Trennung von Fahrweg und Betrieb

Gegenwärtig werden der Fahrweg und die Verkehrsunternehmen der DB als separate Aktiengesellschaften ^[2], jedoch im Verbund unter dem Dach der DB Holding geführt. ^[3] Die DB ist also gleichzeitig Anbieter, Betreiber und Nachfrager der Infrastruktur, d. h. es liegt eine starke vertikale Integration des Netzmonopolisten vor.

Regionalisierung des Schienenpersonennahverkehrs (SPNV)

Seit 1996 sind regionale Träger für den SPNV zuständig. Gleichzeitig wurde das Prinzip eingeführt, SPNV-Leistungen auf Bestellung und Bezahlung zu erbringen (Bestellerprinzip). Die Aufgabenträger haben zudem die Möglichkeit, Verkehrsleistungen im SPNV auszuschreiben.

Öffnung des DB-Netzes für Dritte gegen Zahlung von Trassenpreisen

Seit 1994 ist die DB verpflichtet, ihr Streckennetz für Dritte zu öffnen. ^[4] Die von den Netznutzern zu zahlenden Trassenentgelte basieren auf einem Quasi-Vollkostenprinzip, lediglich die Zinskosten werden vom Bund getragen. ^[5]

Die Bedingungen des Netzzugangs, die Verfahrensgrundsätze bei konkurrierenden Trassenwünschen sowie die Prinzipien der Preisgestaltung sind in der Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung (EIBV) enthalten. Hervorzuheben sind die folgenden Regelungen: ^[6]

Alle Infrastrukturbetreiber können Höhe und Struktur der Entgelte für die Infrastrukturnutzung selbst festlegen.

Die Nutzungsentgelte müssen nicht genehmigt werden. Es existiert keine Preisregulierung durch eine unabhängige Behörde.

Mengenrabatte dürfen nicht pauschal für die Abnahme eines bestimmte Zug-km- Kontingentes im Gesamtnetz, sondern nur streckenbezogen gewährt werden. Durch Testat eines Wirtschaftsprüfers ist nachzuweisen, dass aufgrund der Vergabe einer bestimmten Anzahl von Trassen an einen Nachfrager geringere Kosten entstehen als bei getrennter Vergabe an mehrere Nachfrager und dass der gewährte Rabatt diese Kosteneinsparung nicht überschreitet.

Die allgemeinen Geschäftsbedingungen und das Verzeichnis der Entgelte sind einheitlich für alle Trassennachfrager aufzustellen. Erstere sind im Bundesanzeiger zu veröffentlichen, während für das Trassenpreissystem keine Publikationspflicht besteht. Trassennutzern muss jedoch auf Wunsch Einsicht in das Preissystem gewährt werden.

Bei konkurrierenden Trassenwünschen darf ein Infrastrukturbetreiber nicht ohne sachlich gerechtfertigten Grund unterschiedlich über die Trassenwünsche entscheiden. Mit Ausnahme von Verkehrsleistungen im vertakteten SPNV, die Vorrang genießen, erhält - wenn konkurrierende Trassenanmeldungen vorliegen - der meistbietende Nachfrager den Zuschlag. ^[7]

Die Weitervermietung von Trassen durch die Nachfrager ist nicht gestattet.

Die technischen und betrieblichen Anforderungen, die vom Infrastrukturbetreiber an die Trassennutzer gestellt werden, sind auf das erforderliche Maß für einen sicheren Betrieb zu beschränken.

In Deutschland existiert derzeit keine spezielle Regulierung des Netzmonopolisten durch eine eigene, unabhängige Behörde, wie es beispielsweise im Telekommunikationssektor der Fall ist. Wettbewerber können im Diskriminierungsfalle entweder das Bundeskartellamt oder das Eisenbahnbundesamt (EBA) ^[8] anrufen. Beide Institutionen haben lediglich passive regulatorische Kompetenzen, d. h. sie können auf der Basis eingegangener Klagen tätig werden, jedoch keine aktive Marktregulierung betreiben. Bei Streitfällen hinsichtlich des Netzzuganges und der Netzzugangspreise kann das Kartellamt auf der Basis des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen ^[9] eine formale Prüfung des Streitfalles einleiten, zusätzliche Informationen anfordern und letztendlich das Preissystem als Ganzes verbieten. Es kann jedoch keine Verbesserungen des Preissystems vorschlagen und durchsetzen. Im Gegensatz dazu kann das EBA nach Par. 14 ^[5] AEG ^[10] im Einzelfall über die Höhe des Netzzugangspreises entscheiden.

