Ein Grund hierfür war der Rückgang bei der Umsatzsteuer, der von der schwachen Binnennachfrage geprägt wurde. Eine Rolle spielte zudem die steigende Zahl von Insolvenzen. Auch der Einfluss betrügerischer Scheinaktivitäten und Steuerhinterziehungen drücken das Aufkommen, obwohl die Bundesregierung inzwischen Gegenmaßnahmen ergriffen hat. Die Lohnsteuer erbrachte ebenfalls kaum Mehreinnahmen, weil Löhne und Gehälter nur wenig stiegen und die Zahl der Beschäftigten weiter sank. Ein kräftiges Minus war bei der veranlagten Einkommensteuer zu verzeichnen, ebenso bei den nicht veranlagten Steuern vom Ertrag. Bei der veranlagten Einkommensteuer ^[2] waren neben dem konjunkturellen Einfluss Ausfälle infolge höherer Aufwendungen der öffentlichen Haushalte für die Eigenheimzulage, aber auch durch Steuerrechtsänderungen (z. B. Förderung der kapitalgedeckten Altersvorsorge) bedeutsam, während bei den nicht veranlagten Ertragsteuern das Ergebnis im Jahr zuvor aufgrund enormer Sonderausschüttungen extrem hoch war. Der Grund hierfür lag in der vorangegangenen Steuerreform, durch die der Steuersatz von ausgeschütteten und einbehaltenen Gewinnen auf einheitlich 25 % gesenkt worden war: Vorher waren thesaurierte Gewinne mit 40 % und ausgeschüttete mit 30 % besteuert worden; wurden die zunächst thesaurierten Gewinne später ausgeschüttet, entstand ein Erstattungsanspruch (Körperschaftsteuerguthaben). Schneller als erwartet haben die Unternehmen ihre Guthaben zulasten des Körperschaftsteueraufkommens aufgelöst. Ein weiterer Grund für den Rückgang war die schlechte Gewinnlage der Unternehmen. Dennoch haben sich die Einnahmen aus der Körperschaftsteuer - freilich auf extrem niedrigem Niveau - gegenüber 2002 mehr als verdoppelt. Dabei spielte das Körperschaftsteuer-Moratorium eine Rolle: Bisher wurden die nach dem alten Anrechnungsverfahren angesammelten Körperschaftsteuerguthaben in Höhe von einem Sechstel der aktuellen Gewinnausschüttungen aufkommensmindernd erstattet. Diese Regelung wird nun für drei Jahre ausgesetzt und für die Jahre danach weiter eingeschränkt; ^[3] bereits 2003 waren die Körperschaftsteuererstattungen niedriger als in den Vorjahren. Eine Rolle für die wieder höheren Einnahmen spielte zudem die vorübergehende Anhebung des Steuersatzes auf 26,5 % im Rahmen des "Flutopfersolidaritätsgesetzes".

Mit knapp 40 Mrd. Euro entfiel reichlich die Hälfte des Defizits der Gebietskörperschaften auf den Bundeshaushalt. Dort sind die Ausgaben lediglich um 0,5 % gestiegen; dies ist gleichwohl mehr, als im Finanzplanungsrat seinerzeit vereinbart worden war. Neben konjunkturbedingten Mehrausgaben (Zuschuss an die Bundesanstalt für Arbeit, Arbeitslosenhilfe) und einer Erhöhung des zusätzlichen Zuschusses an die Rentenversicherung zur pauschalen Abgeltung nicht beitragsgedeckter Leistungen verursachte vor allem die Beseitigung der Hochwasserschäden vom August 2002 finanziellen Mehrbedarf. Erheblich niedriger als in den Vorjahren fielen hingegen die Zahlungen des Bundes an die Sondervermögen aus, weil die Bundesbank einen deutlich niedrigeren Gewinn überwies. ^[4]

Auch die Länder hielten den Anstieg der Ausgaben in engen Grenzen; sie erfüllten die Vorgabe des Finanzplanungsrats, wonach ihre Ausgaben nicht um mehr als 1 % zunehmen sollten. Dabei haben die westdeutschen Länder die Ausgaben etwas stärker erhöht als die ostdeutschen, obwohl dort die Ausgaben zur Beseitigung der Hochwasserschäden anfielen. Allerdings wurde der Anstieg in Westdeutschland durch buchungstechnische Einflüsse in Hamburg teilweise überzeichnet (Tabelle 2). Infolge des hohen Anteils der gemeinschaftlichen Steuern waren für die Länder die gleichen Gründe wie beim Bund maßgeblich für das schwache Aufkommen.

