Gemessen an der Entwicklung des Finanzierungssaldos gibt die finanzielle Lage der Gemeinden nur bedingt Anlass zur Besorgnis. Nachdem zu Beginn der 90er Jahre die Defizite der Kommunen in die Höhe geschnellt waren, konnten am Ende des Jahrzehnts Finanzierungsüberschüsse verbucht werden. Dies gilt selbst für Ostdeutschland. Erst im Jahre 2001 rutschten die Gemeinden als Folge der schwachen Konjunktur sowie der steuerreformbedingten Einnahmeausfälle wieder ins Minus. Dieser Befund scheint im Widerspruch zu den Äußerungen kommunaler Spitzenverbände zu stehen, die vor einem Kollaps der städtischen Finanzen warnen. ^[2] Tatsächlich sind - anders als auf der Ebene der Länder und des Bundes - weniger der Finanzierungssaldo als vielmehr die Investitionsausgaben Gradmesser für die finanzielle Leistungsfähigkeit der Gemeinden. Das kommunale Haushaltsrecht zieht sehr enge Grenzen für die Kreditaufnahme, so dass auf drohende Etatlöcher mit einem Tritt auf die Ausgabenbremse reagiert werden muss; von allen Ausgaben sind die Investitionsausgaben am flexibelsten zu handhaben. Die Verbesserung des finanziellen Status der Gemeinden bis zum Jahre 2000 ging einher mit einem dramatischen Rückgang der Investitionsausgaben.

Zumindest von ihrem Anspruch her folgt die deutsche Finanzverfassung dem Subsidiaritätsprinzip, das hinter diesen Überlegungen steht. Doch ist der "kooperative" Föderalismus durch eine starke Vermischung von Aufgaben- und Finanzierungskompetenzen geprägt. Für die Gemeinden ist der Umfang fremdbestimmter Aufgaben hoch. Dies zeigt sich, wenn man ihren Aufgabenkatalog nach dem Grad der Pflichtigkeit - Weisungsaufgaben (Auftragsangelegenheiten), Pflichtaufgaben und freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben - abgrenzt; ^[4] es dominieren die Pflichtaufgaben. ^[5]

Grundsätzlich besteht in diesem Mischsystem die Gefahr, dass die oberen Ebenen möglichst viele Aufgaben als Pflichtaufgaben deklarieren, jedoch nicht die hierfür notwendige Finanzausstattung der Gemeinden bereitstellen und somit versuchen, Lasten abzuwälzen; ein typisches Beispiel ist der Anspruch auf einen Kindergartenplatz, den die Gemeinden erfüllen müssen, ohne einen finanziellen Ausgleich zu erhalten. Auch die Mitfinanzierung gesamtstaatlicher Leistungen ist ein permanenter Konfliktherd; beispielhaft sei an das Familienleistungsgesetz oder die private Altersvorsorge erinnert. Weil die Gemeinden an der Einkommensteuer beteiligt sind, müssen sie auch die Finanzierung von Maßnahmen, die an einer Entlastung der Steuerpflichtigen ansetzen, mittragen. Ähnlich verhält es sich mit Steuerentlastungen, die aus gesamtwirtschaftlichen Erwägungen heraus gewährt werden. Auch in diesem Falle erhalten die Gemeinden keine oder nur eine unzureichende Kompensation, und es ist unwahrscheinlich, dass die aus den gesamtwirtschaftlichen Wachstumsgewinnen resultierenden Steuereinnahmen die reformbedingten Einnahmenverluste auch nur annähernd ausgleichen.

Auf der Einnahmenseite schlägt sich das Mischsystem in einem ausgeprägten Steuerverbund ("Gemeinschaftssteuern") nieder. Die Gemeinden sind zum einen mit der Beteiligung an der Einkommensteuer (15 %) und Umsatzsteuer (2,2 %), zum anderen mit der Gewerbesteuerumlage ^[6] an die Länder und den Bund in diesen Verbund einbezogen. Die Vorteile solcher Verbundsysteme liegen vor allem darin, dass die Gemeinden nicht zu stark von den Schwankungen einer einzelnen Steuerart betroffen sind und eine überregional einheitliche Steuergesetzgebung mit relativ niedrigen Erhebungskosten möglich ist. Von Nachteil ist die mangelnde Autonomie der Gemeinden in der Steuergesetzgebung. Allerdings besitzen sie im Falle der Gewerbe- und der Grundsteuer das Recht, die Hebesätze zu gestalten. Insofern bringen diese beiden Steuern die Autonomie der Gemeinden in besonderer Weise zum Ausdruck. Auch hält das Grundgesetz ein Hebesatzrecht für den kommunalen Anteil an der Einkommensteuer offen. Es wird jedoch nicht in Anspruch genommen. ^[7]