Im derzeit gültigen Trassenpreissystem (siehe Kasten) ^[11] können die Trassennutzer zwischen einem zweiteiligen Tarif, der aus einer Grundgebühr (InfraCard) und einem von den gefahrenen Zug-km abhängigen variablen Tarif besteht, und einem ausschließlich variablen Tarif wählen, der allerdings beträchtlich über dem variablen Teil des zweistufigen Tarifs liegt. Bedingung für die Anwendung des zweiteiligen Tarifs ist, dass die Trassennachfrager ein zusammenhängendes Netz mit einer Mindestgröße bedienen, die gegenwärtig im Personenfernverkehr bei 800 km, im SPNV bei 25 km und im Güterverkehr bei 250 km liegt.

Es handelt sich beim zweistufigen Tarif um eine nichtlineare Preisgestaltung, die durch Mengendegression und damit nach ökonomischem Verständnis durch einen Mengenrabatt gekennzeichnet ist (Abbildung 1). Bis zu einer bestimmten Anzahl bestellter Zug-km ist der einstufige Tarif (Variopreis) für Trassennachfrager ökonomisch günstiger, danach führt die Mengendegression des zweistufigen Tarifs zu einem niedrigeren Preis je Zug- km. Das Trassenpreissystem, das eine Wahl zwischen ein- und zweistufigem Tarif zulässt, ermöglicht es somit allen Nachfragern, den für sie günstigsten Preistyp zu wählen, bevorteilt jedoch eindeutig große Anbieter wie die DB-eigenen Verkehrsunternehmen. Die ökonomische Theorie ^[12] hat gezeigt, dass unter bestimmten Voraussetzungen ^[13] zweistufige Tarifsysteme mit Wahlmöglichkeiten der Nachfrager hinsichtlich des Allokationsoptimums den einstufigen Preissystemen überlegen sind. Dies war offensichtlich ausschlaggebend für die Umgestaltung des DB- Trassenpreissystems. Dabei wurde jedoch übersehen, dass die Optimalitätseigenschaft dieser zweistufigen Tarifform nur für Endprodukte nachgewiesen wurde. Bei den Trassenpreisen handelt es sich jedoch um Preise für einen Produktionsfaktor, der sowohl vom bisherigen Monopolisten DB als auch von seinen Konkurrenten zur Produktion von Verkehrsleistungen benötigt wird.

Zusätzlich zur rabattartigen Wirkung des zweistufigen Tarifes werden für eine längere zeitliche Bindung an bestellte Trassen Rabatte gewährt, die nur auf die InfraCard, nicht jedoch auf den variablen Preis bezogen sind. Im Falle des einstufigen Tarifes existiert ein solcher Rabatt nicht. Außerdem können Zu- und Abschläge gewährt werden, die jedoch im Umfang nur unzureichend definiert sind. ^[14] Eine noch relativ neue Rabatt-Möglichkeit sind die so genannten Angebotstrassen, die Preisnachlässe bis zu 60 % vorsehen. Dies sind Trassen, die nach Vorliegen aller Trassenbestellungen und deren Zusammenfassung bei der Fahrplankonstruktion noch freie Kapazitäten aufweisen und bei Bedarf von den Kunden kurzfristig gemietet werden können.

Die Preistabellen einschließlich der Zu- und Abschläge sowie der Rabatte für die Nutzung von Angebotstrassen und die Zuordnung der Strecken zu den Streckenkategorien und Belastungsklassen sind DB-interne, nicht publizierte Unterlagen, die den DB-Wettbewerbern nicht offiziell zur Verfügung stehen. Laut EIBV können Trassennachfrager diese Unterlagen einsehen. Praktisch ist es jedoch den Trassennutzern auch dann kaum möglich, eine hinreichende Vorkalkulation des zu zahlenden Trassenpreises vorzunehmen. Zum einen wird eine solide Preisberechnung wegen der großen Zahl der dabei zu berücksichtigenden Informationen und Faktoren erschwert, wenn sie nur durch Einsicht in die Unterlagen an Ort und Stelle vorgenommen werden kann. Zum anderen sind zahlreiche Preisfaktoren (z. B. Boni und Mali) nicht quantitativ ausformuliert, andere Faktoren (z. B. ein eventuell zusätzlicher Aufwand bei der Aufstellung von Fahrplänen) sind auch für DB Netz nur schwer im Voraus einzuschätzen. Die Berücksichtigung möglicher Rabatte bei Angebotstrassen in der Vorkalkulation der Wettbewerber würde zudem die vorherige Kenntnis der freien Trassen erfordern.

