In der Unterteilung nach Haushaltsebenen wird deutlich, dass sich insbesondere die Finanzlage des Bundes verschlechterte (Tabelle 1). Dort stiegen die Defizite von 21 auf knapp 33 Mrd. Euro. Bei nahezu stagnierenden Steuereinnahmen wurden die Ausgaben kräftig aufgestockt. Neben dem konjunkturbedingt sehr viel höheren Zuschuss an die Bundesanstalt für Arbeit sowie der Arbeitslosenhilfe des Bundes waren es vor allem die Leistungen an die Rentenversicherung ^[1] und an das Bundeseisenbahnvermögen, die dazu beitrugen. Zins- und Investitionsausgaben hingegen sanken - die Zinsausgaben deshalb, weil hochverzinsliche Altschulden durch niedrigverzinsliche neue Kredite abgelöst wurden. Dieser Effekt war nicht nur beim Bund, sondern auf allen Haushaltsebenen wirksam. Überzeichnet wurde der Ausgabenanstieg im vergangenen Jahr dadurch, dass die Bundesbank einen hohen Gewinn überwies: Grundsätzlich steht die Ausschüttung bis zur Höhe von 3,5 Mrd. Euro dem Bundeshaushalt zur Verfügung; der darüber hinausgehende Betrag - in diesem Fall waren es 7,9 Mrd. Euro - fließt als Ausgabe des Bundes an den Erblastentilgungsfonds.

Die Stagnation der Steuereinnahmen hatte nicht nur konjunkturelle Gründe, war also nicht allein Folge der schlechten Beschäftigungs- und Gewinnentwicklung. Wie im Jahr zuvor war es zu in dieser Höhe nicht erwarteten Gewinnausschüttungen der Unternehmen mit Erstattungsanspruch gekommen, die das Körperschaftsteueraufkommen stark gedrückt hatten: Wenn Unternehmen nachträglich einbehaltene Gewinne an die Anteilseigner ausschütteten, erhielten sie die Differenz zwischen Thesaurierungs- und Ausschüttungssatz nach altem Recht von den Finanzämtern zurückgezahlt. Offensichtlich nutzten viele Unternehmen diese Regelung, um selbst bei stark rückläufigen Gewinnen oder sogar Verlusten an ihre Anteilseigner Mittel - wenn auch aus "Altgewinnen" - auszuschütten. Auffällig war zudem die rückläufige Entwicklung der Steuern vom Umsatz; hier sind die erhofften Mehreinnahmen aus der Bekämpfung des Umsatzsteuerbetrugs im Rahmen so genannter Karussellgeschäfte ausgeblieben.

Im Unterschied zum Bundeshaushalt erzielen die Sondervermögen des Bundes regelmäßig Überschüsse. Vornehmlich gilt dies für den Erblastentilgungsfonds, dessen Schulden mit diesen Überschüssen abgebaut werden; im Vorjahr war der Überschuss besonders hoch. Hingegen erzielt das "Eisenbahnvermögen" weder Überschüsse noch Defizite; der Bund steuert über seine Zuweisungen die finanzielle Balance dieses Vermögens.

Die Entwicklung der Länderhaushalte in Westdeutschland war durch rückläufige Steuereinnahmen und Ausgaben geprägt; der Fehlbetrag erhöhte sich von 24 auf 25 Mrd. Euro. Die niedrigeren Ausgaben waren allerdings teilweise Folge von Sonderfaktoren. ^[2] Aufgrund von Umstellungen in der Haushaltssystematik führt ein Vorjahresvergleich einzelner Ausgabearten zu verzerrten Ergebnissen. In den ostdeutschen Länderhaushalten verdoppelte sich das Finanzierungsdefizit auf über 6 Mrd. Euro, obwohl auch hier die Ausgabenexpansion mäßig war. Die Steuereinnahmen schrumpften um fast 10 %, die Zuweisungen aus dem Länderfinanzausgleich sogar um knapp 30 %. ^[3]

Trotz weiterhin rückläufiger Investitionstätigkeit und eines insgesamt nur moderaten Ausgabenanstiegs hat sich die finanzielle Lage der westdeutschen Gemeinden abermals verschlechtert. Wiederum blieben die Steuereinnahmen deutlich hinter dem Vorjahresergebnis zurück; auch die Gebühreneinnahmen waren rückläufig. Hingegen haben die ostdeutschen Kommunen ihre Defizite bei geringfügig sinkenden Ausgaben - vornehmlich im investiven Bereich - und mäßig steigenden Einnahmen verringern können.

Bei einem Vergleich der finanziellen Entwicklung in den einzelnen Ländern fällt auf, dass sich in den letzten beiden Jahren die Lage selbst in den relativ wirtschafts- und finanzstarken Ländern wie Bayern und Hessen merklich verschlechtert hat; hier mussten auch die Gemeinden hohe Defizite hinnehmen (Tabelle 2). In Ostdeutschland hat sich insbesondere in Brandenburg und Sachsen die Lage verschärft; allerdings weist Sachsen noch immer eine vergleichsweise niedrige Pro-Kopf-Verschuldung auf.

