Auf der anderen Seite ist der Preisauftrieb im Euroraum immer noch zu hoch. Die Inflationsrate, obwohl seit Mai deutlich zurückgegangen, liegt weiterhin merklich über dem Wert von 2 %, den die EZB gerade noch mit dem Ziel der Preisstabilität für vereinbar hält. Eine rasche geldpolitische Lockerung könnte deshalb den Eindruck erwecken, die EZB orientiere sich zu stark an der Konjunktur und verliere dabei das Ziel der Preisstabilität aus den Augen. Sicherlich geht es nicht um das aktuelle Tempo des Preisauftriebs oder das der kommenden Monate; hierauf hat die EZB ohnehin keinen Einfluss mehr. Die Gefahr besteht vielmehr darin, dass der starke Preisauftrieb allmählich Eingang in die Erwartungen findet und in der Folge sich sowohl auf dem Gütermarkt in Form von Preisüberwälzungen als auch auf dem Arbeitsmarkt in Gestalt von überhöhten Lohnabschlüssen verfestigt.

Vor diesem Hintergrund hat sich die EZB für einen Kurs der vorsichtigen Lockerung entschieden. Sie hat seit Mai dieses Jahres die Leitzinsen in drei Schritten um insgesamt einen Prozentpunkt gesenkt und damit bei rückläufigen Preissteigerungsraten auf den merklichen Einbruch der Konjunktur im Euroraum reagiert. Der jüngste Zinsschritt in Höhe von 0,5 Prozentpunkten erfolgte gleichzeitig mit dem der US-amerikanischen Zentralbank im Anschluss an die Anschläge vom 11. September. Die Geldpolitik ist damit gegenwärtig als anregend einzuschätzen. Ob das Vorgehen der EZB angemessen ist, soll anhand ihrer eigenen 2-Säulen-Strategie beurteilt werden. Wichtig ist zum einen, welche Signale von den beiden Säulen insgesamt ausgehen. Zum anderen soll, damit der Charakter der Gratwanderung der EZB deutlich wird, die Rolle der Konjunktur hierbei besonders beleuchtet werden.

Beurteilt man den Kurs der Geldpolitik, ist zu berücksichtigen, dass er keineswegs so expansiv ist, wie es der bloße Blick auf die Geldmenge M3 nahe legen würde, die erste Säule der geldpolitischen Strategie. Die aktuelle Zunahme von M3 ist mit einer Rate von 6,7 % gegenüber dem Vorjahresmonat und einer laufenden saisonbereinigten Jahresrate von 10,1 % zwar durchaus kräftig - dennoch darf hieraus nicht auf eine zu reichliche Liquiditätsausstattung der Wirtschaft geschlossen werden. Temporäre Einflüsse, Sonderfaktoren und Einmaleffekte bewirken gegenwärtig, dass zwar die Geldmenge M3 kräftig wächst, es wird aber kein Inflationspotential aufgebaut. So gehen 3/4 Prozentpunkte des Zuwachses von M3 auf den Erwerb von Geldmarktpapieren und kurzfristigen Schuldverschreibungen durch Euro-Ausländer zurück. Da es sich hierbei systematisch nicht um im Inland wirksame Liquidität handelt, will die EZB gegen Ende dieses Jahres eine um diese Größe bereinigte Reihe der Geldmenge M3 veröffentlichen. Unsicherheiten über die künftige Entwicklung der Konjunktur haben zudem bewirkt, dass Anleger verstärkt liquide Mittel halten, so dass M3 durch Portfolioumschichtungen aufgebläht sein dürfte, die nicht zur Erhöhung der nachfragewirksamen Liquidität geführt haben. Ferner hat sich der Transaktionsmittelbedarf infolge der Preisniveauschübe in den Bereichen Energie und Nahrungsmittel erhöht. Die Institute teilen daher die Auffassung der EZB, dass die jüngste Geldmengenexpansion keine Gefahr für die Preisstabilität impliziert. ^[11]

