Entscheidend dafür, dass der konjunkturelle Aufschwung zunächst anhalten konnte, war die im Vergleich zu den vorhergehenden Aufschwungphasen überraschend hohe Stabilität der Verbraucherpreise (Abbildung 3). Die gesamtwirtschaftlichen Lohnstückkosten blieben zeitweise unverändert (Tabelle 1); hierzu hat vor allem die Abschaffung der "scala mobile", der indexgebundenen automatischen Lohnsteigerungen, beigetragen. Um die Maastricht-Kriterien zu erfüllen, gestaltete man die Wirtschaftspolitik ab Mitte der 90er Jahre allerdings wieder so restriktiv, dass es 1997 - verstärkt durch die internationalen Wirtschafts- und Währungskrisen, insbesondere durch die Krisen in Asien - zu einer wirtschaftlichen Stagnation kam. Erst nach dem eindrucksvollen Abbau des Defizits und mit dem Aufschwung in Westeuropa insgesamt erholte sich 1998/99 die Wirtschaft deutlich. Zum ersten Mal seit Mitte der 90er Jahre sank die Arbeitslosenquote unter die 12 %-Marke (Abbildung 4). Zwar waren die wirtschaftlichen Daten auch im Jahre 2000 noch durchaus befriedigend, und die Arbeitslosigkeit sank weiter. Im Jahre 2001 hat sich die Lage jedoch rasch verschlechtert, und zum Jahresende ging das Bruttoinlandsprodukt sogar leicht zurück (Abbildung 5).

Erst im Laufe dieses Jahres hat sich die Konjunktur allmählich wieder gefangen. Dabei bleibt allerdings die Entwicklung der Binnennachfrage deutlich hinter der Expansion der Exporte zurück; insbesondere ist die schon seit langem schwache Investitionsentwicklung rückläufig. Wegen dieser Schwäche hat die Regierung bereits im vergangenen Jahr ein Gesetz verabschiedet, das bis zum Ende 2002 eine Steuerbefreiung von 50 % der aus den Unternehmensgewinnen finanzierten Investitionen vorsieht, soweit diese über den durchschnittlichen Investitionen der letzten fünf Jahre liegen. Das Gesetz wird großzügig gehandhabt; so können beispielsweise auch Aus- und Weiterbildungsaufwendungen für die Belegschaft berücksichtigt werden. Allerdings sind sowohl erhebliche Mitnahmeeffekte als auch Vorzieheffekte zu erwarten, denen ein Ausfall an Investitionen im nächsten Jahr folgen könnte. Die Hoffnung ist, dass die Erholung bis dahin an Dynamik gewonnen haben wird. Tatsächlich haben sich die wirtschaftlichen Vertrauensindikatoren deutlich verbessert.

Auffällig ist, dass trotz des bisher schwachen Wirtschaftswachstums die Arbeitslosenquote weiter zurückgegangen ist und die Beschäftigung kräftig zugenommen hat. Dies dürfte vor allem mit der steigenden Zahl von Teilzeitarbeitsplätzen zusammenhängen. Gefahren könnten von der Preisentwicklung drohen. Der Anstieg der Rohölpreise traf die stark importabhängige Wirtschaft Italiens besonders. Auch hob der Staat die administrativen Preise kräftig an. Infolgedessen liegt auch der Anstieg der Verbraucherpreise (HVPI) nach einer gewissen Konvergenz im Jahre 2001 wieder deutlich über dem Anstieg in Frankreich und Deutschland und auch über dem Durchschnitt im Euroraum insgesamt.

Lange war Italien die Reformfähigkeit des öffentlichen Sektors nicht zugetraut worden. Nun erwies sich die Mitte-Links-Regierung als überraschend durchsetzungsfähig. Die Maßnahmen betrafen sowohl die Einnahmenseite als auch die Ausgabenseite: Einstellungsstopp im zentralstaatlichen Bereich, Konzipierung einer an der Leistung ausgerichteten Besoldung, Aufbau eines modernen Kontrollwesens, Neugestaltung des Steuer- und Abgabesystems besonders in Richtung auf ein höheres Gewicht der schwerer zu hinterziehenden indirekten Steuern, Reduzierung der Ausgaben und damit auch der Beiträge für die Alters- und Gesundheitssicherung, die schon immer weit über dem europäischen Durchschnitt lagen, und die Abschaffung der Lohnindexierung.