Weit mehr als die Länder und der Bund finanzieren sich die Kommunen aus Gebühren und Beiträgen, die immerhin 11 % der Ausgaben ausmachen. Allerdings hatte ihr Anteil Mitte der 90er Jahre noch bei 13 % gelegen; der Rückgang ist insbesondere auf die Ausgliederung von gebührenfinanzierten Einrichtungen wie der Abwasser- und Abfallentsorgung aus den kommunalen Haushalten zurückzuführen. In dem vergleichsweise hohen Anteil der Gebührenfinanzierung kommt die größere Marktnähe kommunaler Leistungen und damit der Äquivalenzgedanke als Finanzierungsprinzip zum Ausdruck, denn sie werden in individuell messbaren Quantitäten nachgefragt, und eine Ausschließbarkeit ist weitgehend gewollt. Der stärkere Marktbezug lokaler Güter erfordert immer wieder eine Auseinandersetzung mit der Frage, ob die Aufgaben nicht von privaten Anbietern wahrgenommen werden können oder ob die Kommune lediglich die Gewährleistung im Sinne einer Rahmensetzung übernehmen sollte. ^[10]

Weder Steuer- noch Gebühreneinnahmen reichen aus, die kommunalen Aufgaben zu finanzieren. Zusätzlich gibt es einen umfangreichen Finanzausgleich zwischen Ländern und Kommunen. Zum einen geht es darum, die kommunale Finanzmasse aufzufüllen und die Zuweisungen auf die einzelnen Gemeinden nach speziellen Schlüsseln zu verteilen. Zum anderen gewähren die jeweiligen Länder zur Finanzierung bestimmter Aufgaben spezielle Zweckzuweisungen. Vielfach setzt das Land diese Zuweisungen gezielt als Steuerungsinstrument ein, z. B. um bestimmte Investitionsprojekte zu fördern. Die Höhe der Zuweisungen des Landes ist größtenteils an die Entwicklung seiner Steuereinnahmen gekoppelt (Steuerverbund). ^[11] Die Regelungen unterscheiden sich von Land zu Land, sowohl hinsichtlich der Verbundgrundlagen und -quoten, aber auch hinsichtlich des Ausgabenbedarfs, den die Gemeinden geltend machen können. In der Regel wird eine normierte durchschnittliche Ausgabenbelastung, ein "Normbedarf", zugrunde gelegt und aufgrund von Erfahrungswerten unterstellt, dass der Finanzbedarf mit wachsender Gemeindegröße überproportional zunimmt. In vielen Bundesländern wird der Finanzbedarf durch die so genannte Hauptansatzstaffel ausgedrückt, die auf einer künstlichen "Veredelung" der Einwohnerzahl beruht. ^[12] Daneben werden spezifische Bedarfe in Nebenansätzen berücksichtigt, beispielsweise Schülerlasten, Sozialhilfelasten oder die Belastungen im Zusammenhang mit zentralörtlichen Funktionen. Es liegt in der Natur der Sache, dass die Festlegung der Ausgabenbedarfe strittig ist, ^[13] denn weder existiert ein allgemein gültiger Aufgabenkatalog der Kommunen, noch kann ihnen vorgegeben werden, auf welche Art und Weise sie ihre Aufgaben zu erfüllen haben.

