Gegenwärtig ist beabsichtigt, das Sparen von Arbeitnehmern sowie Lohnersatzleistungsbeziehern mit unterdurchschnittlichem und mittlerem Einkommen durch Zulagen aus öffentlichen Mitteln zu fördern. Die Zulage wird nach der Kinderzahl gestaffelt und soll beispielsweise für Paare mit zwei oder mehr Kindern bis zu 1 000 DM im Jahr betragen. Insbesondere für Steuerpflichtige mit höherem Einkommen ist eine Steuerbefreiung der Vorsorgeaufwendungen vorgesehen. Beginnend mit dem Jahre 2001 kann zunächst ein Anteil von 0,5 % des Bruttoverdienstes gespart und gefördert werden, der dann - stufenweise - schließlich bis auf 4 % im Jahre 2008 steigen soll, um einen individuellen Vermögensstock für die kapitalgedeckte Altersvorsorge aufzubauen. Damit sollen die "zweite" und "dritte" Säule der Alterssicherung gestärkt werden (betriebliche und private Vorsorge). Freilich sind die Details der Reform noch keineswegs festgelegt. Die Reformpläne lassen offensichtlich noch Gestaltungsspielraum zu.

Zunächst plante die Bundesregierung, ^[2] die GRV-Renten der künftig in den Ruhestand eintretenden Versicherten um die Hälfte desjenigen Betrags zu kürzen, der aus dieser Vermögensanlage unter der Annahme einer relativ hohen Rendite erreichbar gewesen wäre - unabhängig von der Tatsache, ob die Versicherten diese Vermögensanlage tatsächlich vorgenommen haben. Mit der stärkeren Betonung der Eigenverantwortung sollte eine Senkung des künftigen Rentenniveaus in der gesetzlichen Rentenversicherung begründet werden.

Das Für und Wider einer solchen Koppelung von Renten aus der GRV an eine private Altersvorsorge wurde lebhaft in der Öffentlichkeit diskutiert. Unter dem Einfluss der kritischen Stimmen hat die Bundesregierung nun vor, die Ausgaben der GRV durch einen linearen Ausgleichsfaktor zu begrenzen.

Auffallend ist, dass nur in wenigen Ansatzpunkten - z. B. bei den Hinterbliebenenrenten - an strukturelle Reformen gedacht wird. Im Vordergrund stehen vielmehr Maßnahmen zur Senkung des Rentenniveaus für diejenigen Versicherten, die vom Jahre 2011 an in den Rentenstand gehen. Der Abschlag bei der gesetzlichen Rente wird die bis 2010 beantragten Renten nicht betreffen. Diese werden jedoch - was inzwischen nahezu vergessen ist - durch die Begrenzung der Rentenanpassung auf die Preissteigerungsrate in den Jahren 2000 und 2001 bereits gesenkt. Die Bundesregierung plant noch Neuregelungen zu weiteren Punkten, z. B. die Fortentwicklung des Sozialhilferechts und die zusätzliche Anerkennung von Zeiten der Kindererziehung bei der Rente. Die folgenden Überlegungen sollen sich jedoch im Wesentlichen auf die Frage der teilweisen Rückführung des Rentenniveaus in der GRV zugunsten des Ausbaus kapitalgedeckter Altersvorsorge beschränken.

Die Senkung des Rentenniveaus bringt schwerwiegende Probleme mit sich. Um sie zu erkennen, muss man sich die Ziele der sozialen Alterssicherung vor Augen halten.

Aus ökonomischer Sicht sollte der Erwerb von Alterssicherungsansprüchen nicht verzerrend auf die Arbeitsanreize wirken. Einerseits muss auf die Eigenverantwortung gesetzt werden, und andererseits ist aus sozialpolitischer Sicht ein Mindestsicherungsanspruch zu gewährleisten. Die Ausrichtung der deutschen gesetzlichen Rentenversicherung am Äquivalenzgedanken fördert seit jeher die Eigenverantwortlichkeit. Dies führt dazu, dass es keine Mindestrente gibt und dadurch Sozialhilfeabhängigkeit im Alter entstehen kann.

Die Bemessung des Sicherungsniveaus, das als ausreichend angesehen wird, ist das Ergebnis eines gesellschaftlichen Diskurses. Das Minimum ist das auch ansonsten gültige Fürsorgeniveau, d. h. in Deutschland der Sozialhilfeanspruch. Darüber hinaus ist die gesetzliche Rentenversicherung bisher deshalb auf das Ziel einer Lebensstandardsicherung ausgerichtet, weil alte Menschen meist keine Chance mehr haben, ein zu niedriges Einkommen durch Erwerbsarbeit aufzubessern. Wenn dieses Ziel weiterhin bestehen bleiben soll, dann muss konkret formuliert werden, von welchem Sicherungsniveau an das Ziel "Lebensstandardsicherung" erfüllt ist. Diese Konkretisierung betrifft zum einen den Prozentsatz, der erreicht werden soll, und zum zweiten die Größe, an der sich eine Höhe der Sicherung orientieren soll. Bisher gilt als Bezugsgröße für die gesetzliche Rentenversicherung das (beitragspflichtige) Erwerbseinkommen.

