Die deutsche Wirtschaft expandierte in der ersten Hälfte 2004 mit einer Jahresrate von etwa 2 % und damit so rasch wie seit 2000 nicht mehr. Die Impulse dafür kamen von der äußerst lebhaften Nachfrage des Auslandes. Die Binnennachfrage trug hingegen nichts zur Erholung bei. Zwar dürfte sich die binnenwirtschaftliche Dynamik im Prognosezeitraum verstärken; insbesondere dürften die Ausrüstungsinvestitionen nun allmählich Fahrt aufnehmen. Der Anstieg bleibt aber nach Einschätzung der Mehrheit der Institute moderat und reicht nicht aus, um die Folgen des sich verlangsamenden Exportwachstums zu kompensieren. Der Zuwachs des realen Bruttoinlandsprodukts wird 2005 mit 1,5 % etwas geringer ausfallen als in diesem Jahr (1,8 %) und wird sich im Jahresverlauf leicht abschwächen. Unter Berücksichtigung des Arbeitstageeffekts ergibt sich eine gegenüber diesem Jahr etwas höhere Jahresrate.

Trifft diese Einschätzung zu, so wird 2005 keineswegs ein konjunkturell schlechtes Jahr sein. Die prognostizierte Rate liegt etwas über dem durchschnittlichen Wachstum in den vergangenen zehn Jahren. In der Prognose zeigt sich somit erneut die in vergangenen Diagnosen bereits häufig beschriebene Wachstumsschwäche der deutschen Wirtschaft (vgl. Exkurs).

Insofern wäre es auch verfehlt, auf die nur verhaltene Binnenkonjunktur mit staatlichen Programmen zur Ankurbelung der Nachfrage zu reagieren. Zum einen würde dies die öffentliche Verschuldung in die Höhe treiben, die Belastung künftiger Generationen vergrößern und - bei in Zukunft eher wieder steigenden Zinsen - den Freiheitsgrad der Finanzpolitik zusätzlich beschneiden. Zum anderen lehrt die Erfahrung, dass solche Programme nicht in der Lage sind, einen sich selbst tragenden Aufschwung zu initiieren.

Dies zeigt auch die jüngste Entwicklung. Die kräftige Expansion der Weltwirtschaft wirkt wie ein riesiges Nachfrageprogramm für die deutsche Wirtschaft. Der Außenbeitrag steigt 2004 voraussichtlich um reichlich 30 Mrd. Euro - eine Summe, die mit keinem staatlichen Programm aufzubringen gewesen wäre. Obwohl die Geldpolitik gleichzeitig expansiv war und die Finanzpolitik nicht bremsend wirkte, hat dieses "Programm" die Inlandsnachfrage nicht belebt. Für den Prognosezeitraum wird, bei sich abschwächender Weltkonjunktur, nur ein moderater Anstieg der Binnennachfrage erwartet.

Statt auf Konjunkturprogramme zu vertrauen, muss die Wirtschaftspolitik vielmehr alles daran setzen, die Wachstumskräfte zu stärken. Mit der Agenda 2010, insbesondere mit den inzwischen beschlossenen Reformen auf dem Arbeitsmarkt und im Bereich der sozialen Sicherung, hat die Bundesregierung Weichen in die richtige Richtung gestellt. Rasche Erfolge sind davon allerdings nicht zu erwarten, da solche Reformen erst nach und nach ihre volle Wirkung entfalten. In der Einführungsphase können einzelne Schritte, so beispielsweise die Reform im Gesundheitswesen, sogar belastend auf das Einkommen wirken. Daher dürfen die bisher geringen Erfolge nicht zu dem Fehlschluss verleiten, die ergriffenen Maßnahmen seien wirkungslos und es besser wäre, auf weitere Reformen zu verzichten.

Erste Auswirkungen zeigen die Reformen inzwischen bei der Zahl der Erwerbstätigen. Sie ist seit dem vierten Quartal 2003 um etwa 95 000 Personen gestiegen. Allerdings fand dies bislang keinen großen Niederschlag im Arbeitsvolumen. Dies offenbart eine Reihe von Schwächen des Reformprozesses, die weiteren Handlungsbedarf anzeigen.

Erstens gelang es bisher offenbar nicht, in nennenswertem Umfang Langzeitarbeitslose in den ersten Arbeitsmarkt zu integrieren und die für die Gesellschaft sehr kostspielige Hysterese am Arbeitsmarkt zu überwinden. Inwieweit die Umsetzung von Hartz IV hier Abhilfe schafft, bleibt abzuwarten. Noch lässt sich nicht erkennen, ob die Job-Center die ihnen zugedachte Aufgabe erfüllen können.

Zweitens gingen die Arbeitsmarktreformen bisher zu Lasten der Einnahmen der Sozialversicherung. Sie schufen letztlich neue Subventionstatbestände, denn das geradezu stürmisch wachsende Segment der geringfügigen Beschäftigung, in dem nur in geringem Maße Steuern und Sozialabgaben zu entrichten sind, stellt nichts anderes als eine subventionierte Beschäftigung dar. Wie bei Subventionen nicht anders zu erwarten, schafft dies erhebliche Probleme: Die zusätzlichen Erwerbstätigen kamen vor allem aus dem Bereich der Stillen Reserve, während die Zahl der Arbeitslosen sogar noch stieg. Prinzipiell kann eine Aktivierung der Stillen Reserve durchaus Wachstumsreserven einer Volkswirtschaft freilegen. Im vorliegenden Fall deuten aber sowohl die Entwicklung des Arbeitsvolumens wie auch die der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung darauf hin, dass subventionierte Arbeitsplätze "reguläre" Vollzeitarbeitsplätze verdrängt haben. Der erste Arbeitsmarkt muss wieder stärker in den Mittelpunkt der Wirtschaftspolitik rücken. Geschieht dies nicht, ist die Gefahr groß, dass der Staat in wachsenden Segmenten des Arbeitsmarktes Arbeitsplätze auf Dauer subventioniert. Dies ist ordnungspolitisch bedenklich und trägt nicht dazu bei, mehr Wachstum und Beschäftigung zu schaffen.

Drittens gibt es beträchtliche Defizite bei der Synchronisation der verschiedenen Reformschritte. Vorangekommen ist man bisher vor allem bei den Reformen auf dem Arbeitsmarkt. Nur geringe Fortschritte gibt es bei den Bemühungen, die Systeme der sozialen Sicherung zu reformieren. Dies hat unter Umständen fatale Konsequenzen: Schreitet die Substitution sozialversicherungspflichtiger Arbeitsplätze durch subventionierte weiter voran, so müssen die immer wieder auftretenden Löcher in den Kassen der Sozialversicherung entweder durch ständig wachsende Transfers aus dem Bundeshaushalt, durch steigende Beiträge zur Sozialversicherung oder durch Leistungskürzungen gestopft werden. Ersteres würde den budgetären Spielraum des Bundes weiter einengen und die Konsolidierung erschweren; bereits heute machen die Übertragungen an die Sozialversicherung 88 Mrd. Euro bzw. 34 % der Ausgaben des Bundeshaushalts aus. Das Zweite würde die "reguläre" Beschäftigung gegenüber der subventionierten noch stärker verteuern, den Ersatz von Vollarbeitsplätzen durch geringfügige Beschäftigung noch attraktiver machen und die finanzielle Basis der sozialen Sicherungssysteme weiter erodieren. Beide Entwicklungen würden die unter wachstumspolitischen Gesichtspunkten gebotene Senkung der Abgabenlast unnötig erschweren.