Die Relativierung der aktuellen Geldmengenentwicklung bedeutet keine Abkehr von einer geldmengenorientierten Strategie. Bei der Präsentation ihrer geldpolitischen Strategie hat die EZB die Geldmenge als eigenständige Säule einer 2-Säulen-Strategie eingeführt. Sie wollte damit den mittelfristigen Zusammenhang zwischen Geldmengen- und Preisentwicklung unterstreichen und zugleich betonen, dass sie an die stabilitätspolitische Tradition der Bundesbank anknüpft. Die 2-Säulen-Strategie der EZB stößt nicht immer auf Verständnis, da mit der ersten Säule einem Indikator der künftigen Inflationsentwicklung ein besonderer Stellenwert verliehen wird, während die zweite Säule aus einem ganzen Bündel an Indikatoren eben dieser Inflationsentwicklung besteht. Die zweite Säule ist erforderlich, da es keinen einzelnen Indikator bzw. keine einzelne Orientierungsgröße gibt, die der Zentralbank genügend Informationen für eine stabilitätsgerechte Geldpolitik liefert. Es ist folglich zu berücksichtigen, dass die Prognoseeigenschaften beider Indikatoren sehr unterschiedlich sind. Mit der Geldmengentwicklung allein kann die kurzfristige Inflationsentwicklung - und das heißt auch die des jeweils kommenden Jahres - nur sehr schlecht prognostiziert werden. Hier liefert die zweite Säule bessere Informationen. Auf längere Sicht ist der Zusammenhang zwischen Geldmenge und Inflation jedoch stabil. Daher würde eine länger andauernde übermäßige Ausweitung der Geldmenge ein Inflationspotential schaffen. Auch angesichts dieses unterschiedlichen Zeithorizonts beider Indikatoren war daher von vornherein nicht auszuschließen, dass die beiden Säulen vorübergehend divergierende Signale liefern würden. Mit der Definition des Geldmengenwachstums als Referenzwert und nicht als Zwischenzielgröße hat die EZB diese Möglichkeit von Beginn an berücksichtigt.

Auch die zweite Säule lässt derzeit keine Gefahren für die Preisstabilität erkennen. Die Preissteigerungen im Euroraum sind seit dem Höhepunkt im Mai dieses Jahres deutlich zurückgegangen und weisen weiterhin eine sinkende Tendenz auf. Diese wird auch im kommenden Jahr anhalten, da die Lohnabschlüsse moderat und die Kapazitätsauslastung niedrig bleiben werden. Im Jahresdurchschnitt 2002 dürfte die Inflationsrate etwas unter 2 % liegen. Die Euro-Umstellung wird keinen nennenswerten Effekt auf das Preisniveau haben (Kasten 3.4).

Mit der geldpolitischen Strategie der EZB lässt sich durchaus vereinbaren, dass sie auf konjunkturelle Entwicklungen reagiert. Sowohl die Geldmengenentwicklung als auch die Analyse des Preisklimas erfordern eine sorgfältige Beachtung des konjunkturellen Umfeldes. So wird bei einer Konjunkturschwäche wegen der dann geringeren Kreditnachfrage für sich genommen auch die Geldmengenentwicklung gedämpft. Die EZB muss sich also - wie es auch bei ihrer Festlegung des Referenzwertes angelegt ist - ständig ein Urteil darüber bilden, ob die konjunkturelle Entwicklung ein Geldmengenwachstum impliziert, das mit einem spannungsfreien Wachstumsprozess vereinbar ist. Noch klarer ist die Rolle der Konjunkturentwicklung bei der zweiten Säule der geldpolitischen Strategie. Jede Konjunkturschwäche verengt wegen des härteren Wettbewerbs den Spielraum der Unternehmen, Kostensteigerungen auf die Verbraucher zu überwälzen oder gar ihre Gewinnspanne zu erhöhen. Mit lahmender Konjunktur steigt die Arbeitslosigkeit, und damit sinkt auch die Möglichkeit der Arbeitnehmer, hohe Lohnforderungen durchzusetzen, so dass dann in der Regel von dieser Seite kein Inflationsdruck droht.

Umgekehrt gilt aber auch, dass die Zentralbank ihre Glaubwürdigkeit im Hinblick auf die Einhaltung der Preisstabilität bewahren muss. Nur dann hat sie im Übrigen die Chance, die Konjunktur zu beeinflussen, da ansonsten aufkeimende Inflations- bzw. Deflationserwartungen die realwirtschaftliche Wirksamkeit der Geldpolitik beeinträchtigen würden. Dies bedeutet, dass die EZB bei ihren Maßnahmen anhand ihrer Säulen begründen muss, ob sie der Preisstabilität dienlich sind, und dies muss sich in der Praxis dann auch so erweisen. Gemessen an der Reaktion der Kapitalmärkte haben die geldpolitischen Entscheidungen der EZB, auch die Zinssenkung von 1999, bislang keine Inflationserwartungen erzeugt, die über die Marke von 2 % hinausgehen. Dies spricht dafür, dass die EZB an den Märkten und auch in der Öffentlichkeit durchaus schon eine Reputation aufgebaut hat, obwohl sie eine "junge" Institution ist. Daher muss die EZB bei ihren Entscheidungen nicht restriktiver sein als andere, "ältere" Notenbanken in einer vergleichbaren Situation. Entscheidend ist vielmehr, dass die Zentralbank geldpolitische Maßnahmen überzeugend und nachvollziehbar begründet. Aus all diesen Überlegungen folgt, dass die vorsichtige Lockerung des Kurses mit der geldpolitischen Strategie der EZB in Einklang steht. Es wäre daher falsch, der Zentralbank vorzuhalten, sie hätte in den vergangenen Monaten aktionistisch und nicht regelgerecht gehandelt.