Heute übernimmt die gesetzliche Rentenversicherung im Wesentlichen für die abhängig Beschäftigten die Sicherung. Die Ansprüche auf eine Rente sind vor allem von der Zahl der Jahre bestimmt, für die Beiträge gezahlt wurden, und von der Höhe des Bruttoeinkommens - bis zur Beitragsbemessungsgrenze. Das Ausmaß der Sicherung ist gegenwärtig ausgerichtet auf den so genannten Standardrentner, d. h. auf eine Person, die 45 Jahre erwerbstätig war und in diesem Zeitraum jeweils ein Erwerbseinkommen in Höhe des jeweiligen Durchschnitts aller sozialversicherungspflichtig Beschäftigten bezogen hat. Das angestrebte Niveau war bisher 70 % des durchschnittlichen Nettoeinkommens; das entsprechende Bruttorentenniveau beträgt knapp 50 %.

Die tatsächliche Versorgungssituation der Rentner ist mit dem Standardrentenniveau nicht zu erfassen. Entspricht die rentenrechtliche Zeit (Versicherungsjahre) nicht 45 Jahren und wird nicht über den gesamten Erwerbszeitraum jeweils der Durchschnitt verdient, dann entspricht die Rente auch nicht der Standardrente. In der Realität kann selbst das Minimalziel - Vermeidung von Armut im Alter - durch die Absicherung in der GRV verfehlt werden.

Gegenwärtig beträgt die monatliche Netto-Standardrente etwa 2 020 DM in den alten und 1 750 DM in den neuen Bundesländern. Die Streuung der tatsächlichen Zahlbeträge ist je nach Geschlecht der Versicherten, Altersrentenart und Träger (Arbeiterrenten-, Angestellten- und Knappschaftlicher Rentenversicherungsträger) sehr groß. Die niedrigsten durchschnittlichen Altersrenten werden an Frauen gezahlt. Aber auch ein nicht unerheblicher Kreis der Männer erreicht die Standardrente selbst dann nicht, wenn 45 Jahre lang auf der Basis einer Vollzeittätigkeit Beiträge gezahlt wurden, das versicherte Lohneinkommen aber nur unterdurchschnittlich war.

Im Todesfall hinterlassen verheiratete Versicherte ihren hinterbliebenen Partnern einen Anspruch auf Witwen-/Witwerrente. Auf diese Rente werden eigene Erwerbs- oder Renteneinkünfte angerechnet. Hinter dieser Zuerkennung des Hinterbliebenenanspruchs steht das alte Alleinverdiener-Familienmodell: Der Einkommensbezieher und Ernährer der Familie erhält nach Abschluss der Erwerbsphase Lohnersatzleistungen, der hinterbliebene Partner oder die Partnerin Unterhaltsersatzleistungen.

Solange dieses Lebensmodell für weite Kreise der Bevölkerung galt, war die bestehende Form der Alterssicherung zielgerecht. In den letzten Jahrzehnten hat sich jedoch ein Wandel vollzogen. Frauen sind in höherem Maß erwerbstätig. Vor allem die verheirateten vereinbaren immer häufiger Kindererziehung mit Berufstätigkeit. Das Scheidungsrisiko ist höher, Heirat und Kindererziehung sind nicht mehr so eng miteinander verbunden wie früher. Manche heiraten, ohne Kinder bekommen zu wollen. Andere wiederum ziehen Kinder außerhalb der Ehe groß, entweder allein oder in nicht- ehelichen Lebensgemeinschaften.

Vor dem Hintergrund dieser Veränderungen in den gesellschaftlichen Verhältnissen und Einstellungen, insbesondere in Hinsicht auf die Arbeitsteilung zwischen den Geschlechtern, ist es ein erklärtes Ziel der Alterssicherungspolitik, in der GRV eine eigenständige - das heißt, einer vom Ehemann und seinem Einkommen unabhängige - Alterssicherung der Frauen zu erreichen. ^[3]

Neben diesem Wandel haben sich auch die Bedingungen des Arbeitslebens gewandelt. Es ist heute nicht mehr realistisch, für alle Erwerbstätigen ununterbrochene Erwerbsphasen zu erwarten. Wie die Untersuchung von Biographien der heute noch im Erwerbsalter stehenden Versicherten zeigt, haben auch Männer zunehmend "Lücken" in ihrem Erwerbsverlauf. Meistens ist dafür Arbeitslosigkeit der Grund, aber auch die Vorstellungen der Menschen über die Gestaltung des Lebens wandeln sich. So kommt es zu einer freiwilligen Reduktion der Arbeitszeit bzw. Erwerbsunterbrechungen und damit zu Lücken in der Altersvorsorge. Eine nur an durchgängige Erwerbsbiographien gebundene Alterssicherung führt daher zu Versorgungslücken. Die Hinterbliebenenrenten, die auf unvollständigen Erwerbsverläufen basieren, fallen entsprechend niedrig aus.

Ziel einer Reform sollte daher sein, die sich aus dem gesellschaftlichen Wandel ergebenden Probleme dauerhaft zu lösen. Doch die gegenwärtigen Reformbestrebungen sind zu sehr auf den Finanzierungsaspekt ausgerichtet. Zu wenig berücksichtigen sie die strukturellen Veränderungen im Rentenrecht. Dies ist ein schwerwiegender Mangel.

Grundsätzlich gilt, dass die in einer Periode lebenden Menschen aus der Produktion dieser Periode ernährt werden müssen. Konkret bedeutet dies, dass die Rentner, wenn ihre Zahl wächst, bei gleichem Absicherungsniveau einen größeren Teil des erwirtschafteten Produkts für sich beanspruchen. Dabei ist nicht entscheidend, ob die Rentner ihre Ausgaben über Kapitalrenditen, die Auflösung ihrer Ersparnisse oder durch Renten, die im Umlageverfahren aufgebracht werden, finanzieren. In jedem Fall entsteht - bei gleichem Absicherungsniveau der Rentner - eine Belastung späterer Generationen. Sie kann allerdings durch Wachstum gemildert werden, weil dann der zu verteilende "Kuchen" größer ist, und sie kann durch den Export und den späteren Import von Kapital teilweise umgangen werden - wenn es nicht weltweit denselben Alterungs- und Wirtschaftsverlauf gibt.

