- Die Freizügigkeit für Arbeitnehmer aus den Beitrittskandidaten wird zunächst für eine Frist von zwei Jahren ausgesetzt. Diese Frist kann auf Antrag eines Mitgliedslandes für sein Territorium automatisch um zunächst drei Jahre und dann um weitere zwei Jahre verlängert werden, so dass sich insgesamt eine Übergangsfrist von bis zu sieben Jahren ergeben kann. Mitgliedsländern, die vor Ablauf der sieben Jahre die Freizügigkeit gewähren, wird erlaubt, bei Störungen des Arbeitsmarktes die Freizügigkeit temporär oder dauerhaft bis zum Ende der Übergangsfristen auszusetzen.

- Für die Entsendung von Arbeitskräften aus den mittel- und osteuropä- ischen Ländern sind für die beiden am stärksten betroffenen Länder, Deutsch- land und Österreich, die gleichen Übergangsfristen wie für die Arbeitnehmerfreizügigkeit vorgesehen. Während dieser Fristen kann auf Antrag die Entsendung von Arbeitskräften in bestimmten Branchen ausgesetzt werden. Deutschland hat Übergangsfristen für die Entsendung von Arbeitskräften in den Bereichen Bauwirtschaft, Innenausstattung und industrielle Reinigung beantragt.

- Das Recht, sich als Selbständiger in der EU niederzulassen oder Unter- nehmen zu gründen, ist bereits jetzt für Bürger aus den mittel- und osteuropä- ischen Assoziationsländern durch die Europaabkommen garantiert.

Länge und Ausgestaltung der Übergangsfristen durch die Mitgliedstaaten der EU sind jedoch offen. Die Übergangsfristen räumen den bisherigen EU-Mitgliedern Handlungsoptionen zur Regelung der Zuwanderung ein, von denen sie in unterschiedlicher Weise Gebrauch machen können. Dabei bestehen folgende Optionen:

- die Fortsetzung der bisher verfolgten Politik, d. h. die Begrenzung der dauerhaften Zuwanderung aus den Beitrittsländern auf den Nachzug von Familienangehörigen und die Erteilung von zeitlich befristeten Arbeitserlaubnissen für eine begrenzte Zahl von Saisonarbeitern und Werkvertragsarbeitnehmern;

- die Ausweitung der Zahl zeitlich befristeter Arbeitserlaubnisse bei gleichzeitigem Schutz spezifischer Branchen und Regionen;

- die Festlegung von nationalen Quoten oder Sicherheitsklauseln für die Zuwanderung von Arbeitnehmern bei einem Verzicht auf den Schutz spezifischer Sektoren und Regionen;

- die Einführung der Freizügigkeit vor Ablauf der Übergangsfristen.

Die Zahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten aus den MOE-Ländern belief sich 1999 auf 128 000 Personen. Hinzu kommen rund 270 000 Saisonarbeiter und Werkvertragsarbeitnehmer. Die durchschnittliche Verweildauer der Saisonarbeiter wird vom Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung der Bundesanstalt für Arbeit (IAB) auf 2 bis 3 Monate geschätzt. Das Jahresarbeitsvolumen der temporär Beschäftigten beläuft sich nach diesen Schätzungen auf rund 86 000 Vollzeitarbeitsplätze. Insgesamt ergibt sich also ein Arbeitsvolumen von gut 210 000 Vollzeitarbeitsplätzen. ^[3] Über die Zahl der illegalen Beschäftigten, die aus den MOE-Ländern kommen, liegen keine verlässlichen Schätzungen vor (Tabelle 1).

Die Effekte der Zuwanderung hängen nicht allein vom Umfang, sondern auch von der Struktur des Arbeitskräfteangebots und seiner Konzentration auf Branchen und Regionen ab. Da der überwiegende Teil der Arbeitnehmer aus den MOE-Ländern über eine abgeschlossene Berufsausbildung verfügt, dürften sie insgesamt deutlich höher qualifiziert sein als der Durchschnitt der ausländischen Arbeitnehmer in Deutschland und möglicherweise sogar der deutschen Arbeitnehmer. Allerdings werden die Arbeitnehmer aus den MOE-Ländern gegenwärtig noch deutlich unter ihrem Qualifikationsniveau eingesetzt. Das gilt nicht nur für die Saisonarbeiter und Werkvertragsarbeitnehmer, sondern auch für die sozialversicherungspflichtig Beschäftigten (Tabelle 2). Die Struktur der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten aus den MOE-Ländern in Deutschland zeigt - mit Ausnahme der Landwirtschaft - keine besondere Konzentration auf bestimmte Wirtschaftszweige (Tabelle 3). Auch die Bauwirtschaft ist von der legalen Zuwanderung nicht besonders betroffen (siehe Kasten).