Die Institute erwarten, dass die EZB die Leitzinsen in den kommenden Monaten um einen weiteren viertel Prozentpunkt senken wird. Das dann erreichte Zinsniveau halten sie im Hinblick auf die erwartete konjunkturelle Situation und die geringen Inflationsrisiken für angemessen. Sollte die Konjunktur schlechter verlaufen als von den Instituten für das kommende Jahr erwartet, wäre ein zügiges Handeln der Geldpolitik gefordert. Es wäre mit der geldpolitischen Strategie der EZB vereinbar, die Zinsen abermals zu senken. Die Institute erwarten, dass sich die Geldmengenzunahme im Verlauf des Prognosezeitraums deutlich abschwächen wird, da die Sonderfaktoren an Einfluss verlieren werden. Sollte es nicht dazu kommen, so könnte dies auf Inflationsrisiken hindeuten, auf die die EZB reagieren müsste.

Bei erneuter Gefahr einer Finanzmarktpanik allerdings sollte die EZB abermals großzügig Liquidität bereitstellen, um die Märkte zu beruhigen. Die Stabilisierung des Finanzsystems gehört zu den originären Aufgaben der EZB.

Konjunkturbedingt höhere Defizite in den öffentlichen Haushalten, wie sie derzeit im Euroraum auftreten, stellen aus Sicht der Institute kein Problem für die Geldpolitik dar. Ein Wirkenlassen der automatischen Stabilisatoren beeinträchtigt nicht die Preisstabilität, da in diesem Fall die gesamtwirtschaftliche Nachfrage nicht ausgeweitet, sondern lediglich einer Einschränkung der privaten Nachfrage entgegengewirkt wird.

Alles in allem wird die EZB in den kommenden Monaten ihre Gratwanderung fortsetzen müssen. Schließlich kommt bei dem eng begrenzten konjunkturpolitischen Spielraum der Finanzpolitik im Euroraum gerade der Geldpolitik die Aufgabe zu, unter Wahrung der Preisstabilität dem Abgleiten der Konjunktur möglichst rasch zu begegnen und den Boden für einen auch binnenwirtschaftlich gestützten Aufschwung zu bereiten.

Allerdings stehen im kommenden Jahr maßgebliche Tarifverhandlungen in Deutschland an. Von ihrem Ausgang wird es abhängen, ob das positive Urteil über die Lohnpolitik Bestand hat. Entscheidend ist, dass die vergleichsweise hohen Preissteigerungen in diesem Jahr nicht auf die Lohnentwicklung übergreifen. Die Institute plädieren dafür, dass die Lohnpolitik ihren moderaten Kurs fortsetzt. Dies bedeutet, dass sich die Löhne prinzipiell am Produktivitätszuwachs zuzüglich des unvermeidlichen Preisanstiegs orientieren sollten - allerdings unter Berücksichtigung der Lage am Arbeitsmarkt. Unter diesen - zur Zeit gegebenen - Voraussetzungen geht zum einen von der Lohnentwicklung keine Gefährdung der Preisstabilität aus, denn der Lohnstückkostenanstieg bleibt gering. Zum anderen wird auch die Rentabilität der Unternehmen nicht beeinträchtigt, da die Kostenbelastung nur in dem Umfang steigt, wie sie auch auf die Preise überwälzt werden kann.