Die Verbesserung der Finanzierungsposition der Gemeinden bis zum Jahre 2000 lässt sich nicht mit einem günstigen Verlauf der Einnahmen erklären, denn gegenüber 1995 sind die Einnahmen nicht mehr gestiegen. Vielmehr wurden die Ausgaben gesenkt, immerhin um fast 5 Mrd. Euro auf 148 Mrd. Euro. Dies ging überwiegend zu Lasten der Investitionsausgaben, die in dieser Zeit von 29 Mrd. Euro auf 24 Mrd. Euro zurückgegangen sind. Aber auch die Einsparungen bei den Personalausgaben der Gemeinden haben erheblich zur Entspannung der Finanzlage beigetragen. Trotz der Tarifanhebungen im öffentlichen Dienst - seit 1995 um insgesamt 14 % - sind sie im vergangenen Jahrzehnt nicht gestiegen, sondern sogar geringfügig gesunken. Dies lag daran, dass die Zahl der Beschäftigten in diesem Zeitraum von 1,74 Mill. auf 1,47 Mill. abgenommen hat. Zum Teil spiegelt diese Entwicklung den Modernisierungsprozess auf der kommunalen Ebene wider, der in den 90er Jahren nicht zuletzt als Folge der Finanzkrise in Gang gekommen war. Noch stärker war freilich der Einfluss von Sonderfaktoren: Zum einen sind eine Vielzahl von Einrichtungen aus den Kernhaushalten ausgegliedert worden, über deren Umfang allerdings nur spekuliert werden kann. ^[14] Zum anderen haben die ostdeutschen Gemeinden ihren - gemessen an westdeutschen Standards - überhöhten Personalstand abgebaut.

Nachdem die sozialen Leistungen bis Mitte der 90er Jahre überaus kräftig expandiert waren, sind sie seitdem nur noch moderat gestiegen. Mit ihrer Einführung übernahm die Pflegeversicherung Hilfen zur ambulanten und stationären Pflege und entlastete damit die Kommunen. Auch die rückläufige Zahl von Asylbewerbern sowie die Kürzung von Leistungen für diese dämpften die Entwicklung. In jüngerer Zeit haben wohl auch die verstärkten Bemühungen der Gemeinden, arbeitslose Sozialhilfeempfänger wieder in den Arbeitsmarkt einzugliedern, den Ausgabenanstieg gebremst.

Als unmittelbare Folge des Defizitabbaus bzw. der Finanzierungsüberschüsse sind die Zinsausgaben seit 1996 zurückgegangen; erst 2001 nahmen sie geringfügig zu. Natürlich wirkten sich auch die rückläufigen Kapitalmarktzinsen günstig aus, zumal die Gemeinden hochverzinsliche Altschulden in der Phase fallender Zinsen durch niedriger verzinsliche Kredite ersetzen konnten.

Über mehrere Jahre hatten sich im letzten Jahrzehnt die kommunalen Steuereinnahmen nur sehr schwach entwickelt. Dies gilt insbesondere für die Einnahmen aus der Einkommensteuer, die aufgrund von reformbedingten Einnahmeausfällen und infolge der massiven Steuervergünstigungen im Zusammenhang mit dem "Aufbau Ost" hinter dem Anstieg der Bemessungsgrundlagen zurückgeblieben sind. Aber auch das Gewerbesteueraufkommen lag 1996 noch unter dem Wert von 1992. Im Zuge des jüngsten Aufschwungs waren die kommunalen Steuereinnahmen merklich gestiegen; hinzu kamen die Mehreinnahmen aus der Beteiligung an der Umsatzsteuer. Im Vorjahr mussten die Gemeinden jedoch ein kräftiges Minus hinnehmen. Bei der Einkommensteuer war es die Steuerreform, die erhebliche Verluste bescherte; bei der Gewerbesteuer - hier war es mit einem Rückgang von 11% zu einem Einbruch gekommen - spielten mehrere Faktoren eine Rolle. Zum Teil waren die Verluste Reflex der schwachen gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, zum Teil Folge der Steuerreform. Sie waren aber auch darauf zurückzuführen, dass konzernangehörige Unternehmen durch die Bildung steuerlicher Organschaften ihre Gewinne und Verluste - mehr als früher - miteinander verrechneten. Auch wird vermutet, dass im Vorjahr große Unternehmen, die über entsprechend hohe Beteiligungen verfügen, versucht haben, durch das Vorziehen von betrieblichen Aufwendungen nach 2001 ihre Ertragssituation im Jahre 2002 zu verbessern, weil die höheren Veräußerungsgewinne von 2002 an nicht mehr besteuert werden; davon ist auch die Gewerbesteuer betroffen. ^[15] Auch in diesem Jahr haben die Gemeinden bei der Gewerbesteuer voraussichtlich hohe Ausfälle zu verkraften.