Die Finanzpolitik lässt nach wie vor ein klares Konzept vermissen, mit dem das Wachstum gestärkt werden kann. So besteht Reformbedarf bei den sozialen Sicherungssystemen. Auch der Defizitabbau bleibt 2004 und 2005 hinter den Zusagen zurück, die die Bundesregierung auf europäischer Ebene gegeben hat. Zudem gehen die ohnehin bescheidenen Schritte zur Konsolidierung des Staatshaushalts wieder einmal zu Lasten der öffentlichen Investitionen - und damit jenes Teils der Staatsausgaben, von dem am ehesten positive Wirkungen auf das Wachstum ausgehen. Die konjunkturelle Erholung, die vor einem Jahr eingesetzt hat und sich nach der Prognose der Institute im kommenden Jahr fortsetzt, sollte dazu genutzt werden, ein auf mittlere Sicht tragfähiges Konzept für die Finanzpolitik zu entwerfen. In dessen Mittelpunkt muss ein verlässlicher Zeitplan für die Konsolidierung des staatlichen Budgets stehen. Das demnächst fällige Stabilitätsprogramm 2004 bietet die Möglichkeit, eine solche Strategie vorzulegen und die Zeit wenig zielführender Ad-hoc-Maßnahmen zu beenden.

Die Geldpolitik wirkt nach wie vor anregend auf die Konjunktur im Euroraum und in Deutschland. An diesem Kurs sollte die EZB nach Einschätzung der Institute ungeachtet des durch den Ölpreis bedingten Anziehens der Inflationsraten im Grundsatz festhalten, solange es keine Anzeichen dafür gibt, dass die höheren Energiepreise Zweitrundeneffekte bei den Löhnen nach sich ziehen. Bei gefestigter Konjunktur sollte sie jedoch Wachsamkeit signalisieren; es ist angemessen, dass sie ihren Leitzins um einen 1/4 Prozentpunkt heraufsetzt, denn die Risiken, die zu dem außerordentlich niedrigen Zins geführt haben, bestehen zum Teil nicht mehr.

Dass die Exporte im vergangenen Frühjahr um mehr als 10 Prozentpunkte rascher als die binnenwirtschaftlichen Aggregate expandierten, deutet für sich genommen nicht auf eine ungewöhnliche Konjunkturlage hin. Ein Auseinanderfallen der Zuwächse von Auslands- und Inlandsnachfrage in dieser Größenordnung lässt sich im Konjunkturverlauf seit 1970 häufiger feststellen; zum Teil waren die Differenzen sogar noch größer (Abbildung 4.2a). Darüber hinaus zeigt sich, dass die Verbindung zwischen Auslands- und Inlandsnachfrage eher lose ist. So verliefen die Abweichungen der beiden Nachfragekomponenten von ihrem Trend ^[18] nur wenig synchron (Abbildung 4.2b). Zwar lässt sich ein Vorlauf der Exporte vor der Binnenkonjunktur nachweisen, der Korrelationskoeffizient ist aber nicht sehr hoch. ^[19] Ein Übergreifen der Impulse vom Ausland auf die inländische Verwendung ist insofern alles andere als zwangsläufig.

Im Rückblick zeigt sich außerdem, dass die gegenwärtige Flaute der Binnenkonjunktur länger andauert als jene im Zusammenhang mit den Rezessionen der 70er und frühen 90er Jahre. Sie ist in etwa genauso lang wie während der Schwächephase zu Beginn der 80er Jahre; damals war die Binnennachfrage allerdings kräftiger zurückgegangen (Abbildung 4.2c). Die trendmäßige Zunahme der inländischen Verwendung wurde damals kaum weniger gedämpft als gegenwärtig; damit einher ging ein ähnlich starker Rückgang des trendmäßigen Wachstums des realen Bruttoinlandsprodukts (Abbildung 4.2d).

Ein Vergleich mit den übrigen Ländern des Euroraums deutet ebenfalls nicht auf eine ungewöhnliche Konjunkturlage in Deutschland hin. So zeigt die Produktionslücke, die die prozentuale Abweichung der tatsächlichen von der trendmäßigen Produktion angibt, bis zuletzt einen sehr ähnlichen Verlauf (Abbildung 4.3a). Der Zusammenhang zwischen den beiden Reihen ist ausgesprochen eng, was in einem Korrelationskoeffizienten von 0,83 zum Ausdruck kommt. Der zyklische Gleichlauf wird in erster Linie durch eine ähnliche Investitions- und Exportkonjunktur hergestellt. ^[20]

Der trendmäßige Entwicklungspfad der Produktion verläuft in Deutschland allerdings flacher als in den übrigen Ländern, so dass sich die wirtschaftliche Expansion in unterschiedlichem Tempo vollzieht (Abbildung 4.3b). Seit Mitte der 90er Jahre ist die Produktion in Deutschland im Vergleich zum restlichen Euroraum deutlich schwächer gewachsen. Am aktuellen Rand liegt das trendmäßige reale Bruttoinlandsprodukt in den restlichen Ländern des Euroraums um knapp 30 % über dem Stand von 1993; der entsprechende Wert liegt für Deutschland bei nur 16 %.

Die flachere Entwicklung in Deutschland vollzog sich vor dem Hintergrund einer stärkeren Exportdynamik als bei den Wettbewerbern im Euroraum. Dagegen expandierten die Anlageinvestitionen deutlich schwächer; diese befinden sich derzeit auf einem niedrigeren Niveau als am Beginn des Untersuchungszeitraums im Jahre 1993. Eine geringe Investitionsdynamik ist nicht nur bei den Bauten, die im Trend seit einigen Jahren sinken, sondern auch bei den Ausrüstungen erkennbar. Dies impliziert, dass sich die Wachstumsperspektiven verschlechtern.

Alles in allem gibt es kaum Anzeichen dafür, dass die konjunkturelle Entwicklung der Binnennachfrage am aktuellen Rand besonders ungünstig verlief. Einiges deutet allerdings darauf hin, dass sich die trendmäßige Zunahme der inländischen Verwendung und das Wachstum des Produktionspotentials verlangsamt haben.

Der Ölpreisanstieg stellt aus Sicht der Institute gleichwohl keinen Anlass für eine Zinserhöhung der EZB dar. Grundsätzlich ist eine einmalige Ölverteuerung mit einem Preisschub verbunden. Zu einer dauerhaften Erhöhung der Inflationsrate wird es aber nur über so genannte Zweitrundeneffekte kommen, etwa wenn der Preisschub Grundlage für höhere Lohnforderungen wird. Für das laufende und das kommende Jahr ist eine derartige Entwicklung nicht zu erwarten, zumal die EZB die Tarifpartner im Euroraum wiederholt vor einem derartigen Verhalten gewarnt hat. Auf kurzfristige Verfehlungen ihres Zielwerts sollte die EZB nicht reagieren. Dies steht auch in Einklang mit ihrem Mandat zur Sicherung der Preisstabilität auf mittlere Frist.