Nach der hier vorgelegten Schätzung können Bund, Länder und Gemeinden in diesem und im nächsten Jahr mit Steuereinnahmen in Höhe von 450 Mrd. Euro bzw. 444 Mrd. Euro rechnen (Tabelle 3). Dies entspricht einem Plus von 1,9 % bzw. einem Minus von 1,3 %. Die Schätzung erfolgte auf Basis der Kasseneingänge bis Juli und der jüngsten Konjunkturprognose des DIW Berlin. ^[4] Dabei war allerdings in Rechnung zu stellen, dass die vorgezogenen Steuerentlastungen nur in geringem Maße "gegenfinanziert" werden und ein etwas höheres Wirtschaftswachstum im Jahre 2004 bewirken. Somit liegt der Steuerschätzung ein reales Wachstum von 1,5 % (statt 1,3 %) zugrunde; in nominaler Rechnung sind dies 2,2 %. Gegenüber dem Ergebnis des "Arbeitskreises Steuerschätzungen" vom Mai dieses Jahres ergibt sich für 2003 trotz der ungünstigeren gesamtwirtschaftlichen Rahmenbedingungen, auf dem die Schätzung des DIW Berlin beruht, keine Differenz. Die konjunkturbedingten Ausfälle in diesem Jahr werden durch Sondereffekte bei den gewinnabhängigen Steuern - namentlich bei der Körperschaft- und Gewerbesteuer, aber auch bei der Umsatzsteuer - unterzeichnet. Im nächsten Jahr muss gegenüber der Schätzung des Arbeitskreises mit Mindereinnahmen in Höhe von 5 Mrd. Euro gerechnet werden. Die gesamtwirtschaftliche Steuerquote - kassenmäßiges Aufkommen im Verhältnis zum nominalen Bruttoinlandsprodukt - dürfte in diesem Jahr 21,2 % betragen; im nächsten Jahr wird sie infolge der Steuerentlastungen auf 20,4 % zurückgehen und damit den niedrigsten Stand seit 1960 erreichen (Abbildung 1).

Beim Lohnsteueraufkommen kann in diesem Jahr nur mit einem mäßigen Plus (1,6 %) gerechnet werden, und dies, obwohl die Progressionswirkung des Einkommensteuertarifs nicht durch Rechtsänderungen beeinflusst wird. Die Pro-Kopf-Einkommen der Arbeitnehmer steigen nur schwach, und die Zahl der Beschäftigten nimmt weiter ab. Im kommenden Jahr dürfte die Zahl der Beschäftigten allenfalls stagnieren, während für die Bruttolöhne und -gehälter angenommen wird, dass sie etwas stärker als in diesem Jahr steigen. Doch zeichnen sich reformbedingt hohe Steuerausfälle ab, so dass das kassenmäßige Aufkommen mit 121,4 Mrd. Euro um knapp 13 Mrd. Euro bzw. 10 % niedriger als 2003 ausfallen wird. Ohne die beiden Stufen der Steuerreform ergäbe sich ein Aufkommen von 138 Mrd. Euro (+2,8 %).

Die Entwicklung der gewinnabhängigen Steuern - veranlagte Einkommensteuer, nicht veranlagte Steuern vom Ertrag, Körperschaftsteuer - wird vor allem durch den sehr positiven Verlauf der Einnahmen aus der Körperschaftsteuer überzeichnet. Nach den steuerreformbedingten Veränderungen und den Sondereffekten, die in den Vorjahren wirksam waren und zu starken Verwerfungen geführt hatten, ^[5] kann in diesem Jahr mit einem kräftigen Plus gerechnet werden: Am Jahresende dürften fast 10 Mrd. Euro zu Buche stehen. Zu diesem Ergebnis trägt auch - soweit sich dies in den Vorauszahlungen niederschlägt - die auf ein Jahr befristete Erhöhung der Körperschaftsteuer bei. ^[6] Im nächsten Jahr dürfte sich die "Normalisierung" in abgeschwächtem Tempo fortsetzen. Allerdings ist ungewiss, in welchem Umfang die Unternehmen bei wieder steigenden Gewinnen die in den vergangenen Jahren erlittenen Verluste gegenrechnen; hierbei handelt es sich um Beträge im dreistelligen Milliardenbereich. Alles in allem wird ein Aufkommen von annähernd 13 Mrd. Euro für möglich gehalten.

Bei den nicht veranlagten Steuern vom Ertrag ist gegenüber dem Vorjahr mit einem starken Minus - um 24 % - zu rechnen, da infolge der enormen Sonderausschüttungen von Unternehmen das Niveau in den beiden Jahren zuvor extrem hoch war. Auch hier normalisiert sich die Entwicklung, die monatlichen Kasseneingänge schließen an die Ergebnisse im Jahre 2000 an. Für 2004 wird ein Plus von 4 % prognostiziert. Beim Zinsabschlag hingegen werden in diesem Jahr abermals Mindereinnahmen erwartet, weil die Zinsen weiter gesunken sind. Im nächsten Jahr dürften die Zinserträge stagnieren; die Kapitalmarktzinsen werden voraussichtlich nicht mehr sinken.

Die kassenmäßigen Einnahmen aus der veranlagten Einkommensteuer bilden faktisch eine statistische Restgröße; sie setzen sich aus der Differenz zwischen endgültiger Steuerschuld des Einkommensteuerpflichtigen und der im Quellenabzug einbehaltenen Zahlungen in Form der Lohnsteuer, Körperschaftsteuer, Kapitalertragsteuer und des Zinsabschlags zusammen. Auch werden aus diesem Topf die Steuererstattungen an Arbeitnehmer (§ 46 EStG), die Eigenheimzulagen sowie die Investitionszulagen gewährt. In diesem Jahr dürften die Kasseneingänge mit nur 5,2 Mrd. Euro abermals deutlich hinter dem Ergebnis vom Vorjahr (7,6 Mrd. Euro) zurückbleiben. Allerdings sind hier Sonderfaktoren wirksam, die das schlechte Ergebnis größtenteils erklären. Vor allem Steuerrechtsänderungen schmälern das Aufkommen (z. B. Förderung der kapitalgedeckten Altersvorsorge, Familienförderung), ebenso die Tatsache, dass von den ostdeutschen Finanzämtern höhere Erstattungsbeträge ausgezahlt werden müssen, als an Einnahmen aus der veranlagten Einkommensteuer in die Kassen fließen; das Minus beträgt hier 3,3 Mrd. Euro. Aber auch konjunkturelle Gründe drücken das Ergebnis. Im nächsten Jahr muss wegen der vorgezogenen Steuerentlastungen abermals mit einem Rückgang der Kasseneingänge - um 6 % - gerechnet werden. Ohne diesen Effekt stünde ein Aufkommen von 6,8 Mrd. Euro zu Buche. Zum einen dürften die Erstattungsbeträge nach § 46 EStG aufgrund der schwachen Einkommensentwicklung und der Steuersenkungen kleiner werden, zum anderen zieht das gewinnstärkere Jahr 2002 höhere Nachzahlungen nach sich.