Die Hoffnung der Befürworter der Kapitaldeckung, dass das reale Wachstum durch die zusätzliche Geldvermögensbildung beschleunigt wird, weil diese wiederum zusätzliche (reale) Investitionen induziert, kann sich allerdings als trügerisch erweisen. Erhöhte Ersparnisse bedeuten zugleich eine Minderung der Konsumgüternachfrage, und Ausfälle der Absatzmöglichkeiten hemmen trotz sinkender Zinsen die Bereitschaft der Unternehmen, die zusätzlich von den privaten Haushalten ersparten monetären Mittel für Investitionen in Anspruch zu nehmen.

Die Entscheidung der Bundesregierung, teilweise zu einer kapitalfundierten Altersvorsorge überzugehen, dürfte unter anderem durch die weit verbreitete Behauptung beeinflusst sein, dass die Kapitalverzinsung längerfristig grundsätzlich höher sei als die "Rendite", die im Umlageverfahren erzielt werden kann. Träfe dies zu, wäre darin in der Tat ein wesentlicher Vorzug der Kapitaldeckung zu sehen. Allerdings werden in der jüngeren Literatur auch Zweifel an der Richtigkeit der Vergleichsbasis und der generellen Hypothese, dass das Kapitaldeckungsverfahren dem Umlageverfahren in dieser Hinsicht überlegen sei, geäußert. ^[5] So zeigen Untersuchungen für die USA, dass die Kapitalrendite längerfristig erheblich schwankt. Bei gleicher Sparquote können sich daher für unterschiedliche Gruppen von Geburtsjahrgängen stark voneinander abweichende Niveaus der daraus resultierenden Altersvorsorge ergeben. ^[6]

Modellrechnungen zufolge ist die Rendite der umlagefinanzierten Rente aufgrund der deutlichen Alterung der Wohnbevölkerung für den durchschnittlichen Versicherten keinesfalls günstiger als die einer kapitalgedeckten Rente, die gut administriert wird. ^[7] Auf den ersten Blick wirkt dies plausibel. Vieles spricht nämlich dafür, dass es für einen Durchschnittsversicherten, der keine besonderen Risiken aufweist, vorteilhaft wäre, wenn er privat vorsorgen könnte. Auch ist nicht zu bezweifeln, dass auf individueller Ebene der Renditevergleich zum deutlichen Nachteil des Umlageverfahrens in der GRV ausfallen kann: Wer in seinem Leben nicht arbeitslos oder vor dem normalen Rentenalter erwerbsunfähig wird, aber in der Lage ist, günstige Anlageformen auf dem Kapitalmarkt zu finden, könnte ohne die Versicherungspflicht in der GRV vermutlich eine höhere Rendite erwirtschaften, als das unter den gegebenen Voraussetzungen der Fall ist.

Diese Argumentation zugunsten des Kapitaldeckungsverfahrens hat aber eine fundamentale Schwäche: Sie berücksichtigt nicht, dass in der GRV eine Umverteilung von Einkommen zwischen Mitgliedern einer Generation stattfindet, bei der z. B. Frührenten aus dem allgemeinen Beitrags- und Steueraufkommen finanziert werden. Es ist zu vermuten, dass in der gegenwärtigen Diskussion viele Stimmen auch deshalb für einen Abbau des Umlageverfahrens in der GRV plädieren, weil die Umverteilungselemente dieses Regelwerks nicht akzeptiert werden.

Was aus individueller Sicht als Nachteil angesehen werden könnte - die Umverteilung zugunsten von Personen, die ohne kostendeckende Beiträge in der GRV Ansprüche erwerben -, ist vor dem Hintergrund sozialpolitischer Ziele als Vorteil des Umlageverfahrens zu betrachten. Mit einer Durchsetzung der Pläne der Bundesregierung, das Rentenniveau zu senken, damit Erwerbseinkommensbezieher weniger in die Rentenkassen einzahlen müssen, als das bei fortgeltender bisheriger Regelung der Fall wäre, würde auch ein Teil der Mittel für die Umverteilung abgebaut werden. Bei einer freiwilligen Kapitaldeckung ist im Rahmen des Alterssicherungssystems ein Solidarausgleich zwischen den Mitgliedern einer Generation kaum möglich. ^[8], ^[9]

Die Tatbestände, die gegenwärtig zu Umverteilungselementen innerhalb der gesetzlichen Rentenversicherung führen, z. B. die Berücksichtigung beitragsfreier Zeiten und die Hinterbliebenenversorgung, würden bei Bestehen einer Kapitaldeckung nicht verschwinden, sondern müssten eine staatliche Regulierung der kapitalgedeckten Altersvorsorge sowie Steuererleichterungen und/oder Transferzahlungen nach sich ziehen. ^[10]

In der gegenwärtigen Diskussion wird häufig versäumt, den möglicherweise vorhandenen, aber mit Risiko behafteten Renditevorteil von Kapitalanlagen gegen die bisher jedenfalls gegebene relative Sicherheit der Rentenanwartschaften in der GRV abzuwägen.

