Die deutsche Wirtschaft befindet sich nach wie vor in einer Stagnation. Zwar ist für das kommende Jahr eine Belebung zu erwarten. Berücksichtigt man jedoch, dass der Zuwachs der gesamtwirtschaftlichen Produktion durch den Arbeitstageeffekt überzeichnet ist, so kann nicht von einem Aufschwung gesprochen werden. Jedenfalls bleibt die konjunkturelle Dynamik merklich hinter dem zurück, was früher im Anschluss an Schwächephasen zu beobachten war.

Damit steht die Wirtschaftspolitik vor erheblichen Herausforderungen. Die Geldpolitik ist bereits seit längerem expansiv ausgerichtet und stimuliert die Konjunktur im Euroraum. Sie sollte diesen Kurs beibehalten, solange die Preisstabilität nicht gefährdet ist. Die Lohnpolitik erleichtert ihr das Geschäft insofern, als die Lohnentwicklung in diesem und voraussichtlich auch im nächsten Jahr moderat bleibt. Mehrbelastungen der Arbeitnehmer, die sich aus Reformen der sozialen Sicherungssysteme ergeben, sollten hingenommen werden. Die Finanzpolitik in Deutschland steht vor dem Problem, dass die Ziele, die sie derzeit verfolgt, nicht miteinander vereinbar sind. Eine Rückführung der hohen Defizite in den öffentlichen Haushalten, eine merkliche Senkung der Steuer- und Abgabenlast und eine Stimulierung der Konjunktur können nicht gleichzeitig erreicht werden. Werden die Defizite rasch zurückgeführt, kann die Abgabenlast nur bei strikter Ausgabenbegrenzung gesenkt werden; dies könnte die Konjunktur belasten. Wird allein die Abgabenlast gesenkt, kann dies zwar die Konjunktur stimulieren, die Defizite können aber nicht schnell zurückgeführt werden.

Die Finanzpolitik muss entscheiden, wie sie diesen Zielkonflikt auflöst. Nur dann kann sie eine kohärente Strategie für die kommenden Jahre entwickeln. Dies ist auch deshalb wichtig, weil sie nur so die Vertrauenskrise, die derzeit Konjunktur und Wachstum belastet, zu überwinden vermag. Denn nur wenn sich positive Einkommens- und Gewinnerwartungen herausbilden, werden Konsumenten und Investoren ihre Zurückhaltung aufgeben. An einer solchen Strategie hat es bisher gefehlt. Vielmehr ist der Eindruck einer "Finanzpolitik auf Zuruf" entstanden.

Immerhin ist in die Debatte um die Finanzpolitik und die Sozialsysteme in Deutschland Bewegung gekommen. Mittlerweile liegen zahlreiche Vorschläge seitens der politischen Parteien und verschiedener Kommissionen vor, wie das Steuersystem umgestaltet und die Sozialversicherungen grundlegend reformiert werden sollten. Es ist zu hoffen, dass notwendige Reformen nun mit dem nötigen Schwung angegangen werden und dieser auch nicht nachlässt, wenn sich die Konjunktur in Deutschland erholt.

Wünschenswert wäre es, dass die vorliegenden Vorschläge genutzt werden, um die Finanzpolitik auf einen nachhaltigen Kurs zu bringen, der folgende Elemente beinhaltet:

• Das Steuersystem wird vereinfacht, Ausnahmetatbestände und Steuervergünstigungen werden massiv verringert und die Grenzbelastung für Einkommensbezieher gesenkt; ferner wird die Umverteilung, soweit sie von der Gesellschaft gewünscht wird, von den Sozialversicherungen in das Steuersystem verlagert.

• Der Staat verstärkt vor allem die Investitionen in Sachkapital und in Humankapital, während er möglichst wenig mit Subventionen in den Wirtschaftsablauf eingreift.

• In der gesetzlichen Rentenversicherung wird die demographische Entwicklung berücksichtigt und darauf hingewirkt, die Lebensarbeitszeit zu verlängern.

• In der gesetzlichen Krankenversicherung gewinnt die Eigenverantwortung eine größere Rolle, und die Effizienz des Systems wird durch vermehrten Wettbewerb zwischen Anbietern gestärkt; dadurch wird der Anstieg der Belastung der Beitragszahler gedämpft.

Diese gravierenden Änderungen sollten schon bald und nicht über einen längeren Zeitraum gestreckt durchgesetzt werden. Vielfach wird offenbar befürchtet, dass es zu erheblichen Einbußen und Anpassungshärten kommen könnte, die die Bürger überfordern würden. Einbußen beim Lebensstandard weiter Teile der Bevölkerung sind aber gerade dann zu erwarten, wenn sich nichts ändert. Diese düstere Aussicht sollte Anlass genug sein, den Kurs der Wirtschaftspolitik rasch und durchgreifend zu korrigieren, damit es bald zu einer höheren Wachstums- und Beschäftigungsdynamik in Deutschland kommt.