Vergleicht man die Entwicklung in den einzelnen Ländern, so zeigen sich teilweise recht große Unterschiede. Dies gilt auch für die Änderungen in der Finanzierungsposition. So sind in Brandenburg die Ausgaben massiv zurückgefahren worden, und auch in Berlin und Mecklenburg-Vorpommern war der Rückgang deutlich. Der hohe Zuwachs Sachsens erklärt sich aus den Aufwendungen zur Beseitigung der Hochwasserschäden. In Brandenburg und in Sachsen ist das Defizit je Einwohner weit mehr als anderswo gesunken. In Hamburg hat es sich hingegen verdoppelt.

Einheitlicher war die Entwicklung bei den Kommunen. Hier hat sich fast überall die Finanzlage erheblich verschlechtert. Allerdings zeigt sich, dass die Pro-Kopf-Fehlbeträge in den ostdeutschen Gemeindehaushalten merklich geringer waren als in den westdeutschen. Ein Grund hierfür ist, dass die ostdeutschen Gemeinden über ein größeres Kürzungspotential bei den freiwilligen, also vornehmlich den investiven Ausgaben verfügen, die faktisch die zentrale Steuerungsgröße auf der kommunalen Ebene sind. Zur Deckung ihres infrastrukturellen Nachholbedarfs fließen den ostdeutschen Gemeinden pro Kopf deutlich höhere Mittel zu. Tatsächlich haben sie in den letzten Jahren ihre Investitionsausgaben sehr viel stärker gekürzt als die westdeutschen Gemeinden - und dennoch lagen 2003 die Pro-Kopf-Ausgaben für kommunale Investitionen um ein Drittel über dem westdeutschen Wert. ^[5]

Bei den Einnahmen aus der Lohnsteuer ist für dieses Jahr mit einem kräftigen Rückgang zu rechnen (-6,8 %). Die Lohnsumme nimmt nur geringfügig zu; moderate Tariflohnerhöhungen, der Abbau außertariflicher Lohnzahlungen sowie eine sinkende Zahl der beschäftigten Arbeitnehmer sind die Gründe hierfür. Infolge der Steuerrechtsänderungen kommt es per saldo zu Ausfällen in Höhe von 12,5 Mrd. Euro; allein die Verschiebung der zweiten Stufe der Steuerreform und das Vorziehen eines Teils der dritten Stufe in dieses Jahr verursachen Ausfälle von reichlich 11 Mrd. Euro. Für das nächste Jahr muss mit einem Minus um knapp 1 % gerechnet werden, d. h. die progressions- und konjunkturbedingte Zunahme des Lohnsteueraufkommens reicht nicht aus, die reformbedingten Ausfälle in Höhe von über 8 Mrd. Euro zu kompensieren. Zu weiteren Mindereinnahmen in Höhe von 1 Mrd. Euro dürfte es infolge des allmählichen Übergangs zur nachgelagerten Rentenbesteuerung kommen.

Wie im Vorjahr wird der Verlauf der gewinnabhängigen Steuern - dies sind die veranlagte Einkommensteuer, die nicht veranlagten Steuern vom Ertrag sowie die Körperschaft- und Gewerbesteuer - durch eine kräftige Zunahme des Körperschaftsteueraufkommens geprägt. Das Moratorium, wonach die Steuerguthaben der Unternehmen für einen Zeitraum von drei Jahren nicht ausgezahlt werden dürfen, wird seine volle Wirkung entfalten. Ob und inwieweit Unternehmen solche Verluste, die durch Teilwertabschreibungen entstanden sind, ^[8] aufrechnen, lässt sich kaum prognostizieren. Aufkommenserhöhend wird zweifelsohne die Einführung der Mindeststeuer wirken, indem Verluste aus den Vorjahren nur noch bis zu 60 % des Gesamtbetrags der Einkünfte verrechnet werden können. Im Zuge der konjunkturellen Erholung wird sich zudem die Gewinnlage der Unternehmen merklich verbessern und kräftiger sprudelnde Steuervorauszahlungen nach sich ziehen. Alles in allem dürfte in diesem Jahr das Aufkommen an Körperschaftsteuer um 54 % auf 12,8 Mrd. Euro steigen. Allerdings entspricht dies nur der Hälfte des bisherigen Spitzenwerts aus dem Jahr 2000. Für das nächste Jahr kann mit einem Aufkommen von 16,5 Mrd. Euro (+29 %) gerechnet werden.