Der hier vorgelegten Prognose zufolge wird der Preisniveauanstieg im Euroraum im Frühjahr kommenden Jahres wieder unter die 2-Prozentmarkte sinken. Dies deckt sich mit den Inflationserwartungen für das Jahr 2005, die sich aus Umfragen ergeben (Abbildung 4.4). Diese sind zwar seit dem Frühjahr um 0,1 bis 0,2 Prozentpunkte gestiegen, sie liegen am aktuellen Rand aber zwischen 1,7 % und 1,9 % und zeigen, dass die Marktteilnehmer keine länger anhaltende Verfehlung des Inflationsziels erwarten.

Die Institute haben ihre Prognose für den Verbraucherpreisanstieg im Euroraum im Jahre 2005 gegenüber der Prognose vom Frühjahr leicht von 1,8 % auf 1,9 % angehoben. Eine Korrektur in dieser Größenordnung ergibt sich auch aus einer ökonometrischen Untersuchung zu den Auswirkungen von Ölpreisveränderungen auf die Inflation im Euroraum (Kasten 4.1). Danach erhöht eine Verteuerung des Rohöls um 10 % den Anstieg des HVPI gegenüber dem Vorjahr im laufenden Jahr um knapp 0,1 Prozentpunkte und im darauf folgenden Jahr um knapp 0,05 Prozentpunkte. Diese Effekte sind gering, verglichen mit den Erfahrungen aus den Ölpreisschocks der 70er und 80er Jahre; zudem sind sie von geringerer Dauer. Befürchtungen, die jüngste Ölverteuerung könnte wie damals Anstoß für eine deutliche Inflationsbeschleunigung sein, sind insofern unbegründet.

Die Geldmengenentwicklung wirft seit einiger Zeit Fragen im Hinblick auf die langfristige Sicherung der Preisstabilität auf. Die nominale Geldmenge M3 stieg seit Sommer 2001 mit Raten zum Teil deutlich oberhalb des Referenzwertes der EZB von 4,5 %, wobei die Dynamik seit August 2003 spürbar nachgelassen hat. Aber selbst am aktuellen Rand vergrößert sich die so genannte nominale Geldlücke weiterhin, und es stellt sich die Frage, ob sich ein inflationsträchtiger Liquiditätsüberhang aufgebaut hat.

Grundsätzlich hängt die reale Geldnachfrage von einer Vielzahl von tatsächlichen und erwarteten Ertragssätzen auf Finanz- und Sachanlagen ab, die untereinander in unvollständigen Substitutionsbeziehungen stehen. Eine hohe Geldnachfrage kann somit sowohl auf niedrige langfristige nominale Kapitalmarktzinsen zurückgehen als auch auf geringe (risikobereinigte) Ertragssätze auf bestehendes Sachvermögen. ^[21] Auch positive Konjunkturerwartungen führen über diesen Kanal zu einem erhöhten Geldmengenzuwachs.

Der kräftige Geldmengenzuwachs von Anfang 2001 bis Mitte 2003 wurde von der EZB und den Instituten vor allem auf Portfolioumschichtungen der privaten Nichtbanken als Reaktion auf die außergewöhnlich hohen Unsicherheiten an den Finanzmärkten in den vergangenen Jahren zurückgeführt. Diese Unsicherheiten, die die Konjunktur im Euroraum in diesem Zeitraum belasteten, führten also dazu, dass Geld als sichere und liquide Anlageform bevorzugt wurde. Der Zuwachs von Anlageformen, die ausschließlich in M3 enthalten sind (das sind Repogeschäfte, Geldmarktfondsanteile und Schuldverschreibungen mit einer Restlaufzeit von bis zu zwei Jahren), war deutlich stärker als der von M3 selbst. Dies deutet darauf hin, dass eine vergleichsweise hohe Nachfrage nach diesen liquiden, zinstragenden Anlagen als Reaktion auf die Verunsicherung bestand. Die Umschichtungen dürften bis Mitte 2003 angehalten haben, zugleich nahm - konjunkturbedingt - der Einfluss von M1 auf den Zuwachs von M3 seit dem Jahr 2002 wieder deutlich zu (Abbildung 4.6).

Seit der Jahresmitte 2003 hat sich die Zunahme von M3 merklich abgeschwächt. Der Zuwachs der Repogeschäfte, Geldmarktfondsanteile und kurzfristigen Schuldverschreibungen liegt unter dem von M3; dies lässt erkennen, dass nach der Verringerung der Risiken an den Finanzmärkten die von den Instituten erwartete Restrukturierung der Portfolios eingesetzt hat. Bisher deutet nichts darauf hin, dass das Geld in einem besorgniserregenden Ausmaß in realwirtschaftliche Transaktionen fließt. Von daher sind mit dem nach wie vor bestehenden Liquiditätsüberhang bislang keine Inflationsrisiken verbunden. Die EZB sollte in ihren monetären Analysen stets überprüfen, ob dies auch in Zukunft so sein wird und gegebenenfalls mit einer Liquiditätsverknappung reagieren.

Die Kredite an Unternehmen im Euroraum nahmen seit Beginn des Jahres verstärkt zu. Demgegenüber geht in Deutschland das Volumen der Bankkredite an Unternehmen seit Mitte 2002 zurück (Abbildung 4.7). Die Abnahme hat sich kontinuierlich beschleunigt; seit Herbst vergangenen Jahres sinkt das Kreditvolumen mit einer Rate von mehr als 2 %. Nach wie vor sehen die Institute gleichwohl keine Anzeichen für eine "Kreditklemme", also eine aufgrund von Liquiditäts- und Eigenkapitalengpässen bei den Banken ausgelöste Kreditrationierung. Der Rückgang der Kredite dürfte im Wesentlichen auf eine Abnahme der Kreditnachfrage der Unternehmen zurückgehen, die derzeit offenkundig der Konsolidierung Vorrang einräumen.

Dieses Urteil wird auch durch den jüngsten Bank-Lending-Survey der EZB gestützt, in dem die teilnehmenden deutschen Banken von einer erneuten Abnahme der Nachfrage nach Firmen- und Wohnungsbaukrediten berichten. Zudem wiesen die Unternehmen in den Jahren 2002 und 2003 erstmals positive Finanzierungssalden auf; ihre Ersparnisse übertrafen also ihre Nettoinvestitionen. Damit einhergehend erhöhte sich ihre Innenfinanzierungsquote von etwa
25 % im Boomjahr 2000 auf über 85 % im vergangenen Jahr; dies ist für den Beginn einer konjunkturellen Aufschwungsphase nicht ungewöhnlich. Gäbe es demgegenüber Liquiditäts- oder Eigenkapitalengpässe bei den Banken, dann sollte sich dies u. a. in der Risikoprämie für Bankanleihen niederschlagen. Seit Mitte 2002 lag die Zinsdifferenz zwischen kurzfristigen Bank- und Staatsanleihen bei etwa 0,25 Prozentpunkten; dies ist im historischen Vergleich niedrig. Zudem verläuft die Kreditvergabe ausländischer Banken an deutsche Unternehmen und Privatpersonen seit Anfang 2001 ähnlich schwach wie die der deutschen Kreditinstitute.