Zuversichtlich stimmt, dass ein Reformbedarf von vielen gesellschaftlich relevanten Gruppen inzwischen breit diskutiert und anerkannt wird. Dies erhöht zweifelsohne die Chance, dass es überhaupt zu Reformen kommt. Allerdings lassen die verschiedenen Vorschläge häufig keine konsistente Zielsetzung erkennen, weil die Interdependenz von Maßnahmen vernachlässigt wird. Der Abbau von Steuervergünstigungen beispielsweise führt für sich genommen zu einer höheren Steuerbelastung und sollte daher mit einer Senkung der Steuersätze einhergehen. Ein Sozialversicherungssystem ohne Umverteilungselemente - wie es z. B. die Herzog-Kommission vorschlägt - erfordert als Gegenstück ein Steuersystem, das eine entsprechende Umverteilung leistet. Eine Reform des Arbeitsmarktes, die gezielt den Niedriglohnsektor fördert, kann im Widerspruch zu einer stärkeren Eigenverantwortung bei der Sozialversicherung stehen, sofern hier das Steuersystem keinen Ausgleich schafft. Insofern ist ein Konzept "aus einem Guss" erforderlich, bei dem die einzelnen Reformen ineinander greifen.

Die Bundesregierung setzt bei ihren Reformen auf die Agenda 2010. Im Grundsatz weisen viele Elemente in die richtige Richtung. Es zeichnet sich allerdings ab, dass vieles zu zaghaft angegangen wird. In der vor kurzem beschlossenen Gesundheitsreform finden sich beispielsweise die von der Bundesregierung angekündigten Maßnahmen zur Steigerung der Effizienz kaum noch wieder. Zudem ist die Gefahr groß, dass mit der Zuspitzung auf das Schlagwort "Agenda 2010" die Hoffnung geweckt wird, sie biete die Lösung für alle Probleme. Eine ähnliche Stimmung verbreitete die Politik schon mehrfach, so beim Hartz-Konzept, wobei die hohen Erwartungen damals nach Einschätzung der Institute nicht gerechtfertigt waren; dies hat sich inzwischen als zutreffend herausgestellt.

Wesentlich bedeutsamer ist aus ökonomischer Perspektive die Fortsetzung des Integrationsprozesses mit dem vorgezeichneten Ziel der Einführung des Euro in den Beitrittsländern. Hier stellt sich eine Reihe von Fragen nach der Art und Weise, wie dies geschehen soll. Die beitretenden Länder haben - wie im Weltteil ausgeführt - noch eine erhebliche Wegstrecke sowohl bei der realen als auch bei der nominalen Konvergenz zu den bisherigen EWU-Staaten zurückzulegen. Dies spricht - vor allem im Interesse der beitretenden Länder - dafür, diesen Schritt nicht zu überstürzen. Im Zuge des Konvergenzprozesses können Wechselkurse noch eine ganze Weile als Puffer dienen, vor allem dann, wenn Inflationsraten und Budgetdefizite noch deutliche Korrekturen in der Wirtschaftspolitik erfordern. Wechselkursänderungen können zwar letztlich kein Ersatz für reale Konvergenz sein. Sie erleichtern aber diesen Prozess, indem sie temporär Wettbewerbsnachteile von Unternehmen aus den Beitrittsländern ausgleichen.

Insofern ist es sinnvoll, dass der Beitritt zur Währungsunion nicht unmittelbar auf die Mitgliedschaft zur EU folgt, um den Ländern Zeit für strukturelle Anpassungen an die bisherigen EU-Länder zu gewähren, ohne dass sie bereits im ungepufferten Wettbewerb mit ihnen stehen. Von daher sollten die Wechselkursbewegungen zumindest in der Anfangsphase nicht unnötig stark eingeschränkt werden. Vieles spricht für ein anfänglich breites Band zulässiger Schwankungen mit veränderbarem Zentralwert. Wenn die großen strukturellen Änderungen vollzogen sind und die Inflationsangleichung als nachhaltig angesehen werden kann, dürften ohnehin keine größeren Wechselkursschwankungen mehr auftreten. Dann sollte das Band zulässiger Wechselkursschwankungen im WKM II verengt werden. Zudem ist der Weg in die Währungsunion bereits klar vorgezeichnet und trägt dadurch zu einer Beschleunigung der Konvergenz bei.

Die Bedingungen für die Einführung des Euro sind im Vertrag von Maastricht festgelegt. Allerdings war der Vertrag ursprünglich dazu gedacht, die Voraussetzungen für die Gründung der Europäischen Währungsunion zu regeln, nicht aber den späteren Beitritt weiterer Länder. Inzwischen besteht die Währungsunion aber bereits, und Maßstab für die Beitrittskandidaten können demnach nur die dort herrschenden Gegebenheiten sein. Deshalb sollte man sich bezüglich des Preiskriteriums am Inflationsziel der EZB von nahezu 2 % orientieren. Die Einhaltung des Zinskriteriums dürfte sich im Zuge des Konvergenzprozesses automatisch ergeben, sofern das Inflationskriterium als nachhaltig erfüllt angesehen wird. Da das Zinskriterium aus einer glaubwürdigen Erfüllung abgeleitet werden kann, gilt hier Entsprechendes. Auch bei den fiskalischen Anforderungen ist schwer vorstellbar, dass die Praxis der Währungsunion nicht zum Maßstab gemacht wird. Daher empfiehlt sich, sowohl Schuldenstand als auch die 3-Prozent-Defizitgrenze nicht anders zu behandeln, als dies bei den derzeitigen Mitgliedern der Währungsunion der Fall ist.