Nach den hohen Sonderausschüttungen und Aufkommens-
schwankungen in den Vorjahren wird sich die Entwicklung bei den nicht veranlagten Steuern vom Ertrag allmählich normalisieren; für dieses Jahr ist eine merkliche, für 2005 eine moderatere Zunahme zu erwarten. Die kassenmäßigen Einnahmen aus der veranlagten Einkommensteuer schwanken infolge von Steuerrechtsänderungen recht stark, bleiben aber auf vergleichsweise niedrigem Niveau, da sich auch hier die reformbedingten Steuerausfälle niederschlagen; für sich genommen führen die steigenden Einkommen aus Unternehmertätigkeit und Vermögen zu Mehreinnahmen. Zusätzliche Einnahmen resultieren daraus, dass den bisher Steuerunehrlichen befristet - bis Ende des Jahres - die Möglichkeit zur Rückkehr in die Legalität gewährt wird. Hierfür wird in dieser Schätzung der gleiche Betrag wie in der Mai-Prognose des Arbeitskreises "Steuerschätzungen" - nämlich 1,5 Mrd. Euro - veranschlagt; bis einschließlich Juli sind allerdings erst 270 Mill. Euro geflossen. Zudem werden Steuervergünstigungen abgebaut ("Koch-Steinbrück-Liste"), die auch bei der veranlagten Einkommensteuer allmählich zu Mehreinnahmen nach sich ziehen. Hingegen dürften die Einnahmen aus der Zinsbesteuerung nochmals kräftig schrumpfen (-13 %). Ein Grund hierfür ist das anhaltend niedrige Zinsniveau - bei der Wiederanlage von hochverzinslichen Altanleihen werden geringere Zinseinkünfte erzielt -, ein anderer die Umschichtung von verzinslichen Papieren hin zu Aktien. Im nächsten Jahr dürften diese Einflüsse an Bedeutung verlieren.

Auch in diesem Jahr entwickelt sich das Umsatzsteueraufkommen mit einem Plus von reichlich 1 % deutlich schwächer als die gesamtwirtschaftliche Bemessungsgrundlage, also die inländische Güterverwendung. Dies liegt auch daran, dass die steuerfreien Ausgaben der privaten Haushalte vor allem für Gesundheitsdienstleistungen als Folge der Gesundheitsreform überdurchschnittlich expandieren. Eine offene Frage ist, wie weit die enttäuschende Entwicklung beim Umsatzsteueraufkommen auf eine vermehrte Steuerhinterziehung bzw. auf betrügerische "Karussellgeschäfte" zurückzuführen ist. Die Bundesregierung hatte darauf zwar mit gesetzgeberischen Maßnahmen reagiert und die Möglichkeiten der Steuerfahndung verbessert, doch lässt sich noch nicht absehen, ob diese Maßnahmen die gewünschte Wirkung entfalten. Für das nächste Jahr ist nicht damit zu rechnen, dass sich die Einnahmen aus der Umsatzsteuer parallel zur Bemessungsgrundlage entwickeln; der Zuwachs wird auf 2 % geschätzt. Damit bleiben sie merklich hinter der vom DIW Berlin prognostizierten Entwicklung des nominalen Bruttoinlandsprodukts (+3,2 %) zurück. Mit ein Grund dafür ist, dass eine exportgetriebene Konjunkturerholung unterstellt wird.

Bei den verbrauchsabhängigen Steuern (Bundessteuern) zeichnet sich in diesem Jahr ein Minus um 2,1 % ab. Infolge des stark gestiegenen Ölpreises ist die Nachfrage nach Mineralölprodukten deutlich gesunken, was sich im Rückgang des Mineralölsteueraufkommens widerspiegelt; bis zum Juli betrug das Minus gegenüber dem gleichen Vorjahreszeitraum 4 %. Vermutlich ähnlich stark wird der Rückgang im weiteren Jahresverlauf ausfallen. Im nächsten Jahr dürfte die Nachfrage nach Mineralölprodukten bei etwas sinkenden Ölpreisen stagnieren, so dass auch das Mineralölsteueraufkommen nicht weiter zurückgehen wird. Die Tabaksteuererhöhungen und Preisanhebungen bei Tabakwaren haben hier zu einem rückläufigen Absatz geführt. Entgegen den ursprünglichen Erwartungen dürften die Einnahmen aus der Tabaksteuer in diesem Jahr sogar schrumpfen. Für das nächste Jahr werden aufgrund einer weiteren Erhöhung moderate Mehreinnahmen (3 %) prognostiziert, wobei ein weiterer Absatzrückgang einkalkuliert worden ist.

Bei den Ländersteuern fällt die starke Zunahme der Erbschaftsteuer ins Auge; im ersten Halbjahr 2004 ist ihr Aufkommen um 48 % expandiert. Auch wenn es sich hierbei um eine Sonderentwicklung handeln dürfte, ist anzunehmen, dass im Zuge der Vererbung immer größerer Vermögen diese Steuer künftig an Bedeutung gewinnen wird.