So wurde bei steigender Einnahmen- und sinkender Ausgabenquote (Tabelle 2) sogar der so genannte Primärsaldo merklich positiv (Abbildung 7): Ohne die Zinslast auf die aus der Vergangenheit stammende Staatsschuld hätte Italien bereits seit Mitte der 90er Jahre Haushaltsüberschüsse.

In den Folgejahren ist die von italienischer Seite mehrfach revidierte und in ihrer Berechnung teilweise umstrittene Defizitquote weiter gesunken. Sie erreichte im Jahre 2000 mit 0,6 % ihren bisher niedrigsten Stand. Da der Schuldenstand in Prozent des Bruttoinlandsprodukts noch sehr hoch ist - er dürfte in diesem Jahr wieder bei 110 % liegen (Tabelle 3) -, wurde auch im aktualisierten Konsolidierungsprogramm für das Jahr 2002 ein weiterer Defizitabbau auf 0,5 %, im Programm für 2003 sogar ein Budgetausgleich vorgesehen.

Eine derartige Entwicklung der öffentlichen Haushalte scheint inzwischen aber ausgeschlossen. Denn die schwächere und später als erwartet eingetretene konjunkturelle Erholung führt zu geringeren Einnahmen und höheren Ausgaben als geplant, wobei im Jahre 2001 schon die Einnahmen stärker als die Ausgaben zurückgingen (Tabelle 2). Eine neuerliche Steuer- und Abgabenerhöhung und/oder Kürzung der Ausgaben würde gegenwärtig mit Sicherheit kontraproduktiv wirken und die Regierung politisch in Bedrängnis bringen. Es ist nicht zuletzt die jahrelange Verschärfung des fiskalpolitischen Drucks gewesen, die im Frühjahr 2001 zum Regierungswechsel führte. Die jetzige Regierung hatte im Wahlkampf vor allem damit geworben, steuerliche Entlastungen vorzunehmen. Zur Erleichterung der Finanzierung sollte eine Steueramnestie für Anleger von Kapital im Ausland, die erhebliche Einkünfte nicht ordnungsgemäß versteuerten, erlassen werden. Tatsächlich flossen bis Mai 2002, als die Amnestie auslief, 56 Mrd. Euro zurück, auf die eine Abgabe von 2,5 % zu entrichten war. ^[2] Ein großer Teil dieser Gelder ging offenbar in den Immobiliensektor und regte damit auch die Baukonjunktur an. Gegenwärtig wird diskutiert, die Steueramnestie, die in der ersten Runde nur natürliche Personen betraf, auf juristische Personen zu erweitern. Die Abgabe auf die Rückführung von Geldern soll dabei mindestens 4 % betragen.

Die zunächst geplanten breit angelegten Steuersenkungen sind von der Regierung vorerst zurückgestellt worden. Aber auch so fielen die öffentlichen Defizite höher aus als erwartet. Zum einen hatte das Europäische Statistische Amt im Sommer dieses Jahres entschieden, einmalige Erlöse aus dem Verkauf von Immobilien und die Verbriefung künftiger Einnahmen der staatlichen Glücksspielgesellschaften nicht bei der Berechnung der öffentlichen Defizite nach den Maastricht-Kriterien anzuerkennen. Für das Jahr 2001 muss daher die Neuverschuldung Italiens ex post von 1,6 % auf 2,2 % heraufkorrigiert werden. Damit wurde zum anderen aber auch die Zusage Italiens, das Defizit in diesem Jahr auf 0,5 % zu drücken und im nächsten Jahr - zum ersten Mal seit 40 Jahren - ein annähernd ausgeglichenes Budget vorzulegen, hinfällig. Dies gilt umso mehr, als im Sommer dieses Jahres zur Förderung des Pkw-Absatzes auch die Kfz-Steuer für ein Jahr von 350 Euro auf 50 Euro herabgesetzt wurde und für die Rettung der Fluggesellschaft Alitalia erhebliche Summen aufgewendet werden mussten. Zudem ist auch als Folge zunehmender Streikbereitschaft die Lohnerhöhung für Staatsangestellte mit 5,6 % für die Jahre 2002 und 2003 insgesamt relativ großzügig ausgefallen.