Vor diesem Hintergrund halten die Institute den gegenwärtigen geldpolitischen Kurs für angemessen. Solange sich die Binnenkonjunktur im Euroraum nicht spürbar gefestigt hat, was nach den Vorhersagen aller Institute im Prognosezeitraum nicht der Fall sein wird, sollte dieser Kurs beibehalten werden. Allein um zu signalisieren, dass die besonderen Risiken der vergangenen Jahre weitgehend abgeklungen sind und die EZB die langfristige Preisstabilität sehr wohl im Auge behält, könnte sie ihren Kurs im Frühjahr 2005 akzentuieren, indem sie den maßgeblichen Leitzins um einen 1/4 Prozentpunkt anhebt. Diese Politik ist auch mit Blick auf den aktuellen Taylor-Zins für den Geldmarkt gerechtfertigt, bei dem die Konjunktur und die Inflation berücksichtigt werden (Abbildung 4.8).

Ein Teil der 2003 neu eingeführten Instrumente ist überraschend stark in Anspruch genommen worden. So gab es im September dieses Jahres bereits knapp 165 000 Ich-AGs. Auch die Zahl der Minijobs ist seit der im April 2003 in Kraft getretenen Neuregelung stark gestiegen. Die Zahl der ausschließlich geringfügig entlohnten Beschäftigten stieg bis zum Sommer dieses Jahres um etwa 600 000. In ähnlicher Größenordnung erhöhte sich die Zahl der Nebenjobs von sozialversicherungspflichtig Beschäftigten.

Eine rege Inanspruchnahme der neuen Instrumente ist aber noch kein Gradmesser für den Erfolg der Neuausrichtung der Arbeitsmarktpolitik. So lässt sich derzeit nur schwer abschätzen, wie dauerhaft die neu geschaffenen Arbeitsplätze sind. Vor allem bei den Ich-AGs sind in dieser Hinsicht erhebliche Zweifel angebracht. Da hier - anders als beim traditionellen Übergangsgeld - bis zum Sommer dieses Jahres kein tragfähiges Geschäftskonzept vorgelegt werden musste, spricht einiges dafür, dass viele Ich-AGs noch während oder spätestens nach Ablauf der degressiv gestalteten Förderung wieder aufgeben werden, zumal die Zuschüsse nach Ablauf des ersten Jahres kaum mehr die Sozialbeiträge der Existenzgründer decken. Nicht zuletzt deshalb haben sich wohl die Abgänge von Ich-AGs im Laufe dieses Jahres deutlich erhöht; ^[22] im September machten sie bereits 50 % der Zugänge aus.

Ferner sind die neuen Instrumente, wie von den Instituten schon mehrfach betont, mit beträchtlichen Mitnahme- und Verdrängungseffekten verbunden. Dies gilt auch für die Minijobs. Sie haben zwar die Attraktivität einer Beschäftigung im Niedriglohnbereich spürbar erhöht. Darüber hinaus haben sie dazu beigetragen, Tätigkeiten aus der Schattenwirtschaft in die "offizielle" Wirtschaft zurückzuverlagern, vor allem bei privaten Haushalten. ^[23] Der kräftige Anstieg der Minijobs hat die Zahl der Arbeitslosen aber kaum vermindert, was vermuten lässt, dass die zusätzlichen Beschäftigten in erster Linie aus der Stillen Reserve kamen. Die Subventionierung der Minijobs hat wohl auch den Prozess der Umwandlung von Vollzeit- in Teilzeitarbeitsplätze forciert und zur Erosion der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung beigetragen. Sie hat damit indirekt die Probleme in der Sozialversicherung verschärft. Die Neuregelung der Minijobs weist aber noch weitere Inkonsistenzen auf. So ist nicht plausibel, warum auch Nebenjobs von sozialversicherungspflichtig Beschäftigten weitgehend von der Sozialversicherungspflicht befreit sind. Für manche dieser Arbeitnehmer könnte es sogar günstiger sein, ihre Tätigkeit einzuschränken und stattdessen einen subventionierten Zweitjob anzunehmen. Auch ist nicht unbedingt einzusehen, warum Minijobs mitarbeitender Familienangehöriger subventioniert werden und hier nicht, wie bei Doppelverdienern üblich, beim Heranziehen zu Steuern das Haushaltseinkommen zugrunde gelegt wird.

Die Zusammenführung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe soll den vorläufigen Abschluss der Arbeitsmarktreformen bilden. Damit soll das wenig effiziente Nebeneinander von bundeseigenen Arbeitsagenturen und kommunalen Sozialämtern beendet werden. Das Ziel von Hartz IV ist es, die Betreuung all derjenigen, die aus der Leistung der Arbeitslosenversicherung heraus und in die bedarfsorientierte Grundsicherung hineinfallen, in einer Hand zu bündeln. Dabei steht die Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt im Vordergrund. Nach dem im Sommer gefundenen Kompromiss wird die Betreuung großenteils durch Arbeitsgemeinschaften aus Vertretern von Arbeitsämtern und Kommunen erfolgen. Im Rahmen einer Experimentierklausel können die Kommunen aber auch für eine alleinige Betreuung optieren. Diese Lösung ist allerdings nicht unproblematisch, da es Reibungsverluste durch unterschiedliche Organisationsformen und Zuständigkeiten innerhalb eines Arbeitsamtsbezirks oder bei einem späteren Wechsel in der Zuständigkeit geben kann.

Das neue ALG II ist mit Leistungskürzungen für Bezieher von Arbeitslosenhilfe verbunden, was zu heftigen Protesten geführt hat. Wie hoch die Belastungen der Arbeitslosenhilfeempfänger ausfallen werden, lässt sich derzeit nur grob abschätzen. Die Einbußen dürften aber im Allgemeinen zunächst nicht so gravierend sein wie vielfach befürchtet, weil Übergangsregelungen bestehen. Finanzielle Nachteile haben in erster Linie diejenigen, die vor ihrer Arbeitslosigkeit ein überdurchschnittliches Arbeitseinkommen hatten oder deren Lebenspartner ein eigenes Einkommen beziehen. Erwerbsfähige Sozialhilfeempfänger stehen sich dagegen schon wegen des Einbeziehens in die Sozialversicherung in der Regel sogar besser. Im Gegenzug zu den verschärften Anrechnungsvorschriften sieht Hartz IV eine bessere Betreuung der Langzeitarbeitslosen zur Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt vor. Erfahrungen aus Nachbarländern zeigen, dass eine intensivere Betreuung dazu beitragen kann, Langzeitarbeitslose wieder in den Arbeitsmarkt zu integrieren. Im kommenden Jahr soll zunächst die Betreuung Jugendlicher intensiviert werden, die für ältere Langzeitarbeitslose erst in den nachfolgenden Jahren.