Nachdem sich bereits im Vorjahr die Entwicklung des Gewerbesteueraufkommens stabilisiert hatte und ein leichtes Plus erzielt worden war, hat sich im ersten Quartal dieses Jahres der Zuwachs beschleunigt; gegenüber dem Vorjahr sind die Einnahmen um fast 9 % gestiegen. Auch wenn Sonderfaktoren den Verlauf überzeichnet haben mögen, ist er Indiz dafür, dass sich die Ertragssituation der Unternehmen merklich gebessert hat. Für dieses und das nächste Jahr wird für die Gewerbesteuer ein Zuwachs von reichlich 7 % bzw. 6 % prognostiziert. Bei den Einnahmen aus der Grundsteuer wird eine Zunahme von jeweils 4 % veranschlagt; angesichts ihrer Finanzklemme versuchen viele Kommunen, höhere Einnahmen durch eine Anhebung der Hebesätze zu erzielen. Diese dürften bei den Grundsteuern eher durchzusetzen sein als bei der ertragsabhängigen Gewerbesteuer.

Im kommenden Jahr plant der Bund umfangreiche Vermögens-
veräußerungen. Ziel ist es, einen verfassungsgemäßen Haushalt vorzulegen; ohne die geplanten Verkäufe würde das Finanzierungs-
defizit deutlich über den geplanten Investitionen liegen. Vorgesehen sind Privatisierungserlöse in Höhe von 15,5 Mrd. Euro, indem abermals Anteile an der Deutschen Telekom und an der Deutschen Post an die bundeseigene Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) verkauft werden sollen. Hinter diesen "Platzhaltergeschäften" steht die Überlegung, dass zumindest kurz- und mittelfristig die Verkäufe den Aktienkurs der Unternehmen nicht beeinträchtigen. Da die KfW bereits erhebliche Beteiligungen hält und den Kauf der zusätzlichen Aktienpakete über die Kapitalmärkte finanziert, muss ihr Eigenkapital erhöht werden. Zu diesem Zweck soll das ERP-Sondervermögen der KfW zugeordnet werden. Zugleich erhofft man sich hiervon ein effizienteres Management dieses Vermögens; jedenfalls hat man bereits die Höhe des Effizienzgewinns auf 2 Mrd. Euro taxiert, die an den Bundeshaushalt fließen sollen.

Zudem plant der Bund den Verkauf eines Teils seiner Forderungen an den russischen Staat, die sich auf insgesamt 14 Mrd. Euro belaufen. Vorgesehen ist, dass die KfW diese Forderungen als öffentliche Anleihe auf den Kapitalmarkt bringt. Mit dem Verkauf der Forderungen entfallen jedoch die jährlichen Zins- und Tilgungszahlungen; immerhin soll der Zinssatz bei 7 % liegen. Allerdings wird das Ausfallrisiko unter Inkaufnahme von Abschlägen auf den Kapitalmarkt abgewälzt. Diese Abschläge dürften derzeit relativ niedrig sein, weil sich die Position Russlands als Schuldner auf den internationalen Kapitalmärkten in Anbetracht seiner hohen Einnahmen aus den Ölexporten stark verbessert hat.

Wegen des hohen Gewichts der Personalausgaben versuchen insbesondere die Länder, ihre Belastungen im Personalbereich zu reduzieren. Bereits im vergangenen Jahr wurden in einigen Ländern Kürzungen beim Urlaubs- und Weihnachtsgeld für die Beamten wirksam; in diesem Jahr werden weitere Länder und auch der Bund folgen. Bei moderater Entwicklung der Tarife dürfte weiterhin auf allen Ebenen Personal abgebaut werden. ^[9] Die Beiträge der öffentlichen Arbeitgeber zur Sozialversicherung werden nicht steigen, sondern geringfügig sinken. Auch wird angenommen, dass - wie in den vergangenen Jahren - der Anteil der Beamten an den Beschäftigten steigt; zumindest kurzfristig stellt eine Verbeamtung die kostengünstigere Variante dar, weil für Beamte in der aktiven Zeit keine Aufwendungen zur Altersvorsorge entstehen. ^[10] Unter diesen Umständen werden sich die Personalausgaben weder in diesem noch im nächsten Jahr nennenswert erhöhen. Dabei ist berücksichtigt, dass die Zahl der Pensionäre, die ihre Versorgungsbezüge direkt aus den jeweiligen Haushalten beziehen, um 2,5 % jährlich zunimmt.