Im Unterschied zum ohnedies nur moderaten Zuwachs der kommunalen Steuereinnahmen haben die Zuweisungen der Länder an ihre Gemeinden seit Mitte der 90er Jahre nahezu stagniert, nachdem sie von 1992 bis 1995 von knapp 45 Mrd. Euro auf fast 48 Mrd. Euro, also um 7 %, erhöht worden waren. Vergleicht man diese Entwicklung mit den Steuereinnahmen der Länder, die von 1992 bis 1995 um 17 % und danach bis 2001 um 8 % gestiegen sind, drängt sich der Schluss auf, dass sich die Länder auf Kosten der Kommunalhaushalte konsolidiert, d. h. sich in Teilen aus ihrer Finanzverantwortung für die Gemeinden zurückgezogen haben.

Mit 373 Euro je Einwohner investierten die ostdeutschen Kommunen im Jahre 2001 knapp ein Viertel mehr in Bauten und Ausrüstungen als in Westdeutschland; Mitte der 90er Jahre hatte der Unterschied noch 70 % betragen, d. h. die rückläufigen Zuweisungen der Länder hatten sinkende Investitionsausgaben zur Folge. Bei den Personalausgaben sind - pro Kopf der Bevölkerung gerechnet - die Unterschiede nahezu verschwunden (Tabellen 2a und 2b). Dies ist auf den starken Personalabbau zurückzuführen. In Ostdeutschland wurden zuletzt 14 Kommunalbedienstete je 1 000 Einwohner gezählt, in Westdeutschland waren es 11; Mitte der 90er Jahre war die Relation in Ostdeutschland noch doppelt so hoch.

Alles in allem kontrastiert die Stellung der Kommunen im "kooperativen Föderalismus" mit dem allokativ begründeten Subsidiaritätsprinzip sowie mit der institutionellen Garantie der Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 GG. Problematisch ist insbesondere die schleichende Aushöhlung des kommunalen Finanzsystems. Die Kommunen sind - im Durchschnitt betrachtet - chronisch unterfinanziert, obwohl sie einen harten Konsolidierungskurs hinter sich haben. Dieser wiederum ging einher mit einem dramatischen Verfall der kommunalen Investitionstätigkeit. Ein gewichtiger Grund hierfür ist die finanzielle Abhängigkeit der Gemeinden von den Ländern - in Ostdeutschland noch mehr als in Westdeutschland -, die sich insbesondere in Zeiten knapper Finanzmittel zu Lasten der Gemeinden konsolidieren. Ein anderer Grund ist die fehlende Konnexität: immer wieder wurden den Gemeinden Aufgaben vom Bund und von den Ländern übertragen, ohne dass zugleich Mittel zur Erfüllung dieser Aufgaben bereitgestellt wurden. Auch die Beteiligung der Gemeinden an der Einkommensteuer ist nicht unproblematisch, da steuerpolitische Entscheidungen in der Regel aus gesamtwirtschaftlichen Gründen, d. h. ohne einen lokalen Bezug, gefällt werden. Vor allem aber taugt die Gewerbesteuer in ihrer heutigen Form immer weniger als ergiebige Finanzquelle der Kommunen. Letztlich wird sich die Finanz- und Investitionskrise nur im Rahmen einer grundlegenden Gemeindefinanzreform lösen lassen. Eine solche Reform muss die finanzielle Eigenständigkeit der Kommunen vergrößern, d. h. ihr Anteil am Steueraufkommen muss erhöht werden.

Aus allokativer Perspektive könnten beide Lösungen aber nur ein Zwischenschritt sein. Langfristig müsste ein tiefer greifender Wandel im Gemeindefinanzsystem angestrebt werden.