Die Umlage ist freilich "politischen Risiken" ausgesetzt. Für die heute jüngere Generation der Beitragszahler hat die Rückführung des Rentenniveaus zwar vordergründig den Vorteil, dass sie künftig in geringerem Umfang in der Pflicht wäre, für die Ruhestandsbezüge aufzukommen. Darin wird ein Beitrag zur "Generationengerechtigkeit" gesehen. In den Interesse der Jüngeren, sich von den Verpflichtungen gegenüber den Rentnern zu befreien, ist ein wichtiger Grund für die Attraktivität zu sehen, die dieses Reformvorhaben für die Öffentlichkeit teilweise hat. ^[11] Aber es gibt auch kritische Stimmen innerhalb der jungen Generation. ^[12] Die Kosten der Unsicherheit über weitere politische Eingriffe in das Rentenrecht werden vermutlich von ihr nun höher eingeschätzt, als das bisher schon der Fall war.

Wenn es dabei bleibt, dass die Bundesregierung die private Altersvorsorge verstärkt, sollte besonderes Gewicht auf die Rahmenbedingungen und die Ausgestaltung der (geförderten) privaten Altersvorsorge gelegt werden. Denn unabhängig davon, wie die gesetzliche Rentenversicherung sich in den nächsten Jahren im Detail weiterentwickeln wird, dürfte die private Altersvorsorge an Bedeutung gewinnen, und sie sollte deswegen für den Einzelnen möglichst wenig Gefahren enthalten.

Die Bundesregierung sollte im Dialog mit den Anbietern von privaten Altersvorsorgeprodukten (Banken, anderen Finanzintermediären, Versicherungen) Qualitätskriterien für die Altersvorsorge definieren. Gute private Altersvorsorge ^[13] sollte durch ein Qualitätssiegel kenntlich sein. Die dafür maßgeblichen Kriterien müssten vom Staat gemeinsam mit den privaten Anbietern entwickelt werden.

Auch muss geprüft werden, wie die Kosten, die bei einem Wechsel des Dienstleisters, der Kapital verwaltet und anlegt, und die bei einem Wechsel zu einer anderen Versicherung entstehen, so begrenzt werden können, dass Wechsel grundsätzlich möglich sind und sich Wettbewerb auf diesen Märkten entwickeln kann. Das ist notwendig, damit die Verwaltungskosten im Zaum gehalten werden können. ^[14]

Insbesondere müsste der Gesetzgeber klären, ob er im Rahmen der geförderten privaten Altersvorsorge weiterhin die sonst in dieser Sparte übliche Ungleichbehandlung von Männern und Frauen hinnehmen will. Aufgrund ihrer höheren Lebenserwartung müssen Frauen gegenwärtig - anders als in der GRV - höhere Beiträge für private Rentenversicherungen zahlen. Wenn der Gesetzgeber dies aus verteilungspolitischen Gründen nicht wünscht, müsste eine entsprechende Regulierung eingeführt werden. Diese wäre sicherlich machbar und in der Praxis umsetzbar, da sich private Rentenversicherungsgesellschaften über entsprechende Rückversicherungsverträge absichern könnten. ^[15] Freilich tritt das Problem auf, dass Männer auf ausländische Versicherer ausweichen könnten. Deswegen wäre eine entsprechende Harmonisierung in der Europäischen Union sinnvoll.

1. Der erneute Eingriff in das Rentenrecht dürfte das Vertrauen der Beitragszahler darauf weiter untergraben, dass sich ihre Beiträge rentieren und die zugesagten Leistungen aus der gesetzlichen Rentenversicherung auch tatsächlich gezahlt werden.

2. Die Senkung des Rentenniveaus birgt die Gefahr, dass Versicherte mit niedrigem Einkommen und/oder lückenhafter Erwerbsbiographie im Alter häufiger als bisher eine Rente in der Nähe der relativen Armutsgrenze erhalten.

Die gegenwärtigen monatlichen Standardrenten von netto 2 020 DM (alte Bundesländer) oder 1 750 DM (neue Bundesländer) erscheinen angesichts der jahrzehntelangen Beitragszahlungen (45 Jahre) nicht zu hoch im Vergleich zur Sozialhilfe, die - inklusive Übernahme der Mietkosten - etwa 1 000 DM für einen Alleinlebenden beträgt. Die Gruppen von Versicherten, die deutlich weniger als der Durchschnitt verdienen, haben entsprechend weniger Rente. Dies betrifft einen immerhin nennenswerten Kreis unter den Männern. So ist auf der Basis der Versicherungsdaten von den Geburtsjahrgängen 1936 bis 1955 bei männlichen einfachen Fachkräften im Angestelltenverhältnis ein Altersruhegeld projiziert worden, das nur etwa 88 % der Standardrente erreicht (Tabelle 1); bei den Angelernten oder Hilfskräften in der Arbeiterrentenversicherung - immerhin rund eine Million Männer - beträgt die entsprechende Relation 83 %. ^[17]

Frauen haben besonders niedrige Renten. Weibliche Versicherte in Westdeutschland, die etwa 30 Jahre lang eine versicherungspflichtige Vollzeitbeschäftigung ausüben, haben im Mittel eine Rente in Höhe von rund 60 % der Standardrente zu erwarten. Dies sind knapp 80 % dessen, was Männer bei entsprechender Versicherungszeit erreichen. Frauen sind heute noch immer viel seltener als Männer durchgängig erwerbstätig und erhalten deshalb im Durchschnitt auch deutlich niedrigere Rente als das in der oben genannten Relation zum Ausdruck kommt - vor allem deshalb, weil weibliche Versicherte häufig aufgrund von Zeiten der Kindererziehung "lückenhafte" Erwerbsbiographien aufweisen. Das zeigt in besonderer Schärfe das generelle Problem der erwerbsarbeits- und lohnorientierten Rentenbemessung.