Im Prinzip sollte der Beitritt zur Währungsunion kein großes Problem sein. Voraussetzung ist allerdings, dass den Volkswirtschaften im Vorfeld genügend Zeit zur Anpassung gegeben wird. Es ist aber nicht sinnvoll, dass alle Länder schon zum frühestmöglichen Zeitpunkt [2007] den Beitritt anstreben. Gerade die Garantie, dass ein Beitritt möglich ist, wird Anpassungen erleichtern und dazu beitragen, den Währungsraum des Euro letztlich ohne Friktionen vor allem für die beitretenden Länder zu erweitern.

Die EZB hat ihren expansiven geldpolitischen Kurs bis zuletzt beibehalten. Sie trägt damit der nach wie vor unsicheren konjunkturellen Lage im Euroraum Rechnung. Die Kapazitäten sind weiterhin unterausgelastet; nach der Prognose der Institute wird sich die Produktionslücke vorerst sogar weiter öffnen. Von dieser Seite sind daher keinerlei Inflationsimpulse zu erwarten. Auch die Lohnentwicklung, die in einigen Ländern des Euroraums nicht stabilitätsgerecht war, schwächt sich ab. Das dürfte zu einer weiteren Beruhigung des Preisklimas beitragen. Schließlich dämpft die Aufwertung des Euro über niedrigere Importpreise den Preisanstieg. Alles in allem sind aus heutiger Sicht keine Inflationsgefahren erkennbar; dies gibt der EZB Spielraum, die Geldpolitik weiterhin expansiv zu halten und damit die Konjunktur zu stützen. Deshalb sollte der Leitzins bis zum Ende des Prognosezeitraums auf dem gegenwärtigen Niveau bleiben. Dies gilt auch vor dem Hintergrund des immer noch kräftigen Wachstums der Geldmenge, das maßgeblich auf Portfolioumschichtungen zurückzuführen sein dürfte.

Die geldpolitische Empfehlung wird auch durch die Anwendung üblicher Maßstäbe wie der Taylor-Regel gestützt. ^[22] Allerdings ist der Taylor-Zins nicht eindeutig zu bestimmen. Sowohl der gleichgewichtige Realzins als auch das Produktionspotential lassen sich nicht unmittelbar beobachten, sondern nur unter Unsicherheit festlegen; zudem ist die Zielinflationsrate nicht eindeutig bestimmt. Außerdem können die einzelnen Komponenten (Inflationslücke und Produktionslücke) unterschiedlich gewichtet werden. Insofern lassen sich mehrere Varianten des Taylor-Zinses errechnen. Hier werden zwei Korridore des Taylor-Zinses berechnet, wobei der obere Rand mit einem höheren gleichgewichtigen Realzins (2,5 %), einem höheren Potentialwachstum (2,5 %) und einem niedrigeren Inflationsziel (1,7 %) gebildet wurde, der untere Rand entsprechend mit einem niedrigeren gleichgewichtigen Realzins (2 %), einem geringeren Potentialwachstum (2 %) und einem höheren Inflationsziel (1,9 %). Der eine Korridor basiert auf den ursprünglichen Gewichtungsfaktoren von Taylor von jeweils 0,5, der andere enthält die Produktionslücke mit dem Faktor 1 (Abbildung 5.1). Für das vierte Quartal 2003 ergibt sich damit eine Spanne für den als stabilitätsgerecht erachteten kurzfristigen Zins von 1,0 % bis 2,8 %. Der aktuelle Geldmarktzins liegt innerhalb dieser Spanne.

Die Taylor-Regel berücksichtigt prima facie zwar nur binnenwirtschaftliche Entwicklungen. Indirekt gehen aber auch die Folgen von Wechselkursänderungen in diese Überlegungen ein. Denn Änderungen von Währungsrelationen haben auch einen Einfluss sowohl auf die Produktionslücke als auch auf die Inflationsrate. Vor diesem Hintergrund muss auch das im Weltteil dieses Gutachtens dargelegte Wechselkursrisiko gesehen werden. Sollte der US- Dollar drastisch abwerten, würden sich die Inflationsrate verringern und die Produktionslücke weiter öffnen. Es wäre sowohl mit der Taylor-Regel als auch mit der Strategie der EZB vereinbar, wenn daraufhin die Leitzinsen gesenkt würden.