Auch bei den laufenden Sachaufwendungen zeichnet sich eine gedämpfte Entwicklung ab, obgleich das Einsparpotential begrenzt ist, da viele Ausgaben zur Aufrechterhaltung des Geschäftsbetriebs notwendig sind (Unterhaltung und Bewirtschaftung von Grundstücken und Gebäuden, Mieten, Heizkosten, Lehr- und Lernmittel, Geschäftsbedarf usw.). Wie in den Vorjahren werden die Investitionsausgaben der Gebietskörperschaften schrumpfen. Vor allem auf kommunaler Ebene sind aufgrund der gesetzlichen Vorschriften Kürzungen zwingend, denn die konjunktur- und reformbedingten Steuerausfälle können nicht durch Kapitalmarktmittel ausgeglichen werden. Die Gemeinden geraten nicht nur durch ihre unmittelbare Beteiligung an der Einkommensteuer unter Druck, sondern erleiden auch Einbußen im kommunalen Finanzausgleich, da die Länder die Gemeinden an den Ausfällen beteiligen - teils regelgebunden im Steuerverbund, teils durch Kürzungen der investiven Zweckzuweisungen. Allerdings werden die kommunalen Finanz-
probleme dadurch gemildert, dass im Zuge der Auseinandersetzungen um die (fehlgeschlagene) Gemeindefinanzreform die Gewerbe-
steuerumlage, die von den Gemeinden an Bund und Länder abgeführt werden muss, in diesem Jahr um 2,5 Mrd. Euro und im nächsten um 3 Mrd. Euro gesenkt wird. Auch der Bund wird seine Investitionsausgaben kürzen, obwohl ein Investitionsprogramm zur breiteren Ganztagsbetreuung in den Schulen und ein Förderprogramm von Hochschulen aufgelegt wurden. Da aber die geplanten Einnahmen aus der Lkw-Maut ausbleiben, werden Verkehrsinvestitionen gekürzt. Alles in allem dürften die Investitionsausgaben der Gebietskörperschaften in diesem wie im nächsten Jahr um jeweils
3 % schrumpfen.

Die Expansion der laufenden Transferausgaben wird sich - lässt man die institutionellen Änderungen in der Arbeitslosen- und Sozialhilfe außer Acht - in beiden Jahren in recht engen Grenzen halten. So werden die Leistungen des Bundes an die Träger der gesetzlichen Rentenversicherung nahezu stagnieren. Zum einen orientiert sich dieser Zuschuss an der allgemeinen Einkommensentwicklung, zum anderen an der Veränderung des Beitragssatzes sowie - dies gilt für den "zusätzlichen Bundeszuschuss" ^[11] - an der Erhöhung der Ökosteuern: Weder steigen die Einkommen nennenswert, noch werden die Ökosteuern angehoben; auch der Beitragssatz in der Rentenversicherung bleibt unverändert. Der Zuschuss an die Bundesagentur für Arbeit (BA) dürfte in diesem Jahr sogar um eine halbe Milliarde Euro niedriger ausfallen als im Vorjahr (6,2 Mrd. Euro), und andere Sozialleistungen wie Erziehungsgeld, Wohngeld oder Kriegsopferversorgung werden wohl ebenfalls hinter dem Vorjahresergebnis zurückbleiben. Dagegen kommt es infolge der gestiegenen Zahl von Langzeitarbeitslosen in diesem Jahr zu spürbaren Mehrbelastungen bei der Arbeitslosenhilfe und auch bei der Sozialhilfe.

Im nächsten Jahr steht die Entwicklung im Zeichen der Zusammenführung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe; beide Hilfen werden zu einer "Grundsicherung von Arbeitssuchenden" verschmolzen. Der Bund erhöht seine Zuschüsse an die Bundesagentur für Arbeit für arbeitsmarktpolitische Maßnahmen. Im Gegenzug leistet die BA einen "Aussteuerungsbetrag" an den Bundeshaushalt, dessen Höhe von der Anzahl der Personen, die innerhalb eines Jahres als Empfänger von Arbeitslosengeld in die Grundsicherung für Arbeitssuchende überwechseln, abhängt. Ziel dieser Maßnahme ist es, dass die BA ihre Vermittlungsbemühungen verstärkt. Zugleich erhofft man sich Einsparungen bei den Eingliederungsmaßnahmen und bei den Verwaltungskosten der BA. Das DIW Berlin schätzt diesen - von den Beitragszahlern finanzierten - Aussteuerungsbetrag auf 6,2 Mrd. Euro, ^[12] während für den Defizitausgleich voraussichtlich 4 Mrd. Euro anfallen werden.

In einem weiteren Schritt sollen die Gemeinden von Sozialhilfe-
leistungen für Langzeitarbeitslose entlastet werden. Nach den jüngsten Ergebnissen des Vermittlungsverfahrens zwischen Bundestag und Bundesrat wird sich die Entlastung bei der Sozialhilfe auf 9,5 Mrd. Euro belaufen; allerdings müssen die Kommunen nunmehr für die Wohnkosten der Sozialhilfeempfänger und andere Betreuungsleistungen in Höhe von 12,4 Mrd. Euro aufkommen. Die Differenz wird von den Ländern (2,3 Mrd. Euro) und dem Bund
(0,7 Mrd. Euro) ausgeglichen. Darüber hinaus entlastet der Bund die Kommunen um 2,5 Mrd. Euro.