Die Senkung des Rentenniveaus würde nicht nur die Bewertung der versicherten Erwerbsarbeitszeiten betreffen, sondern auch diejenigen Zeiten im Versicherungsverlauf, die ohne eigene Beitragszahlung bei der Rente angerechnet werden, also z. B. Zeiten der Arbeitslosigkeit, der Invalidität sowie der Kindererziehung.

Der Kreis von Rentnern und Rentnerinnen in der gesetzlichen Rentenversicherung, die von einem Einkommen in der Nähe der relativen Armutsgrenze leben müssen, würde künftig vermutlich größer. Das widerspricht dem Ziel, in der Sozialversicherung einen Lebensstandard deutlich oberhalb der Sozialhilfegrenze zu gewährleisten. Gravierend ist allerdings, dass damit die Legitimation des gesamten Systems untergraben wird, weil derjenige, der erwarten kann, dass seine Rente unterhalb des ihm ohnehin zustehenden Sozialhilfeanspruchs liegt, nicht einsehen wird, dass er Rentenbeiträge zahlen soll. Es ist bisher nicht abzusehen, auf welche Weise bei Versicherten in den unteren Gruppen der Einkommenshierarchie eine ausreichende private Altersvorsorge erreicht werden soll. Kompensation der Versorgungslücken durch freiwillige Altersvorsorge? Die Bundesregierung setzt darauf, dass die Senkung des Rentenniveaus in der gesetzlichen Rentenversicherung durch die Erträge zusätzlicher individueller Altersvorsorge kompensiert wird. Ursprünglich hatte das zuständige Bundesministerium auch eine obligatorische private Vorsorge vorgeschlagen. Nun soll das mithilfe von Maßnahmen zur Förderung von Kapitalanlagen zum Zweck der Altersvorsorge auf freiwilliger Basis erreicht werden. Ob dies gelingt, ist fraglich.

Da bereits heute in erheblichem Umfang gespart wird, um im Alter nicht allein auf die GRV-Renten angewiesen zu sein, ist damit zu rechnen, dass die bisherigen Anlageformen durch die geförderten teilweise ersetzt werden, also eine Umschichtung der Mittel erfolgt. ^[18] Denn bei einer zusätzlichen Ersparnisbildung würde die gesamte Belastung der privaten Haushalte durch den GRV-Beitrag und den privaten Vorsorgeaufwand steigen. In der Übergangsperiode müssen die Beiträge zur kapitalgedeckten Rente zusätzlich zur Befriedigung der bisherigen Altansprüche in der GRV aufgewendet werden, denn die Senkung des Rentenniveaus wirkt sich erst viel später auf den Beitragssatz aus. Zudem soll der Beitrag zur privaten Vorsorge ohne Arbeitgeberbeteiligung erfolgen, d. h. der private Vorsorgebeitrag geht voll zulasten des verfügbaren Einkommens der Arbeitnehmer. Dies kann zwar zu hohen Lohnforderungen der Gewerkschaften führen, inwieweit diese durchgesetzt werden, ist aber völlig offen - heute mehr denn je.

Versicherte mit sehr niedrigem Einkommen dürften die vorgesehenen Maßnahmen zur Sparförderung eher selten in Anspruch nehmen, weil sie das verfügbare Einkommen für den laufenden Lebensunterhalt verwenden wollen oder müssen. ^[19] Die Spartätigkeit ist generell positiv abhängig von der Höhe des Einkommens. Deshalb ist zu vermuten, dass die finanziell besser gestellten Versicherten die geplante Sparförderung eher in Anspruch nehmen als die Niedrigeinkommensbezieher. Das würde die Verteilung der Alterseinkommen in dieser Gruppe nicht in der gewünschten Weise verändern.

Wenn also eine zusätzliche Ersparnis für alle Gruppen von Versicherten im Hinblick auf eine Kompensation der reduzierten gesetzlichen Rente und auf eine Entlastung zu späteren Zeiten angestrebt wird, dann muss die Kapitalansammlung obligatorisch sein. ^[20]

Mit den Plänen zur freiwilligen kapitalgedeckten Altersvorsorge wird das Ziel, eine eigenständige - das heißt, eine vom Ehemann und seinem Einkommen unabhängige - Alterssicherung von Frauen auszubauen, nur unzureichend berücksichtigt. Sind weibliche Versicherte verheiratet, haben sie im Vergleich zu allen Frauen in der GRV deutlich unterdurchschnittliche eigene Versichertenrenten. Diese auf die traditionelle Arbeitsteilung in der Ehe zurückzuführenden Versorgungslücken werden offenbar auch nicht durch freiwillige Vermögensanlagen der Paare für eine eigenständige, kapitalgedeckte Alterssicherung der Ehefrau aufgefüllt. Ergebnisse der Analyse einer großen Stichprobe unter GRV-Versicherten weisen darauf hin, dass im Mittel Ehefrauen seltener und in geringerem Umfang in der Form privater Renten- oder Lebensversicherungen vorsorgen als Ehemänner (Tabelle 2). Es ist bisher nicht abzusehen, auf welche Weise die Bundesregierung erreichen will, dass ein angemessener Teil der kapitalgedeckten Altersvorsorge von verheirateten erwerbstätigen Männer den nicht erwerbstätigen Ehefrauen als eigenständiger Anspruch zugeschrieben wird.

-Die Einbeziehung der gesamten Bevölkerung in die umlagefinanzierte gesetzliche Rentenversicherung (solidarische Finanzierung),

-Die Pflicht zur Zahlung eines Mindestbeitrags an die GRV sowie - falls hier das Rentenniveau gesenkt werden soll - für die private Zusatzrente.