Im Rahmen von Hartz IV ist auch vorgesehen, die Zuverdienstmöglichkeiten für Bezieher von Arbeitslosenhilfe zu verbessern. Die ins Auge gefasste Regelung ist allerdings wenig erfolgversprechend, sie dürfte nur einen geringen Anreiz zur Aufnahme oder Aufrechterhaltung einer Erwerbstätigkeit geben. ^[24] Ferner sollen für erwerbsfähige Sozialhilfeempfänger, die voraussichtlich in absehbarer Zeit keine Beschäftigung auf dem ersten Arbeitsmarkt finden, zusätzliche Arbeitsgelegenheiten im kommunalen und sozialen Bereich - so genannte "1-Euro-Jobs" - geschaffen werden. Für diese Tätigkeit soll eine Mehraufwandsentschädigung zusätzlich zum ALG II gezahlt werden. Unter sozialen Aspekten ist es zu begrüßen, dass auch Langzeitarbeitslose wieder an den Arbeitsmarkt herangeführt werden sollen. Diese Regelung birgt allerdings auch Probleme. So dürften Kommunen und Wohlfahrtsverbände "reguläre" Tätigkeiten in "1-Euro-Jobs" umwandeln, womit angesichts leerer Kassen durchaus zu rechnen ist. Bei den in Hartz IV vorgesehenen begrenzten Zuverdienstmöglichkeiten für Bezieher von ALG II könnte es attraktiver sein, eine gemeinnützige Tätigkeit statt eines Minijobs am ersten Arbeitsmarkt anzunehmen. Dies würde der Intention von Hartz IV entgegenlaufen. Wegen der Gefahr von Verdrängungseffekten und falscher Anreizstrukturen sollten zusätzliche gemeinnützige Tätigkeiten sowohl vom Umfang her als auch zeitlich begrenzt werden.

Die Institute haben bereits mehrfach betont, dass die von der Regierung auf den Weg gebrachten Arbeitsmarktreformen ein Schritt in die richtige Richtung sind. ^[25] Sie sind durchaus geeignet, die Arbeitsvermittlung effektiver zu gestalten, die Intensität der Arbeitssuche zu erhöhen, Suchprozesse abzukürzen und damit auch die Dauer der Arbeitslosigkeit zu verringern. Die Institute haben jedoch auch immer davor gewarnt, allzu große Hoffnungen auf die Arbeitsmarktpolitik zu setzen. Der rückläufige Trend beim Arbeitsvolumen wird durch die bisherigen Reformmaßnahmen der Arbeitsmarktpolitik allenfalls etwas gebremst. Vor allem trägt sie aber wenig dazu bei, die Erosion der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung zu stoppen.

Die Wachstumsrate der realen Effektivlöhne war in den vergangenen Jahren niedriger als die Wachstumsrate der Arbeitsproduktivität. Aus dem Rückgang der Beschäftigung im gleichen Zeitraum wird von manchen der Schluss gezogen, dass eine moderate Lohnpolitik keinen Beitrag zur Beschäftigungssicherung leisten könne. Dabei ist aber zunächst zu berücksichtigen, dass ein Beschäftigungsabbau mit einem Wegfall weniger produktiver Arbeitsplätze verbunden ist, was zu einem Anstieg der gemessenen Arbeitsproduktivität führt, der mit Blick auf die gesamtwirtschaftliche Beschäftigung nicht an die Arbeitnehmer verteilt werden darf. Für die Erklärung der schlechten Beschäftigungsentwicklung in den vergangenen Jahren ist die Lohnentwicklung zudem in einer längerfristigen Perspektive und in Relation zu anderen Input- und Outputpreisen zu sehen.

Anfang der 90er Jahre sind sowohl die Tarif- als auch die Effektivlöhne mit hohen Raten, in der Spitze bis zu 12 %, gestiegen. Zu einem Teil war dies auf Lohnanpassungen in den neuen Bundesländern zurückzuführen, aber auch in Westdeutschland waren die Lohnzuwächse beträchtlich. Dies hat das Lohnniveau in die Höhe getrieben. Zwar haben sich die Löhne seit Mitte der 90er Jahre deutlich moderater erhöht: Seit 1995 sind die Tariflöhne durchschnittlich um 2,2 % gestiegen, die Effektivlöhne um 2,1 %. Dennoch wurde die Beschäftigung durch das weiterhin hohe Lohnniveau belastet.

Obwohl eine zurückhaltende Lohnpolitik beschäftigungsfördernd wirkt, ist es für eine Beschäftigungserhöhung nicht unbedingt ausreichend, dass der Anstieg der Reallöhne hinter der um die Entlassungsproduktivität bereinigten Zunahme der Arbeitsproduktivität zurückbleibt. Wenn etwa der technische Fortschritt arbeitssparend ist oder sich aufgrund intensiverer internationaler Arbeitsteilung Preisrelationen ändern, kann es selbst bei einem "moderaten" Lohnanstieg zu einem Beschäftigungsabbau kommen. So führt beispielsweise die zunehmende weltwirtschaftliche Integration tendenziell dazu, dass in Deutschland die Produktion von kapitalintensiv hergestellten Gütern relativ zunimmt, während die Produktion von arbeitsintensiv hergestellten Gütern relativ abnimmt. Bei gegebenem Reallohn verringert sich damit die gesamtwirtschaftliche Arbeitsnachfrage. Bei der Beurteilung der Beschäftigungswirkungen von Löhnen ist auch zu berücksichtigen, wie sich andere Inputpreise entwickelt haben. Die Inputpreisrelationen haben sich in den vergangenen Jahren deutlich zuungunsten des Faktors Arbeit verändert. So sind beispielsweise die Importpreise von 2001 bis 2003 insgesamt um etwa 7 % gefallen. Das erhöht zwar das Realeinkommen, bedeutet aber auch, dass neben den Endprodukten vor allem auch die aus dem Ausland bezogenen Vorleistungen billiger geworden sind. Das gibt den Unternehmen einen Anreiz, heimische Arbeit durch importierte Vorprodukte zu substituieren, u. a. durch Outsourcing in die neuen EU-Länder und in die Schwellenländer. Die heimische Wertschöpfung steigt damit langsamer als der Produktionswert, und gleichzeitig ist die Wertschöpfungskette weniger arbeitsintensiv. Wenn der Arbeitsmarkt nicht flexibel genug ist, um einen reibungslosen Strukturwandel zu ermöglichen, entstehen nicht genügend Arbeitsplätze in Bereichen, die weniger der Importkonkurrenz ausgesetzt sind.