Dieser fortschreitende Aushöhlungsprozess konzentrierte die Steuereinnahmen auf die ertragsstarken Großunternehmen (Tabelle 3). Laut Gewerbesteuerstatistik 1995 (neuere Ergebnisse liegen noch nicht vor) wurde für 1,1 der 2,1 Mill. Gewerbebetriebe erst gar kein Steuermessbetrag festgestellt. Bei den Gewerbebetrieben mit Steuermessbetrag konzentrierte sich die Steuerbelastung auf sehr wenige Unternehmen: Auf knapp 5 % dieser Unternehmen entfielen mehr als 80 % der Steuereinnahmen. Von den Hebesatzerhöhungen wurden immer weniger Steuerpflichtige getroffen, dies aber um den Preis einer umso höheren Belastung für die steuerzahlenden Betriebe. Diese Entwicklung unterminiert die Grundsätze der fiskalischen Äquivalenz bzw. des Interessenausgleichs.

Die Abhängigkeit der Gemeinden von den Steuereinnahmen weniger Großbetriebe setzt problematische Anreize für die kommunale Wirtschaftspolitik. Aus steuerlichen Gründen sind die Kommunen primär an der Ansiedelung von Großbetrieben interessiert. Generell bedeutet der hohe Gewinnanteil an der Bemessungsgrundlage eine starke Abhängigkeit von der konjunkturellen Entwicklung. Zudem hat die Gewerbesteuer eine nicht bedarfsgerechte Finanzausstattung der Gemeinden zur Folge, die in einer Abkopplung strukturschwacher Räume und in der verstärkten Streuung der Steuerkraft zwischen Kommunen gleicher Größe und Funktion zum Ausdruck kommt. ^[17] Umso stärker muss der kommunale Finanzausgleich die Unterschiede in der Steuerkraft kompensieren.

Mit der pauschalierten Gewerbesteueranrechnung auf die Einkommensteuer von maximal dem 1,8-fachen Gewerbesteuer-Messbetrag (§ 35 EStG), der von 2001 an im Zuge der Unternehmenssteuerreform eingeführt wurde, wird die Stellung der Gewerbesteuer im Steuersystem vollends in Frage gestellt. Für Einzelunternehmen und Personengesellschaften wird die Gewerbesteuer damit faktisch zu einem durchlaufenden Posten. Ein Äquivalenzbezug zur Inanspruchnahme der kommunalen Infrastruktur ist nicht mehr zu erkennen. ^[18]

Für eine grundlegende Reform der kommunalen Unternehmensbesteuerung kommen im Wesentlichen drei Modelle in Frage: die Wertschöpfungsteuer, die Umsatzsteuerbeteiligung sowie eine kommunale Einkommen- und Gewinnbesteuerung. ^[19]

• der Kreis der Steuerpflichtigen möglichst auf alle Produktionsbetriebe erweitert wird, also auf freie Berufe, Land- und Forstwirtschaft, Wohnungswirtschaft, gewerbliche Betriebe von Personen des öffentlichen Rechts, eventuell auch auf die öffentlich-rechtlichen Verwaltungseinrichtungen,

• Freibeträge lediglich zur Verwaltungsvereinfachung für Kleinunternehmer gewährt werden und die Messzahl-Staffelung für Personenunternehmen entfällt,

• die Bemessungsgrundlagen in Richtung der gesamten (Netto-) Wertschöpfung verbreitert werden, berechnet aus den Gewinnen (abzüglich der Beteiligungserträge), den Zinsaufwendungen (abzüglich der Zinserträge), den Miet- und Pachtaufwendungen (abzüglich der Miet- und Pachterträge) sowie der Lohnsumme.

Dies würde eine erhebliche Verbreiterung der Bemessungsgrundlagen bedeuten; im Gegenzug ließen sich die Steuersätze massiv senken (siehe Kasten). Die negativen Gestaltungs- und Allokationsanreize der gegenwärtigen Gewerbesteuer würden nahezu vollständig beseitigt, die Abhängigkeit von nur wenigen Großbetrieben deutlich verringert sowie die Gewinnabhängigkeit und damit die Konjunkturreagibilität des Steueraufkommens erheblich reduziert - bei gleichzeitig guter Wachstumsergiebigkeit. Aus Sicht des kommunalen Finanzausgleichs dürfte sich eine erheblich gleichmäßigere Verteilung des Steueraufkommens über die Gemeinden einstellen, d. h. der kommunale Finanzausgleich könnte sich stärker auf seine subsidiäre Funktion beschränken. Vor allem aber würde eine Wertschöpfungsteuer dem Prinzip der fiskalischen Äquivalenz entsprechen: Mehr Steuerzahler und die Verbreiterung der Bemessungsgrundlage würden im Zusammenwirken mit dem kommunalen Hebesatzrecht das lose gewordene Band zwischen kommunaler Wirtschaft und der Gemeinde wieder enger knüpfen.