Ob eine solche Strategie stabilitätsgerechter Lohnabschlüsse auch Erfolg hat, hängt vor allem davon ab, ob sie glaubhaft gegenüber der Geldpolitik vertreten wird. Andernfalls könnte sich die Zentralbank gezwungen sehen, im Vorfeld von Tarifverhandlungen ihre Stabilitätsorientierung zu betonen und die Zinsen auf einem höheren Niveau zu belassen, als dies bei einer glaubhaft stabilitätsorientierten Lohnpolitik notwendig wäre. Die geforderte Glaubwürdigkeit kann auf verschiedenen Wegen erlangt werden. Hilfreich sind Abschlüsse mit mehrjähriger Geltungsdauer. Auch prospektive Vereinbarungen, die sich auf jeweils ein Folgejahr beziehen, würden die Glaubwürdigkeit gewährleisten. Sie hätten zudem den Vorteil, dass nach Ablauf der Geltungsdauer eines Tarifvertrages die lohnpolitische Orientierung nicht immer wieder unsicher wäre. Aber auch Grundsatzerklärungen führender Gewerkschaften, dass sie unabhängig von der Laufzeit eines Tarifvertrages produktivitätsorientierte Lohnabschlüsse anstreben, würden die Glaubwürdigkeit stärken. Dies wäre insbesondere dann der Fall, wenn sich nach mehrjähriger Praxis erweisen würde, dass die Lohnabschlüsse auf dieser Linie bleiben.

Ein zweiter Grund für die Zielverfehlungen gegenüber dem Stabilitätsprogramm ist der stärkere Anstieg der konjunkturbereinigten Staatsausgaben. Der Anstieg ist hier bei den Sozialausgaben, insbesondere im Gesundheitsbereich, aber auch bei den Renten überdurchschnittlich hoch. Die staatlichen Personalausgaben steigen dagegen nur wenig, und die öffentlichen Investitionsausgaben stagnieren. Die unzureichende Ausgabendisziplin bei den nicht konjunkturbedingten Ausgaben konzentriert sich also auf die Sozialversicherungen. Dies verstärkt den Druck, die Sozialbeiträge zu erhöhen bzw. sie nicht, wie im Stabilitätsprogramm vorgesehen ist, zu senken.

Ein dritter, weniger gewichtiger Grund für die Verfehlung der Budgetziele gegenüber dem Stabilitätsprogramm ist, dass das Statistische Bundesamt die Daten und damit die Ausgangsbasis für die mittelfristige Planung verändert hat; so wurde die Defizitquote für das Jahr 2000 um 0,3 Prozentpunkte nach oben revidiert.

Aus all dem ergibt sich, dass die Zielverfehlungen gegenüber dem Stabilitätsprogramm weniger das Budgetdefizit betreffen, jedenfalls nicht, wenn man das Defizitziel strukturell definiert. Ausschlaggebend für die Zielverletzung ist die Ausgabenentwicklung bei der Sozialversicherung, die sich in einer höheren Staatsquote und einer höheren Abgabenquote niederschlägt.

Angesichts des derzeitigen Konjunkturabschwungs und der erheblichen Unsicherheit über die weitere Entwicklung steht die Finanzpolitik vor einer schwierigen Aufgabe. Wenn sie harte Sparmaßnahmen ergreift, um das Defizitziel des Stabilitätsprogramms im nächsten Jahr zu erreichen, verschärft sie den Abschwung ganz erheblich. Wenn sie dagegen im nächsten Jahr einen starken Expansionskurs fährt, gefährdet sie die Glaubwürdigkeit des Konsolidierungskurses. Notwendig ist nach Auffassung der Institute eine Finanzpolitik, die dem Konjunkturrisiko Rechnung trägt, dabei aber die mittelfristige Haushaltskonsolidierung im Auge behält, so dass negative Vertrauenseffekte vermieden werden.

Ein striktes Einhalten der im Stabilitätsprogramm festgelegten Defizitziele für dieses und für das nächste Jahr würde nach Auffassung der Institute zu einer überaus restriktiven Finanzpolitik führen. Für das laufende Jahr kann das geplante Defizit ohnehin nicht mehr erreicht werden. Aber auch wenn versucht würde, die im Stabilitätsprogramm für das kommende Jahr geplante Defizitquote von 1 % zu erreichen, müssten umfangreiche zusätzliche Sparmaßnahmen beschlossen werden. Die Inlandsnachfrage würde dann deutlich geschwächt. Ferner würden neue konjunkturbedingte Mindereinnahmen und Mehrausgaben entstehen, so dass das Defizitziel trotz der Sparmaßnahmen vermutlich verfehlt würde. Diese Politik wäre kontraproduktiv.