Für die nächsten Jahre hat die Regierung den Sozialpartnern bestimmte Steuersenkungen sowie die Steigerung einer Reihe von Sozialleistungen zugesagt und hierdurch die Zustimmung zu einem neuen "Pakt" erreicht, der mit dem deutschen Bündnis für Arbeit verglichen werden kann. Für die untersten Einkommensschichten gibt es Steuererleichterungen über 5,5 Mrd. Euro, und die Unternehmen werden durch eine Senkung der Körperschaftsteuer von 36 % auf 34 % sowie durch eine Abschaffung der regionalen Unternehmensteuer IRAP entlastet, die erst vor wenigen Jahren im Hinblick auf eine eigentlich angestrebte fiskalische Dezentralisierung eingeführt worden war. Im Gegenzug haben die Gewerkschaften einer Lockerung des Kündigungsschutzes für kleinere Unternehmen zugestimmt (Kasten). Damit soll die Beschäftigung auch bei sonst unveränderten Wachstumsbedingungen erhöht werden.

Insgesamt stellen sich die Probleme Italiens bei dem Versuch, den Zielen des Stabilitäts- und Wachstumspaktes ^[3] gerecht zu werden, kaum schwerwiegender dar als in den anderen beiden großen Volkswirtschaften des Euroraums. Schon lange weist der Primärsaldo einen hohen Überschuss auf. Hierzu hat freilich lange auch die mit der Einführung des Euro einhergehende Zinssenkungstendenz beigetragen. Inzwischen konnte Italien einen großen Teil älterer, hochverzinslicher Titel in niedrigverzinsliche Papiere umschichten und den Anteil der Zinsausgaben am Bruttoinlandsprodukt in den vergangenen Jahren stark verringern (Tabelle 2). Der Kurs der Europäischen Zentralbank hat daher gerade für Italien nicht nur große konjunkturpolitische, sondern auch direkte Bedeutung für die Konsolidierung des Staatshaushalts und den Abbau des Schuldenstandes, der in Italien noch immer viel höher ist als in den meisten Euroländern.

Das Erfordernis, die hohe Staatsverschuldung weiter zu reduzieren, beeinträchtigt mittel- bis längerfristig die Bemühungen, auf einen höheren Wachstumspfad zu gelangen. Zwar hat sich die Arbeitsmarktlage trotz schlechter Konjunktur insgesamt leicht verbessert; die Arbeitslosenquote ist aber weiterhin hoch und die Erwerbsquote in Italien im europäischen Vergleich niedrig, auch wenn man einen immer noch hohen Grad an Schwarzarbeit unterstellt. Zudem ist die Wirtschaft bisher noch tendenziell inflationsanfälliger als in den anderen großen Volkswirtschaften. Hierzu tragen verschiedene Faktoren bei. Immer wieder wird - gerade in Zeiten zunehmender Budgetprobleme - Zuflucht zu administrierten Preiserhöhungen gesucht. Auch sind die Lohnsteigerungen im öffentlichen Sektor relativ hoch. Dies setzt stabilitätspolitisch bedenkliche Signale für die übrige Wirtschaft. Der immer noch starre Kündigungsschutz führt in Zeiten konjunktureller Abschwächung rasch zu einem Preisschub via Lohnstückkostenanstieg. Im laufenden Jahr liegt auch der Anstieg der Verbraucherpreise wieder deutlich über dem im Euroraum insgesamt.