Allerdings hat die Wertschöpfungsteuer in der steuerpolitischen Willensbildung bisher kaum Resonanz gefunden: Die Wirtschaftsverbände votieren dagegen, weil dadurch das ertragsunabhängige Element der Unternehmensbesteuerung ein zu großes Gewicht erhielte; an der Wiedereinführung der Lohnsummensteuer wird die verstärkte Belastung des Faktors Arbeit kritisiert. Diese Kritik bezieht sich allerdings auf gesamtwirtschaftliche Anforderungen der Besteuerung, die bei den Bundes- und Landessteuern sowie den Sozialabgaben berücksichtigt werden sollten, nicht aber bei der Kommunalbesteuerung. ^[21] Ein Kompromiss könnte darin bestehen, das Gewicht der Lohnsumme in der Bemessungsgrundlage zu verringern.

Nach einem anderen Vorschlag sollen bei der Besteuerung der Wertschöpfung die Fremdkapitalzinsen sowie eine kalkulatorische Eigenkapitalverzinsung steuerfrei bleiben, um den mobilen Faktor Kapital im internationalen Standortwettbewerb zu schonen. ^[22] Nimmt man die Idee der fiskalischen Äquivalenz ernst, überzeugt dieses Argument aber nur bedingt, denn gute Standortqualitäten, die maßgeblich durch die öffentliche Infrastruktur mitbestimmt werden, lassen Raum für eine Besteuerung des Faktors Kapital. Außerdem würden mit diesem Vorschlag wesentliche stetige Elemente aus der Bemessungsgrundlage herausgenommen, so dass das Steueraufkommen stärker schwanken würde.

Die Umsatzsteuerbeteiligung sollte - wie bisher - nur als ergänzendes Finanzierungsinstrument ins Auge gefasst werden. Zudem stellt sich die Frage der Gegenfinanzierung. Nach überschlägigen Schätzungen des DIW Berlin wäre eine Abschaffung der Gewerbesteuer und deren Kompensation über die Umsatzsteuerbeteiligung mit einer deutlichen Erhöhung des Anteils der Gemeinden an der Umsatzsteuer - von 2,2 % auf 19,7 % - verbunden. Angesichts anhaltend knapper Kassen werden Bund und Länder nicht bereit sein, diese Umsatzsteueranteile abzugeben - die Umsatzsteuer müsste angehoben werden. Unter Berücksichtigung der Mehreinnahmen bei Einkommen- und Körperschaftsteuer würde dies eine Anhebung des Normalsatzes der Mehrwertsteuer um 1,4 Prozentpunkte erfordern. Doch würde damit die Steuerbelastung weg von der unternehmerischen Wertschöpfung hin zum privaten Konsum verschoben.

Neben dem Abbau des wirtschaftsbezogenen Elements der Gemeindebesteuerung hat ein solches Konzept jedoch den gravierenden Nachteil, dass die Gewinne stark schwanken. Daher sollte insbesondere auf ein kommunales Zuschlagsrecht für die Körperschaftsteuer verzichtet werden. Auch die kommunale Einkommensbesteuerung sollte nicht als Ersatz für die Gewerbesteuer, sondern im Sinne einer Stärkung der wohnbevölkerungsbezogenen Kommunalbesteuerung diskutiert werden.