Geringere Ausgaben als im Vorjahr sind bei den Zuschüssen an die Deutsche Bahn AG, bei den regionalen Fördermaßnahmen und auch bei der Förderung des Kohlenbergbaus geplant. Nachdem im Vorjahr die Beseitigung der Flutschäden erhebliche zusätzliche Ausgaben verursacht hatte, werden in diesem Jahr für diesen Zweck keine Ausgaben mehr fällig.

Anders als die Transferausgaben werden die Zinsausgaben infolge der hohen Kreditaufnahme sowohl in diesem als auch im nächsten Jahr merklich expandieren. Allerdings wird der Anstieg durch das relativ niedrige Niveau der nominalen Kapitalmarktzinsen gedämpft, außerdem dadurch, dass noch immer hochverzinsliche Altschulden durch niedriger verzinsliche neue Kredite abgelöst werden; dieser Effekt verliert aber zunehmend an Einfluss.

Mit 46 Mrd. Euro fällt das Defizit des Bundes in diesem Jahr weit höher als geplant aus und wird einen neuen Höchststand erreichen; im Haushaltsplan sind knapp 30 Mrd. Euro veranschlagt. Während für die Steuereinnahmen eine Zunahme um 3 % geplant war, wird wohl das tatsächliche Ergebnis mit einem Minus von 2,2 % weit hinter dem Ansatz zurückbleiben. Auch die Ausgaben dürften sinken (-0,4 %), insbesondere weil die Hilfen zur Beseitigung der Hochwasserschäden entfallen. Im nächsten Jahr werden die Ausgaben - bedingt durch den hohen Zuschuss an die BA, die umgekehrt an den Bund einen hohen Aussteuerungsbetrag abführt - voraussichtlich um knapp 3 % steigen. Der starke Rückgang des Defizits im Bundeshaushalt ist überwiegend auf die geplanten Vermögensverkäufe zurückzuführen; auch schlagen Kürzungen bei der Finanzierung der Arbeitslosigkeit zu Buche. Wahrscheinlich wird das im Haushaltsentwurf angestrebte Defizit in Höhe von 22 Mrd. Euro im Haushaltsvollzug überschritten; in der hier vorgelegten Schätzung wird mit einem Betrag von 26 Mrd. Euro gerechnet. Die Sondervermögen des Bundes dürften sowohl in diesem als auch im nächsten Jahr keinen Überschuss erwirtschaften. Hier wirkt sich aus, dass die Bundesbank nur niedrige Gewinne überweist und somit kein Betrag zum Schuldenabbau des Erblastentilgungs-
fonds zur Verfügung steht.

Den Länderhaushalten dürfte es in beiden Jahren trotz der reformbedingten Mindereinnahmen gelingen, die Fehlbeträge geringfügig - von knapp 32 Mrd. Euro [2003] auf 29 Mrd. Euro im Jahre 2005 - zu verringern. Dennoch werden auch die Länder im laufenden Jahr ihre Planungen deutlich verfehlen. Im Soll waren knapp 25 Mrd. Euro veranschlagt, ^[13] wahrscheinlich beträgt das Minus am Jahresende aber fast 30 Mrd. Euro. Für das laufende Jahr werden für West- wie für Ostdeutschland rückläufige, für das nächste moderat steigende Ausgaben prognostiziert. Der Zuwachs 2005 resultiert vor allem daraus, dass die Länder die Mittel des Bundes für die Entlastung der Kommunen im Zuge von "Hartz IV" durchleiten; aus verfassungsrechtlichen Gründen kann der Bund diese Mittel nicht direkt den Gemeinden zuweisen.

Die finanzielle Lage der Gemeinden dürfte sich in beiden Prognosejahren merklich entspannen. Gründe hierfür sind in diesem Jahr die hohen Mehreinnahmen bei der Gewerbesteuer sowie die geringere Gewerbesteuerumlage, die von den Gemeinden an Bund und Länder abzuführen ist; im nächsten Jahr sind es ebenfalls die reichlich fließende Gewerbesteuer sowie die Entlastung seitens des Bundes, die zur Entspannung beitragen. Dennoch bleiben die Defizite mit über 4 Mrd. Euro recht hoch - trotz der Annahme eines weiteren Rückgangs der kommunalen Investitionsausgaben.