Die Kreditvergabe in Deutschland war seit 2002 deutlich schwächer als im Euroraum. Dies rief immer wieder die Sorge hervor, dass die Banken ihr Kreditangebot zur Verbesserung ihrer Ertragslage ungewöhnlich stark einschränken und selbst rentable Investitionen nicht finanziert werden und deshalb geldpolitische Impulse in ihrer Wirkung beeinträchtigt würden. Eindeutige Indizien für eine Kreditklemme gibt es in der gegenwärtigen Situation indes nicht. Die Kreditschwäche könnte auch allein durch konjunkturbedingt geringe Kreditnachfrage und ein erhöhtes Insolvenzrisiko, das zu Zinsaufschlägen führt, verursacht sein. Für eine restriktive Kreditvergabe der Banken spricht, dass die von der EZB durchgeführte Umfrage zum Kreditgeschäft im Euroraum eine Erhöhung der Kreditvergabestandards der deutschen Banken im ersten Quartal dieses Jahres gegenüber dem Vorquartal zeigt. Die Banken könnten bestrebt sein, ihr Verhältnis von Eigenkapital zu Gesamtkapital zu verbessern. Gegen eine Kreditklemme spricht, dass die Vergabe von Krediten deutscher Banken an ausländische Unternehmen und Privatpersonen seit 2002 weiter gestiegen ist. Ausländische Banken dagegen haben weniger Kredite an deutsche Unternehmen und Private vergeben. Hierfür könnte die zurückgegangene Kreditnachfrage deutscher Unternehmen genauso wie eine höhere Risikoeinschätzung der Banken für Kredite an deutsche Unternehmen verantwortlich sein. Entspannt hat sich die Lage an den Kreditmärkten in jüngster Zeit durch die Erholung an den Aktienmärkten. So haben sich die Werte der Sicherheiten für Unternehmenskredite wieder erhöht. Außerdem hat sich die Ertragslage der deutschen Banken offenbar wieder verbessert. Insgesamt erwarten die Institute nicht, dass die Belebung der Konjunktur durch eine zu restriktive Kreditvergabe behindert wird.

Das Herzstück der Hartz-Vorschläge ist die Errichtung von Personal-Service-Agenturen. Sie sollen einerseits für Arbeitslose den Übergang in die Beschäftigung erleichtern, andererseits bei den Unternehmen Einstellungshemmnisse verringern. Die Hartz-Kommission hatte ursprünglich vorgesehen, 500 000 Arbeitslose in PSA überzuleiten. Die Bundesregierung ist inzwischen weitaus bescheidener und sieht für dieses und das nächste Jahr lediglich jeweils 50 000 Plätze in PSA vor; damit sinkt die Gefahr, dass diese zu "Parkplätzen" für Arbeitslose werden. Bis Ende September wurden allerdings erst 21 000 Arbeitslose in PSA übernommen; Gründe dafür sind neben der ungünstigen Arbeitsmarktlage auch organisatorische Anlaufschwierigkeiten.

Das Existenzgründerprogramm ist überraschend gut angenommen worden. Im September gab es bereits knapp 62 000 Ich-AG; die Zahl der Selbständigen ist dadurch merklich gestiegen. Das von der Kreditanstalt für Wiederaufbau betreute Programm "Kapital für Arbeit" (Job-Floater) fand dagegen bisher kaum Resonanz; bis Ende September wurden damit erst rund 8 000 Arbeitsplätze besetzt. Über die Auswirkungen der Neuordnung der Mini-Jobs gibt es bisher keine verlässlichen Zahlen. Nach Angaben der Bundesknappschaft, die für die Erfassung und Verwaltung der Mini-Jobs zuständig ist, und des Sozialministeriums soll die Zahl solcher Beschäftigungsverhältnisse Ende Juli 2003 zwar um 930 000 höher gewesen sein als ein Jahr zuvor. Hierin sind aber nach Einschätzung der BA erhebliche Doppelzählungen enthalten, da die Erfassung nur auf Beschäftigungsverhältnisse und nicht auf Personen abstellt. Die "Vermittlungsoffensive" der BA und die damit einhergehende Aktualisierung und Aktivierung des Bewerberbestandes haben zunächst vor allem zu einer Bereinigung der Statistik um "unechte" Arbeitslose geführt. So wurden Arbeitslose, die dem Arbeitsmarkt nicht mehr zur Verfügung stehen oder sich nicht selbst um einen Arbeitsplatz bemühten, aus der Statistik gestrichen.

Die Gesetze zum Umbau der Bundesanstalt für Arbeit und zur Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe sind zwar von der Bundesregierung beschlossen worden, sie müssen aber noch von Bundestag und Bundesrat verabschiedet werden. Bei der Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe ist noch nicht endgültig geklärt, wer für die erwerbsfähigen Sozialhilfeempfänger zuständig sein soll: die BA, wie von der Bundesregierung vorgesehen, oder weiterhin die Kommunen. Die Institute halten es für sinnvoll, dass die Aufgaben der BA und der Sozialämter bei der Betreuung der erwerbsfähigen Sozialhilfeempfänger zusammengeführt werden, um Arbeitsvermittlung und soziale Integration vor Ort in einer Hand zu konzentrieren. Viele Details der Neuregelung sind bisher noch unklar. Das liegt nicht zuletzt daran, dass die Zusammenführung von Systemen, in denen Zahlungen nach so unterschiedlichen Kriterien wie in der Arbeitslosen- und der Sozialhilfe geleistet werden, sehr komplex ist. Deshalb können auch die Wirkungen der Zusammenlegung auf den Arbeitsmarkt noch nicht hinreichend abgeschätzt werden. Ein gegenüber der Sozialhilfe höheres Arbeitslosengeld II könnte einen Anreiz für Sozialhilfeempfänger geben, sich wieder für eine Vermittlung in den Arbeitsmarkt zur Verfügung zu stellen. Allerdings wird dadurch auch der für diese Gruppe maßgebliche Mindestlohn erhöht. Im Sinne des Förderns und Forderns sollten von erwerbsfähigen Sozialhilfeempfängern konsequent eigene Bemühungen eingefordert und bei nachweislichem Fehlverhalten Sanktionen ergriffen werden. Konkretisiert wurde inzwischen auch die Anrechnung von Vermögen bei der Festsetzung des Arbeitslosengeldes II. Die jetzt vorgesehene Regelung, Vermögen, das zur Altersvorsorge dient, von der Anrechnung weitgehend freizustellen, halten die Institute für sinnvoll. Denn eine stärkere Einbeziehung solcher Vermögensteile zur Finanzierung des laufenden Lebensunterhalts hätte lediglich dazu geführt, Lasten in die Zukunft zu verlagern, da dann die Ansprüche an Sozialhilfe steigen würden. Zudem würden die Bestrebungen konterkariert, durch Eigeninitiative eine ergänzende private Altersvorsorge aufzubauen.