Im Hinblick auf eine Effizienzsteigerung der Wirtschaft und eine langfristige Sanierung der öffentlichen Haushalte sind durchgreifende Maßnahmen notwendig. So ist es - wie allerdings auch in vielen anderen Ländern - immer noch nicht gelungen, die rasch steigenden Sozialausgaben von Grund auf in den Griff zu bekommen. Allein die Rentenbeiträge belaufen sich derzeit auf 32,7 %. Aber nicht nur bei den sozialen Sicherungssystemen, sondern auch bei den öffentlichen Unternehmen wie auch bei den Arbeitsmarktstrukturen wäre eine rasche Inangriffnahme von Reformen erforderlich. Die Berlusconi-Regierung hat bisher nicht den Eindruck vermittelt, dass sie zu einer effizienten Umsetzung der versprochenen Reformen befähigt wäre (zum Stand der Reformen siehe Kasten). Erschwerend kommt hinzu, dass sich seit dem Antritt der Regierung die weltwirtschaftliche Situation - und insbesondere auch die Lage in Europa - deutlich verschlechtert hat.

Wichtigste Anforderungen an eine Reform sind:

- Heraufsetzung des faktischen Rentenalters, das heute im   Durchschnitt bei 59 Jahren liegt;

- Abschaffung der besonders defizitären Berufsaltersrente, die nach   35 Jahren Berufstätigkeit eine Pensionierung ermöglicht;

- eine Stärkung der privaten kapitalgedeckten Altersvorsorge;

- Rückstellungen für die beim Ausscheiden der Arbeitnehmer zu zahlenden Abfindungen (ein Monatsgehalt pro Arbeitsjahr), die bisher ein billiges Betriebskapital für die Unternehmen bildeten, sollen aufgelöst und zu 70 % oder mehr in gut zu verzinsende Spezialfonds überführt werden. Dies bedeutet allerdings, dass sich die kleinen und mittleren Unternehmen nunmehr stärker - und teurer - am Kapitalmarkt finanzieren müssen.

Kaum Reformansätze gibt es beim Gesundheitswesen mit seinen ausufernden Defiziten. Seit langem wird hier eine Steigerung der Effizienz und damit des Wettbewerbs gefordert. Dazu gehören auch eine Erhöhung der Transparenz bei den Kosten und der Abrechnung sowie eine - angesichts zahlreicher Betrugsfälle - verstärkte Kontrolle.

Privatisierung und Industriepolitik

Um die marktwirtschaftlichen Kräfte und die Wettbewerbsfähigkeit Italiens zu stärken, will die Regierung unter anderem erhebliche Teile der öffentlichen Unternehmen privatisieren. Noch 21 große Konzerne sind im Staatsbesitz. Einige von ihnen leiden unter hohen Verlusten. Bei bisherigen Privatisierungen hat der Staat dennoch die Kontrolle selten wirklich aus der Hand gegeben. Auf der aktuellen Privatisierungsliste stehen große Reedereien, Werften, der Mineralölkonzern ENI, der Energiekonzern ENEL, die Telecom Italia, die Fluggesellschaft Alitalia, Post und Bahn sowie die Tabakregie.

Arbeitsmarktpolitik

Die Regierung hat versucht, im Rahmen einer konzertierten Aktion Arbeitsmarktreformen voranzutreiben. Vor allem der rigide Kündigungsschutz sollte gelockert werden. Bisher gibt es allerdings nur erste Ansätze. Kündigungen sind jetzt möglich, wenn der Personalbestand infolge von Neueinstellungen die Zahl von 15 Arbeitnehmern überschreitet. Selbst gegen diese Regelungen hatten sich die Gewerkschaften zunächst gewehrt. So wurde die Dauer des Bezugs von Leistungen aus der Arbeitslosenversicherung auf zwölf Monate verdoppelt; damit verbunden ist eine Ausbildungs- und Umschulungspflicht.

Aus Sicht der italienischen Regierung wird eine Erschwerung der Einwanderung von ausländischen Arbeitskräften zu einer Entlastung des Arbeitsmarktes führen. Die Aufenthaltserlaubnis bei Vorliegen eines Arbeitsvertrages wurde auf zwei Jahre halbiert. Es ist zu befürchten, dass hierdurch in Wirklichkeit der Mangel an Arbeitskräften in vielen Bereichen erhöht, der Arbeitsmarkt aber nicht entlastet wird.

[1] Benannt nach dem Staatssekretär Brambilla als Vorsitzendem der Kommission.