Die wirtschaftliche Integration zwischen der EU-15 und den Beitrittskandidaten ist bereits weit voran geschritten. Mit Ausnahme des Agrarbereichs ist der gegenseitige Güterhandel vollständig liberalisiert, und die EU ist für die Beitrittskandidaten heute in der Regel der wichtigste Handelspartner. Auch Direktinvestitionen von Unternehmen aus der EU in den Beitrittskandidatenländern haben seit Beginn der Systemtransformation stark zugenommen. Dennoch kann mit der geplanten Erweiterung nochmals eine deutliche Vertiefung der wirtschaftlichen Integration erwartet werden: Voraussichtlich kommt es zu einer abermaligen Intensivierung der Handelsbeziehungen. Die Investitionsbedingungen für heimische und ausländische Investoren bessern sich, weil mit einer stabileren politischen, rechtlichen und makroökonomischen Entwicklung gerechnet werden kann. Hinzu kommt (mittelfristig) die Freizügigkeit für Arbeitnehmer.

Welche konkreten Wirkungen eine vertiefte Integration haben wird, hängt auf Seiten der Beitrittskandidaten auch davon ab, welche regionalen Entwicklungsbedingungen sich hinter dem bekannten Befund niedriger nationaler Pro-Kopf-Einkommen verbergen. Auf Seiten der EU-15 kann die Erweiterung die Entwicklung ihrer Regionen in zweifacher Weise beeinflussen. Zum einen sind die Regionen unterschiedlich vom wirtschaftlichen Austausch mit den künftigen Mitgliedern betroffen. Zum anderen wird eine Konkurrenz um die Regionalförderung aus dem EU-Budget befürchtet.

- Das regionale BIP pro Kopf zu Kaufkraftparitäten (KKP) liegt in fast allen Regionen deutlich unter dem Durchschnitt der EU-15; lediglich Prag und Bratislava liegen darüber. Mit 30 % des EU-Durchschnitts und weniger waren 1998 vor allem Bulgarien, Lettland und Litauen sowie Teile Rumäniens und Polens besonders arm. ^[3]

- Während bei der Arbeitslosigkeit in der Vergangenheit das Niveau und die regionalen Unterschiede eher geringer waren als in der EU-15, hat sich die Situation in letzter Zeit deutlich verschlechtert. Insbesondere in Bulgarien, der Slowakei und Polen sind Regionen mit hoher Arbeitslosigkeit zu finden; niedrige Arbeitslosigkeitsquoten weisen einige Regionen Ungarns, Rumäniens und der Tschechischen Republik auf. ^[4]

- Die Volkswirtschaften der Beitrittskandidaten sind stark auf die jeweilige Hauptstadtregion orientiert. Hier konzentrieren sich ausländische Direktinvestitionen, Ausbildungsstätten und hochqualifizierte Arbeitskräfte. Mit Ausnahme Bulgariens ist in den größeren Kandidatenländern das BIP pro Kopf in der jeweiligen Hauptstadtregion deutlich höher als in jeder anderen Region des Landes.

- Die Regionen an der westlichen Grenze profitieren von der Nähe zur EU. Handel, Investitionen, Tourismus und grenzüberschreitende Initiativen haben positive Wirkungen.

- Demgegenüber drohen die Regionen an den östlichen Grenzen und andere ländlich geprägte Gebiete abgehängt zu werden. Hohe Arbeitslosigkeit, niedrigere Investitionen, schlechte Infrastrukturausstattung und Abwanderung kommen hier zusammen.

- Industriell geprägte Räume waren vor der Systemtransformation die Träger der Entwicklung. Sie sind heute vom gewandelten Wettbewerbsumfeld, von rückläufiger staatlicher Unterstützung und negativen Umweltbedingungen besonders stark betroffen.

- Eine Cluster-Analyse zeigt deutlich die Dominanz des Agrarsektors in den Volkswirtschaften der Beitrittskandidaten. Nur wenige Regionen in der EU-15 sind ähnlich stark landwirtschaftlich geprägt wie weite Teile der mittel- und osteuropäischen Länder. Lediglich in Ungarn, der Tschechischen Republik und Polen finden sich einzelne industriell geprägte Regionen. Der Dienstleistungsbereich ist deutlich unterentwickelt.