Die Frage ist, ob die Finanzpolitik angesichts der Beschränkungen überhaupt einen anderen Kurs fahren kann. Nach Auffassung der Institute wäre es ökonomisch verfehlt, den Stabilitätspakt so zu interpretieren, dass die Mitgliedsländer in einer konjunkturellen Schwächephase eine stark restriktive Finanzpolitik betreiben müssen. Der mittelfristige Konsolidierungskurs hat ja gerade das Ziel, einen ausreichenden budgetären Spielraum für die Finanzpolitik zu schaffen. ^[12] Dabei darf allerdings die Defizitobergrenze von 3 % nicht überschritten werden, es sei denn im Fall einer schweren Rezession. Der Stabilitätspakt konzediert also, dass die Defizite im Konjunkturverlauf schwanken können oder sogar sollen, um die Konjunktur zu stabilisieren. Richtig verstanden ist der Stabilitätspakt also kein reiner "Konsolidierungspakt", sondern er gibt - in dem durch die Defizitobergrenze gesetzten Rahmen - den Mitgliedsländern die Möglichkeit zur Konjunkturstabilisierung.

Zu unterscheiden ist hier zwischen dem Stabilitätspakt, der den Rahmen für die Finanzpolitik der Mitgliedsländer vorgibt, und den nationalen Stabilitätsprogrammen, in denen die Länder den Zeitpfad für die Haushaltskonsolidierung festgelegt haben. So wurden im deutschen Stabilitätsprogramm die Defizitziele für die einzelnen Jahre unter der Annahme abgeleitet, dass die Konjunktur in den Folgejahren "normal" verläuft, das Wirtschaftswachstum also dem Trendwachstum entspricht. Die Defizitzahlen des letztjährigen Stabilitätsprogramms enthalten also keine Einflüsse etwaiger Konjunkturschwankungen und sind insofern dem Charakter nach strukturelle Defizitziele. Folgt man der Logik des Stabilitätspakts, dann dürfen im derzeitigen Konjunkturabschwung die tatsächlichen Defizite höher sein, als dies im Stabilitätsprogramm vorgesehen ist. Es ist ein Versäumnis der Politik, dass sie dies in der Öffentlichkeit nicht deutlich gemacht hat und immer noch nicht deutlich macht. Mit der ständigen Betonung, dass an den Defizitzielen des Stabilitätsprogramms festzuhalten sei, hat sich die Finanzpolitik selbst Fesseln angelegt, die über die Begrenzungen des Stabilitätspakts hinausgehen. Wenn jetzt durch die konjunkturbedingte Verfehlung der Defizitziele des Stabilitätsprogramms ein Glaubwürdigkeitsproblem entsteht, hat sich dies die Politik also zum Teil selbst zuzuschreiben. Defizitziele müssen glaubwürdig sein. Sie sind es aber nur, soweit sie von der Finanzpolitik selbst beeinflusst werden können. Dies sind die strukturellen Defizite, nicht aber die tatsächlichen Defizite, welche zusätzlich auch die Wirkungen der Konjunktur enthalten.

Die Institute empfehlen, an dem mittelfristigen Konsolidierungskurs grundsätzlich festzuhalten, ihn aber so zu definieren, dass das strukturelle Defizit bis zum Jahr 2004 nahezu abgebaut ist. ^[13] Das Ziel sollte auch als erreicht gelten, wenn die strukturelle Defizitquote noch 1/2 % betragen würde, zumal sich nach der Revision des Statistischen Bundesamtes die Ausgangsbasis für die mittelfristige Planung verändert hat. Entscheidend ist, dass bei dieser finanzpolitischen Strategie der Konsolidierungserfolg an der Senkung des strukturellen Defizits gemessen wird und nicht an der Verringerung des tatsächlichen Defizits.

Im Jahr 2002 sollte die Finanzpolitik unter Einbeziehung der automatischen Stabilisatoren in etwa konjunkturneutral wirken. ^[14] Das staatliche Budgetdefizit wäre dann annähernd so hoch wie im laufenden Jahr; dahinter verbirgt sich ein geringer Anstieg des konjunkturbedingten Defizits (wegen der weiter sinkenden gesamtwirtschaftlichen Kapazitätsauslastung) und eine leichte Abnahme des strukturellen Defizits. Folgt man dieser Strategie, dann könnten - im Vergleich zu den finanzpolitischen Annahmen bei der Defizitprognose der Institute für das Jahr 2002, welche zu einem Rückgang der Defizitquote um einen halben Prozentpunkt führen - zusätzliche Maßnahmen beschlossen werden. So wäre es möglich, die für das Jahr 2003 beschlossene Stufe der Steuerreform in Höhe von 131/2 Mrd. DM auf das kommende Jahr vorzuziehen. Diese Maßnahme hätte den Vorteil, dass diese weitere Steuerentlastung schon Gesetz ist und daher rasch umgesetzt werden kann. Dieses Vorziehen würde nicht nur zur Stabilisierung der Nachfrage beitragen, sondern würde auch die Angebotsbedingungen weiter verbessern. ^[15] Es steht auch im Einklang mit der schon früher von den Instituten vertretenen Forderung, zur Stärkung der Wachstumskräfte die Abgabenbelastung so bald wie möglich zu vermindern.