Die von der Regierung in Angriff genommenen Arbeitsmarktreformen sind nach Einschätzung der Institute alles in allem ein Schritt in die richtige Richtung. Sie sind durchaus geeignet, die Effizienz der Arbeitsvermittlung zu erhöhen und dadurch die Dauer der Arbeitslosigkeit zu verringern, die Intensität der Arbeitssuche zu steigern, den Mismatch am Arbeitsmarkt zu vermindern und Einstellungsrisiken für Unternehmen zu reduzieren. Die Institute haben aber bereits vor einem Jahr davor gewarnt, zu große Hoffnungen auf das Hartz-Konzept zu setzen, und schon damals die Erwartungen der Kommission, durch Umsetzung ihrer Vorschläge binnen drei Jahren die Zahl der Arbeitslosen um 2 Mill. zu senken, für illusorisch gehalten. ^[23] Die Zweifel an der Wirksamkeit des Hartz-Konzepts gelten im Grundsatz auch für die nun auf den Weg gebrachten Reformmaßnahmen der Bundesregierung.

Ein wesentlicher Grund, die Entlastungswirkungen auf den Arbeitsmarkt nicht allzu hoch anzusetzen, liegt in den nicht unerheblichen Mitnahme- und Verdrängungseffekten, die bei vielen Maßnahmen zu erwarten sind. So könnten die PSA zu einer Verdrängung privater Leiharbeitsfirmen führen; auch ist nicht auszuschließen, dass allgemein Arbeitskräfte entlassen und durch PSA-Beschäftigte ersetzt werden. Der Nettoeffekt für den Arbeitsmarkt wäre in diesem Falle gering. Private Zeitarbeitsfirmen werden durch die Neuregelungen sogar von zwei Seiten in die Zange genommen. Einerseits werden sie durch den in das Arbeitnehmerüberlassungsgesetz aufgenommenen Grundsatz des "equal pay" - d. h. im Grundsatz Zahlung gleicher Löhne wie in den Leiharbeitskräfte nachfragenden Unternehmen - gezwungen, einem der in diesem Jahr ausgehandelten Tarifverträge für die Zeitarbeitsbranche beizutreten, was in der Regel mehr Reglementierung, geringere Flexibilität und höhere Kosten bedeutet. Zum anderen erlaubt die Gewährung von Lohnsubventionen den PSA die Kalkulation von Entleihgebühren, die unter denen privater Zeitarbeitsfirmen liegen.

Bei den Ich-AG besteht ebenfalls die Gefahr, dass Arbeitsplätze in anderen Unternehmen verdrängt werden. Dies ist auch deshalb problematisch, weil die Erfolgschancen der Ich-AG nur schwer abzuschätzen sind. Skeptisch stimmt unter anderem, dass hier bei der Beantragung der Fördermittel - anders als beim traditionellen Übergangsgeld - kein tragfähiges Unternehmenskonzept vorgelegt werden muss. Das lässt befürchten, dass viele Ich-AG noch während oder spätestens nach Ablauf der Förderzeit wieder aufgeben. Dann wären nicht nur Arbeitsplätze im geförderten Bereich verloren, sondern möglicherweise auch am ersten Arbeitsmarkt. In diesem Falle wäre eine solche Maßnahme nicht nur kostspielig, sie hätte auch zu Fehlallokationen geführt.

Die eingeleiteten Reformen tragen zwar dazu bei, die Flexibilität am Arbeitsmarkt zu erhöhen. Auch dürften die Dauer der Arbeitslosigkeit und damit die Zahl der Arbeitslosen durch Intensivierung der Suchprozesse und effizientere Arbeitsvermittlung gesenkt werden. Das Arbeitsvolumen wird durch diese Maßnahmen aber nur in geringem Maße erhöht, und dies auch wohl erst auf längere Sicht. Das liegt im Wesentlichen daran, dass die Hauptursachen der hohen Arbeitslosigkeit in Deutschland - eine zu niedrige Wachstumsdynamik, eine hohe Regulierungsdichte am Arbeitsmarkt, eine zu geringe Lohnspreizung und Qualifikationsmängel beim Arbeitsangebot - mit den bisher ergriffenen Maßnahmen nicht oder nur halbherzig angegangen werden.

Gegenwärtig stehen in der Finanzpolitik angesichts hoher Budgetdefizite und schwacher Konjunktur kurzfristige Ziele im Mittelpunkt, und es wird über zahlreiche Maßnahmen diskutiert, die die Ausgaben und die Einnahmen des Staates berühren. Hier fehlt es jedoch an einem schlüssigen Konzept. Daher können Unternehmen und private Haushalte nicht abschätzen, wie hoch ihre Belastung mit Steuern und Abgaben in absehbarer Zeit sein wird, welche Leistungen sie selbst zu tragen haben und welche Vergünstigungen bestehen bleiben und welche nicht. Verstärkt wird die Unsicherheit durch die fast täglich wechselnden Vorschläge, die Steuerbelastung zu erhöhen und Leistungen zu kürzen.

