Am 1. Mai 2004 wird die Europäische Union auf 25 Länder erweitert (Kasten 3.1). Neben den acht mittel- und osteuropäischen Ländern (MOEL) Estland, Lettland, Litauen, Polen, Tschechische Republik, Slowakische Republik, Ungarn und Slowenien treten auch die beiden Mittelmeerstaaten Malta und Zypern bei. Dieser Schritt hat in den alten und neuen Mitgliedsländern nicht nur Auswirkungen auf das Wachstum, sondern auch erhebliche wirtschaftspolitische Implikationen. Mit dem EU-Beitritt ist gleichzeitig die Aufnahme in die Europäische Wirtschafts- und Währungsunion (EWWU) verbunden. Wann und zu welchen Konditionen der Euro eingeführt wird, dürfte die wirtschaftliche Entwicklung in den Ländern merklich beeinflussen.

Im Zuge des Beitrittsprozesses wird sich das Pro-Kopf-Einkommen in der bisherigen Europäischen Union (EU 15) um bis zu 0,7 % erhöhen. ^[3] Freilich sind die einzelnen Länder in sehr unterschiedlichem Maße betroffen. ^[4] Österreich, Finnland und Deutschland beispielsweise sind wirtschaftlich weitaus stärker mit den Reformstaaten verflochten als etwa Frankreich, Großbritannien oder die Niederlande. Je enger die Verflechtung, desto stärker sind tendenziell die zu erwartenden Einkommensgewinne. Verluste drohen per saldo denjenigen Ländern, die sowohl mit den Beitrittsländern wirtschaftlich wenig verflochten sind als auch erhebliche Kürzungen von Mitteln aus den EU-Strukturfonds zu gewärtigen haben. ^[5]

Die aus dem Anstieg des Pro-Kopf-Einkommens resultierenden Wachstumseffekte dürften für die Beitrittsländer beträchtlich größer sein als für die EU 15. Sie werden beispielsweise für Polen und Ungarn auf 8 bis 9 % geschätzt, für die MOEL insgesamt auf 5 bis 8 %. ^[6] Die Effekte sind zum einen deshalb bedeutender, weil die mit effizienterer Arbeitsteilung und Kapitalakkumulation verbundene Mobilisierung von Produktivitätsreserven in Anbetracht des geringeren Einkommensniveaus potentiell größer ist als in der EU 15. Zum anderen sind die Beitrittsländer im Vergleich zur bestehenden EU klein. Damit ist deren integrationsbedingter Zuwachs an Marktpotential höher als für die derzeitigen EU-Länder.

Es ist allerdings zu bedenken, dass die wirtschaftliche Integration der EU 15 mit den Beitrittsländern weit fortgeschritten ist, so dass ein Teil der Einkommenseffekte bereits eingetreten ist. Der Güterhandel wurde in den 90er Jahren im Rahmen der Europa-Abkommen weitgehend liberalisiert. Die seitdem intensivere Außenhandelsverflechtung spiegelt sich in dem zunehmenden Gleichlauf der Industriekonjunktur in der EU 15 und in den Beitrittsländern wider (Abbildung 3.1). Lediglich im Agrarsektor, der bei der bisherigen Liberalisierung des Handels ausgenommen wurde, sind durch den Übergang zum Freihandel noch beträchtliche Wohlfahrtsgewinne möglich. Doch gerade für die Integration in die Gemeinsame Agrarpolitik wurde eine langjährige Übergangsperiode beschlossen. Einige Beitrittsländer müssen wegen der Zollunion innerhalb der EU ihr Protektionsniveau gegenüber Drittländern erhöhen. Einerseits gibt dies Impulse für den Handel innerhalb der EU 25, andererseits beeinträchtigt diese Handelsumlenkung für sich genommen das Wachstum in den Beitrittsländern.

Der Beitritt zur EU begünstigt die Mobilität von Kapital. Erhebliche Auswirkungen sind zunächst vor allem bei kurzfristigen Finanzanlagen zu erwarten, da diese bislang noch Regulierungen unterworfen sind, die mit dem EU-Beitritt abgeschafft werden. Auch für den Zufluss von langfristigem Kapital in die Beitrittsländer verbessern sich die Rahmenbedingungen tendenziell. Es ist damit zu rechnen, dass die bisher noch hohen Risikoprämien für die Finanzierung von Investitionen sinken, ein Effekt, der sich im Vorfeld der Einführung des Euro verstärken dürfte. ^[7] Dies würde einen deutlichen Rückgang des Realzinsniveaus bedeuten wie vor 1999 in Spanien und Irland; dort gab es einen kräftigen Impuls für die Wirtschaftsentwicklung. Kapitalzuflüsse werden sich schließlich auch durch die Inanspruchnahme von Mitteln aus den Strukturfonds der EU ergeben. Der Bedarf an Investitionen für die Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur und den Umweltschutz wird für die nächsten 15 Jahre auf jährlich 4 % des Bruttoinlandsprodukts geschätzt. ^[8]