In den letzten Jahren hatte sich das Umsatzsteueraufkommen stets schwächer als der Anstieg seiner Bemessungsgrundlage entwickelt. ^[7] Verschiedene Gründe waren hierfür ausschlaggebend: Überdurchschnittlich stark hatten die steuerfreien Verbrauchsausgaben der privaten Haushalte (Mieten, Finanz- und Gesundheitsdienstleistungen) zugenommen; auch waren die steuerermäßigten Ausgaben im Gefolge der Tierseuchen stark ausgeweitet worden. ^[8] Eine Rolle spielten zudem die steigende Zahl von Insolvenzen wie auch Betrügereien im Zusammenhang mit so genannten Karussellgeschäften. Als Reaktion auf die vermehrte Hinterziehung von Steuern vom Umsatz hatte die Bundesregierung die Möglichkeiten der Steuerfahndung erweitert. Die aktuelle Entwicklung dieser Steuerart lässt hoffen, dass sich die Maßnahmen nunmehr auszuzahlen beginnen. Dennoch sind in den ersten sieben Monaten dieses Jahres die Kasseneingänge um 0,8 % hinter dem entsprechenden Vorjahresergebnis zurückgeblieben. Sie haben sich auch deutlich schwächer als die Bemessungsgrundlage entwickelt. Im weiteren Jahresverlauf dürfte die Diskrepanz zwischen gesamtwirtschaftlicher Bemessungsgrundlage und Kasseneingängen kleiner werden, so dass per saldo das Vorjahresergebnis erreicht werden kann. Für das kommende Jahr wird mit einem Plus von 1,6 % eine ähnliche Entwicklung wie für die umsatzsteuerpflichtige Inlandsnachfrage erwartet.

Bei den Bundessteuern - vor allem der aufkommensstarken Mineralöl-, Tabak- und Versicherungsteuer sowie dem Solidaritätszuschlag - zeichnet sich eine kräftige Zunahme ab (4,5 %). Zu Beginn des Jahres wurden die Energiesteuern und die Tabaksteuer nochmals erhöht; aber auch bei der Versicherungsteuer wirkt die Anhebung der Sätze im vergangenen Jahr noch nach. Für 2004 wird nur ein Plus von 1,3 % geschätzt - dies entspricht der prognostizierten Wachstumsrate für das reale Bruttoinlandsprodukt. Dabei dürfte die neuerliche Tabaksteuererhöhung das Aufkommen um 1 Mrd. Euro steigern. Die Ländersteuern werden aufgrund eines Sondereffekts bei der Kfz-Steuer ^[9] nur schwach expandieren; im nächsten Jahr kann mit einem stärkeren Zuwachs gerechnet werden. Hingegen zeichnet sich bei den Gemeindesteuern in diesem Jahr ein relativ starker Anstieg ab, denn die Einnahmen aus der Gewerbesteuer sprudelten im ersten Halbjahr weitaus kräftiger, als noch bei der Steuerschätzung im Mai erwartet worden war. Der Einbruch in den vergangenen Jahren war vor allem eine Folge davon, dass sich gewerbesteuerrechtliche Organschaften gebildet hatten, um Gewinne und Verluste verschiedener Unternehmen bzw. Betriebsstätten miteinander verrechnen zu können. Dieser Effekt schwächt sich spürbar ab. Aber auch die gewinnschwachen Jahre hatten das Aufkommen gedrückt. Die aktuelle Entwicklung ist auch ein Indiz dafür, dass sich die Ertragslage der Unternehmen, insbesondere bei den Finanzdienstleistern, bessert. Ob auch die jüngsten Gesetzesänderungen bereits jetzt Wirkung zeigen, bleibt abzuwarten. ^[10] Im nächsten Jahr wird für die Gewerbesteuer ein Zuwachs um 4 % prognostiziert; die Ertragslage der Unternehmen wird sich etwas verbessern. Angesichts ihrer defizitären Haushalte versuchen viele Kommunen, höhere Einnahmen durch eine Anhebung der Hebesätze bei der Grundsteuer zu erzielen. In den ersten Monaten dieses Jahres sind die Einnahmen um 5 % expandiert. Freilich ist das Gewicht dieser Steuerart relativ gering.

Bei den übrigen Einnahmen von Bund, Ländern und Gemeinden zeichnet sich in diesem Jahr ein Minus von 4 % ab. Es resultiert vor allem aus der niedrigeren Gewinnabführung der Bundesbank an den Bundeshaushalt. Bei den Gebühren sind nur geringe Mehreinnahmen wahrscheinlich, zumal die Einführung der entfernungsabhängigen Autobahnmaut für Lkw auf November verschoben wurde. Auch in diesem Jahr werden die Gebietskörperschaften versuchen, ihre Finanzklemme durch den Verkauf von Grundvermögen und Beteiligungen zu mildern. Insgesamt werden höhere Veräußerungserlöse als im Vorjahr erwartet, wobei der Bund entgegen früheren Plänen nun doch die im Haushalt eingestellten Privatisierungserlöse in Höhe von 5,5 Mrd. Euro realisieren will. Im Jahre 2004 wird dieses Niveau kaum gehalten werden können, obwohl der Bund zur Finanzierung der vorgezogenen Steuerentlastungen den Verkauf weiterer Telekom- und Postaktien plant. Zunächst sollen diese Aktien - wie in früheren Jahren - bei der bundeseigenen Kreditanstalt für Wiederaufbau "geparkt" werden, um die Kursentwicklung der beiden Unternehmen nicht zu strapazieren. Vorsichtig kalkuliert erwartet die Regierung hieraus allerdings nur Einnahmen in Höhe von 2 Mrd. Euro, also deutlich weniger als im Vorjahr. In der vorliegenden Schätzung sind zudem Erlöse aus dem Verkauf von Immobilien u. Ä. (beispielsweise Flughafenbeteiligungen) in Höhe von 1 Mrd. Euro eingestellt. Als eine weitere Möglichkeit, das Loch in der Kasse zu verkleinern, käme der (Teil-) Verkauf von Forderungen des Bundes gegen ausländische Schuldner in Betracht; genannt werden hier vor allem die Verbindlichkeiten Russlands in Höhe von 15 Mrd. Euro. In der Schätzung sind Erlöse dieser Art nicht berücksichtigt. Die Gewinnabführung der Bundesbank dürfte im nächsten Jahr kleiner ausfallen, da das Zinsniveau weiterhin sehr niedrig ist. Zusätzliche Einnahmen resultieren aus der Lkw-Maut; hierfür können "netto" ^[11] 2,2 Mrd. Euro veranschlagt werden. Die Gemeinden dürften vermehrt Grundstücke zum Verkauf anbieten.