Zusammenfassend bleibt festzuhalten, dass das Trassenpreissystem der DB nicht wettbewerbsneutral ist. Dies ist zum einen auf seinen Charakter als zweistufiges, nichtlineares Tarifsystem mit Mengendegression zurückzuführen, das große Nachfrager wie die DB-eigenen Unternehmen mit niedrigen Preisen je Zug-km begünstigt und kleine Nachfrager, wie sie typischerweise die Wettbewerber sind, durch Preise je Zug-km benachteiligt, die erheblich über denen für die DB liegen. Die für die Gewährung des zweistufigen Tarifs erforderliche Bedienung von Mindestnetzlängen ist ein zusätzliches Wettbewerbshemmnis. Dementsprechend hat das Kartellamt, angerufen von mehreren Wettbewerbern, die DB aufgefordert, das Trassenpreissystem schnellstmöglichst zu überarbeiten und Wettbewerbsneutralität herzustellen. ^[15] Die DB hat daraufhin angekündigt, zum 1. Januar 2001 ein neues Trassenpreissystem vorzulegen. ^[16] In diesem Kontext wurde bereits die Einführung einer so genannten virtuellen InfraCard vorgeschlagen, bei der sich mehrere Nachfrager zu einer Einkaufsgemeinschaft zusammenschließen und so ebenfalls in den Genuss der Mengendegression des zweistufigen Tarifes kommen würden. ^[17] Eine vom Kartellamt offenbar nicht gerügte, jedoch ebenfalls beträchtliche Diskriminierung von Wettbewerbern sind die fehlende Veröffentlichung und die daraus resultierende Intransparenz des Trassenpreissystems, der Netzkategorisierung und der Trassenbelegung.

Nach den Ergebnissen dieser Unternehmensbefragung erbringen derzeit 43 der befragten Unternehmen Verkehrsleistungen auf dem Netz der Deutschen Bahn. ^[19] Davon sind 21 Unternehmen im Personenverkehr, hauptsächlich im SPNV, 18 Unternehmen im Güterverkehr und 4 Unternehmen in beiden Geschäftsfeldern tätig. Lediglich in sieben Fällen, und zwar ausschließlich im SPNV, sind DB-fremde Unternehmen im Besitz der InfraCard, d. h. sie nutzen den zweistufigen Tarif. Mehr als die Hälfte der Befragten, die die InfraCard nicht nutzen, gab an, die Bedingung der Mindestnetzlänge nicht zu erfüllen (Abbildung 2). Ebenfalls die Hälfte der Befragten erklärte, die Zahl der Zug-km, von der an sich die InfraCard lohnt und die Degression des zweistufigen Tarifs wirkt, nicht zu erreichen. Diese Ergebnisse belegen eindeutig, dass das zweistufige Tarifsystem mit seiner Degressionswirkung und die Bedingung der Mindestnetzlänge DB-fremde Unternehmen benachteiligen. Lediglich knapp ein Viertel der Befragten, hauptsächlich im SPNV, gab zudem an, dass mit dem Erwerb der InfraCard Anreize für Mehrverkehre verbunden seien. Die von den Befürwortern des zweistufigen Tarifes angeführte Anreizwirkung dieses Tarifsystems für Mehrverkehrsleistungen blieb damit offenbar aus. Die befragten Unternehmen empfinden insbesondere das Design des Trassenpreissystems als zweistufiges System, die geforderte Mindestnetzlänge für den Erwerb der InfraCard und die fehlende Transparenz als problematisch (Abbildung 3). Dementsprechend plädierten die Befragten lediglich in zwei Fällen dafür, den zweiteiligen Tarif beizubehalten, eine Rückkehr zum zuvor gültigen einteiligen Preissystem erschien jedoch ebenfalls nicht wünschenswert. Darin offenbart sich eine gewisse Ratlosigkeit der befragten Unternehmen, wie das Trassenpreissystem umzugestalten wäre. Mehr als 85 % der befragten Unternehmen befürworteten eine generelle Reform des Trassenpreissystems oder sprachen sich für die Einführung einer virtuellen InfraCard aus. Generell positiv bewertet wurden Bonus/Malus-Systeme für zusätzliche Verkehre auf bestehenden Strecken und für den Einsatz gleisschonender und lärmarmer Fahrzeuge.

Abgesehen davon ist insbesondere im Güterverkehr die Beschaffung von Fahrzeugen generell schwierig. Zwei Drittel der befragten Wettbewerber im Güterverkehr gaben an, dass die Möglichkeiten zum Kauf von Fahrzeugen schlecht bzw. sehr schlecht seien, ebenso bewertete auch die Hälfte von ihnen die Möglichkeiten zur Anmietung von Fahrzeugen. Die Leistungsfähigkeit der zur Verfügung stehenden Fahrzeuge wurde von 20 % der Güterverkehrsunternehmen als schlecht eingestuft.

Mehr als drei Viertel der Personenverkehrsunternehmen und 85 % der Güterverkehrsunternehmen sahen die erwähnten vertraglichen Sonderklauseln bei der Abgabe ausgemusterter DB-Fahrzeuge als problematisch an. Rund zwei Drittel der Wettbewerber fühlen sich aufgrund der Größenvorteile der DB- Unternehmen beim Einkauf von Material und Fahrzeugen sowie aufgrund genereller Vorteile bei der Beschaffung von Schienenfahrzeugen leicht bzw. stark benachteiligt. Die Wettbewerber der DB gaben zudem an, Schwierigkeiten bei der Einstellung und Qualifizierung von Personal zu haben.

