DIW Berlin wird der Anstieg der Staatsausgaben für 2003 auf 1,4 % geschätzt. Dabei ist unterstellt, dass die Politik ihre Absichtserklärungen umsetzt und nach den Wahlen ein Sparpaket beschließt oder die entsprechenden Mittel im Haushaltsvollzug einspart. Das erforderliche Volumen wird dabei auch von den Tarifanhebungen im öffentlichen Dienst abhängen. Je höher die Tarifsteigerungen ausfallen, umso stärker muss an anderer Stelle auf die Bremse getreten werden. Dabei ist auch in Rechnung zu stellen, dass die Tarifabschlüsse nur für die Angestellten und Arbeiter im öffentlichen Dienst gelten und nicht zwangsläufig auf die Beamten - rund die Hälfte aller Bediensteten - übertragen werden. In der Vergangenheit blieben die Beamtengehälter schon mehrfach von Tariferhöhungen ausgenommen oder die Gehälter wurden mit Verzögerung angepasst. In keinem Falle lassen sich die Tariferhöhungen im öffentlichen Dienst vollständig von der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung abkoppeln, auch dann nicht, wenn man die Arbeitsplatzsicherheit oder die geringere Produktivität ins Spiel bringt.

Wie stark die restriktive Ausrichtung der Finanzpolitik gesamtwirtschaftlich ins Gewicht fällt, lässt sich anhand der Nachfrageimpulse schätzen. Dabei wird die konjunkturelle Relevanz finanzpolitischen Handelns als Abweichung vom mittelfristigen Trend des gesamtwirtschaftlichen Wachstums bestimmt. Als konjunkturrelevante Einflüsse werden jene Abweichungen auf der Einnahmen- und Ausgabenseite angesehen, die sich gegenüber dem jeweils realisierten Volumen der Vorperiode, fortgeschrieben mit dem nominalen Anstieg des Produktionspotentials, ergeben. ^[28] Diesem Konzept zufolge werden von der Finanzpolitik im nächsten Jahr restriktive Impulse in einer Größenordnung von 24 Mrd. Euro bzw. 1 % des nominalen Bruttoinlandsprodukts ausgelöst (Tabelle 1). Ökonometrische Modellrechnungen kommen zu dem Ergebnis, dass allein aufgrund der restriktiven Ausgabenimpulse in einer Größenordnung von 15 Mrd. Euro die wirtschaftliche Entwicklung 2003 um einen halben Prozentpunkt gedämpft wird (Kasten 3). Im Jahre 2004 dürfte die Regierung die kontraktiven Impulse noch verstärken, will sie den Zielpfad bei den Ausgaben nicht überschreiten. Dies hätte zur Folge, dass die wirtschaftliche Entwicklung noch stärker als im Jahre 2003 behindert würde. Unter diesen Bedingungen dürfte es wohl schwieriger werden, das von der Bundesregierung erhoffte Wirtschaftswachstum von 2 1/2 % zu erreichen. Die finanzpolitische Restriktionswirkung müsste von einer umso stärkeren Expansion der privaten Wirtschaftsaktivitäten begleitet sein, soll der negative Nachfrageschock gesamtwirtschaftlich kompensiert und das für 2004 angestrebte Ziel eines nahezu ausgeglichenen Staatshaushalts realisiert werden. Mündet die Aufwärtsentwicklung in einen robusten Konjunkturaufschwung, so steht einer forcierten Haushaltskonsolidierung nichts im Wege. Diesen Kurs bereits jetzt einzuschlagen, birgt erhebliche Risiken.

Finanzpolitisch von Bedeutung ist natürlich auch die Frage, auf welche Weise die jeweiligen Haushaltsebenen versuchen werden, die vorgegebenen Ausgabenlinien einzuhalten. Erfahrungsgemäß werden die öffentlichen Investitionen wohl abermals bevorzugtes Objekt von Kürzungen sein. Bereits jetzt sind die öffentlichen Investitionen in Deutschland so niedrig wie nirgendwo sonst in Europa. Öffentliche Investitionen sind weitaus flexibler zu gestalten als andere Ausgabekategorien. Viele Ausgaben kann der Staat nicht beliebig variieren, da sie zumeist auf gesetzlichen Ansprüchen beruhen und nur im Rahmen langwieriger Gesetzgebungsverfahren geändert werden können. Im öffentlichen Dienst sind Personalkosteneinsparungen aufgrund der beamtenrechtlichen oder tarifbedingten Voraussetzungen nur möglich, wenn Stellen durch (altersbedingte) Fluktuationen frei und nicht wieder besetzt werden. Zudem engen die steigenden Pensionslasten den Handlungsspielraum ein. Beim Subventionsabbau sind in den letzten Jahren zweifellos Fortschritte erzielt worden. Weitere Kürzungen müssen gegen massiv intervenierende Interessengruppen durchgesetzt werden und erfordern entsprechende Anstrengungen. In der Diskussion wird insbesondere der große Block der Transferausgaben - hier vor allem die Ausgaben zur Finanzierung der Arbeitslosigkeit und Sozialhilfe - stehen. Einsparungen lassen sich nur durch Leistungseinschränkungen erzielen. Nach der Bundestagswahl wird die Diskussion hierüber wohl eröffnet werden.

Durch die unterstellten Einsparbemühungen in den Bereichen Staatsverbrauch (Sachausgaben, Beschäftigung und Löhne), öffentliche Investitionen und Transfers an die privaten Haushalte in Höhe von insgesamt 13,9 Mrd. Euro im Jahre 2003 und 27,2 Mrd. Euro im Folgejahr werden deutliche negative konjunkturelle Effekte ausgelöst. Das reale Bruttoinlandsprodukt fällt gemäß den Modellergebnissen im nächsten Jahr um 0,5 % unter den Wert in einem Referenzszenario, für das keine verstärkten Einsparungen unterstellt sind. Wird der hier angenommene Pfad der Ausgabenbeschränkungen auch im Jahre 2004 eingehalten, dann wird das Wachstum weiter deutlich eingeschränkt (Tabelle 2).

Die impliziten Multiplikatoren des Modells erscheinen auf den ersten Blick eher gering. Dies hängt auch mit dem relativ hohen Anteil der Transferzahlungen an den Einsparungen zusammen. Die gesamtwirtschaftlichen Effekte verstärken sich über verzögerte Anpassungen noch im Folgejahr. So versuchen die privaten Haushalte, nach einer Kürzung der Transfers ihr bisheriges Konsumniveau aufrechtzuerhalten, indem sie ihre Sparquote senken. Erst mittelfristig schlagen sich Kürzungen der Transfers stärker im privaten Konsum nieder. Ein weiterer Grund ist die enge Verflechtung mit dem Ausland; ein Teil des negativen Nachfrageimpulses wird gleichsam "exportiert". Berücksichtigt man zudem die zu erwartenden Rückwirkungen über die gedämpfte europäische Konjunktur, dürfte der Staatsausgaben-Multiplikator höher sein als hier berechnet. Mit zunehmenden Wachstumsverlusten sind auch Einbußen bei den Steuern und Sozialversicherungsbeiträgen verbunden. So führt die hier unterstellte Ausgabeneinschränkung um 27,2 Mrd. Euro im Jahre 2004 nur zu einer Verringerung der Nettokreditaufnahme des Staates um 22,8 Mrd. Euro im gleichen Jahr.