Wanderungen von Arbeitskräften in großem Umfang waren bislang vor allem wegen der eingeschränkten Freizügigkeit nicht zu beobachten. Angesichts der erheblichen Einkommensunterschiede zwischen den Beitrittsländern und den derzeitigen EU-Ländern - sie sind deutlich größer als bei der Süderweiterung - wäre allerdings nach dem EU-Beitritt mit einem stärkeren Zustrom von Arbeitskräften zu rechnen. ^[9] Wegen der langen Übergangsfristen bei der Beseitigung der bestehenden Mobilitätsbeschränkungen ist kurzfristig jedoch nicht mit größeren Effekten zu rechnen. Auf lange Sicht dürfte die Migration zu einer Erhöhung des Arbeitsangebots vor allem in Deutschland und Österreich beitragen. Inwieweit dies mit Wachstumswirkungen in den alten und den neuen Mitgliedsländern der EU verbunden ist, lässt sich nur schwer abschätzen, da die Effekte von der qualifikatorischen Struktur der Migranten abhängen werden.

Die öffentlichen Haushalte der Beitrittsländer werden durch die Mitgliedschaft in der EU in mehrfacher Hinsicht betroffen. Die Länder müssen ihren Beitrag zum EU-Haushalt in Höhe von maximal 1,25 % ihres Bruttoinlandsprodukts leisten. Hinzu kommen Aufwendungen für die Umsetzung der gesetzlichen Standards der EU, beispielsweise im Umweltschutz. Dem stehen Zahlungen der EU an die neuen Mitglieder gegenüber. Am bedeutendsten sind hierbei die Mittelzuflüsse aus den Struktur- und Kohäsionsfonds. ^[10] Sie sind auf maximal 4 % in Relation zum Bruttoinlandsprodukt des Empfängerlandes beschränkt. Durch Struktur- und Kohäsionsfonds geförderte Projekte müssen allerdings zu mindestens 25 % von den Beitrittsländern kofinanziert werden. Engpässe bei der Finanzierung dieses Eigenanteils, das Fehlen einer hinreichend großen Zahl von Projekten, die den strengen Förderrichtlinien entsprechen, sowie mangelnde Verwaltungskapazitäten lassen erwarten, dass die Fördermittel erst nach und nach ausgeschöpft werden; hierfür sprechen auch die Erfahrungen, die bislang mit Förderprogrammen der EU in den Beitrittsländern gemacht wurden. Weitere Mehreinnahmen werden sich für die Beitrittsländer in der Regel aus der Anpassung der Steuersysteme an die Normen der EU ergeben, Mindereinnahmen aus dem Abbau der noch bestehenden Zölle.

Insgesamt ist zu erwarten, dass die Staatshaushalte durch den EU-Beitritt zunächst belastet werden. Um dem entgegenzuwirken, sind bis zum Jahr 2006 degressiv gestaffelte Pauschalzahlungen an die neuen Mitglieder, so genannte Ausgleichsbeträge, vorgesehen. Entlastet werden die Haushalte der Beitrittsländer - sofern diese den Euro einführen - zudem dadurch, dass sich die Zinsbelastung im Zuge der Konvergenz der Zinsen verringert. Gleichzeitig steigen die Steuereinnahmen durch die positiven Effekte aus dem beschleunigten Wirtschaftswachstum.

Konsequenzen für die Geldpolitik ergeben sich insofern, als institutionelle Voraussetzungen wie die Unabhängigkeit der Zentralbank für den Beitritt zum Euroraum geschaffen sein müssen. Außerdem muss der Kapitalverkehr vollständig liberalisiert sein. Die Zentralbanken der Beitrittsländer werden mit dem EU-Beitritt zunächst zu vollwertigen Mitgliedern des Europäischen Systems der Zentralbanken (ESZB); die Zentralbankpräsidenten werden gleichzeitig zu vollwertigen Mitgliedern des Erweiterten Rats der Europäischen Zentralbank. ^[11]

Für einige Länder wird sich durch die Teilnahme am WKM II in der Praxis vermutlich wenig ändern, da sie ihre Währungen bereits fest an den Euro gekoppelt haben (Tabelle 3.2). In anderen Ländern strebt man schon gegenwärtig an, den Wechselkurs in einer Bandbreite von +/-15 % um einen Zentralwert zu halten, wie dies auch der WKM II vorsieht. Vor allem in diesen Ländern ist geplant, bereits kurz nach dem Beitritt zur EU auch dem Wechselkursmechanismus beizutreten. Weniger stark ist die Neigung zu diesem Schritt derzeit vor allem in Polen und in der Tschechischen Republik.