Allerdings ist es äußerst riskant, die Finanzpolitik schon im nächsten Jahr so restriktiv wie geplant anzulegen. Noch immer erholt sich die Konjunktur nur zaghaft; vor allem der Binnennachfrage fehlt es an Schwung. Gemessen an den nicht unerheblichen Risiken sind die gesamtwirtschaftlichen Annahmen, auf denen die vorgelegte Prognose beruht, eher optimistisch. Folgt man den Planungen und der hier präsentierten Schätzung, so gehen zwar von den Steuerentlastungen expansive Wirkungen aus. Sie werden aber durch die restriktive Ausgabenpolitik geschmälert [2004] bzw. überkompensiert [2005]. ^[14] Eine noch stärker auf Konsolidierung gerichtete Politik - sei es, dass Steuersätze angehoben werden, sei es, dass weitere Ausgabekürzungen realisiert werden - verspricht erst in einem sich selbst tragenden Aufschwung Erfolg; er ist aber noch nicht in Sicht. Freilich besteht in einem solchen Aufschwung die Gefahr, dass nach Jahren einer ausgabenpolitischen Enthaltsamkeit steigende Steuereinnahmen den Druck auf die Politik erhöhen, nunmehr zusätzliche Ausgaben zu tätigen. Eine solche Gefahr wird durch strikte Defizitgrenzen, die besonders in einer wirtschaftlichen Schwächephase die Politik restringieren, noch geschürt. Ihr kann man am ehesten begegnen, wenn sich die Politik über einen Konjunkturzyklus hinweg an einer Ausgabenlinie orientiert und diese hinreichend Spielraum für eine konjunkturgerechtere Politik lässt.

Nicht nur der Stabilitäts- und Wachstumspakt, auch das Grundgesetz sowie die einzelnen Landesverfassungen begrenzen im Normalfall die Schuldenaufnahme der öffentlichen Haushalte, und zwar auf die Höhe der jährlichen Investitionsausgaben, die von den jeweiligen Gebietskörperschaften getätigt werden. Um einem Verfassungskonflikt zu entgehen, plant der Bund den Verkauf umfangreicher Beteiligungen. Über die Sinnhaftigkeit dieses Vorhabens kann man durchaus streiten: Für sich genommen wird dadurch zwar die Zinsbelastung im Haushalt gesenkt, doch geht damit auch ein Verzicht auf Gewinnausschüttungen und auf Einnahmen aus der Verzinsung von Forderungen einher. Es ist fraglich, ob langfristig der erste Effekt überwiegt. Auch das Argument, dass durch das Vorhaben konjunkturdämpfende Ausgabekürzungen vermieden werden können, gilt nur bedingt, denn durch den Kauf dieser Beteiligungen wird privates Kapital gebunden, das für Investitionen an anderer Stelle nicht zur Verfügung steht.

Dessen ungeachtet stellt sich grundsätzlich die Frage, ob diese Verschuldungsregel sinnvoll und auch operational ist. Selbst wenn der Bezug zur Investitionstätigkeit aus ökonomischer Sicht eher nachvollziehbar ist als im Falle einer willkürlich gesetzten Defizitgrenze, besteht das Problem zu klassifizieren, welche Ausgaben investiven Charakter haben. Gebräuchlich ist die Begrenzung auf Bauausgaben und Ausrüstungen sowie auf Investitionszuschüsse, gewährte Darlehen und Beteiligungen. Nicht berücksichtigt werden die Ausgaben für die Bildung von Humankapital, da sie in der Haushaltssystematik als konsumtiv eingestuft werden - faktisch dürfte ihre investive Wirkung jedoch nicht selten sogar höher einzustufen sein als die einer Baumaßnahme oder eines Autokaufs zur Vergrößerung des staatlichen Fuhrparks. Dies gilt erst recht, wenn man den Aspekt der Nachhaltigkeit berücksichtigt. Zudem sei auf Inkonsistenzen der Abgrenzung hingewiesen: Investitionsfördernde Maßnahmen finden sich nicht nur auf der Ausgabenseite in Form von Zuweisungen, sondern auch auf der Einnahmenseite in Form steuerlicher Hilfen ("tax expenditures"). Mehr denn je besteht die Notwendigkeit, die Vor- und Nachteile finanzpolitischer Regelbindungen zu erörtern und Entscheidungen über die Verschuldung auf eine rationalere Grundlage zu stellen.

Die Sparpolitik in den vergangenen Jahren hat vor allem Spuren bei den öffentlichen Investitionsausgaben hinterlassen, weil sie in weit stärkerem Maße als andere Ausgaben als Manövriermasse angesehen werden. Damit aber wurde eine Schwächung des Wirtschaftswachstums in Kauf genommen, denn öffentliche Ausgaben sind wegen ihres Vorleistungs- und Komplementärcharakters für die unternehmerischen Aktivitäten eine notwendige Voraussetzung. Dies gilt erst recht, wenn man die Bildungsausgaben in die Betrachtung einbezieht. Umso mehr fällt das Scheitern der Gemeindefinanzreform ins Gewicht. Die Ersatzlösung - eine geringere Gewerbesteuerumlage an Bund und Länder sowie zusätzliche Mittel vom Bund - ist halbherzig, da sie weder für eine bedarfsgerechte Finanzausstattung der Gemeinden sorgt noch dafür, dass die Kommunen über eine stetige, auf einer breiten Bemessungsgrundlage fußenden Steuerquelle verfügen. Keinesfalls ist mit dem Kompromiss - wie von der Bundesregierung behauptet - ein struktureller Einstieg in eine Reform der Gemeindefinanzen gelungen.