Bei den Personalausgaben wird die Zunahme für dieses Jahr auf 1,3 % geschätzt. Zwar schlagen die Tarifsteigerungen in der Summe mit 2 % zu Buche, doch werden weiterhin Stellen im öffentlichen Dienst abgebaut. Bereits in den letzten zehn Jahren ist die Zahl der unmittelbar bei Bund, Ländern und Gemeinden Beschäftigten von 5,5 Mill. auf 4,6 Mill. zurückgegangen (-15 %). ^[12] In diesem Jahr dürfte sich der Stellenbestand im unmittelbaren Dienst um über einen halben Prozentpunkt verringern (-30 000 Personen). Im Jahre 2004 werden die Tarife für die Beschäftigten im öffentlichen Dienst per saldo um 1,8 % angehoben; dabei ist die zeitversetzte Besoldungserhöhung für die Beamten eingerechnet. Allerdings sind Kürzungen beim Urlaubs- und Weihnachtsgeld der Beamten vorgesehen. Eine Streichung des Urlaubsgeldes würde den Bund um knapp 100 Mill. Euro, die Länder um 310 Mill. Euro und die Gemeinden um knapp 50 Mill. Euro entlasten. ^[13] Wird das Weihnachtsgeld - wie geplant - um 30 % gekürzt, können dadurch beim Bund 250 Mill. Euro, bei den Ländern 940 Mill. Euro und bei den Gemeinden 120 Mill. Euro eingespart werden. In der Prognose wird angenommen, dass die politischen Entscheidungsträger ihre Ankündigungen auch umsetzen; zudem werden weiterhin Stellen abgebaut. Unter diesen Umständen werden die Personalausgaben stagnieren.

Nur moderat werden in beiden Prognosejahren die laufenden Sachaufwendungen steigen. Nachhaltige Einsparungen sind hier kaum möglich, da viele Ausgaben notwendig sind, soll der laufende Geschäftsbetrieb nicht beeinträchtigt werden. Wie in den Vorjahren werden Bund, Länder und insbesondere die Gemeinden versuchen, die öffentlichen Investitionsausgaben zu kürzen. Die Verschuldungsmöglichkeiten der Gemeinden sind begrenzt, so dass sie auf Einnahmeausfälle mit Kürzungen bei den "freiwilligen", d. h. nicht auf gesetzlichen Verpflichtungen beruhenden Aufgaben reagieren. In diesem Jahr dürften die Investitionsausgaben indes geringfügig steigen, da noch Maßnahmen zur Wiederherstellung der flutgeschädigten Infrastruktur wirksam sind. Im nächsten Jahr wird mit einem Rückgang um 6 % gerechnet. Dabei ist berücksichtigt, dass auf Bundesebene das "Zukunftsinvestitionsprogramm" ^[14] in diesem Jahr ausläuft und 2004 die Mittel aus der Lkw-Maut zur Finanzierung von Verkehrsinvestitionen eingesetzt werden sollen.

Gemessen an dem starken Zuwachs der Finanzierungsdefizite müssten die Zinsausgaben des Staates kräftig steigen, selbst wenn man die relativ niedrigen Nominalzinsen auf dem Kapitalmarkt in Rechnung stellt. Doch kommt es weiterhin zu Entlastungen, indem hochverzinsliche Altschulden durch niedrigverzinsliche neue Kredite abgelöst werden. Per saldo dürften die Zinsausgaben um jeweils knapp 3 % zunehmen.

Die laufenden Transferausgaben werden in diesem Jahr weit überdurchschnittlich - um 6,5 % - expandieren. Die Gründe hierfür liegen namentlich in den hohen Zuschüssen des Bundes an die Arbeitslosenversicherung und in den Ausgaben zur Finanzierung der Langzeitarbeitslosigkeit. In diesem Jahr ist ein Bundeszuschuss an die Bundesanstalt für Arbeit in Höhe von reichlich 8 Mrd. Euro - nach 6,4 Mrd. Euro im Vorjahr - zu erwarten; im Haushaltsplan ist hierfür kein Betrag vorgesehen. Wie hoch dieser Zuschuss letztlich ausfallen wird, hängt auch von der Wirksamkeit der Arbeitsmarktreformen und der eingeleiteten Konsolidierungsmaßnahmen ab, die offensichtlich bereits zu wirken beginnen. Doch ist fraglich, ob die im Haushaltsplan der Bundesanstalt für Arbeit veranschlagten Einsparungen in Höhe von 2,8 Mrd. Euro tatsächlich erreicht werden können.