Die wirtschaftliche Verflechtung mit den Beitrittskandidaten konzentriert sich auf Seiten der EU stark auf Deutschland und Österreich. Dies gilt für die Exporte wie für die Importe. Deutschland und Österreich sind auch die wichtigsten Herkunftsländer für Investitionen in diesen Ländern und voraussichtlich die bevorzugten Zielländer für die Migration, ^[6] die nach einer Erweiterung zu erwarten ist.

Analog wird oft erwartet, dass insbesondere die deutschen und österreichischen Gebiete an der Grenze zu den assoziierten Staaten stark von der Erweiterung betroffen sein werden. In der Tat ist der Anteil der ostmitteleuropäischen Staaten am Außenhandel der neuen Bundesländer deutlich höher als an dem der übrigen Länder. Dies wird allerdings relativiert durch die insgesamt geringere Exportquote der ostdeutschen Länder. Permanente Zuwanderung wird sich nach aller Erfahrung vor allem auf die Regionen richten, deren Arbeitsmärkte aufnahmefähig sind. Wie schon heute zu beobachten, werden die Zielgebiete der Migration also vor allem westdeutsche Ballungsräume und die bayerischen Grenzgebiete sein und weniger die ostdeutschen Grenzgebiete mit z. T. geringer Bevölkerungsdichte und hoher Arbeitslosenquote. Dennoch konzentrieren sich die Anpassungserfordernisse in den Grenzregionen. Die Erweiterung zieht hier allerdings nicht nur Risiken für einzelne Akteure nach sich, sondern bietet auch Chancen (z. B. zum Aufbau grenzüberschreitender Produktionsnetzwerke und zur Nutzung billigerer Güter- und Dienstleistungsangebote). In den östlichen Grenzgebieten Österreichs werden sich diese Fragen in besonderer Weise stellen, da auf beiden Seiten der Grenze dicht besiedelte Gebiete liegen. ^[7]

Auch die Beibehaltung der heute geltenden Grenze erlaubt bereits eine recht umfangreiche Förderung der neuen Mitglieder. ^[11] Eine komplette Aufhebung dieser Schranke würde etwa zu einer Verdopplung der Transfers an die neuen Mitglieder führen. Nach Berechnungen des DIW Berlin erhielte Bulgarien dann Strukturfondstransfers in Höhe von 16,7 % seines BIP, Rumänien käme auf 13 %, Polen auf 7 % im Durchschnitt der Jahre von 2007 bis 2013. Wegen der erforderlichen Kofinanzierung aus nationalen Quellen von mindestens 25 % der Gesamtausgaben würden in diesen Fällen die regionalen Entwicklungsprogramme ein Volumen von 10 bis 25 % des BIP haben.

Die Festlegung einer Obergrenze für die Transferzahlungen an ein Land als Prozentsatz seines BIP wird gelegentlich mit dem Argument kritisiert, dass dort, wo die Schwelle greife, ein Land umso weniger Transfers erhalte, je ärmer es sei. Dies ist jedoch genau der erwünschte Effekt, da auch die Kraft zur sinnvollen Absorption von Mittelzuflüssen vom Entwicklungsstand abhängt. Eine alternative Vorgehensweise könnte darin gesehen werden, pauschal einen Höchstbetrag für die Förderung pro Kopf festzulegen. Dieser Wert müsste sich an der höchsten heute erreichten Förderung orientieren; dies sind etwa 350 Euro pro Kopf in den prioritären Förderregionen Portugals. Auch in diesem Fall erhielten die neuen Mitgliedsländer immer noch Zahlungen von bis zu 13,6 % ihres BIP. Das Problem der überforderten Absorptionsfähigkeit bliebe bestehen.

Unter den fünf großen Empfängern von Ziel-1-Mitteln (Spanien, Italien, Deutschland, Griechenland und Portugal) sind Spanien und Griechenland von der Erweiterung am wenigsten betroffen, dafür aber umso mehr vom ohnehin stattfindenden Konvergenzprozess. Ohne Erweiterung schrumpfen ihre Ziel-1-Gebiete bei unveränderten Vergaberegeln auf etwa 60 % des heutigen Umfangs (gemessen an der Bevölkerungszahl), während Portugal und Italien kaum betroffen sind (95 bzw. 90 %). Deutschland verliert gemessen an der Bevölkerungszahl ein Viertel seiner Ziel-1-Gebiete.

Bei einer Erweiterung um alle zwölf Beitrittskandidaten behalten die drei letztgenannten Länder jedoch nur etwa ein Zehntel ihrer Ziel-1-Gebiete, wenn als Auswahlkriterium die Schwelle von 75 % des durchschnittlichen BIP pro Kopf der EU beibehalten wird. In Spanien und Griechenland bleibt dagegen ein gutes Drittel des heutigen Umfangs erhalten.