Die geographische Nähe ist nur ein Faktor unter mehreren, der die Regionalstruktur der Zuwanderung determiniert. Lohnhöhe, Arbeitslosenquoten sowie die höheren Beschäftigungschancen in Ballungsräumen beeinflussen die Regionalstruktur der Zuwanderung aus den MOE-Ländern mindestens in gleichem Maße. Die regionale Verteilung der Arbeitsmigration aus den MOE-Ländern in Deutschland ist jedoch nicht allein ein Marktergebnis. Administrative Restriktionen, beispielsweise bei der Vergabe von Arbeitserlaubnissen für Grenzpendler und Saisonarbeiter, haben die Regionalstruktur erheblich beeinflusst.

Das DIW Berlin hat zusammen mit anderen Forschungsinstituten - auf der Basis eines ökonometrischen Modells - die Migration nach Deutschland geschätzt. ^[6] Die Schätzergebnisse sind nur als Anhaltspunkt für die Größenordnungen des Migrationspotentials, nicht als Voraussage im engeren Sinne zu verstehen. Unter der Annahme, dass die Freizügigkeit für alle zehn Länder im Jahre 2002 eingeführt wird, ergibt sich eine anfängliche Zunahme der ausländischen Bevölkerung aus den MOE-Ländern in Deutschland von rund 220 000 Personen pro Jahr, die kurzfristig auf knapp 300 000 Personen steigt, dann aber im Verlauf auf rund 50 000 Personen sinkt. Langfristig, d. h. nach 20 bis 30 Jahren, ergibt sich ein Migrationsbestand von etwa 2 % bis 3 % der Bevölkerung aus den MOE-Ländern; das entspricht 2 bis 3 Millionen Menschen. Rund 35 % der ausländischen Wohnbevölkerung werden als Beschäftigte am Arbeitsmarkt teilnehmen.

Die Annahme, dass die Freizügigkeit für alle zehn Beitrittskandidaten aus Mittel- und Osteuropa bereits 2002 eingeführt wird, ist unrealistisch. Simulationen zeigen, dass eine Verschiebung der Freizügigkeit auf das Jahr 2005 bzw. das Jahr 2010 das anfängliche Wachstum der ausländischen Wohnbevölkerung nach Einführung der Freizügigkeit nur um wenige tausend Personen verringern würde (Abbildung 3). Unterstellt man, was realistisch ist, dass Bulgarien und Rumänien nicht zur ersten Runde der Beitrittsländer gehören, verringert sich die anfängliche Zunahme des Migrationsbestandes pro Jahr gegenüber einer Einführung für alle zehn Kandidatenländer um rund 100 000 Personen.

Die Mehrzahl der Studien kommt zu ähnlichen Größenordnungen, ^[7] nur wenige gelangen zu stark abweichenden Ergebnissen. ^[8] , ^[9] Angesichts der methodischen Probleme bleibt dennoch eine erhebliche Ungewissheit über die tatsächliche Höhe des Migrationspotentials.

Bei der Zuwanderung qualifizierter Arbeitskräfte entsteht ein zusätzlicher Gewinn ("brain gain"), weil die in der Regel subventionierten Investitionen in das Humankapital der Beschäftigten von der Auswanderungsregion finanziert werden. Schließlich vergrößern sich durch Zuwanderung die Märkte in den Einwanderungsregionen, was bei Produktion mit steigenden Skalenerträgen schon für sich genommen Einkommen und Wachstum in den Einwanderungsregionen erhöhen kann. Allerdings sind die Wanderungsgewinne in den Einwanderungsregionen nicht gleich verteilt. Produktionsfaktoren, die in einer Substitutionsbeziehung zu den eingewanderten Arbeitskräften stehen, können durch die Zuwanderung verlieren, während für Produktionsfaktoren, die in einem komplementären Verhältnis zur zugewanderten Arbeit stehen, das Umgekehrte gilt. Die Wohlfahrtsgewinne durch Migration können auch durch internationalen Handel von Kapital und Gütern erzielt werden. Migration ist daher im Rahmen dieser Ansätze auch immer Ausdruck von unvollkommenen internationalen Güter- und Kapitalmärkten.

Realistischer ist es allerdings, von zumindest temporär nicht geräumten Märkten auszugehen. In Volkswirtschaften mit Arbeitslosigkeit hängen die Wohlfahrtseffekte der Migration dann von der Struktur der zugewanderten Arbeitskräfte ab. Die Zuwanderung von Arbeitskräften, die über Qualifikationen verfügen, die komplementär zu den von Arbeitslosigkeit besonders betroffenen Gruppen sind, wird die Nachfrage nach diesen Arbeitskräften erhöhen und folglich zur Verringerung der Arbeitslosigkeit beitragen. Umgekehrt kann die Zuwanderung von Arbeitskräften, die in einem Substitutionsverhältnis zu den von Arbeitslosigkeit betroffenen Gruppen stehen, die Arbeitslosigkeit in der Einwanderungsregion erhöhen. Bei einer beschränkten räumlichen und sektoralen Mobilität der einheimischen Arbeitskräfte kann sich die Zuwanderung allerdings auch dann neutral für die Beschäftigten auswirken, wenn die Zuwanderer in einem Substitutionsverhältnis zu den von Arbeitslosigkeit betroffenen Gruppen stehen.