Ob Unternehmen neue Beschäftigung schaffen, hängt weniger von der aktuellen als vielmehr von der in Zukunft erwarteten Lohnentwicklung ab. Seit einem Jahr hat sich der Anstieg der Löhne merklich verringert. Zuvor hatte sich allerdings die Zuwachsrate der Tariflöhne von etwa 2 % im Jahre 2000 auf 2,8 % im ersten Quartal 2003 beschleunigt, und das in einer Zeit hoher und weiter steigender Arbeitslosigkeit und sinkender Beschäftigung. Um die Erwartungen der Unternehmen zu stabilisieren, sollten die Gewerkschaften eine glaubwürdige Lohnpolitik mit mittelfristig relativ niedrigen Lohnforderungen ankündigen und darauf verzichten, bei einem eventuellen Aufschwung schnell wieder vermeintliche Verteilungsverluste ausgleichen zu wollen. Als Leitregel für künftige Lohnverhandlungen könnte dienen, von der Trendwachstumsrate der Arbeitsproduktivität einen Abschlag vorzunehmen und nur die erwartete Inflationsrate zu berücksichtigen, die nicht auf der Anhebung administrierter Preise oder auf eine Verschlechterung der Terms of Trade zurückgeht. Eine solche Lohnpolitik gibt den Marktkräften wieder mehr Spielraum, die Lohnstruktur kann sich flexibler neuen Marktkonstellationen anpassen, und die zurzeit negative Lohndrift dürfte sich verkleinern oder sogar wieder positiv werden.

Für eine durchgreifende Besserung der Misere des deutschen Arbeitsmarktes ist eine zurückhaltende Lohnpolitik zwar notwendig, aber nicht hinreichend. Um vielfältige Verkrustungen aufzubrechen und mehr Flexibilität zu schaffen, ist auch die Wirtschaftspolitik gefordert. Ein funktionierender Arbeitsmarkt kann erst entstehen, wenn zumindest betriebliche Öffnungsklauseln ohne Zustimmungsvorbehalte der Tarifparteien in größerem Umfang als bisher ermöglicht werden. Auch muss der Abgabenkeil zwischen Konsumenten- und Produzentenlohn verkleinert und so der Kostendruck vermindert werden. Und schließlich sind auch die Regelungen des gesetzlichen Kündigungsschutzes so zu reformieren, dass die Flexibilität auf dem Arbeitsmarkt erhöht wird.

Daneben hat die Finanzpolitik erneut wichtige Ziele verfehlt. Das staatliche Defizit beträgt in diesem Jahr voraussichtlich knapp 83 Mrd. Euro (3,8 % in Relation zum Bruttoinlandsprodukt). Zwar ist für das kommende Jahr mit einer Abnahme auf knapp 78 Mrd. Euro (Defizitquote 3,5 %) zu rechnen. Jedoch wird damit die im Stabilitäts- und Wachstumspakt genannte Obergrenze im vierten Jahr in Folge überschritten, wenn nicht mehr gespart wird. Insofern müsste eigentlich das im November des vergangenen Jahres durch den Beschluss des Ecofin-Rates ausgesetzte Defizitverfahren gegen Deutschland erneut in Gang gesetzt werden. Das Budgetdefizit ist in diesem Jahr vor allem deshalb höher als vorhergesehen, weil die Steuereinnahmen und Sozialbeiträge geringer sind als erwartet und weil der von der Deutschen Bundesbank abgeführte Gewinn deutlich niedriger als zuvor ausfällt; allerdings bleibt das beschlossene Einsparvolumen hinter den Zusagen zurück. Daneben wird das Ziel verfehlt, die Ausgabenstruktur zugunsten investiver Ausgaben zu verändern. Die staatliche Investitionsquote verringert sich in diesem Jahr weiter auf 1,4 %, ein im internationalen und intertemporalen Vergleich sehr niedriges Niveau. In der Folge sinkt der öffentliche Kapitalstock sogar. Dies wirkt wachstumsdämpfend. Schließlich konnte die Bundesregierung für dieses Jahr nur dadurch einen verfassungskonformen Haushalt vorlegen, dass sie ein "gesamtwirtschaftliches Ungleichgewicht" deklarierte; dies ist in einem Jahr der konjunkturellen Erholung ein fragwürdiges Vorgehen.

Für das kommende Jahr bestehen erneut Risiken für den Haushalt. So sind die Reserven der Rentenversicherung auf ein so niedriges Niveau gesunken, dass eine Anhebung des Beitragssatzes nicht ausgeschlossen werden kann; alternativ wäre mit einem höheren Bundeszuschuss zu rechnen. In den vergangenen Jahren ist es immer wieder zu solchen oder ähnlichen Fehlentwicklungen gekommen. Alles in allem hat sich die Lage der öffentlichen Finanzen weiter verschlechtert.

Die Tatsache, dass das strukturelle Budgetdefizit anhaltend hoch ist, verdeutlicht die Notwendigkeit, die öffentlichen Finanzen zu konsolidieren. Nach allen vorliegenden Schätzungen internationaler Institutionen ist das konjunkturbereinigte Defizit derzeit höher als im Jahre 1998, als der Stabilitäts- und Wachstumspakt in Kraft trat. Zwar sind solche Schätzungen für das strukturelle Defizit, ebenso wie die zugrunde liegenden Schätzungen für das Produktionspotential, mit einiger Unsicherheit behaftet. Doch stimmen sie darin überein, dass das strukturelle Defizit in Deutschland etwa 2 bis 3 % in Relation zum Bruttoinlandsprodukt beträgt. Dieses Defizit wird nicht durch einen konjunkturellen Aufschwung vermindert, und zwar selbst dann nicht, wenn er sehr kräftig ausfallen sollte. Daher sind diskretionäre Maßnahmen erforderlich, um das strukturelle Defizit zu verringern.

Ein weiteres Indiz für die prekäre Lage der öffentlichen Finanzen ist, dass die Staatsverschuldung in den vergangenen Jahren kräftig zugenommen hat. In Relation zum Bruttoinlandsprodukt beträgt sie in diesem Jahr rund 66 %, nachdem die Quote im Jahre 1998, als der Stabilitäts- und Wachstumspakt in Kraft trat, noch bei 61 % gelegen hatte. Auch deshalb müssen die öffentlichen Finanzen als weniger tragfähig angesehen werden. ^[26] In den vergangenen sechs Jahren wuchs das nominale Bruttoinlandsprodukt in Deutschland um weniger als 3 % pro Jahr. Bliebe es dabei und würde die Defizitquote bei 3 % verharren, würde sich die Schuldenstandsquote langfristig auf über
100 % erhöhen. Sie hätte eigentlich spürbar sinken müssen, wenn man die Regeln des Stabilitäts- und Wachstumspaktes zugrunde legt und unterstellt, dass der Staatshaushalt mittelfristig annähernd ausgeglichen sein sollte.