Das Maastricht-Kriterium der Wechselkursstabilität fordert über die Teilnahme am WKM II hinaus, dass der nominale Wechselkurs ohne größere Spannungen innerhalb der Bandbreite verbleibt. Dabei erscheint gegenwärtig unklar, welche Schwankungsmargen letztlich toleriert werden. ^[12]

Bei der Festlegung des zentralen Wechselkurses im WKM II ist sowohl eine Unterbewertung der Währung, die zu Inflationsimpulsen führt, als auch eine Überbewertung, die die Wettbewerbsfähigkeit der heimischen Produzenten schädigt, nach Möglichkeit zu vermeiden. Dies ist wichtig, um die Erfüllung der Konvergenzkriterien nicht zu behindern und das Risiko spekulativer Attacken zu vermindern.

Laut Vertrag darf nach dem Kriterium der Preisniveaustabilität die Inflationsrate nicht mehr als 1,5 Prozentpunkte über der durchschnittlichen Inflationsrate jener drei EU-Mitgliedstaaten liegen, die die niedrigste Teuerungsrate aufweisen. ^[13] Die Beitrittsländer haben bezüglich der Preisniveaustabilität erhebliche Fortschritte gemacht. Seit 2001 bewegt sich die Inflation überall im einstelligen Bereich, und in diesem Jahr dürften bereits sechs der zehn Länder das Konvergenzkriterium erfüllen.

Das Zinskriterium ist dann erfüllt, wenn der langfristige nominale Zinssatz um nicht mehr als 2 Prozentpunkte über dem in denjenigen Mitgliedstaaten liegt, deren Inflation am niedrigsten ist. Zwar liegen die langfristigen Zinsen im Allgemeinen noch deutlich über denen im Euroraum, was auf einen noch vorhandenen Risikoaufschlag schließen lässt. Allerdings ist der Zinsabstand geringer geworden und dürfte mit dem Näherrücken der Einführung des Euro weiter abgebaut werden; dies zeigt jedenfalls die Erfahrung vor Beginn der dritten Stufe der EWU.

Zwischen der Erfüllung des Wechselkurs- und des Inflationskriteriums könnte jedoch ein Zielkonflikt bestehen, der auch bei Gründung der Währungsunion von Bedeutung war. Es geht dabei um die Frage, ob und inwieweit sich reale und nominale Konvergenz gegenseitig behindern. Während man unter der nominalen Konvergenz in diesem Zusammenhang die Angleichung der Inflationsraten und spannungsfreie nominale Wechselkurse versteht, impliziert die reale Konvergenz die Angleichung der realen Pro-Kopf-Einkommen und der Preisniveaus.

In Ländern mit geringerem Pro-Kopf-Einkommen sind in der Regel die Preisniveaus zunächst niedriger, konvergieren dann aber im Zuge des Aufholprozesses. Würde die Angleichung der Preisniveaus über höhere Inflationsraten stattfinden, so könnten nominale und reale Konvergenz in einem Zielkonflikt stehen. Die Beitrittsländer weisen in der Tat niedrigere Preisniveaus auf als die Länder der EU 15 (Abbildung 3.2). Zudem verzeichnen alle (mit Ausnahme Maltas) seit einigen Jahren eine reale Aufwertung ihrer Währung gegenüber dem Euro. Als Erklärung für reale Aufwertungen im Aufholprozess wird vor allem der Balassa-Samuelson-Effekt herangezogen. ^[14] Dieser Effekt ist aber in den Beitrittsländern derzeit quantitativ nicht bedeutsam, vor allem weil das Gewicht der Marktdienstleistungen im Konsumentenpreisindex vergleichsweise gering ist. ^[15] Die höhere Inflationsrate resultiert wesentlich aus der Anhebung administrierter Preise, die künftig geringer sein wird. ^[16] Zudem steigen auch die Preise für Industrieerzeugnisse (also für handelbare Güter) schneller als in der EU. Dies hängt aber vor allem damit zusammen, dass die Qualität dieser Güter in den Beitrittsländern besonders stark steigt. Ein höherer Preis impliziert dann keinen Kaufkraftverlust, und die dadurch bedingte reale Aufwertung führt nicht zu einem Verlust an internationaler Wettbewerbsfähigkeit. Problematisch erscheint die Inflationsdynamik derzeit insbesondere noch in Ungarn und Slowenien, wo eine schwache Reputation der Zentralbanken die Inflationserwartungen hoch hält und Indexierungsmechanismen zu einer hartnäckigen Lohninflation beitragen. Hier ist eine Umorientierung der Geld- und der Lohnpolitik notwendig.