Auch bei den Leistungen des Bundes an die Träger der gesetzlichen Rentenversicherung zeichnet sich ein Plus ab. Zum einen orientiert sich der Zuschuss an der allgemeinen Einkommensentwicklung, zum anderen an der Veränderung des Beitragssatzes; dieser wurde von 19,1 % auf 19,5 % heraufgesetzt. Für den zusätzlichen Bundeszuschuss ist die stufenweise Erhöhung der Ökosteuern relevant. Die sozialen Leistungen - überwiegend die von den Kommunen zu tragende Sozialhilfe und die Arbeitslosenhilfe des Bundes - dürften in diesem Jahr ebenfalls kräftig ausgeweitet werden (7 %). Nicht nur verursacht der Anstieg der Langzeitarbeitslosigkeit höhere Aufwendungen; auch erhöhen sich die Belastungen für Pflegefälle in Einrichtungen. Hingegen sinken die Ausgaben des Bundes für die Kriegsopferversorgung, da die Zahl der Leistungsempfänger rückläufig ist. Die Prognose der sozialen Leistungen für das nächste Jahr ist derzeit mit großen Unsicherheiten behaftet, da noch nicht endgültig geklärt ist, in welcher Form Arbeitslosen- und Sozialhilfe integriert werden und in welchem Umfang mit Entlastungen zu rechnen ist. Die Schätzung basiert auf dem Status quo. Für 2004 wird keine weitere Anhebung der Beitragssätze unterstellt, so dass der Bundeszuschuss an die Rentenversicherung nur moderat steigen dürfte. Die Bundesanstalt für Arbeit wird nochmals einen hohen, doch geringeren Bundeszuschuss als in diesem Jahr benötigen. Per saldo dürften die laufenden Übertragungen stagnieren. Dabei spielt auch der Subventionsabbau eine Rolle.

In der vorliegenden Schätzung sind die finanziellen Auswirkungen der Maßnahmen zur Finanzierung des Vorziehens der dritten Stufe der Steuerreform und der Gemeindefinanzreform nur zum Teil eingestellt. Nicht berücksichtigt sind die finanziellen Folgen der Zusammenführung von Sozial- und Arbeitslosenhilfe. Dabei ist damit zu rechnen, dass die Pläne der Bundesregierung im Gesetzgebungsverfahren noch erheblich modifiziert werden. Dies dürfte nicht nur für den geplanten Abbau von Steuervergünstigungen - vornehmlich Eigenheimzulage, Wohnungsbauprämie, Entfernungspauschale, Absetzungen für Abnutzungen (AfA), Haushaltsfreibetrag, Mineralölsteuer in der Land- und Forstwirtschaft -, sondern ebenso für die Gemeindefinanzreform zutreffen. Auch sind - wie die Erfahrungen zeigen - "Kompensationszahlungen" des Bundes an die Länder wahrscheinlich; mit solchen Zahlungen soll die Zustimmung der Länder zu den Gesetzesvorhaben erreicht werden. Tabelle 4 vermittelt einen Überblick über die Belastungen und Entlastungen der Haushalte der Gebietskörperschaften, wie sie sich als Folge der geplanten Gesetzesänderungen errechnen. Dabei ist unterstellt, dass die Maßnahmen teilweise erst Mitte 2004 wirksam werden. Demnach werden die Haushalte von Bund, Ländern und Gemeinden um 12 Mrd. Euro entlastet; die Defizite würden sich dann nicht auf 87 Mrd. Euro, sondern auf 75 Mrd. Euro summieren.

Das Defizit im Bundeshaushalt dürfte in diesem Jahr mit 39 Mrd. Euro doppelt so hoch ausfallen wie im Haushaltsplan veranschlagt. Dies liegt zum einen an den deutlich niedrigeren Steuereinnahmen, zum anderen an den höheren Ausgaben zur Finanzierung der Arbeitslosigkeit. Die Tatsache, dass die Bundesbank einen deutlich geringeren Gewinn als im Vorjahr abgeführt hat, wirkt sich nicht unmittelbar in der Defizithöhe aus, da der Bund im gleichen Zuge eine entsprechend geringere Überweisung an den Erblastentilgungsfonds tätigt. In den Sondervermögen schlägt sich dies allerdings dadurch nieder, dass ein geringerer Überschuss zur Schuldentilgung zur Verfügung steht (Tabelle 5). Im nächsten Jahr wird trotz sinkender Ausgaben (-1 %) das Finanzierungsdefizit beim Bund auf 41 Mrd. Euro steigen. Gründe hierfür sind die reformbedingten Steuerausfälle sowie geringere Privatisierungserlöse. Selbst wenn die geplanten Entlastungen in dieser Höhe wirksam werden, bleiben die Defizite so hoch wie in diesem Jahr. Beim Sondervermögen dürfte ein ähnlich hoher Überschuss wie in diesem Jahr erzielt werden.

Auch den Länderhaushalten wird es nicht gelingen, die Fehlbeträge zu verringern - im Gegenteil. Nach der hier vorgelegten Prognose werden die Defizite der westdeutschen Länder auf 28 Mrd. Euro [2003] bzw. 30 Mrd. Euro [2004] steigen. Bei nur schwach steigenden Einnahmen expandieren die Ausgaben in diesen Jahr um gut 2 %. Im kommenden Jahr werden die Einnahmen voraussichtlich sinken, während die Ausgaben nahezu stagnieren. In den personalintensiven Länderhaushalten wirkt sich eine Kürzung des Weihnachts- und Urlaubsgeldes in besonderem Maße aus. Als Folge der reformbedingten Steuerausfälle werden die Länder ihre Zuweisungen an die Gemeinden im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs kürzen - teilweise geschieht dies automatisch, da die Zuweisungen an die Gemeinden in Form einer fixen Verbundquote an die Steuereinnahmen der Länder gekoppelt sind, teilweise erfolgen die Kürzungen diskretionär (bei den investiven Zuweisungen). Ein kaum besseres Bild zeigt sich für die ostdeutschen Länder, deren Defizite auf jeweils 8 Mrd. Euro zunehmen dürften. Die geplanten Gesetzesänderungen würden die Länderhaushalte um 4 1/2 Mrd. Euro entlasten.