Trotz des Vorziehens der zweiten Stufe der Steuerreform auf das Jahr 2002 wird das strukturelle Defizit bis zum Jahr 2004 nahezu abgebaut sein, wenn es gelingt, den Ausgabenzuwachs mittelfristig deutlich unter dem Anstieg des nominalen Bruttoinlandsprodukts zu halten, wie dies im Stabilitätsprogramm vom letzten Herbst vorgesehen war.

Diese Strategie wird allerdings nur effizient sein, wenn verschiedene Bedingungen erfüllt sind. So darf es vor allem nicht zu negativen Vertrauenseffekten in der Öffentlichkeit und an den Finanzmärkten kommen. Dies wäre dann der Fall, wenn der Eindruck entstünde, dass in Deutschland und in der EWU insgesamt schon bei der ersten "Bewährungsprobe" gegen den Stabilitätspakt verstoßen wird und dass die Regierungen den Konsolidierungskurs generell infrage stellen. Die Privaten würden wegen des negativen Vertrauenseffektes mehr sparen und weniger investieren. Dies würde den positiven Konjunktureffekten, die durch die Steuersenkung entstünden, entgegenwirken. Ferner müssen die öffentlichen Haushalte das durch die Steuerentlastung entstehende höhere Defizit hinnehmen. Sie dürfen also die Ausgaben, insbesondere im Investitionsbereich, im kommenden Jahr nicht zusätzlich kürzen; dies wäre nicht nur für die Konjunktur schädlich, sondern würde auch den mittelfristigen Wachstumspfad beeinträchtigen. Der Staat und insbesondere auch die Länder und Gemeinden sollten also eine prozyklische Finanzpolitik unbedingt vermeiden. Dies erfordert auch, dass Bund und Länder die Investitionszuschüsse an die Gemeinden nicht kürzen, sondern aufstocken.

Wichtig ist, dass klar gemacht wird, dass dieser finanzpolitische Kurs nicht gegen den Stabilitätspakt verstößt. So wird die Obergrenze für die Defizitquote in Höhe von 3 % weiterhin eingehalten, und das strukturelle Defizit wird - bei entsprechender Ausgabendisziplin - mittelfristig wie vorgesehen abgebaut. Es liegt somit im Ermessen des ECOFIN-Rats, ob der hier von den Instituten empfohlene Kurs für die deutsche Finanzpolitik, der dazu führt, dass die Defizitquote im nächsten Jahr ähnlich hoch sein wird wie in diesem Jahr, kritisiert wird oder nicht. ^[16] Da Deutschland, wie erwähnt, von dem mittelfristigen Defizitziel noch relativ weit entfernt ist, könnte dies im ECOFIN-Rat oder auch bei der EZB auf Kritik stoßen. Bei der Bewertung sollte aber berücksichtigt werden, dass das Vorziehen der zweiten Stufe der Steuerreform lediglich einen temporären Effekt - im Jahr 2002 - auf den Zeitpfad des Defizitabbaus hat. Man darf nicht übersehen, dass es gegenwärtig erhebliche Konjunkturrisiken für die gesamte EU gibt, wobei die Konjunktur in Deutschland am schwächsten ist. Eine restriktive Finanzpolitik in Deutschland würde nicht nur die Konjunktur hierzulande zusätzlich belasten, sondern würde sich auch negativ auf die Konjunktur in den Nachbarländern auswirken.

