Im Vergleich zu den 60er Jahren ist die Zahl der großen Naturkatastrophen ^[3] auf das Dreifache, die volkswirtschaftlichen Schäden - inflationsbereinigt - auf das Neunfache und die versicherten Schäden sogar auf das Siebzehnfache gestiegen.

Experten aus der Rückversicherungswirtschaft rechnen bis zum Ende dieses Jahrzehnts mit jährlichen Schadenbelastungen aus großen Naturkatastrophen in der Größenordnung von 25 bis 50 Milliarden US-Dollar (in heutigen Werten). Diese Schadenzunahme wird hauptsächlich durch die wachsende Konzentration von Bevölkerung und Vermögenswerten in Erdbebengebieten und Überschwemmungsregionen der Welt verursacht. ^[4]

Darüber hinaus verstärken sich die Anzeichen, dass die beobachtete globale Klimaänderung zu einer zunehmenden Häufigkeit und Intensität von Naturkatastrophen führt. Der dritte Sachstandsbericht des IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change, 2001) sieht hierfür klare Indizien. ^[5] Für die hier interessierende Frage der Katastrophenvorsorge ist dabei belanglos, ob die mit der Zunahme der Katastrophenereignisse zusammenhängenden Klimaphänomene anthropogen, d. h. durch den Menschen verursacht sind (im Sinne der Theorie des Treibhauseffekts) oder durch äußere Faktoren (wie Änderungen im Magnetfeld der Sonne) bewirkt werden.

So lag im Zeitraum 1970 bis 1998 der Anteil der Sturmereignisse bei 63 % aller registrierten Naturkatastrophen, bei 76 % der volkswirtschaftlichen Gesamtschäden und bei 87 % der versicherten Schäden aus Naturkatastrophen (Tabelle 2).

Hochwasserschäden folgen als nächstwichtige Schadenskategorie. Sie fallen aber mit 20 % der Katastrophenereignisse, 18 % der volkswirtschaftlichen Schäden und 8 % der versicherten Schäden deutlich weniger ins Gewicht als Sturmschäden, wobei die geringe Anzahl der versicherten Schäden ein besonderes Problem darstellt. Tabelle 3 gibt einen Überblick über die wichtigsten großen Überschwemmungsschäden in den letzten zwanzig Jahren.

In der Zone E1 beträgt die jährliche Prämie derzeit 10 bis 20 Cent je 1 000 Euro Versicherungssumme und in der Zone E2 15 bis 20 Cent je 1 000 Euro Versicherungssumme. In der Zone E3 weichen die Deckungsbedingungen der Einzelversicherer im Wettbewerb stark voneinander ab. So bietet eine Versicherung Deckungen in der Zone E3 zum gleichen Preis an wie in den weniger hochwassergefährdeten Regionen. Bei anderen gibt es dagegen nur eine Absicherung gegen höhere Selbstbeteiligung nach strenger Einzelfallprüfung unter Berücksichtigung der individuellen Schutzmaßnahmen oder höhere Prämien (bis zu 1 Euro je 1 000 Euro Versicherungssumme). Die Regel-Selbstbeteiligung der Elementarschaden-Zusatzdeckung beträgt je Schaden 10 %. Für ein durchschnittliches Einfamilienneubauhaus (125 qm) ergibt sich für Gebäude und Hausrat bei einer Versicherungssumme von 300 000 Euro je nach Risikoexposition marktmäßig, d. h. bei Zugrundelegung des günstigsten Versicherungsangebots, eine jährliche Prämienbelastung von 30 bis 300 Euro bei unterschiedlichem Selbstbehalt.