Nach der Prognose der Institute wird das gesamtstaatliche Budgetdefizit in Relation zum Bruttoinlandsprodukt in diesem Jahr 4 % betragen und 2004 nur auf 3,5 % sinken. Damit würde im dritten Jahr in Folge die im Maastrichter Vertrag genannte Obergrenze von 3 % überschritten. Schon im laufenden Jahr konnte die Bundesregierung nur durch die Zusage umfangreicher Sparmaßnahmen erreichen, dass das von der EU-Kommission eingeleitete Verfahren bei einem übermäßigen Defizit derzeit ruht. Gleichzeitig hat sie dem SWP entsprechend angekündigt, die Defizitquote im Jahre 2004 auf 3 % zu begrenzen. Dieses Ziel wurde auf europäischer Ebene auch in den "Grundzügen der Wirtschaftspolitik" bekräftigt. Entsprechendes gilt für die anderen Länder in der EWU, die ein übermäßiges Defizit aufweisen. Bei der voraussichtlichen Entwicklung der Konjunktur und bei den abzusehenden finanzpolitischen Maßnahmen wird das Ziel der Bundesregierung jedoch auch im Jahre 2004 nicht erreicht werden. Andere Institutionen schätzen die Aussichten ähnlich ein.

Die Institute haben in den vergangenen Gutachten immer wieder eine Haushaltskonsolidierung angemahnt. Anhaltend hohe Budgetdefizite würden es der Gesellschaft erschweren, in der Zukunft die enormen Belastungen, die sich aus der demographischen Entwicklung ergeben, zu tragen. Vor diesem Hintergrund, aber auch mit Blick auf die zunehmende Schuldenquote kommt beispielsweise die EU-Kommission in einer Studie zu dem Schluss, dass die Finanzpolitik in Deutschland nicht nachhaltig ist und deshalb Korrekturen dringend erforderlich sind. ^[24]

Ein Konsolidierungskurs steht nicht zwangsläufig im Widerspruch zu wachstumspolitischen Erfordernissen, wenn - wie die Bundesregierung in ihren Stabilitätsprogrammen immer wieder angekündigt hat - die Staatsquote nach und nach verringert wird. Es kommt allerdings darauf an, dass Einsparungen bei den konsumtiven Ausgaben, nicht aber bei den Investitionen des Staates erfolgen. In dieser Hinsicht haben die Gebietskörperschaften in den vergangenen Jahren gegen wachstumspolitische Erfordernisse verstoßen, denn die staatlichen Investitionen sind immer weiter zurückgeführt worden. Dies wird sich voraussichtlich im kommenden Jahr fortsetzen, obwohl sich nach den erheblichen Kürzungen in wichtigen Infrastrukturbereichen bereits beträchtliche Defizite bemerkbar machen. Dies geht zu Lasten des Potentialwachstums und kann mittelfristig den Konsolidierungsprozess sogar erschweren. Daher wird es immer dringlicher, den wachstumsstärkenden Ausgaben in Infrastruktur, Bildung und Forschung eine höhere Priorität einzuräumen. Gerade für eine so hoch entwickelte Volkswirtschaft wie Deutschland ist das Humankapital ein wichtiger, wenn nicht der wichtigste Wachstumsfaktor. Gleichwohl wurden in der Vergangenheit aus kurzsichtigen Motiven des "Sparens" Mittel für Schulen und Universitäten gekürzt oder gestrichen und Anreize für eine bessere Ausbildung vermindert; auch damit wurden die Wachstumsmöglichkeiten beeinträchtigt.

Für die Haushaltskonsolidierung liegen derzeit einige Vorschläge vor, die zu begrüßen sind. Insbesondere werden die Pläne für einen Subventionsabbau nun konkreter. Gemäß der Initiative der Ministerpräsidenten Koch und Steinbrück soll ein großer Teil der Subventionen und Steuervergünstigungen in den kommenden Jahren verringert werden. So sollen die meisten Finanzhilfen in den Jahren 2004 bis 2006 um je 4 % pro Jahr gekürzt und einige Positionen (u. a. die Halbjahres-AfA) schon im Jahre 2004 gestrichen werden; einige Positionen sind indes von Kürzungen ausgenommen. ^[25] Dieses Verfahren, das der "Rasenmähermethode" ähnelt, hat Vor- und Nachteile; doch scheint die Strategie deshalb besonders attraktiv, weil viele Interessengruppen betroffen sind, für die es damit schwerer wird, die Kürzungen zu verhindern. Nach Ansicht der Institute spricht nichts dagegen, hier ehrgeiziger vorzugehen. Denn wenn man Subventionen grundsätzlich für wachstumsschädlich hält - schließlich werden sie großenteils an Unternehmen gezahlt, die nicht zu den Wachstumsträgern der Volkswirtschaft gehören -, ist nicht einzusehen, dass sie teilweise noch über Jahrzehnte bestehen bleiben, wie es der Vorschlag impliziert. Außerdem könnten bei einem umfassenderen Abbau von Steuervergünstigungen die Kosten der Steuererhebung ^[26] merklich gesenkt werden. Der Charme einer stärkeren Kürzung besteht auch darin, dass damit budgetäre Spielräume gewonnen werden. So gäbe es auf der Ausgabenseite mehr Raum für Investitionen in Sach- und Humankapital. Auf der Einnahmenseite könnten Steuern und Sozialabgaben deutlich gesenkt werden. Ein Abbau etwa von Steuervergünstigungen erhöht aber die Abgabenbelastung. Soll diese konstant gehalten oder - besser noch - reduziert werden, muss der Abbau mit Tarifsenkungen verbunden werden. So könnten die marginalen Steuersätze stärker reduziert werden. Durch eine Politik "weniger Subventionen, niedrigere Steuern" würden Wachstum und Beschäftigung gefördert.