Die Gewährung einer Mindestsicherung ist ein weitgehend akzeptiertes Ziel. Heute wird diese durch die Sozialhilfe gewährleistet. Jedoch wäre eine Mindestsicherung vorzuziehen, die im Rahmen einer Sozialversicherung durch Mindestbeiträge zu finanzieren ist, um bei der Alterssicherung von vornherein einen ununterbrochenen Versicherungsverlauf entstehen zu lassen. Eine solche verpflichtende Mindestbeitragszahlung bindet das Ziel der Armutsvermeidung im Alter auch bei Lücken im Erwerbsverlauf in die Sozialversicherung ein.

Eine Verpflichtung zur Zahlung eines Mindestbeitrages verändert auch die Grundlage, auf der bisher eine Hinterbliebenenrente an Witwen/Witwer gewährt wurde. Hat jede Person einen eigenen, vollständigen Versicherungsverlauf und damit eine Mindestsicherung, dann lässt sich der Unterhaltsanspruch eines überlebenden Ehepartners aus den von dem Ehepaar gemeinsam aufgebauten Anwartschaften, beispielsweise durch ein Renten- Splitting, abdecken.

Über den Schritt zur Mindestsicherung von nicht oder eingeschränkt erwerbstätigen Ehepartnern hinaus ist eine Reform der Hinterbliebenenversorgung dringend erforderlich. Für die heute jungen, erst in die Ehe eintretenden Paare sollte das nicht mehr zeitgemäße System der Witwenrenten umgestellt werden. Dabei ist durchaus zu erwägen, zumindest einen Teil des Hinterbliebenenrisikos der individuellen Vorsorge zu überlassen; sie müsste allerdings bis zu einer bestimmten Grenze verpflichtend sein. ^[22]

Wenn weiterhin eine Lebensstandardsicherung im Alter angestrebt wird, dann ist eine Loslösung vom Erwerbseinkommen als Bemessungsgrundlage sinnvoll. In zunehmendem Maß wird das Einkommen neben dem Verdienst aus Erwerbstätigkeit durch Kapitalerträge bestimmt, insoweit sollten diese Erträge auch für die Finanzierung der Mindestbeiträge genutzt werden.

Der Anstieg der Ausgaben in der GRV könnte bis zu der vorhersehbaren, demographisch bedingten starken Belastung auch dadurch gebremst werden, dass schon bald die Beitragsbemessungsgrenze gesenkt wird. Die damit verbundenen Beitragsausfälle fielen dann allerdings sofort an, während die Entlastung erst nach langer Zeit vollständig wirksam wäre. Dem stünden jedoch die zusätzlichen Einnahmen gegenüber, die eine allgemeine Versicherungspflicht mit sich brächte. Freilich muss auch die Frage bedacht werden, ob der GRV durch die Senkung der Beitragsbemessungsgrenze per saldo Mittel für die intragenerative Umverteilung entzogen werden. Sozialpolitisch negativ zu beurteilende Effekte dürften jedoch - wenn überhaupt - allenfalls minimal auftreten, da Personen mit überdurchschnittlichem Einkommen im Mittel zwar seltener arbeitslos oder vorzeitig erwerbsunfähig werden, aber eine höhere Lebenserwartung haben.

Bei vorsichtiger Bewertung sollte man den Ausbau der Kapitaldeckung in der Altersvorsorge deswegen in erster Linie als eine Maßnahme zur besseren Risikostreuung aus individueller Sicht ansehen, aber betonen, dass die Stärkung der Kapitaldeckung die künftige Belastung für die Altersvorsorge insgesamt nicht unbedingt mindert.

Ohne obligatorische Zusatzvorsorge ist eine allgemeine Senkung des Niveaus der Renten in der GRV nicht ratsam. Denn die GRV enthält keine Mindestsicherung, und es würde sich so die Gefahr vergrößern, dass Versicherte mit niedrigem Einkommen trotz langjähriger Beitragszeiten unzureichende Alterseinkommen erhalten. Eine gezielte staatliche Sparförderung könnte dieses Risiko vermindern, aber nicht beseitigen, und dies auch nur dann, wenn der Staat hohe Beträge für Zulagen an Personen mit niedrigem Erwerbseinkommen aufwenden würde. Sollen darüber hinaus die bisher in der Sozialversicherung verfolgten verteilungspolitischen Ziele nicht aufgegeben werden, insbesondere Vermeidung von Armut und "Lebensstandardsicherung", müsste auch die private kapitalgedeckte Vorsorge - soweit sie die Senkung des Rentenniveaus in der GRV kompensieren soll - obligatorisch sein. Es bliebe also bei den Zwangsabgaben für die Altersvorsorge, die in der Übergangszeit höher wären als ohne die Reform. Es ist umstritten, wie die Belastung in der Phase danach ausfällt. Das hängt in erster Linie vom Renditeverlauf ab.

Das Ziel, durch mehr kapitalgedeckte Eigenvorsorge die unterschiedlichen Risiken der Renditeentwicklung in der GRV einerseits und bei privater Alterssicherung andererseits zu "diversifizieren", könnte auch durch andere Maßnahmen als die pauschal wirkende Senkung des Rentenniveaus verfolgt werden. Beispielsweise ließe sich der Spielraum für die private Altersvorsorge über eine Senkung der Beitragsbemessungsgrenze erweitern, was längerfristig zugleich die Ausgabenentwicklung in der GRV bremsen würde. Freilich würden die Geringverdiener dann auch nicht von den Möglichkeiten der Risikodiversifizierung profitieren.