Dringend reformbedürftig ist schließlich auch die Grundsteuer, die in Westdeutschland immer noch nach den alten Einheitswerten von 1964, in den neuen Bundesländern sogar in Anlehnung an die Einheitswerte von 1935 erhoben wird. Grundsätzlich ist die Grundsteuer eine "gute" Kommunalsteuer, da sie die örtliche Wirtschaft und Bevölkerung gleichermaßen belastet. Nicht zuletzt schlägt sich die Qualität des kommunalen Leistungsangebots in den Bodenpreisen nieder. ^[29]

Eine Neugestaltung der Grundsteuer würde jedoch regelmäßig aktualisierte Grundstücksbewertungen für die etwa 30 Mill. Objekte erfordern. Der damit verbundene Verwaltungsaufwand hat bisher eine neue Einheitsbewertung verhindert. Andere Länder zeigen, dass dies durchaus machbar ist, wenn man sich der Sache pragmatisch nähert. Vorstellbar wäre ein vereinfachtes "Sachwertverfahren", bei dem die Bodenwerte nach den Richtwerten der kommunalen Gutachterausschüsse festgelegt werden; für die Aufbauten können typisierte Gebäudewerte nach einfach zu erhebenden bautechnischen Merkmalen verwendet werden (Wohn-/Nutzfläche, Bruttogrundflächen der Geschosse oder fortgeschriebene Normalherstellungskosten, jeweils differenziert nach Gebäudetypen). ^[30] Alternativ könnte man sich auf eine reine Bodenwertsteuer beschränken, wie sie etwa Dänemark praktiziert.

Schließlich ließe sich die Kfz-Steuer mit kommunalen Zuschlägen anreichern, da sie als direkte Abgabe vom Halter zu entrichten ist. Einige Länder (Spanien, Frankreich, Niederlande, Schweiz) praktizieren dies. Je nach Reichweite der Besteuerungskompetenz erhielten die Kommunen dann auch ein ergänzendes verkehrs- und umweltpolitisches Instrument.

Der Kern einer Gemeindefinanzreform muss darin bestehen, die Finanzkraft der Gemeinden zu stärken, indem ihre Steuerkraft erhöht wird. Höhere Einnahmen sind unumgänglich, um die Investitionsfähigkeit der Gemeinden zu verbessern. Hierbei sollte ein Volumen von 5 Mrd. Euro jährlich ins Auge gefasst werden; dies entspricht in etwa dem Rückgang der kommunalen Investitionen seit Mitte der 90er Jahre. Mit 3 Mrd. Euro könnte hierzu die Wertschöpfungsteuer beitragen; weitere 2 Mrd. Euro könnten durch die reformierte Grundsteuer erzielt werden. Die Gewerbesteuerumlage sollte abgeschafft werden, Bund und Länder würden entsprechend belastet (Kasten).

Zugleich geht es darum, das kommunale Steueraufkommen weniger konjunkturanfällig zu gestalten, damit die Gemeinden ihre lokalen Aufgaben stetig erfüllen können. Verfügen sie über höhere Einnahmen, so besteht auch wieder mehr Spielraum zur Wahrnehmung freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben. Dabei sollte die etwa hälftige Aufteilung der kommunalen Besteuerung auf Wirtschaft und Wohnbevölkerung beibehalten werden; sie hat sich alles in allem bewährt. Allerdings sollte den Kommunen auch bei der Besteuerung der Wohnbevölkerung ein Hebesatzrecht in die Hand gegeben werden; die Option, die das Grundgesetz für die Einkommensteuer bereitstellt, sollte genutzt werden. Dringend erforderlich ist zudem, die Grundsteuer auf eine aktuellere Besteuerungsbasis zu stellen und sie im Aufkommen zu stärken; hier bietet sich ein vereinfachtes "Sachwertverfahren" an.

An einer kommunalen Unternehmensteuer sollte festgehalten werden, um den Bezug zur örtlichen Wirtschaft zu wahren, die umgekehrt vom kommunalen Infrastrukturangebot profitiert. Letztlich kann dies nur eine an der Wertschöpfung orientierte Steuer sein. Damit würde auch zum Ausdruck gebracht, dass der zu besteuernde Erfolg eines Unternehmens das Ergebnis einer Kombination der verschiedenen Produktionsfaktoren ist. Durch die Verbreiterung der Besteuerungsgrundlagen könnten die Steuersätze erheblich gesenkt werden - diese kommunale Unternehmensteuer wäre dann keine "Großbetriebsteuer" mehr, sondern eine Steuer, die alle Unternehmen, jedoch mit niedrigen Sätzen, treffen würde.