Für die Einführung des Euro müssen neben den monetären auch finanzpolitische Kriterien erfüllt sein. Der Bruttoschuldenstand darf nicht mehr als 60 % und die Nettoneuverschuldung des gesamtstaatlichen Haushaltes nicht mehr als 3 % in Relation zum Bruttoinlandsprodukt betragen. Das Kriterium bezüglich des Bruttoschuldenstandes wurde im Jahre 2002 von allen Beitrittsländern (mit Ausnahme Maltas) erfüllt. Anders ist die Lage beim Defizit. Mit Ausnahme der baltischen Länder und Sloweniens wurde im vergangenen Jahr die Obergrenze in allen Ländern überschritten (Tabelle 3.3). Gerade in den größten Beitrittsländern Polen, Tschechische Republik, Ungarn und Slowakei hat sich die Nettoneuverschuldung sogar erhöht. Dies ist zum Teil auf die Abflachung der Konjunktur, zum Teil aber auch auf eine expansiv ausgerichtete Finanzpolitik zurückzuführen.

Somit besteht in einigen Beitrittsländern ein beträchtlicher Konsolidierungsbedarf. Zwar ist in den Pre-Accession Economic Programmes zumeist eine deutliche Rückführung der Haushaltsdefizite vorgesehen, so dass nach den Planungen das Defizitkriterium lediglich in der Tschechischen Republik im Jahre 2005 noch deutlich verfehlt würde. Allerdings sind die zugrunde liegenden Wachstumsannahmen für viele Länder optimistisch; sie liegen zumeist deutlich über den Prognosen der Institute sowie über denen der OECD und der Europäischen Kommission. Zudem dürfte das angestrebte Ziel der Konsolidierung in einigen Ländern durch Steuerreformen erschwert werden, die zumindest kurzfristig defiziterhöhend wirken. Auch der EU-Beitritt wird - wie bereits dargestellt - die öffentlichen Haushalte vermutlich per saldo zunächst belasten. Mangelnde Haushaltsdisziplin stellt derzeit in einigen Ländern ein Hemmnis für eine baldige Einführung des Euro dar. Aber auch hier lehren die Erfahrungen vor Beginn der dritten Stufe der EWU, dass bei einem konkreten Termin in kurzer Zeit beträchtliche Fortschritte bei der Haushaltskonsolidierung möglich sind. Hinzu kommt, dass die öffentlichen Haushalte von Seiten der Zinsentwicklung entlastet werden und die Beitrittsländer auf längere Sicht fiskalisch von der EU-Mitgliedschaft beträchtlich profitieren dürften.

Die reale Konvergenz, also insbesondere die Heranführung des Einkommensniveaus der Beitrittsländer an den Durchschnitt der EU, geht zwar tendenziell mit etwas höheren Inflationsraten in den Beitrittsländern einher. Dieser Effekt ist aber nicht so bedeutsam, dass die Erfüllung der Maastricht-Kriterien bezüglich Inflation und Wechselkursen entscheidend erschwert würde. Die Einhaltung des Defizitkriteriums dürfte in Anbetracht der angespannten Haushaltslage in einigen Ländern allerdings größere Anstrengungen erfordern.

Hinsichtlich der Wirtschaftsstruktur gibt es zwischen den Regionen Unterschiede. Der Anteil der Bruttowertschöpfung, der im Dienstleistungssektor erbracht wurde, war im Jahre 2001 in den Beitrittsländern mit 63 % etwas niedriger, der Anteil der Industrie und des Bausektors mit 26 bzw. 7 % etwas höher als in der EU, wo sich die entsprechenden Anteile auf 71, 22 und 5 % beliefen. Der Anteil der Landwirtschaft an der Bruttowertschöpfung ist in den Beitrittsländern mit 4 % größer als im EU-Durchschnitt (2 %). Sowohl der Export- als auch der Importanteil ist in den Beitrittsländern deutlich höher als in der EU 15.

Der Strukturwandel im Zuge des Transformationsprozesses hat in den mittel- und osteuropäischen Ländern auf dem Arbeitsmarkt tiefe Spuren hinterlassen. Die Arbeitslosenquote in den Beitrittsländern insgesamt war im Jahre 2002 mit 14,4 % nahezu doppelt so hoch wie in der EU (7,6 %). Dabei gab es allerdings beträchtliche Unterschiede zwischen den einzelnen Ländern. Besonders hoch war die Arbeitslosigkeit in Polen, in der Slowakischen Republik und in den baltischen Staaten, während die Arbeitslosenquote in den übrigen Ländern sogar unter dem EU-Durchschnitt lag. (siehe Tabelle 3.1)