Die Finanzlage der Gemeinden wird sich trotz der höheren Gewerbesteuereinnahmen weiter verschlechtern, in West wie in Ost. Es ist vor allem die Sozialhilfe, die zu Mehrausgaben führt. Für die westdeutschen Gemeinden errechnen sich für dieses und das nächste Jahr Fehlbeträge von knapp 7 bzw. 9 Mrd. Euro; in Ostdeutschland dürften sie jeweils etwa 1 Mrd. Euro betragen. Dabei ist angenommen, dass die Gemeinden im nächsten Jahr das Minus bei den Steuereinnahmen größtenteils durch Kürzungen bei den investiven Ausgaben kompensieren. Bezieht man die Auswirkungen der Gemeindefinanzreform sowie der Integration von Teilen der Sozialhilfe und Arbeitslosenhilfe in die Berechnungen ein, so könnten im Jahre 2004 die Defizite der west- und ostdeutschen Kommunen um 6 auf 4 Mrd. Euro reduziert werden.

Mit dem geplanten Vorziehen der dritten Stufe der Steuerreform hat die Finanzpolitik auf die rezessive Entwicklung der deutschen Wirtschaft reagiert. Ohne diesen Schritt hätte die Finanzpolitik die wirtschaftliche Erholung behindert, denn im Grundsatz war die Politik restriktiv angelegt: Sowohl Beitragserhöhungen wie auch Ausgabekürzungen werden realisiert oder sind vorgesehen. Mit der Grundsatzentscheidung scheint diese Gefahr zunächst gebannt - freilich nur, wenn die finanzpolitischen Entscheidungsträger ihren ausgabeseitigen Konsolidierungskurs kurzfristig nicht noch verstärken, um auf diese Weise die Steuerreform zu finanzieren. Aus stabilisierungspolitischer Sicht sind weitere Ausgabekürzungen nicht zu vertreten. Wenn die Ausgaben stärker als geplant expandieren, so ist dies allein auf die Wirksamkeit der ausgabeseitigen "built in stabilizer", nämlich die hohen Ausgaben zur Finanzierung der konjunkturell bedingten Arbeitslosigkeit zurückzuführen.

Umso mehr kommt es darauf an, zwischen kurz- und mittelfristigen Perspektiven der Finanzpolitik zu unterscheiden. Wenn aus konjunkturellen Erwägungen das Vorziehen der Steuerreform weitgehend über das Instrument der Kreditfinanzierung angeraten ist, so darf mittelfristig das Konsolidierungsziel nicht aus den Augen verloren werden. Dies erfordert ein längerfristig angelegtes Konzept, dem eine größere politische Verbindlichkeit bei der Umsetzung zukommen muss, als dies bei den bisherigen Vorhaben der Fall war. Die Politik sollte sich nicht auf ein Defizitziel, sondern auf eine Ausgabenlinie verbindlich festlegen, wobei die Zuschüsse an die Bundesanstalt für Arbeit ausgeklammert bleiben sollten.

Ein solches Konzept ist auch notwendig, um Schocks in den betroffenen Sektoren zu vermeiden und den Akteuren die Möglichkeit zu geben, Anpassungsstrategien zu entwickeln. Deshalb hat das DIW Berlin jüngst einen breit angelegten Subventionsabbau vorgeschlagen, der jedoch erst später schrittweise wirksam werden sollte. ^[16] Das Gleiche gilt auch für zusätzliche Sparmaßnahmen, wenn sie mittelfristig als notwendig erscheinen und dazu beitragen, die Effizienz staatlichen Handelns zu erhöhen. Sie sollten verzögert in Kraft treten, damit der Aufschwung nicht schon blockiert wird, ehe er begonnen hat. Eine Rezession selbst ist ein ungeeigneter Zeitpunkt, solche Maßnahmen umzusetzen. In einem Aufschwung hingegen können die damit verbundenen negativen Wirkungen auf Beschäftigung und Einkommen leichter kompensiert werden.

Mit dem Vorziehen der Steuerreform werden die finanzpolitischen Handlungsspielräume an anderer Stelle freilich kleiner. Sorge bereitet insbesondere die öffentliche Investitionstätigkeit, die bereits seit Jahren rückläufig ist und im kommenden Jahr abermals ein kräftiges Minus aufweisen dürfte. Diese Entwicklung steht im Kontrast zu wachstums- und bedarfsorientierten Überlegungen. Infrastrukturausgaben sind wegen ihrer Vorleistungsfunktion bzw. wegen ihres komplementären Charakters für private Wirtschaftsaktivitäten unverzichtbar, indem sie dazu beitragen, das Produktionspotential der Unternehmen zu vergrößern bzw. deren Produktionskosten zu senken. Zu geringe Infrastrukturausgaben können als Wachstumsbremse dienen. Dabei geht es längst nicht nur um öffentliche Investitionen im engeren Sinne. Es geht auch um mehr Ausgaben für Bildung und Forschung - hoch qualifiziertes Humankapital ist die Voraussetzung dafür, dass die deutsche Wirtschaft im internationalen Wettbewerb um Produktion und Angebot von wissensbasierten Dienstleistungen nicht zurückfällt. In Ostdeutschland besteht noch immer ein großer Nachholbedarf, ^[17] und in Westdeutschland ist eine umfassende Modernisierung des staatlichen Infrastrukturkapitals dringend geboten. ^[18]

Auch internationale Vergleichsdaten zeigen, dass Deutschland zu geringe Infrastrukturausgaben tätigt. Während im europäischen Durchschnitt der Anteil der öffentlichen Investitionen am nominalen Bruttoinlandsprodukt bei 2 1/2 % liegt - große Länder wie Frankreich und Spanien weisen noch höhere Anteile auf -, errechnet sich für Deutschland eine Quote von 1,6 % - mit weiter sinkender Tendenz (Abbildung 2). Auch wenn im europäischen Durchschnitt die Investitionsquote ebenfalls zurückgegangen ist, so ist der Unterschied dennoch signifikant. ^[19] Ebenso signalisiert ein Vergleich der Bildungsausgaben, dass Deutschland - zumindest im Grundschulbereich und Tertiärbereich (vor allem Hochschulen) - unterhalb des Durchschnitts der in den OECD-Vergleich einbezogenen Länder angesiedelt ist. ^[20] Auch der Anteil der öffentlichen Ausgaben (Grundmittel) für Bildung und Wissenschaft weist in Deutschland eine rückläufige Tendenz auf: ^[21] Im Jahre 1980 gab Deutschland noch 5,3 % des Bruttoinlandsprodukts für Bildung und Wissenschaft aus, inzwischen sind es nur noch 4,2 %.