Bei einer Anhebung der Förderschwelle auf 80 % des durchschnittlichen BIP pro Kopf vergrößern sich die Ziel-1-Gebiete der heutigen EU-Mitglieder. Dann erreichen fast alle großen Empfängerländer praktisch wieder den Wert des ersten Szenarios, d. h. die Auswirkungen der Erweiterung würden für sie neutralisiert. Die einzige Ausnahme ist Deutschland, wo das Fördergebiet immer noch um zwei Drittel kleiner ausfällt als ohne Erweiterung. Unter den kleineren Empfängern verlieren Irland, Finnland und Schweden in jedem Fall von 2007 an sämtliche Ziel-1-Mittel; für Österreich und das Vereinigte Königreich gilt dies für alle Erweiterungsszenarien.

Wenn die prioritäre Förderung aus den Strukturfonds nicht mehr dem regionalen, sondern dem nationalen BIP pro Kopf folgt, kommen aus der EU-15 allenfalls noch Spanien, Portugal und Griechenland für eine Unterstützung infrage. Damit Spanien Mittel erhielte, müsste die Schwelle für die Förderwürdigkeit allerdings sehr hoch, bei 95 % des EU-27-Durchschnitts, angesetzt werden. Ähnliches gilt für Portugal, für das hier ein BIP pro Kopf von 88 % des Durchschnitts unterstellt wird (Griechenland: 78 %).

Die von einer Verringerung der Ziel-1-Förderung in der EU-15 nach einer Erweiterung betroffenen Regionen und Staaten, darunter insbesondere Spanien, fordern einen Ausgleich für ihren Verlust. Da ihr BIP pro Kopf nicht um einen Euro stiege und sie lediglich relativ zum EU-Durchschnitt "reicher" würden, beruhe die Begründung für ihren Mittelverlust lediglich auf einer "statistischen Täuschung". Diese Position ist jedoch unbegründet, da die Strukturfondszahlungen eben nicht als Instrument zur Sicherung eines absoluten Existenzminimums konzipiert sind, sondern dazu beitragen sollen, "Unterschiede im Entwicklungsstand der verschiedenen Regionen ... zu verringern" (Art. 158 EGV). Deshalb ist das sinkende durchschnittliche BIP in der EU nicht - wie von Vertretern heute geförderter Regionen suggeriert - unerheblich zur Beurteilung der Förderbedürftigkeit einer EU-Region, sondern ausschlaggebend. Unbenommen bliebe es aber, die Förderung ehemaliger Ziel-1-Regionen nicht abrupt zu beenden, sondern allmählich auslaufen zu lassen.

Da sich viele der heutigen Empfänger in einer erweiterten EU nicht mehr für die prioritäre Förderung aus den Strukturfonds qualifizieren, mag es zwar nahe liegen, die Förderschwelle so anzupassen, dass möglichst viele betroffene Regionen weiter gefördert werden. Hierbei ist aber - unabhängig von der inhaltlichen Kritik an einer Aufweichung der Kriterien - zu beachten, dass die großzügigeren Förderbedingungen auch für die neuen Mitglieder gelten. Auch sie bzw. ihre Regionen würden dann im Extremfall so lange gefördert, bis sie ein BIP pro Kopf in Kaufkraftparitäten (KKP) von 86 % des EU-27-Durchschnitts aufweisen (dies entspräche einem Wert von 75 % des EU-15-Durchschnitts). Nach den Erfahrungen der europäischen Marktwirtschaften in der Nachkriegszeit ist anzunehmen, dass eine Anhebung der Förderschwelle um diese 11 Prozentpunkte die Dauer der Förderung der ostmitteleuropäischen Regionen um bis zu drei Dekaden verlängern würde.