Mit der Möglichkeit, im Konfliktfall das Eisenbahnbundesamt (EBA), das Kartellamt oder andere Institutionen (z. B. Verkehrsministerien der Bundesländer, Aufgabenträger im SPNV, Europäische Kommission) einzuschalten, waren die Wettbewerber nicht zufrieden: Knapp drei Viertel der befragten Unternehmen plädierten dafür, dass eine neue Regulierungsbehörde geschaffen wird, während lediglich ein Viertel der Befragten die Übertragung von Regulierungsaufgaben auf das EBA für angemessen hielt. Generell war festzustellen, dass die Einstellung der Wettbewerber gegenüber dem EBA durch Misstrauen geprägt ist, das vielfach damit begründet wurde, dass die Beschäftigten des EBA zu großen Teilen aus der Deutschen Bundesbahn übernommen worden waren. Neben der Forderung nach einer unabhängigen Regulierungsbehörde befürworteten nahezu alle befragten Unternehmen die institutionelle Herauslösung der DB Netz aus dem Konzern.

Mit diesen Forderungen plädieren die Wettbewerber der Deutschen Bahn für eine konsequente Fortführung der Bahnreform, die zu einer tatsächlichen institutionellen Trennung von Netz und Betrieb, zur Zusammenfassung der Zuständigkeiten für alle Infrastrukturanlagen in einem statt der bislang zwei Infrastrukturunternehmen, zur Regulierung dieses Netzanbieters durch eine unabhängige Behörde sowie zu einer Genehmigungs- und Publizitätspflicht für die Nutzungsentgelte führen muss.

Das derzeit gültige zweistufige Trassenpreissystem mit seiner Mengendegression und den geforderten Mindestnetzlängen einerseits sowie der gleichzeitige Wunsch nach Wettbewerb auf dem Schienennetz andererseits schließen sich aus. Daran würde auch die Aufhebung der geforderten Bedienung von Mindestnetzlängen nichts ändern, da hiermit lediglich ein (allerdings nicht unerheblicher) Teil der Diskriminierung beseitigt werden würde. Wesentlich ist aber vielmehr, dass zweistufige Tarifsysteme mit Wahlmöglichkeit zwar von der ökonomischen Theorie unter bestimmten Bedingungen als effiziente Preissysteme identifiziert werden, die den einstufigen Tarifen überlegen sind. Diese Optimalitätseigenschaft wurde jedoch nicht für Produktionsfaktoren, wie sie das Schienennetz darstellt, hergeleitet, sondern die Anwendungsfälle bezogen sich stets auf Endprodukte.

Die von einigen Ökonomen vorgeschlagene Einführung einer virtuellen InfraCard unter Beibehaltung des zweistufigen Tarifs könnte die derzeit bestehenden Diskriminierungstatbestände zwar mildern. Neben zahlreichen praktischen Problemen der Preisverrechnung zwischen den teilnehmenden Parteien der virtuellen InfraCard ist jedoch auch anzumerken, dass die virtuelle InfraCard eine weitere Voraussetzung für die Optimalitätseigenschaft zweistufiger Tarife, nämlich den Ausschluss der Nichthandelbarkeit und des Nichtzusammenschließens der Nachfrager zu Einkaufsgemeinschaften, verletzen würde. Angesichts der Tatsache, dass zweistufige Tarife für den Zugang zu einem wesentlichen Produktionsfaktor für Schienenverkehrsleistungen mit einem funktionierenden, diskriminierungsfreien Wettbewerb auf dem Netz unvereinbar sind, existieren streng genommen nur zwei Möglichkeiten. Will man den zweistufigen Tarif mit seinen Optimalitätseigenschaften beibehalten, müsste man den derzeitigen Wettbewerb auf den Märkten durch einen Wettbewerb um die Märkte, d. h. durch die Ausschreibung zeitlich befristeter Monopole ersetzen. Dies wäre angesichts der bestehenden Ausschreibungspraxis im SPNV ein gangbarer Weg. Auch für den Personenfernverkehr könnte der Wettbewerb um den Markt eine Lösung sein. Im Güterverkehr hingegen, der nicht durch vorgegebene Fahrpläne gekennzeichnet ist, ist dies unmöglich. Will man angesichts dessen, und hierfür spricht auch der bereits existierende Wettbewerb, den Wettbewerb auf dem Markt etablieren, so wäre die Wiedereinführung eines linearen Tarifs mit begrenztem Rabatt die einzige folgerichtige Lösung. Dies ist nach jüngsten Pressemeldungen von der DB beabsichtigt.