Eine grundlegende Voraussetzung für vermehrte öffentliche Investitionen ist eine bessere Finanzausstattung der Gemeinden. Wie immer eine Reform der Kommunalfinanzen letztlich aussehen mag - im Ergebnis muss die Stellung der Gemeinden im föderativen Gefüge gestärkt werden. Dies bedeutet in erster Linie, die finanzielle Eigenständigkeit der Gemeinden zu erhöhen. Hierzu gehört nicht nur eine bedarfsgerechte Ausstattung mit finanziellen Mitteln, die zugleich eine relativ stetige Entwicklung ermöglicht. Auch ein größerer Anteil an "eigenbestimmten" Steuereinnahmen ist notwendig; dabei geht es vor allem um die Gewerbesteuer als Herzstück der kommunalen Steuern, aber auch um die Grundsteuer, die auf eine neue Bemessungsgrundlage gestellt werden sollte. ^[22] Die Begründung für eine lokale Unernehmensteuer beruht auf dem Äquivalenzgedanken: Auch die lokale Wirtschaft profitiert erheblich vom kommunalen Infrastrukturangebot, und zwar unabhängig von der Höhe des Gewinns. Gerade dieser Zusammenhang ist aber in der aktuellen Diskussion verloren gegangen, wenn die - notwendige - Verbreiterung der Bemessungsgrundlagen mit dem Hinweis abgelehnt wird, dass dann die Unternehmen unabhängig von ihrer Ertragskraft belastet würden. Die Unternehmen nutzen in wirtschaftlich guten wie in wirtschaftlich schlechten Zeiten die kommunale Infrastruktur. Abgesehen davon können bei einer breiteren Bemessungsgrundlage die Steuersätze merklich gesenkt werden. Mehr Stetigkeit im Aufkommen ist nicht möglich, wenn die Bemessungsgrundlagen der Besteuerung weiterhin so stark wie bisher von der konjunkturellen Entwicklung abhängen oder das Aufkommen durch die Möglichkeiten der Unternehmen, Verluste zu verrechnen, ausgehöhlt wird. ^[23] Zudem sollte in der Diskussion um die Steuerbelastung berücksichtigt werden, dass die Unternehmen bereits 2001 durch die Steuerreform erheblich entlastet worden sind. So gesehen war es ein politischer Fehler, die Unternehmensteuerreform damals nicht mit der Gewerbesteuerreform zu verknüpfen.

Mehr Ausgaben für Bildung und Wissenschaft erfordern auch eine verbesserte Finanzausstattung der Länder, die für diese Aufgaben primär zuständig sind. Insofern muss auch eine Stärkung der Finanzkraft der Länder ins Auge gefasst werden. Das DIW Berlin hat sich wiederholt dafür ausgesprochen, die vermögensabhängige Besteuerung zu verstärken, da in Deutschland das Vermögen vergleichsweise niedrig besteuert wird. ^[24] Reformbedarf wird insbesondere bei der Erbschaftsteuer gesehen. Der Wegfall der Vermögensteuer im Jahre 1996 sollte, so die Absicht, durch eine höhere Erbschaft- und Schenkungsteuer weitgehend kompensiert werden. Dies ist nicht gelungen. Nicht nur sind die Freibeträge noch immer sehr hoch, auch die Bewertungsverfahren für den Grundbesitz sind unzureichend; bei angemessener Bewertung von Immobilien würden mehr Erbschaften steuerpflichtig. Im internationalen Vergleich liegt Deutschland mit einem Aufkommen von 0,13 % des Bruttoinlandsprodukts deutlich unter dem Durchschnitt (0,23 %). Eine Verdoppelung des Aufkommens könnte den Ländern immerhin Mehreinnahmen in Höhe von 3 Mrd. Euro verschaffen; hierzu wären freilich mehrere Schritte erforderlich. Zusätzliche Einnahmenpotentiale können auf mittlere Frist durch den entschlossenen Abbau von Steuervergünstigungen erzielt werden. Damit könnte zugleich das Steuersystem vereinfacht werden. Ein solcher Schritt sollte auch im Interesse der Länder liegen.

[1] Der allgemeine Bundeszuschuss orientiert sich an der Entwicklung der Bruttolohn- und -gehaltsumme je beschäftigten Arbeitnehmer und der Veränderung des Beitragssatzes. Daneben wird ein zusätzlicher Zuschuss gezahlt, dessen Entwicklung sich an der Veränderungsrate der Steuern vom Umsatz bemisst. Zudem fließen aus dem Aufkommen der Ökosteuer Mittel an die Rentenversicherung, mit denen die Höhe des Beitragssatzes beeinflusst wird.

[2] Im Jahre 2001 wurden der "Bankgesellschaft Berlin" Mittel in Höhe von 1,8 Mrd. Euro aus dem Berliner Landeshaushalt zugeführt; dieser Effekt entfiel 2002.

[3] Im Jahr zuvor war es bei dieser Position zu Überzahlungen gekommen; dies wurde 2002 korrigiert.

[4] Vgl.: Tendenzen der Wirtschaftsentwicklung 2003/2004. Bearb.: Arbeitskreis Konjunktur.
In: Wochenbericht des DIW Berlin, Nr. 27-28/2003.