Nichtversicherbarkeit von Schäden gibt es nicht, da selbst in extrem hochwassergefährdeten Gebieten individuelle Prävention möglich ist, die die Schadenshöhe zu einem versicherbaren Zufallsereignis macht. So hängt der Schaden eines Hochwassers auch davon ab, wie Öltanks gesichert werden. Aufgeschwemmte Tanks haben beim "Pfingsthochwasser" 1999 in Neustadt an der Donau den Schaden vervierfacht. ^[8] Eine einfache Maßnahme, mit der der Schaden bei Hochwasser begrenzt werden kann, ist das Verlegen sensibler Anlagen wie Elektrikanschlüssen und Heizungen vom Keller in höher gelegene Etagen. ^[9]

Etwa 3,5 % aller Wohngebäudeversicherungen enthalten eine Elementarschaden-Zusatzdeckung. ^[10] In der besonders gefährdeten Zone E3 ist damit aber allenfalls die Hälfte der Wohngebäude gegen Hochwasser versichert. ^[11] Im Bereich der Hausratversicherung wurde in allen Zonen eine höhere Versicherungsdichte erreicht, seit die Elementarschaden-Zusatzdeckung in den Standardvertrag aufgenommen wurde. Die Anzahl der Abschlüsse mit Zusatzdeckung liegt im Bestand aber auch nicht über 9 %.

Zusammenfassend kann man feststellen, dass es in Deutschland ein im Prinzip hinreichendes Angebot an Versicherungsschutz gegen Hochwasserschäden gibt. ^[12] Somit muss es die fehlende Nachfrage sein, die eine flächendeckende private Absicherung in den besonders gefährdeten Regionen verhindert. Da selbst Banken in der Regel bei der Absicherung ihrer Hypotheken auf die Versicherung gegen Elementarschäden verzichten, ist nach staatlichen Strategien zu suchen, diesen Marktmangel zu beheben. ^[13]

Daneben kann Unterversicherung auch auf das "Fürsorgeverhalten" des Staates und die Spendenfreudigkeit der Bevölkerung im Gefolge von Naturkatastrophen zurückzuführen sein. Die Anreize für Versicherungsschutz an Flussläufen und Prävention werden verringert, weil antizipiert werden kann, dass im Katastrophenfall staatliche Hilfen und private Spender für die Kompensation des Schadens sorgen. ^[16] Hinzu kommen Wiederaufbaukosten bei der Besteuerung.

Um diesem Effekt entgegenzuwirken, gibt es in der Versicherungstheorie den Vorschlag, ^[17] dass Individuen in katastrophengefährdeten Gebieten jede staatliche Unterstützung verwehrt werden solle, um sie dadurch zur privaten Vorsorge zu zwingen. ^[18] Eine derart radikale Strategie ist keinesfalls mit dem Sozialstaatsgebot in Deutschland vereinbar, das fordert, dass jedem, der in Not gerät, beizustehen ist.

Dem Einzelnen müssen kleine Eintrittswahrscheinlichkeiten plastisch nahe gebracht werden, um diese für ihn vorstellbar zu machen. So sollte das bislang nur den Versicherungen offen stehende "elektronische Zonierungssystem für Überschwemmungen" (ZÜRS) ^[19] im Internet frei zugänglich sein. Dieses System erlaubt die einfache Einschätzung der Hochwassergefahr für eine Wohnadresse.

Vor allem muss aber dem Einzelnen der persönliche Nutzen aus dem Abschluss einer Versicherungspolice verdeutlicht werden. Dieser persönliche Nutzen erwächst aus der finanziellen Sicherheit, die eine Versicherungspolice im Gegensatz zu den Ad-hoc-Hilfen stiften kann. ^[20]

Staatliche Interventionen wie eine Versicherungspflicht gegen Elementarschäden ^[22] können in dieser Lage sinnvoll sein. Das EU-Recht steht dem nicht entgegen. Es erlaubt die Einführung einer umfassenden Versicherungspflicht gegen Elementarschäden, wenn sie mit sozialpolitisch gewollter planmäßiger Vorsorge begründet ist. Dafür wäre allerdings keine Monopolversicherung notwendig. Die Versicherungsgesellschaften sollten auch im Rahmen einer Pflichtversicherung im Wettbewerb zueinander stehen.