Bezieht sich das Hebesatzrecht der Gemeinden nicht nur auf die kommunale Unternehmensbesteuerung, sondern auch auf die Einkommensteuer, so verfügen die Kommunen über eine größere Handlungsfreiheit in ihrer Steuerpolitik. Sie können dann, in Abhängigkeit von den Präferenzen der Steuerbürger, darüber entscheiden, ob sie stärker die wirtschafts- oder die einwohnerbezogenen Steuerquellen ausschöpfen. Wird durch diese Reform das interkommunale Gefälle bei den Steuereinnahmen zu groß - reichere Gemeinden können sich durch eine Senkung der Hebesätze zusätzliche Vorteile verschaffen -, kann dies durch den kommunalen Finanzausgleich gemildert werden.

• Umwandlung der Gewerbesteuer in eine Wertschöpfungsteuer, der grundsätzlich alle Unternehmen unterliegen.

• Dabei wird ein Aufkommen von 22 Mrd. Euro angestrebt. Die Gewerbesteuerumlage zugunsten von Bund und Ländern wird abgeschafft. Dies bedeutet, dass die Gemeinden (einschließlich des Anteils der Stadtstaaten) gegenüber dem Status quo um 3 Mrd. Euro besser gestellt werden.

Die potentielle Bemessungsgrundlage einer Wertschöpfungsteuer sowie die Steuersätze, die sich beim vorgegebenen Aufkommen ergeben, sind - bezogen auf das Jahr 2001 - in Tabelle 4 ausgewiesen. Dazu wird auf die im Inland entstandenen Einkommensaggregate der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung (VGR) zurückgegriffen:

• Betriebsüberschuss/Selbständigeneinkommen, also die im Inland entstandenen Gewinne und Zinseinkommen der Unternehmen,

• Arbeitnehmerentgelte der Unternehmen, also die Bruttolöhne einschließlich der Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung; die Arbeitnehmerentgelte für Beschäftigte beim Staat sowie bei privaten Haushalten und privaten Organisationen ohne Erwerbszweck bleiben unberücksichtigt.

Es werden zwei Varianten gerechnet, bei denen die Lohnsumme mit 100 % bzw. 50 % in die Bemessungsgrundlage der Wertschöpfungsteuer einbezogen wird. Als pauschaler Abschlag für Steuerbefreiungen, Freibeträge usw. werden 10 % von der Bemessungsgrundlage angesetzt.

Bei voller Einbeziehung der Lohnsumme ergibt sich ein durchschnittlicher Steuersatz von 1,8 %, bei hälftiger Einbeziehung der Lohnsumme ein Steuersatz von 2,7 % - jeweils unter Berücksichtigung der Abziehbarkeit der Wertschöpfungsteuer von der individuellen Bemessungsgrundlage (entsprechend der gegenwärtigen Regelung bei der Gewerbesteuer) ^[1]. Demgegenüber beträgt die Grenzbelastung der gegenwärtigen Gewerbesteuer 16,3 % bezogen auf den steuerpflichtigen Gewerbeertrag (bei einer Messzahl von 5 % und einem durchschnittlichen Hebesatz von 390 %).

Die finanziellen Wirkungen des Reformvorschlages sind in Tabelle 5 dargestellt. Die Gemeinden gewinnen insgesamt 3,1 Mrd. Euro an Steuereinnahmen, die sich aus den Mehreinnahmen der Wertschöpfungsteuer gegenüber der Gewerbesteuer (netto) sowie dem Gemeindeanteil am erhöhten Einkommensteueraufkommen ergeben. Bund und Länder tragen Mindereinnahmen aus der Abschaffung der Gewerbesteuerumlage, die jedoch um Mehreinnahmen bei Einkommen- und Körperschaftsteuer sowie Solidaritätszuschlag verringert werden. Insgesamt wird der staatliche Gesamthaushalt mit knapp 1 Mrd. Euro belastet; in dieser Größenordnung wird die Wirtschaft entlastet.

[1] Sei W die Bemessungsgrundlage der Wertschöpfungsteuer, m die Messzahl und h der kommunale Hebesatz, so ergibt sich die Steuerbelastung T_w nach der Formel:
T_w = (W - T_w) * m*h.
Nach T_w aufgelöst ergibt sich:
T_w = W * m*h / (1+ m*h).