Bei einzelnen Subventionen und Steuervergünstigungen sollte die Politik radikaler vorgehen und die Abschaffung beschließen; dazu gehören die Eigenheimzulage und die Entfernungspauschale. Dies kann entweder von heute auf morgen, möglicherweise auch über einen angekündigten Zeitraum von wenigen Jahren erfolgen. Dabei wäre zu erwägen, ob man als Ersatz etwa für die Entfernungspauschale, die auch zum Teil Werbungskosten abdeckt, den Pauschbetrag bei den Werbungskosten erhöht. Dies wäre auch ein Beitrag zur Vereinfachung des Steuersystems. Ferner ist es angezeigt, die Steuerfreiheit von Sonntags-, Feiertags- und Nachtarbeit sukzessive abzuschaffen, denn letztlich ist es Sache der Tarifvertragsparteien, ein den Arbeitsbelastungen angemessenes Lohnniveau zu finden. Der Staat hat hier nicht die Aufgabe, Einkommen über das Steuersystem umzuverteilen.

Eine ganz andere, wesentlich radikalere Änderung könnte darin bestehen, dass man ankündigt, alle Subventionen und Steuervergünstigungen in absehbarer Zeit - beispielsweise in fünf Jahren - auslaufen zu lassen. Hierfür gibt es durchaus gute Gründe, denn zahlreiche Finanzhilfen wurden vor vielen Jahren aufgrund von bestimmten Sachverhalten beschlossen, die zumeist gar nicht mehr bestehen. Jeder Wunsch nach zusätzlichen Finanzhilfen müsste in der Zukunft dann besonders begründet, neu beantragt und vom Gesetzgeber jeweils neu beschlossen werden. Dies könnte das Bewusstsein für ein zurückhaltendes Ausgabengebaren und damit für solide Finanzpolitik stärken.

Die Entscheidung darüber, ob die dritte Stufe der Steuerreform auf das Jahr 2004 vorgezogen werden sollte, ist noch nicht gefallen; insbesondere die Finanzierung dieses Schritts wird kontrovers diskutiert. Dabei ist auch zu bedenken, dass im Stabilisierungsprogramm geplant war, die Staatsausgaben im Ausmaß der Steuerentlastung zu kürzen, um so den Budgetausgleich zu erreichen. Auch weil dies nicht gelang, ist das konjunkturbereinigte Defizit des Staates derzeit hoch. Gewiss gibt es bei der Schätzung des Potentialwachstums und folglich auch des strukturellen Defizits Unsicherheiten. Nach gängigen Schätzungen beträgt das strukturelle Defizit in Deutschland in diesem Jahr 2 % bis annähernd 3 % in Relation zum Bruttoinlandsprodukt. Es besteht also erheblicher Handlungsbedarf, wenn das im Stabilitätspakt genannte Ziel eines mittelfristig ausgeglichenen oder einen Überschuss aufweisenden Budgets erreicht werden soll.

Wenngleich das Prinzip der mittelfristigen Haushaltskonsolidierung allgemein akzeptiert ist, bestehen zwischen den Instituten Unterschiede hinsichtlich der konkreten Schritte in nächster Zeit. Drei Institute (HWWA, ifo und IfW) halten das Vorziehen der dritten Stufe der Steuerreform auf das Jahr 2004 für wünschenswert, lehnen aber eine Finanzierung über höhere Schulden ab. Beim Konsolidierungskurs sollte im kommenden Jahr nicht nachgelassen werden, und er sollte generell nicht von der Konjunkturlage abhängig gemacht werden. Somit wären 2004 zusätzliche Maßnahmen notwendig, um das Defizit zu begrenzen. Insbesondere sollten die Subventionen stärker verringert werden, damit das strukturelle Defizit deutlich sinkt. Dies kann dadurch erfolgen, dass die linearen Kürzungen größer ausfallen als geplant und einzelne Subventionen drastisch verringert werden. Die Bundesregierung sollte auf jeden Fall an dem im SWP genannten Ziel festhalten, eine Defizitquote von maximal 3 % anzustreben. Würde die Haushaltskonsolidierung langsamer angegangen, würde man sich noch weiter von den selbst gesetzten Zielen entfernen. Damit würde die Glaubwürdigkeit der Finanzpolitik noch mehr Schaden nehmen. Würde es gelingen, durch ein schlüssiges Konzept Vertrauen zurückzugewinnen, würde sich dies auch schon kurzfristig positiv auf die Konjunktur auswirken.