Die EU-Förderprogramme sollten vor allem den jeweiligen nationalen Aufholprozess unterstützen, also unabhängig vom regionalen Einkommen eine flächendeckende Förderung ermöglichen, wenn das nationale BIP pro Kopf unter einer kritischen Grenze liegt. Diese Schwelle sollte relativ niedrig angesetzt werden, z. B. bei 80 % des durchschnittlichen BIP pro Kopf der EU-27, um die Förderung auf die bedürftigsten Empfänger zu begrenzen. Wenn stattdessen an einer regionalen Ausrichtung der Förderung festgehalten wird, gibt es keinen inhaltlichen Grund, das heute geltende Kriterium zur Abgrenzung prioritär zu fördernder Regionen (BIP pro Kopf in Kaufkraftparitäten unter 75 % des EU-Durchschnitts) zu ändern. Schon bei Verwendung dieser Grenze wäre die Bevölkerungszahl in den geförderten Gebieten deutlich größer als bei einer Ausrichtung an einem niedrigen Wert für das nationale BIP pro Kopf. Nutznießer hiervon wären vorrangig arme Regionen aus Mitgliedstaaten mit einem allenfalls leicht unterdurchschnittlichen, zumeist aber relativ hohem Einkommensniveau. Diese Staaten sollten nach dem Subsidiaritätsprinzip selbst für ihre armen Regionen sorgen.

[1] Christian Weise, John Bachtler, Ruth Downes, Irene McMaster, Kathleen Toepel: The Impact of EU-Enlargement on Cohesion. Background Report for the Preparation of the European Commission's Second Report on Economic and Social Cohesion, Berlin und Glasgow, 2001. Download:
http://www.diw.de/english/projekte/docs/wlt_enlargement_cohesion.html

[2] Für eine ausführliche Analyse und detaillierte Tabellen vgl. Christian Weise et al., Enlargement and Cohesion, a. a. O.

[3] Vgl. Europäische Kommission: Einheit Europas, Solidarität der Völker, Vielfalt der Regionen - Zweiter Bericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt, Brüssel, 2001.

[4] Vgl. Eurostat: Statistik kurzgefasst, Allgemeine Statistik, Thema 1 - 8/2001, Regionen.

[5] Vgl. Tito Boeri und Herbert Brücker: The Impact of Eastern Enlargement on Employment and Labour Markets in the EU Member States, European Integration Consortium (DIW Berlin, CEPR, London, FIEF, Stockholm, IGIER, Mailand, IHS, Wien, unter Mitarbeit des IAB, Nürnberg), Berlin und Mailand, 2001.

[6] Die Migration wird sich nach Schätzungen des DIW Berlin in Grenzen halten; vgl. hierzu zuletzt: EU-Osterweiterung: Abschottung oder regulierte Öffnung? Zu den Übergangsfristen für die Arbeitnehmerfreizügigkeit. Bearb.: Herbert Brücker und Christian Weise. In: Wochenbericht des DIW, Nr. 31/2001, S. 473-481.

[7] Vgl. auch Peter Huber: Migration und Pendeln infolge der EU-Erweiterung, Preparity Teilprojekt 10, WIFO, Wien, 2001.

[8] Die Werte für diesen Zeitraum werden bei der Abgrenzung der in der nächsten Förderperiode der Strukturfonds von 2007 bis 2013 besonders unterstützten Regionen voraussichtlich maßgeblich sein.

[9] Vgl. Christian Weise et al.: Enlargement and Cohesion, a. a. O., Anhang 5, sowie Christian Weise, Martin Banse, Wolfgang Bode, Barbara Lippert, Ferdinand Nölle, Stefan Tangermann: Reformbedarf bei den EU-Politiken im Zuge der Osterweiterung der EU, Berlin und Göttingen, 2001. Download:
http://www.diw.de/deutsch/dasinstitut/abteilungen/wlt/projekte/index.html

[10] Hierfür sprechen auch zahlreiche andere Gründe; vgl. den ersten Artikel in diesem Wochenbericht sowie Christian Weise et al.: Reformbedarf ..., a. a. O.

[11] Das für die Strukturpolitik zuständige Mitglied der Europäischen Kommission Barnier rechnet zwar damit, dass Bulgarien dann nur 500 Mill. Euro p. a. erhielte, und hält dies offensichtlich für einen zu geringen Betrag (FAZ vom 22. Mai 2001). Die Grundlage für diese Aussage ist allerdings unklar. Nach den BIP-Angaben von Eurostat und den Wachstumsannahmen der Kommission in der Agenda 2000 erhielte Bulgarien 2007 etwa 640 Mill. Euro und 2013 etwa 808 Mill., wenn die Transfers 4 % des BIP ausmachen würden. Nach Berechnungen des DIW ist eher von 764 bis 1 092 Mill. Euro (jeweils in Preisen von 1999) auszugehen; vgl. Christian Weise et al.: Reformbedarf ..., a. a. O.

[12] Vgl. Christian Weise et al.: Reformbedarf ..., a. a. O., Abschnitt 4.2.1.