Infolge einer Versicherungspflicht würde die Kalkulation der Prämien leichter werden, da eine größere Anzahl an Verträgen "gepoolt" werden könnte. Allerdings müssten die Versicherungsgesellschaften dann auch einen "Kontrahierungszwang" akzeptieren, d. h. sie könnten "schlechte Risiken" - potentielle Kunden, die z. B. in den letzten Jahren einen Hochwasserschaden hatten - nicht gänzlich ablehnen. Hierfür sollten sie hohe Prämien und Selbstbehalte kalkulieren können, wie beispielsweise bei der Automobilhaftpflicht.

Auf einem derart regulierten Versicherungsmarkt würden die Prämien vom Ausmaß der Vorsorge ("Prävention") abhängen, die jedem Versicherten als Instrument zur langfristigen Minderung seiner Prämienlast zur Verfügung steht. Wahrscheinlich würde die Differenzierung der Prämien über die jetzigen drei Stufen der oben beschriebenen Einteilung in die Gefahrenklassen E1 bis E3 hinausgehen.

Eine Versicherungspflicht wirft die Frage nach der Prämienkalkulation und einer möglichen Quersubventionierung auf. Falls sich am Markt herausstellt, dass sehr hohe Prämien für alte Bausubstanz in Hochrisikogebieten notwendig wären, könnte dies vom Staat oder von einem Ausgleichspool zum Teil ausgeglichen werden. Sicherlich würden dadurch spezifische Risiken "kollektiviert". Dies ist bei den derzeit üblichen staatlichen Ad-hoc-Maßnahmen und Steuerbegünstigungen für den Wiederaufbau noch mehr der Fall. Für Neubauten sollte keinerlei Subvention der Prämien erfolgen, um Anreize für das Bauen in Hochrisikogebieten zu vermeiden.

Versicherungen können die im Hochwasserfall entstehenden Schadenssummen von mehreren Milliarden Euro tragen. Die Abdeckung der Sturmschäden, deren Schadensvolumen weit über dem des Hochwassers liegt, zeigt, dass Großrisiken - aufgrund internationaler Rückversicherungsmärkte - versicherbar sind. Die Erfahrungen mit der industriellen Umwelthaftpflicht ("Bodenkasko") haben darüber hinaus deutlich gemacht, dass durch die Öffnung des Anbieterwettbewerbs für ausländische Versicherer die "Grenzen der Versicherbarkeit" weit hinausgeschoben werden können. ^[23]

[1] Vgl. auch: Öffentliche Haushalte 2002/2003: Steuerausfälle konterkarieren Sparkurs - Höhere Defizite drohen. Bearb.: Dieter Teichmann und Dieter Vesper. In diesem Wochenbericht, S. 579-595.

[2] Naturkatastrophen werden aus der Sicht des Menschen definiert. Es werden darunter extreme Naturereignisse verstanden, die den Menschen bedrohen und sein Leben oder seine Lebensgrundlagen antasten. Laut Definition der UN versteht man unter einer "Großkatastrophe" ein den Menschen betreffendes Naturereignis, bei dem mehr als 1 000 Menschen das Leben oder mehr als 100 000 Menschen das Obdach verlieren und bei dem erhebliche negative Auswirkungen auf die Volkswirtschaft und die regionalen Potentiale der Selbsthilfe zu konstatieren sind. Den meisten nationalen Bestandsaufnahmen von Naturkatastrophen, hier z. B. der Münchener Rück, liegt eine Definition von Rowe zugrunde. Eine "Katastrophe" liegt danach vor, wenn die Zahl der Todesopfer größer als zehn ist, die Zahl der Verletzten 30 übersteigt und Sachwertverluste von mehr als 30 Mill. DM eintreten. Einen Überblick gibt Manfred Müller: Naturkatastrophen als geophysikalische Vorgänge. In: geographie heute, Nr. 183/2000
(http://www.geomjm.de/download/naturkatastrophen.pdf).