Die Institute schlagen vor, dass die Bundesregierung im Stabilitätsprogramm 2004 ein Konzept zur Haushaltskonsolidierung vorlegt. Die Haushaltskonsolidierung sollte nach Auffassung der Institute auf der Ausgabenseite ansetzen. Letztlich ist die Höhe der Ausgaben ausschlaggebend dafür, wie stark der Staat die Ressourcen einer Volkswirtschaft beansprucht. Abgabenerhöhungen sollten ausgeschlossen werden, ist doch die Belastung der Unternehmen und privaten Haushalte nach vorherrschender Meinung eher zu hoch als zu niedrig. Dies schließt nicht aus, dass beispielsweise die Struktur der Besteuerung geändert wird, man etwa von der Besteuerung des Einkommens stärker zur Besteuerung des Konsums übergeht. Auch sollten Umverteilungsaspekte - soweit sie gewünscht sind - stärker als bisher beim Steuersystem und weniger bei den Sozialversicherungen berücksichtigt werden. Doch sollte die Abgabenlast insgesamt dabei nicht steigen. Steuererhöhungen lassen sich auch nicht, wie immer wieder von Politikern vorgeschlagen, damit rechtfertigen, dass andernfalls keine zusätzlichen Investitionen in Bildung oder keine Infrastrukturmaßnahmen zu finanzieren seien. Solche Investitionen sind dringend geboten, und es sollte angestrebt werden, die Ausgaben von Staat und Wirtschaft für Bildung und Forschung so rasch wie möglich von derzeit 2 1/2 % auf 3 % in Relation zum Bruttoinlandsprodukt zu erhöhen, wie es das erklärte Ziel der Bundesregierung ist. Doch müssen die Mittel des Staates hierfür aus einer Begrenzung der konsumtiven Staatsausgaben kommen und nicht über Abgabenerhöhungen erbracht werden. Zu dem Konzept sollte auch gehören, dass Steuervergünstigungen abgeschafft werden. Die daraus entstehende zusätzliche Belastung sollte dadurch gemindert werden, dass die Steuersätze verringert werden.

Große Einsparpotentiale gibt es bei den staatlichen Subventionen. Es ist nicht verständlich, weshalb hier nicht konsequenter vorgegangen wird, denn der Konsens hierüber ist selbst in der Politik groß. Auch gibt es einen konkreten Vorschlag über das Ausmaß der zu kürzenden Subventionen, nämlich die Einsparliste der Ministerpräsidenten Koch und Steinbrück. Zwar deckt sie mit einem Volumen in einer Größenordnung von 75 Mrd. Euro nur einen Teil der gesamten Subventionen ab und beschränkt sich auf diejenigen, die ausschließlich bundesrechtlich geregelt sind. Doch dieses Mindestmaß sollte so rasch wie möglich umgesetzt werden, besteht doch ein Konsens darin, dass die Subventionen wachstumsschädlich sind. Hier sind sowohl die Bundesregierung als auch die Opposition bzw. die Regierungen der Länder gefordert, endlich die notwendigen Schritte zu unternehmen. Je früher die Subventionen abgebaut werden, desto besser, zumal damit Spielraum entsteht, die Steuersätze zu senken und die öffentlichen Investitionen aufzustocken. Warum man hier nicht annähernd so mutig vorgeht wie bei den Reformen auf dem Arbeitsmarkt, ist nicht einzusehen. Es sollte realistisch sein, den in der Einsparliste von Koch und Steinbrück angepeilten Subventionsabbau in einem Zeitraum von fünf Jahren umzusetzen. Eine so definierte Haushaltskonsolidierung steht nicht im Gegensatz zu einer Wachstumspolitik - im Gegenteil: Das Wachstum wird gefördert, wenn wenig produktive Ausgaben des Staates reduziert werden und dafür mehr Freiraum für private Haushalte und Unternehmen geschaffen und insgesamt mehr Effizienz erreicht wird.

Auf dem Weg der Konsolidierung ist ein annähernd ausgeglichener Haushalt kein Selbstzweck, sondern ein Zwischenziel. Es besteht ein breiter Konsens darüber, dass es sinnvoll ist, das staatliche Budget mittelfristig, also über einen Zyklus hinweg, auszugleichen, so wie es auch im Stabilitäts- und Wachstumspakt vorgesehen ist. Doch auch dann, wenn der Ausgleich nahezu erreicht ist, kann die Finanzpolitik noch wachstumsfreundlicher gestaltet werden, etwa durch eine Umschichtung der Ausgaben oder durch weitere Abgabensenkungen. Aus heutiger Sicht scheint eine solche Vision utopisch, weil das Budgetdefizit sehr hoch ist. Doch gehört zu einem schlüssigen Konzept auch eine Vorstellung darüber, welchen Staatsanteil man letztlich anstrebt, welches Steuersystem man vorzieht und nach welchen Prinzipien man die Systeme der sozialen Sicherung nachhaltig und effizient gestaltet.

Eine zentrale Größe für den Konsolidierungskurs in nächster Zeit ist das Potentialwachstum der deutschen Volkswirtschaft. Denn daraus lässt sich letztlich ableiten, wie stark die Ausgaben des Staates pro Jahr steigen dürfen bzw. die Abgaben gesenkt werden können. Die Schätzungen hierüber variieren deutlich. Im Allgemeinen wird die Wachstumsrate des Produktionspotentials mit einer Spanne von 1 % bis 2 % pro Jahr veranschlagt; entsprechend unterschiedlich sind auch die Schätzungen über das Ausmaß der Unterauslastung der Kapazitäten in der Gesamtwirtschaft. Insofern ist es unvermeidlich, dass die Finanzpolitik immer unter einer gewissen Unsicherheit handelt, wenn sie den Staatshaushalt konsolidieren will. Im Extremfall kann es sein, dass das Defizit mittelfristig gar nicht abgebaut wird, wenn nämlich die Politik von einem hohen Wachstum von 2 % ausgeht, es aber tatsächlich in der Zukunft nur 1 % beträgt. Denn dann würden die Einnahmen systematisch überschätzt, und der angesetzte Pfad für die Staatsausgaben wäre zu steil. Dasselbe Argument trifft prinzipiell für die Annahme über den Anstieg des BIP-Deflators zu. In den vergangenen Jahren wurde dieser überschätzt, so dass sich die Fehler bei den beiden Komponenten kumulierten. Letztlich geht es darum, die Zunahme des nominalen Bruttoinlandsprodukts möglichst präzise zu prognostizieren.

Die Bundesregierung hat sich bei ihren Planungen stets am oberen Rand der Spanne für die Potentialschätzungen orientiert. In den jährlich vorgelegten Stabilitätsprogrammen, auch im Stabilitätsprogramm 2003, betrug die mittelfristig veranschlagte Wachstumsrate des realen Bruttoinlandsprodukts sogar 2 1/4 %. Dies muss als sehr optimistisch angesehen werden, betrug die tatsächliche Zuwachsrate im Durchschnitt der vergangenen zehn Jahre nur knapp 1 1/2 %. Von daher ist es sinnvoll, die für das mittelfristig erwartete Wachstum veranschlagte Rate zu verringern, um nicht zu riskieren, dass man bei der Haushaltskonsolidierung nicht oder nur zu langsam vorankommt. Denn es ist nach der Prognose der Institute nicht auszuschließen, dass die Jahre 2004 und 2005 schon vergleichsweise "gute Jahre" für die Konjunktur sind. Wird das Wachstumstempo unterschätzt, entsteht kein Problem für die Finanzpolitik, denn man erreicht den Budgetausgleich früher als geplant.