Die Bundesregierung darf gegenüber denen, die aufgrund der Förderung erstmals beginnen, auf private Altersvorsoge zu setzen, nicht verschweigen, dass diesen Chancen auch Risiken gegenüberstehen. Die Kapitalrendite schwankt stark: In Zukunft kann es deswegen einzelne Kohorten von Rentnern geben, deren Erwartungen im Hinblick auf eine hohe kapitalgedeckte Zusatzrente enttäuscht werden.

Mit der Einführung einer Versicherungspflicht einschließlich einer Mindestbeitragszahlung würde die Eigenverantwortung gestärkt. Dies verbessert auch die Voraussetzungen für eine Reform der Witwen/Witwer- Versorgung. Um die GRV längerfristig zu entlasten, könnte durchaus daran gedacht werden, einen Teil der Hinterbliebenenvorsorge für heute noch junge Paare auf die Basis einer privaten, kapitalfundierten Pflichtversicherung zu stellen. Inwieweit solche Maßnahmen mit einer auf untere Einkommensgruppen begrenzten Förderung der privaten Altersvorsorge verbunden werden sollten, um auch für sie die Möglichkeit zu vergrößern, ihre Altersseinkommen aufzubessern, wäre zu prüfen.

Die staatliche Förderung der privaten Vorsorge sollte auf jeden Fall den verteilungspolitischen Zielen nicht widersprechen. Die jetzt vorgesehene Beschränkung der Förderung auf den Kreis rentenversicherungspflichtiger Arbeitnehmer wäre unter diesen Gesichtspunkten ebenso problematisch wie eine an der Kinderzahl anknüpfende Zusatzförderung, die nicht auch das Haushaltseinkommen in Betracht zieht.

Da allein aufgrund der Diskussion der objektiv vorhandenen Unsicherheiten der Altersvorsorge die private Vorsorge zunehmen wird, müssen die konkreten Rahmenbedingungen und gegebenenfalls die staatlichen Regulierungen für private Altersvorsorge diskutiert und konkretisiert werden.

Am wichtigsten ist es jedoch, die realen Bedingungen dafür zu verbessern, dass künftig trotz der höheren Lebenserwartung angemessene Alterseinkommen gezahlt werden können. Dazu gehört neben einer gezielten Zuwanderungspolitik und einer Erhöhung des tatsächlichen Rentenzugangsalters insbesondere, dass Männer und Frauen, die erwerbswillig sind, auch einen Arbeitsplatz finden. Schließlich geht es darum, die Lebensbedingungen der Kinder zu verbessern. Dies gehört zu den Voraussetzungen dafür, dass auf lange Sicht das zahlenmäßige Verhältnis zwischen Erwerbstätigen und Ruheständlern wieder günstiger wird.

[1] Vgl. Der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung: Das Konzept der Rentenreform 2000. Berlin, 11. Juli 2000.

[2] SPD und Bündnis 90/DIE GRÜNEN Koalitionsarbeitsgruppe: Deutschland erneuern - Rentenreform 2000, Gesetzliche Rentenversicherung und kapitalgedeckte Zusatzvorsorge: Der Weg in eine sichere Zukunft. Berlin, 30. Mai 2000.

[3] Vgl. die übereinstimmenden Entschließungsanträge von Bundestag und Bundesrat z. B. in: Deutscher Bundestag, Drucksache Nr. 12/837 vom 21. Juni 1991.

[4] Kapitaldeckung: Kein Wundermittel für die Altersvorsorge. Bearb.: Gert Wagner, Ellen Kirner, Johannes Leinert und Volker Meinhardt. In: Wochenbericht des DIW, Nr. 46/98, S. 833 ff.; Einstieg in die Teilkapitaldeckung der Altersvorsorge mit Wachstumseinbussen verbunden. Bearb.: Volker Meinhardt, Gert Wagner und Rudolf Zwiener. In: Wochenbericht des DIW, Nr. 46/99, S. 823 f.

[5] Vgl. Peter R. Orszag and Joseph E. Stiglitz: Rethinking Pension Reform: Ten Myths About Social Security Systems, presented at the conference on New Ideas About Old Age Security. The World Bank, Washington, D.C., September 14-15, 1999. Im Internet: http://www.worldbank.org/knowledge/chiefecon/conferen/papers/rethinking.htm; vgl. dazu Kapitaldeckung ..., a.a.O. und Einstieg in die Teilkapitaldeckung ..., a.a.O. sowie die dort angegebene Literatur.

[6] Vgl. Gary Burtless: Social Security Privatization and Financial Market Risk: Lessons from U.S. Financial History. DIW Discussion Paper No. 211, Berlin 2000.

[7] Vgl. Axel Börsch-Supan: Rentabilitätsvergleiche im Umlage- und Kapitaldeckungsverfahren, Diskussionspapier Nr. 00-27 des SFB 504, Mannheim 2000.

[8] Wenn bei einer Kapitaldeckung ein "Risikoausgleich" zwischen Generationen in Form einer "Quersubventionierung" erfolgen soll, indem junge Versicherte auf einen Teil ihrer Zinserträge verzichten müssen, führt dies zu Problemen. Denn diese "Quersubventionierung" erfolgt, weil der Versicherungsmarkt Unvollkommenheiten aufweist: Die Versicherungsverträge sind intransparent. Für Junge ist der Wechsel der Versicherung teuer, so dass sie die "Umverteilung" hinnehmen müssen (vgl. dazu Johannes Leinert und Gert Wagner: Ergebnisse der Umfrage zur Nachreservierung bei Umstellung der Rechnungsgrundlagen für private Renten auf die Sterbetafeln DAV 1994 R. In: Der Aktuar, 5 Jg., Heft 1, 1999, S. 16-18).