[3] Diese Angaben beziehen sich auf so genannte "große" Naturkatastrophen; die übrigen Elementarschadenereignisse, von denen die Münchener Rück jährlich etwa 600 bis 700 aus aller Welt erfasst, erhöhen das Gesamtschadenvolumen im Mittel auf das Doppelte. Vgl. Gerhard Berz: Naturkatastrophen an der Wende zum 21. Jahrhundert: Weltweite Trends und Schadenpotentiale. In: V. Linneweber (Hrsg.): Zukünftige Bedrohungen durch (anthropogene) Naturkatastrophen. Bonn 2000, S. 3, www.dkkv.org.

[4] Vgl. Münchener Rück, Topics 2001 (www.muenchenerre.de).

[5] Es heißt dort: "Based on the findings of TAR WGI, ... and the analysis presented above, we conclude that some part of the upward trend in the cost of weather-related disasters ... is linked to socioeconomic factors (increased wealth, shifts of population to the coasts, etc.) and some part is linked to climatic factors such as observed changes in precipitation and drought events (WG II TAR Section 8.2, www.grida.no/climate/ipcc_tar/wg2/index.htm).
Vgl. auch: Internationale Klimaschutzpolitik vor großen Herausforderungen. Bearb.: Hans-Joachim Ziesing. In: Wochenbericht des DIW Berlin, Nr. 34/2002.

[6] Richtlinie 92/49/EWG vom 18.6.1992 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Direktversicherung (mit Ausnahme der Lebensversicherung), in: Abl. L 228 vom 11.8.1992.

[7] In Deutschland gab es in einigen Bundesländern Monopolversicherer für Feuer- und Sturmschäden (wie auch noch immer in der nicht der EU angehörenden Schweiz). Dies ist aber keine zwingende Lösung zur Durchsetzung einer Versicherungspflicht. Diese kann auch von im Wettbewerb stehenden privat-gewerblichen Versicherern bedient werden. Beispiele sind Automobilhaftpflicht oder die industrielle Umwelthaftpflicht.

[8] Vgl. Manfred Müller: Risiko Hochwasser: Versicherungs-Software "ZÜRS" lokalisiert Gefahrengebiete für Überschwemmungen. Auf der Homepage des GDV (www.gdv.de).

[9] Vgl. auch Josef Zens: Nach der Katastrophe ist vor der Katastrophe. In: Berliner Zeitung, 58. Jg., Nr. 195, S. 17.

[10] Angaben des Gesamtverbands der Deutschen Versicherungswirtschaft (GDV).

[11] Dieser Anteil kann aufgrund unzureichender Informationen nur grob abgeschätzt werden. Der geschätzte Wert ergibt sich unter der Annahme, dass alle Elementarschaden-Zusatzpolicen nur in der Zone E3 verkauft würden.

[12] In Ostdeutschland besteht aufgrund der Versicherungspraxis der DDR in vielen Fällen noch ein Elementarschadenschutz. In der DDR waren Elementarrisiken in der Regel in einer erweiterten Haushalts- oder Gebäudeversicherung mitversichert. Die Policen behielten auch nach der Wiedervereinigung und der Übernahme der staatlichen DDR-Versicherung durch eine Tochtergesellschaft der Allianz AG ihre Gültigkeit. Vgl. auch C.-D. Gießmann: DDR-Versicherung im Umbruch. In: Versicherungswirtschaft, Heft 7, S. 383-386.

[13] Vgl. für das Folgende auch Banu Citlak und Gert G. Wagner: Hochwasser: Unkalkulierbare Ereignisse und unvermeidbare Folgen? Denkanstöße für den ökonomischen Umgang mit Elementarschäden. In: H.-Ch. Mager, H. Schäfer und K. Schrüfer (Hrsg.): Private Versicherung und Soziale Sicherung. Marburg 2001, S. 97-111; Gert G. Wagner: Zentrale Aufgaben beim Um- und Ausbau der Gefahrenvorsorge. In: R. Hauser (Hrsg.): Reform des Sozialstaats II - Theoretische, institutionelle und empirische Aspekte. Berlin 1998, S. 11-51, hier: S. 24-26 und S. 35.