Das finanzpolitische Konzept der Bundesregierung, mittelfristig sowohl das Budgetdefizit abzubauen als auch die Abgabenquote zu senken, wird allerdings scheitern, wenn es nicht gelingt, den Anstieg der Staatsausgaben stärker zu begrenzen als bisher. Jede Überschreitung des (strukturellen) Ausgabenpfades gefährdet den Abbau des strukturellen Defizits oder die angestrebte Senkung der Abgabenquote. Die jüngsten Erfahrungen zeigen, dass insbesondere im Gesundheitsbereich die Ausgabendisziplin relativ gering ist. Dies erzeugt einen permanenten Druck, die Sozialbeiträge und damit die Lohnnebenkosten zu erhöhen - mit entsprechend negativen Wirkungen für die Beschäftigung. Was mit der Senkung der Steuern gewonnen wird, droht bei den Sozialabgaben wieder verloren zu gehen. Das finanzpolitische Konzept des Defizitabbaus bei gleichzeitiger Senkung der Abgabenquote erfordert also weitere grundlegende Reformen, insbesondere im Gesundheitssystem. Je schneller diese in Angriff genommen werden, umso glaubwürdiger wird der mittelfristige Konsolidierungskurs.

Um die Glaubwürdigkeit der Haushaltskonsolidierung zu erhöhen, hatten die Institute im Frühjahr dieses Jahres dafür plädiert, die Finanzpolitik stärker an einem mittelfristig festgelegten Ausgabenpfad für die konjunkturunabhängigen Ausgaben zu orientieren, der auch bei einer Besserung der Haushaltslage nicht überschritten werden darf; zusätzlichen Ausgabenwünschen könnte dann nur nachgegeben werden, wenn entsprechende Kürzungen in anderen Leistungsbereichen erfolgen. Die konjunkturabhängigen Ausgaben, die im Wesentlichen die Zuschüsse an die Arbeitslosenversicherung sowie die Zahlungen von Arbeitslosenhilfe umfassen, sollten dagegen zur Vermeidung einer prozyklischen Politik mit der Konjunktur "atmen" können. Bei entsprechenden Vorkehrungen bliebe der Staat auch bei anziehender Konjunktur auf Sparkurs, so dass die konjunkturbedingten Mehreinnahmen und Minderausgaben nicht verausgabt, sondern in voller Höhe zum Abbau der Haushaltsfehlbeträge genutzt werden könnten. Eine derartige Regelbindung wurde in den USA in den 90er Jahren mit dem Budget Enforcement Act erfolgreich praktiziert.

Die Mehrheit der Institute fordert, dass die Finanzpolitik in Deutschland vom kommenden Jahr an aus Rücksicht auf die Konjunktur von den bisherigen Planungen abweicht, die eine deutliche Rückführung des strukturellen Defizits implizieren. Dagegen empfiehlt das IfW, den Konsolidierungskurs wie geplant bereits im kommenden Jahr einzuschlagen. Der Vorschlag, das Defizit erst ab dem Jahr 2003 zu senken, riskiert, dass die Politik eines mittelfristigen Budgetausgleichs von der Öffentlichkeit nachhaltig in Zweifel gezogen wird. Da das strukturelle Defizit bereits in diesem und im vergangenen Jahr gestiegen ist und demnach nicht konsolidiert wurde, wirkt die Ankündigung, das kommende Jahr sei eine Ausnahme von der Konsolidierungsregel, wenig glaubwürdig. Die Erfahrung zeigt, dass Regierungen häufig nur in konjunkturellen Schwächephasen bereit sind, einen entschlossenen Sparkurs zu fahren. Dagegen wurde in Aufschwungphasen häufig versäumt, das strukturelle Budgetdefizit zu reduzieren. Ein gutes Beispiel hierfür ist das Jahr 2000, als die Konjunktur in Deutschland und im Euroraum boomte, das strukturelle Budgetdefizit aber nicht gesenkt wurde. Insofern ist es wenig wahrscheinlich, dass das strukturelle Defizit 2003 und 2004 bei dann besserer Konjunktur tatsächlich stark gesenkt wird, wie von der Mehrheit der Institute unterstellt. Der Konsolidierungskurs muss unabhängig von der Konjunkturlage gefahren werden, wenn er glaubwürdig sein soll.