[9] Als Beispiel für die Leistungsfähigkeit des Umlageverfahrens sei auf die Eingliederung der "DDR-Renten" in das bundesrepublikanische Rentensystem verwiesen. Nur im Umlageverfahren konnten die in der DDR erworbenen Ansprüche übernommen bzw. angepasst werden.

[10] Vgl. dazu auch Richard Hauser: Beratung ohne Auftrag zum Abbau des Sozialstaats - Zu den sozialpolitischen Reformvorstellungen des Sachverständigenrates. In: Hamburger Jahrbuch für Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik, 1997, Bd. 42, S. 159-182.

[11] Darauf lassen auch die Erfahrungen in Lateinamerika mit dem "Chilenischen Modell" schließen, wo die Rentenansprüche gekürzt wurden, um die Altersvorsorge von der Umlage- auf das Kapitaldeckungsverfahren umzustellen. Vgl. Manfred Nitsch: Dimensionen von Sozialversicherungsreformen: Lateinamerika, Deutschland und darüber hinaus. In: Lateinamerika. Analysen, Daten, Dokumentation, Nr. 36, Dezember 1997, S. 26 f.

[12] Vgl. Gemeinsame Erklärung zur Rentenreform. Vorgestellt auf der Pressekonferenz am 22. Juni 2000 in Berlin. Stellungnahme von Spitzenvertretern und -vertreterinnen von Jugendverbänden (z. B. Bund der Deutschen Katholischen Jugend, Grüne Jugend) und Jugendorganisationen innerhalb größerer gesellschaftlicher Gruppen (z. B. Jusos in der SPD und Gewerkschaften).

[13] Vgl. dazu auch Jan Walliser: Regulation of Withdrawals in Individual Account Systems, August 1999 (http://www.worldbank.org/knowledge/chiefecon/conferen/papers/payoutrev.htm).

[14] Vgl. dazu: Estelle James, James Smalhout und Dimitri Vittas: Administrative Costs and the Organization of Individual Account Systems: A Comparative Perspective, September 1999 (http://www.worldbank.org/knowledge/chiefecon/conferen/papers/smalhout.htm) .

[15] Vgl. Gert Wagner: Anmerkungen zur Interpretation des Aufsatzes "Zur Rentnersterblichkeit unter besonderer Berücksichtigung langjährig berufstätiger Frauen und Männer". In: Blätter der Deutschen Gesellschaft für Versicherungsmathematik, 1987, Heft 1, S. 74-78.

[16] In der noch nicht festgelegten Rentenanpassungsformel soll bei der Bestimmung des Nettolohns der potentielle Beitrag für die private Vorsorge berücksichtigt werden. Dadurch sinkt die Rente über den Ausgleichsfaktor hinaus.

[17] Vgl. Tabelle 1 mit Daten für das Jahr 1996. Die Nettostandardrente betrug 1996 in den alten Bundesländern 1 937 DM monatlich.

[18] Vgl. Sönke Jens, Oliver Lang, Katharina Spieß: Wirkungen staatlicher Sparförderung. Gutachten des Europäischen Zentrums für Wirtschaftsforschung und Strategieberatung, Prognos, Basel, Oktober 1998. Die Ergebnisse dieser Untersuchung (vgl. a.a.O., S. 142 ff.) lassen auf Folgendes schließen: Es gehen weder von Sparanreizen der staatlichen Sparförderung, noch von einer Rücknahme dieser Sparanreize merkliche Effekte auf die Struktur der Geldvermögensbildung der anspruchsberechtigten Haushalte aus. Der Staat kann mit der Förderung bestimmter Sparformen nicht sehr viel erreichen. Insofern ist es wenig sinnvoll, bestimmte Anlageformen auch im Sinne einer Altersvorsorge zu fördern, da die Anlageentscheidung von einer Vielzahl anderer Faktoren, wie der Absicherung im Familienverband, Erbschaftsmotiven u. ä. abhängt.

[19] Beispielsweise zeigte eine Untersuchung auf der Basis des Sozio- oekonomischen Panels, dass Alleinerziehende mit jüngeren Kindern eine Sparquote von annähernd null hatten. Vgl. Ellen Kirner und Johannes Schwarze: Zur Einkommenssituation und Einkommensverwendung von Familien mit jüngeren Kindern. In: Vierteljahrshefte zur Wirtschaftsforschung, Heft 2. 1996, S. 205 f.

[20] Vgl. zur Diskussion der damit verbundenen Probleme Kai A. Konrad und Gert G. Wagner: Reform of the public pension system in Germany. DIW Discussion Paper No. 200, Berlin 2000.

[21] An dieser Stelle können nicht alle gegenwärtig diskutierten Fragen einer Rentenreform behandelt werden. Beispielsweise sind die Regeln für die Neugestaltung der Rentenformel nach wie vor problematisch. Vgl. dazu Stefan Voigt und Gert Wagner: Zur Logik der Rentenanpassung - ein konstitutionenökonomischer Vorschlag, DIW Diskussionspapier Nr. 195, Berlin 2000.

[22] Vgl. Eine stärker beitragsbezogene Finanzierung der Witwenrenten könnte die Alterssicherung längerfristig entlasten. Bearb.: Ellen Kirner. In: Wochenbericht des DIW, Nr. 29/96, S 481 ff.