[14] Die Befragung umfasste 2 055 Hauseigentümer, verteilt auf 43 Regionen der USA, die von dem Hochwasserrisiko betroffen waren, und 1 006 Hauseigentümer aus 18 erdbebengefährdeten Gebieten von Kalifornien. Nur die Hälfte der Befragten hatte eine Erdbeben- oder Hochwasserversicherung abgeschlossen. Vgl. Howard Kunreuther: Limited Knowledge and Insurance Protection. In: Public Policy, 1976, S. 237 ff.

[15] Vgl. Howard Kunreuther: Natural and Technical Hazards: Similarities and Differences. Working Paper 83-12-05. The Wharton School, University of Pennsylvania, 1983.

[16] Vgl. Howard Kunreuther: The Case of Comprehensive Disaster Insurance. In: The Journal of Law and Economics, 1968, S. 133-163.

[17] Vgl. Richard Epstein: Catastrophic Responses to Catastrophic Risk. In: The Journal of Risk and Uncertainty,1996, S. 294.

[18] Selbst innerhalb der deutschen Bauindustrie, die vom Wiederaufbau nach Flutwellen profitiert, ist man über Ad-hoc-Hilfen und Wiederaufbauprogramme durch den Staat nicht durchweg zufrieden, da aufgrund der Kosten für Ad-hoc-Maßnahmen u. U. andere Baumaßnahmen unterbleiben; vgl.: Bau verlangt langfristiges Konzept gegen Fluten. In: Frankfurter Rundschau vom 20. August 2002. Zur Bedeutung des gegenwärtigen Hochwassers für den Wohnungsbau vgl.: Wohnungsneubau weiter auf niedrigem Niveau. Bearb.: Bernd Bartholmai. In: Wochenbericht des DIW Berlin, Nr. 34/2002, S. 577.

[19] Die Grundzüge von "ZÜRS" beschreibt Bettina Falkenhagen: Risiko Hochwasser: Versicherungssoftware "ZÜRS" lokalisiert Gefahrengebiete - Datenbasis und Funktionsweise. Köln 2002 (www.gdv.de/presseservice/18317.htm).

[20] Zu den Problemen der Verteilung von Spendengeldern vgl. Banu Citlak und Gert G. Wagner, a. a. O., S. 101.

[21] In Kalifornien müssen Hypotheken mit einer privaten, nach Risiken gestaffelten Erdbebenversicherung abgesichert werden.

[22] Vgl. auch Wolfgang Wiegard: Zahlen, bitte. In: Financial Times Deutschland, 22. August 2002, S. 30.

[23] Die viel zitierten "Grenzen der Versicherbarkeit" sind fließend. Versicherbarkeit ist eine vom Risikoportfolio und der Marktstrategie der Einzelversicherer abhängige Kategorie. Beispiele für die Ausweitung des Bereichs versicherbarer Risiken durch eine gezielte betriebliche Risikopolitik nennen Alfred Endres und Reimund Schwarze: Gibt es Grenzen der Versicherbarkeit von Umweltrisiken. Eine ökonomisch-technische Analyse der Besonderheiten einer Umwelthaftpflicht-Versicherung. In: A. Endres, E. Rehbinder und R. Schwarze (Hrsg.): Haftung und Versicherung für Umweltschäden aus ökonomischer und juristischer Sicht. Bonn 1992, S. 83-119. Für die bislang nicht versicherbaren Risiken bei Sturmfluten müßte gegebenenfalls eine staatliche Ausfalldeckung vorgesehen werden, wie sie im Bereich der Atomhaftung für Schäden über 250 Mill. Euro bereits existiert.