Bei einem Abweichen vom angekündigten Konsolidierungskurs wäre es überdies fraglich, ob die Finanzpolitik die Konjunktur tatsächlich stützen würde, wie es die Mehrheit der Institute unterstellt. Das Ausbleiben der angekündigten Konsolidierung ließe die Privaten höhere Steuern für die Zukunft erwarten und ihre Nachfrage unmittelbar einschränken, so dass für die Konjunktur nichts gewonnen wäre. Solche so genannten nicht-keynesianischen Effekte der Finanzpolitik werden in der wirtschaftswissenschaftlichen Literatur seit Anfang der 90er Jahre zunehmend diskutiert, ^[17] und ihre Relevanz ist inzwischen weitgehend akzeptiert. ^[18] So wurde in einer Reihe von Ländern beobachtet, dass eine konsequente Haushaltskonsolidierung schon kurzfristig zu privaten Mehrausgaben führte, die den dämpfenden Impuls von Seiten des Staates überkompensierten. Auch die Tatsache, dass im laufenden Jahr die Zuwachsrate des realen Bruttoinlandsprodukts in Deutschland deutlicher zurückging als im übrigen Euroraum, obwohl die finanzpolitischen Impulse am kräftigsten waren, weist darauf hin, dass eine auf Konsolidierung ausgerichtete Finanzpolitik nicht zwangsläufig der Konjunktur schadet. Nach Ansicht des IfW sollte die Finanzpolitik deshalb schon im kommenden Jahr auf den angekündigten Konsolidierungskurs einschwenken. Entscheidend ist, dass schon jetzt, und nicht erst im Jahr 2003, auf der Ausgabenseite angesetzt wird.

[11] Derzeit ist ein deutlicher Rückgang des Bargeldumlaufs zu verzeichnen, der auf die Rückgabe der "Schlafmünzen", den Rückfluss von Schwarzgeld in Zusammenhang mit der Umstellung auf den Euro, den Rückfluss von Bargeld aus Mittel- und Osteuropa sowohl im Zuge der Stabilisierung der Währungen dort als auch im Vorfeld der Währungsumstellung im Euroraum sowie den zunehmenden elektronischen Zahlungsverkehr zurückzuführen ist. Diese Effekte dürften sich allerdings kaum auf M3 ausgewirkt haben, da sie überwiegend Umschichtungen in Sichteinlagen und damit innerhalb M3 ausgelöst haben dürften.

[12] Im Stabilitätspakt heißt es in der Richtlinie F 3 (Council Regulation (EC)) No 1466/97 in Punkt 4: "... whereas adherence to the medium-term objective of budgetary positions close to balance or in surplus will allow Member States to deal with normal cyclical fluctuations while keeping the government deficit within the 3% of GDP reference value".

[13] Bei der empirischen Ermittlung des strukturellen Defizits gibt es Unsicherheiten. So muss abgeschätzt werden, welcher Teil der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung als zyklisch und welcher als trendmäßig anzusehen ist und wie hoch der jeweilige Abstand zwischen dem tatsächlichen Bruttoinlandsprodukt und dem Trend-Bruttoinlandsprodukt, also der gesamtwirtschaftliche Auslastungsgrad (Produktionslücke oder Output Gap) ist. Ferner gibt es Unsicherheiten bei der Abschätzung der Konjunktureinflüsse (also des Output Gap) auf die einzelnen staatlichen Einnahmen und Ausgaben und damit auf das Defizit. Für das Jahr 2001 berechnet die EU-Kommission für Deutschland ein strukturelles Defizit in Höhe von 1,6 % des Bruttoinlandsprodukts und die OECD (im Juni) eines in Höhe von 2 %.

[14] Hierzu gibt es eine abweichende Meinung des Instituts für Weltwirtschaft, die am Ende dieses Abschnitts dargestellt ist.

[15] Bei der zweiten Stufe der Steuerreform ist vorgesehen, den Einkommensteuertarif weiter abzuflachen, den Eingangssteuersatz von 19,9 % auf 17 % und den Spitzensteuersatz von 48,5 % auf 47 % zu senken. Ferner wird der Grundfreibetrag von 14 093 DM auf 14 525 DM erhöht.

[16] Nach dem Stabilitäts- und Wachstumspakt ist die mittelfristige Budgetentwicklung der Länder in den Stabilitätsprogrammen darzustellen, die dem Rat der Finanzminister (ECOFIN) vorgelegt werden müssen. Dieser kann Anpassungen verlangen, falls seiner Auffassung nach die Ziele und die Inhalte der Stabilitätsprogramme zu wenig anspruchsvoll sind.

[17] Siehe für einen Literaturüberblick F. Giavazzi, T. Jappelli und M. Pagano (2000): Searching for non-linear effects of fiscal policy. In: European Economic Review, Bd. 44, Nr. 7, S. 1259-1289.

[18] Siehe A. S. Blinder: Is there a core of practical macroeconomics that we should all believe? In: American Economic Review Papers and Proceedings, Bd. 87, Nr. 2, S. 240-243, und O. J. Blanchard: Macroeconomics, 2. Auflage, Prentice Hall 2000, hier S. 336 f.