Das DIW Berlin, das IWH und das RWI sind hingegen der Auffassung, dass bei der wachstumspolitisch gebotenen Konsolidierung des Staatshaushaltes konjunkturellen Erfordernissen Rechnung zu tragen ist. Sie empfehlen daher, die dritte Stufe der Einkommensteuerreform vorzuziehen und sie 2004 nur in dem Maße gegenzufinanzieren, wie in dieser Prognose unterstellt. Dadurch könnte der ansonsten hohe Restriktionsgrad der Finanzpolitik vorübergehend abgemildert werden. Damit sich die konjunkturellen Wirkungen aber entfalten können und die wachstumspolitischen nicht gefährdet werden, müssen gleichzeitig die Voraussetzungen für eine Haushaltskonsolidierung auf mittlere Sicht geschaffen werden. Dazu muss zeitgleich mit dem Vorziehen der Steuerreform ein verbindlicher Fahrplan beschlossen werden, nach dem von 2005 an Steuervergünstigungen und Subventionen verstärkt abgebaut werden. Sind diese Voraussetzungen erfüllt, so ist nicht erforderlich, dass zwischen Steuersenkung und ihrer Gegenfinanzierung eine enge zeitliche Kongruenz besteht. Das Vorziehen der Steuerreform erhöht die Defizite nur temporär; die Beschlüsse zum Subventionsabbau und die Konjunktur- und Wachstumsimpulse des Vorziehens stärken die Glaubwürdigkeit des Konsolidierungskurses.

Die erwarteten Entlastungen reichen nicht aus, um den durchschnittlichen Beitragssatz bei der gesetzlichen Krankenversicherung im kommenden Jahr - wie von der Bundesregierung angestrebt - von 14,4 % auf 13,6 % der versicherungspflichtigen Entgelte zu senken. Auch das Ziel, den Beitragssatz bei der Rentenversicherung 2004 auf 19,5 % zu stabilisieren, dürfte nicht eingehalten werden. Denn dies würde - sieht man von einer weiteren Verringerung der ohnehin schon extrem niedrigen Schwankungsreserve und von einer nochmaligen Erhöhung der Beitragsbemessungsgrenze ab - neben der unterstellten Aussetzung der Rentenanpassung zusätzliche Einsparungen von reichlich 3 Mrd. Euro erfordern. Dies halten die Institute für unwahrscheinlich.

Die für das kommende Jahr geplante zweite und dritte Stufe der Steuerreform würde die Finanzlage der Gemeinden erheblich verschlechtern. Denn diese sind an den Steuerausfällen zu 15 % beteiligt und müssen zudem mit geringeren Zuweisungen von den Ländern rechnen. Da die Gemeinden aufgrund des Haushaltsrechts die Mindereinnahmen nur sehr eingeschränkt durch eine höhere Kreditaufnahme ausgleichen können, besteht die Gefahr, dass sie ihre Investitionsausgaben weiter zurückfahren. Ihre Finanzlage kann verbessert werden, wenn - wie hier unterstellt - der kommunale Anteil an der Umsatzsteuer erhöht, die Gewerbesteuerumlage gesenkt und die Kommunen im Zuge der Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe entlastet werden. Dies würde eine grundlegende Gemeindefinanzreform jedoch nicht überflüssig machen.

[21] Vgl. dazu die Empfehlungen der Institute vom Frühjahr. In: Die Lage der Weltwirtschaft und der deutschen Wirtschaft im Frühjahr 2003, a. a. O. Siehe auch: Die geldpolitische Strategie der EZB. Pressemitteilung der Europäischen Zentralbank, 8. Mai 2003.

[22] Taylor stellte folgende Regel auf: Taylor-Zins = gleichgewichtiger Realzins + Inflationsrate + 0,5 x (Inflationsrate - Inflationsziel) + 0,5 x (Produktionslücke); vgl. J. B. Taylor. [1993]: "Discretion versus policy rules in practice." Carnegie-Rochester Conference Series on Public Policy, 39.

[23] Vgl. Arbeitsgemeinschaft deutscher wirtschaftswissenschaftlicher Forschungsinstitute: Die Lage der Weltwirtschaft und der deutschen Wirtschaft im Herbst 2002, S. 50 ff.

[24] Vgl. EU-Kommission [2003]: Public finances in EMU - 2003. COM [2003] 283. Brüssel.

[25] Die Vorschläge orientieren sich an der Abgrenzung, wie sie vom Institut für Weltwirtschaft vorgenommen wird. Allerdings beläuft sich das von Koch und Steinbrück veranschlagte Kürzungspotential nicht auf reichlich 150 Mrd. Euro, sondern nur auf knapp 80 Mrd. Euro; dies beruht unter anderem darauf, dass nur Finanzhilfen, die bundesrechtlich geregelt sind, einbezogen werden und dass z. B. Finanzhilfen für Forschung und Entwicklung, für die neuen Länder oder für die Steuerfreiheit sozialer, kultureller und staatspolitischer Einrichtungen nicht in die Kürzungsmasse einbezogen sind.

[26] Vgl. Rheinisch-Westfälisches Institut für Wirtschaftsforschung [2003]: Kosten der Steuererhebung. Gutachten im Auftrag des Bundesministeriums der Finanzen. Essen.