[1] Ebenso wenig werden Darlehen als einnahmen- und ausgabenwirksame Transaktion gebucht. Durch solche Umbuchungen versucht die VGR ihrem Charakter zu entsprechen, alle kreislaufrelevanten Aktivitäten zum Zeitpunkt der Entstehung von Forderungen und Verbindlichkeiten zu erfassen.

[2] Faktisch ist das Aufkommen an veranlagter Einkommensteuer eine Residualgröße. Aus diesem Topf werden sowohl die Steuererstattungen an Arbeitnehmer (§ 46 EStG) als auch die Eigenheim- und Investitionszulagen gewährt.

[3] Nach Auslaufen des Moratoriums wird das Guthaben in Abhängigkeit von den aktuellen Gewinnausschüttungen wieder in Höhe von einem Sechstel erstattet, wobei jährlich maximal der Betrag ausgeschüttet werden darf, der sich bei linearer Verteilung des Guthabens auf die Restlaufzeit errechnet.

[4] Von der Ausschüttung verbleiben grundsätzlich 3,6 Mrd. Euro beim Bund; der darüber hinausgehende Betrag fließt an den Erblastentilgungsfonds und reduziert entsprechend den Schuldenstand dieses Fonds.

[5] Vgl.: Länder- und Kommunalhaushalte in Ostdeutschland: Trotz Konsolidierungsbemühungen hohe Finanzierungsdefizite. Bearb.: Dieter Vesper. In: Wochenbericht des DIW Berlin, Nr. 26/2004.

[6] Diese Schätzung erfolgte auf Basis der Kasseneingänge bis Juli und der jüngsten Konjunkturprognose des DIW Berlin. Vgl.: Tendenzen der Wirtschaftsentwicklung 2004/2005. Bearb.: Arbeitskreis Konjunktur. In: Wochenbericht des DIW Berlin, Nr. 28-29/2004.

[7] In diesen Werten sind die Steuereinnahmen, die an die EU fließen, enthalten.

[8] Zum Beispiel wurden im Zuge der Fusionswelle Ende der 90er Jahre Firmen zu "überhöhten" Preisen gekauft. Die entsprechenden Wertanpassungen in Form von Teilwertabschreibungen dämpfen die Gewinne oder führen sogar zu Verlusten; sie konnten bis zum Jahr 2003 in die Folgejahre "vorgetragen" und gegen die Gewinne aufgerechnet werden. Nach dem im Vermittlungsverfahren im Dezember 2003 erzielten Kompromiss ist künftig eine Verrechnung mit später erzielten Gewinnen nur noch eingeschränkt möglich. Teilwertabschreibungen auf erworbene Beteiligungen sind vom Rechnungsjahr 2002 an nicht mehr zulässig; dafür werden Veräußerungsgewinne von Beteiligungen steuerfrei gestellt.

[9] Zur Entwicklung der Personalausgaben und ihrer Komponenten in der Vergangenheit vgl. Otto Dietz: Personalausgaben der Gebietskörperschaften. Entwicklung und Struktur. In: Wirtschaft und Statistik, Heft 3/2004, S. 331.

[10] Kostengünstiger ist die Variante vor allem dann, wenn die Verbeamtung in jungen Jahren erfolgt. Allerdings ist zu berücksichtigen, dass beim verstärkten Einsatz von Beamten die (aktuellen) Finanzierungsprobleme in der Rentenversicherung größer werden. Langfristig verringern sich indes die Zahl der Rentenfälle und damit die Anspannung in der Rentenversicherung; dem stehen höhere Pensionsverpflichtungen der öffentlichen Haushalte gegenüber. Vgl. Dieter Vesper: Finanzielle Auswirkungen einer Verbeamtung von Lehrern in Brandenburg. Gutachten des DIW im Auftrag des brandenburgischen Ministeriums für Bildung, Jugend und Sport. Berlin 1997.

[11] Dieser zusätzliche Bundeszuschuss wird zur pauschalen Abgeltung nicht beitragsgedeckter Leistungen gewährt.

[12] Im Haushaltsplan des Bundes sind 6,7 Mrd. Euro hierfür veranschlagt.

[13] Vgl. Bundesministerium der Finanzen: Finanzbericht 2005. Berlin 2004, S. 407.

[14] Vgl.: Tendenzen der Wirtschaftsentwicklung 2004/2005,
a.a.O.