In den empirischen Studien über die Arbeitsmarkteffekte der Migration werden keine oder nur geringe Effekte der Zuwanderung für die Beschäftigung und die Löhne von einheimischen Arbeitskräften ausgewiesen. ^[10] Bei all diesen Studien besteht das methodische Problem, dass es Wechselwirkungen zwischen Lohn- und Beschäftigungsniveau in den verschiedenen Regionen und Branchen einerseits und der Migration andererseits gibt. Die Untersuchungsergebnisse hängen stark davon ab, wie dieser Interdependenz Rechnung getragen wird.

In einer Reihe von Analysen findet sich kein Zusammenhang zwischen einer Erhöhung des Ausländeranteils in bestimmten Branchen und Regionen und den Beschäftigungsrisiken von einheimischen Arbeitskräften, ^[11] andere wiederum weisen nur geringe Elastizitäten aus. So dürfte selbst nach den Studien mit höheren Elastizitäten ein Anstieg des Ausländeranteils um einen Prozentpunkt das Risiko für die einheimische Bevölkerung, arbeitslos zu werden, in den betroffenen Regionen und Branchen um nicht mehr als 0,2 Prozentpunkte erhöhen. ^[12]

Ähnlich geringe Effekte der Einwanderung wurden auch für die Löhne ermittelt. Eine Reihe von Studien findet entweder keine signifikante oder nur leicht positive Effekte der Zuwanderung auf die Löhne der einheimischen Arbeitskräfte. ^[13] Andere Untersuchungen kommen zu negativen Elastizitäten, die von 0,01 bis 0,1 reichen, d. h. die Erhöhung des Ausländeranteils um 1 % bewirkt eine Senkung der Löhne einheimischer Arbeitskräfte um bis zu 0,1 %. Nur in einer der ersten Studien wurde eine noch höhere negative Elastizität von 0,35 gefunden. ^[14]

Es gibt keine empirischen Belege für die weit verbreitete Befürchtung, dass die Zuwanderung nach Deutschland zu einer spürbaren Erhöhung des Arbeitslosigkeitsrisikos und zu einer Verringerung der Löhne für die einheimische Bevölkerung führt. Zu ähnlichen Ergebnissen kommen zahlreiche andere Studien aus den USA, anderen europäischen Ländern und Israel. Diese für viele überraschenden Ergebnisse sind vor dem Hintergrund handelstheoretischer Überlegungen durchaus plausibel: Sofern die Nachfrage nach Arbeit durch Wirtschaftszweige bestimmt wird, die handelbare Güter herstellen, können sich die betroffenen Regionen und Branchen an ein erhöhtes Arbeitsangebot über eine Änderung des Outputmixes und der Handelsstrukturen anpassen. Empirische Untersuchungen in den USA belegen in der Tat, dass die neutralen Effekte der Zuwanderung für Löhne und Beschäftigung der einheimischen Bevölkerung auf eine Anpassung des Produktionsmixes und der Handelsstrukturen an das steigende Arbeitsangebot zurückzuführen sind. ^[15]

Ein Verzicht auf Übergangsfristen wäre jedoch nicht zu empfehlen, da die Schätzungen des Migrationspotentials mit erheblichen Unsicherheiten behaftet sind. Die Zuwanderung sollte in einer Übergangsphase durch Quoten gesteuert werden. Diese stellen eine Absicherung gegenüber einer nicht völlig auszuschließenden drastischen Zuwanderung dar. Um aber Wohlfahrtsverluste zu vermeiden, müssen die Quoten großzügig festgelegt werden. Das bedeutet, sie sollten sich an der Obergrenze der anfänglich zu erwartenden Zuwanderung orientieren. Für die erwartete Zuwanderung von 300 000 Personen müssen daher 100 000 Arbeitserlaubnisse gewährt werden. Die Einführung von Quoten erlaubt zudem frühzeitig Rückschlüsse über die Höhe des Wanderungspotentials nach Einführung der vollständigen Freizügigkeit. Werden die Quoten nicht ausgeschöpft, können sie vor Ablauf der Übergangsfristen aufgehoben werden.

Häufig wird gefordert, einzelne Regionen und Sektoren von der Zuwanderung auszunehmen; dies gilt vor allem für die Grenzregionen zu den Beitrittsländern und für den Bausektor. Sektorale oder regionale Ausnahmeregelungen bei den Quoten sind aber mit Wohlfahrtsverlusten verbunden. Die Erfahrungen mit früherer Migration zeigen, dass Zuwanderer vorrangig dorthin wandern, wo die Arbeitsmärkte aufnahmefähig sind. Die Befürchtung, dass es zu einer massiven Zuwanderung in die ostdeutschen Grenzregionen kommt, die überwiegend eine geringe Bevölkerungsdichte und eine hohe Arbeitslosigkeit aufweisen, ist nicht realistisch. Findet Migration tatsächlich statt, so erlaubt gerade dies die Nutzung der ökonomischen Vorteile für diese Regionen; sie sollte daher eher gefördert als gebremst werden.