[5] Im Vorjahr betrug das Aufkommen knapp 3 Mrd. Euro. Im Jahr zuvor klaffte sogar ein Loch von 400 Mill. Euro in der Kasse, weil die Erstattungsansprüche an Körperschaftsteuer die Kasseneingänge übertroffen hatten.

[6] Sie wurde erhöht, damit auch die Unternehmen einen Beitrag zur Finanzierung der Flutschäden leisten.

[7] Die gesamtwirtschaftliche Bemessungsgrundlage ergibt sich, indem vom nominalen Bruttoinlandsprodukt die wichtigsten steuerfreien Komponenten - Außenbeitrag und vorsteuerabzugsberechtigte Unternehmensinvestitionen (einschließlich Vorräten) - abgezogen werden.

[8] Vgl. auch Deutsche Bundesbank: Neuere Tendenzen der Steuereinnahmen. In: Monatsbericht Dezember 2002, S. 27.

[9] Aufgrund von Steuerrechtsänderungen war es im Jahre 2002 zu "Überzahlungen" gekommen.

[10] Zum Jahresbeginn sind die gewerbesteuerlichen Gestaltungsmöglichkeiten eingeschränkt worden. So sind beispielsweise Dividenden aus Aktienbeteiligungen von weniger als 1 % nunmehr gewerbesteuerpflichtig. Auch werden so genannte Steueroasen - Gemeinden mit extrem niedrigen Hebesätzen - "ausgetrocknet".

[11] Bruttoeinnahmen (2,8 Mrd. Euro) abzüglich wegfallenden Einnahmen aus der "Eurovignette" (600 Mill. Euro). Erstattungen an deutsche Spediteure sind nicht mehr vorgesehen.

[12] Ein Teil des Rückgangs ist dadurch zu erklären, dass im Zuge der Ausgliederung öffentlicher Einrichtungen aus den Haushalten der Gebietskörperschaften Beschäftigte, die früher dem öffentlichen Dienst zugeordnet waren, nunmehr im nichtstaatlichen Bereich erfasst sind. Soweit diese Stellen vom unmittelbaren zum mittelbaren Dienst verlagert werden - beispielsweise Kindertagesstätten, Altenheime, kulturelle Einrichtungen oder zunehmend auch Hochschulen -, schlägt sich dies in einer Verringerung der Personalausgaben und einer Erhöhung der Zuschüsse an die jeweiligen Einrichtungen nieder. Während im vergangenen Jahrzehnt die Zahl der Beschäftigten im unmittelbaren Dienst sogar von 5,2 Mill. auf 4,1 Mill. zurückgegangen ist, hat im mittelbaren Dienst die Zahl der Beschäftigten um 240 000 auf 590 000 zugenommen.

[13] Die "Netto"-Entlastung fiele freilich niedriger aus, weil die damit verbundenen Steuerausfälle gegengerechnet werden müssten.

[14] In diesem Programm wurden zusätzliche Investitionen im Verkehrs- und Bildungssektor getätigt und aus Zinsersparnissen finanziert, die aus der Verwendung der Erlöse aus den UMTS-Lizenzen zur Schuldentilgung resultieren.

[15] In der VGR bleiben reine Finanzierungstransaktionen wie Darlehen und Beteiligungen ausgeklammert. Im Gegensatz zur VGR bucht die Finanzstatistik die staatlichen Finanzströme zum Zeitpunkt der Zahlung und nicht zum Zeitpunkt der Entstehung von Forderungen und Verbindlichkeiten.

[16] Vgl.: Tendenzen der Wirtschaftsentwicklung 2003/2004, a. a. O., S. 447 ff.

[17] Vgl.: Anlagevermögen der ostdeutschen Länder - noch erheblicher Nachholbedarf. Bearb.: Bernhard Seidel und Dieter Vesper. In: Wochenbericht des DIW Berlin, Nr. 24/2000; Zum infrastrukturellen Nachholbedarf in Ostdeutschland. Bearb.: Dieter Vesper. In: Wochenbericht des DIW Berlin, Nr. 20/2001.

[18] Vgl. M. Reidenbach et al.: Der kommunale Investitionsbedarf in Deutschland. Difu-Beiträge zur Stadtforschung, Nr. 35. Berlin 2002.

[19] Dies gilt auch dann, wenn man in Rechnung stellt, dass internationale Vergleiche grundsätzlich mit Zuordnungs- und Abgrenzungsproblemen behaftet sind. Möglicherweise werden z. B. in Deutschland in stärkerem Maße als anderswo öffentliche Investitionen von Unternehmen/Einrichtungen getätigt, die außerhalb der Kernhaushalte agieren.

[20] Vgl. OECD: Education at a Glance. Chart B1.3. Paris 2002, S. 152.

[21] Vgl. Statistisches Bundesamt: Finanzen und Steuern. Rechnungsergebnisse der öffentlichen Haushalte für Bildung, Wissenschaft und Kultur 2000, Fachserie 14, Reihe 3.4, S. 15.

[22] Vgl.: Finanz- und Investitionskrise der Gemeinden erzwingt grundlegende Reform der Kommunalfinanzen. Bearb.: Stefan Bach und Dieter Vesper. In: Wochenbericht des DIW Berlin, Nr. 31/2002.

[23] Dies geschieht auf zweierlei Wegen, nämlich durch die Verrechnung des Verlustvortrags innerhalb eines Unternehmens oder durch die Verrechnung von Gewinnen und Verlusten innerhalb einer gewerbesteuerrechtlichen Organschaft.

[24] Vgl.: Tendenzen der Wirtschaftsentwicklung, a .a. O., sowie Stefan Bach und Bernd Bartholmai: Perspektiven der Vermögensbesteuerung in Deutschland. Edition der Hans-Böckler-Stiftung 82. Düsseldorf 2002.