Die Institute stimmen darin überein, dass ein erheblicher Konsolidierungsbedarf besteht und dass hierbei bei der Ausgabenseite angesetzt werden sollte. Unterschiede gibt es hinsichtlich der Orientierung an Budgetsalden bzw. Ausgabenpfaden und hinsichtlich der zeitlichen Perspektive. Dies betrifft einerseits die Handhabung des Stabilitäts- und Wachstumspaktes, andererseits auch die Politik für das Jahr 2005. Die Mehrheit der Institute (RWI Essen, HWWA Hamburg, IfW Kiel und ifo München) plädiert dafür, die Konsolidierung im kommenden Jahr zu verstärken und auf jeden Fall zu versuchen, das Defizit auf 3 % in Relation zum Bruttoinlandsprodukt zu begrenzen, um die auf europäischer Ebene gemachte Zusage einzuhalten. Es wäre für die Glaubwürdigkeit der Politik schädlich, wenn man erneut ein übermäßiges Defizit hinnimmt. Dies könnte auch nicht mehr mit einer vermeintlich schwachen Konjunktur "gerechtfertigt" werden. Je länger die strukturellen Budgetdefizite hoch bleiben und nicht angekündigt wird, wie sie verringert werden sollen, desto wahrscheinlicher ist es, dass private Haushalte und Unternehmen mit höheren Abgaben rechnen. In der Folge würde die konjunkturelle Erholung noch mehr belastet.

Ohne merkliche Konsolidierungsfortschritte wäre zudem in der nächsten konjunkturellen Schwächephase die Defizitgrenze von 3 % nicht einzuhalten, der Fehlbetrag könnte rasch die Marke von 4 % überschreiten. Nur wenn die Haushaltsfehlbeträge in den kommenden Jahren kräftig zurückgeführt werden, können sich die automatischen Stabilisatoren in einem konjunkturellen Abschwung voll entfalten, ohne dass erneut ein übermäßiges Defizit droht, also die 3-Prozentmarke bei der Defizitquote überschritten wird. Ein nahezu ausgeglichener Haushalt in konjunkturellen Normallagen schafft auch ein zusätzliches Polster für etwaige Haushaltsrisiken, die nicht durch die Konjunktur bedingt sind.

Ein Sparprogramm für das Jahr 2005 könnte nach Ansicht der vier Institute folgendes beinhalten. Bezüglich der konsumtiven Staatsausgaben sollte erwogen werden, die Laufzeit des Tarifvertrags für den öffentlichen Dienst um ein Jahr zu verlängern und die Besoldung der Beamten und Richter bis zum Jahresende 2005 einzufrieren; dies hätte zur Folge, dass knapp 2 Mrd. Euro eingespart würden. Auch sind stärkere Kürzungen bei den Subventionen angezeigt, so bei denen für den Bergbau, für die Landwirtschaft, für das Verkehrswesen und für den Wohnungsbau. Ferner sollten andere Subventionen sowie Steuervergünstigungen gekürzt werden. Die Institute haben mehrfach vorgeschlagen, die Eigenheimzulage abzubauen, die Steuerfreiheit von Sonntags-, Feiertags- und Nachtzuschlägen zu beseitigen, die Entfernungspauschale weiter zu verringern und die Vergünstigungen im Rahmen der Mehrwertsteuer einzuschränken. Solange der politische Gestaltungswille für einen zielgerichteten Subventionsabbau nur in Ansätzen vorhanden ist, könnte - der leichteren Durchsetzbarkeit wegen - auch nach der "Rasenmähermethode" vorgegangen werden, bei der alle Subventionen gleichmäßig gekürzt werden. Hier sollte man dem Koch/Steinbrück-Vorschlag folgen, dabei jedoch stärker kürzen als bislang vorgesehen. Daneben sollten weitere Reformmaßnahmen in der Renten- und der Krankenversicherung umgesetzt werden, die allerdings zum Teil erst langfristig wirken. So erscheint eine Abkehr von der Frühverrentungspolitik und eine allmähliche Anhebung des gesetzlichen Renteneintrittsalters geboten, um die Rentenversicherung für den demographischen Wandel zu rüsten. Im Bereich des Gesundheitswesens sollten über eine Intensivierung des Wettbewerbs unter Krankenkassen und Leistungsanbietern, beispielsweise durch Beseitigung des Vertragsmonopols der kassenärztlichen Vereinigungen, weitere Effizienzreserven erschlossen werden.

Mit einem solchen Vorgehen würde die Bundesregierung auch signalisieren, dass sie den im Stabilitäts- und Wachstumspakt vorgesehenen Budgetausgleich nicht mehr auf die lange Bank schiebt. Im Stabilitätsprogramm 2003 ist der Ausgleich nicht mehr vorgesehen. So wird dort für das Jahr 2007 immer noch eine Defizitquote von
1 1/2 % genannt, und die Bundesregierung hat nicht erkennen lassen, wann sie das Ziel erreichen will. Dies sollte im neuen Stabilitätsprogramm konkretisiert werden.

Dazu ist es auch erforderlich, dass die Bundesregierung sich eindeutig zu den Zielen des Stabilitäts- und Wachstumspaktes bekennt. Es wäre schädlich, wenn sie sich nun erneut auf einen besonderen Umstand - also etwa auf das Vorliegen eines "gesamtwirtschaftlichen Ungleichgewichts" - beruft und eine Korrektur des übermäßigen Defizits weiter hinausschiebt. Ein Vorschlag, den Stabilitäts- und Wachstumspakt zu reformieren, läuft darauf hinaus. Die Mehrheit der Institute hält eine Reform des Paktes nicht für notwendig. So machen die diversen Vorschläge, wie etwa die besondere Berücksichtigung von staatlichen Investitionen oder des Schuldenstandes, die Regeln komplizierter und weniger transparent. Es sind nicht die Regeln des Paktes, die zu der Verschlechterung der finanziellen Lage in Deutschland und in anderen Ländern beitragen haben; vielmehr hat man die Konsolidierungspläne nicht oder zumindest nicht ausreichend umgesetzt.

Dabei hat sich als gravierender Mangel der Regeln des Stabilitäts- und Wachstumspaktes erwiesen, dass die betroffenen Regierungen im Falle übermäßiger Defizite auch darüber entscheiden, ob und wie ihr eigenes Fehlverhalten zu ahnden ist. Daneben hat sich die Erwartung nicht erfüllt, dass die Regierungen sich bei der Finanzpolitik selbst genug unter Druck setzen würden (peer pressure). Offenbar ist eher das Gegenteil der Fall: Nachdem die Defizite in Deutschland und in Frankreich lange Zeit hoch blieben, hat sich der Konsolidierungsdruck bei anderen Ländern vermindert. Immer mehr Länder weisen in diesem oder im kommenden Jahr übermäßige Defizite auf, obwohl sich die Konjunktur erholt hat. Wünschenswert ist allerdings, dass das Zusammenspiel zwischen der Europäischen Kommission und dem Ecofin-Rat hinsichtlich des Vorgehens im Falle übermäßiger Defizite auf eine tragfähige Basis gestellt wird und bestimmten Regeln folgt, so dass Konflikte, wie sie im November vergangenen Jahres auftraten, vermieden werden.

Eine Reform des Stabilitäts- und Wachstumspaktes ist auch deshalb abzulehnen, weil ein Aufweichen der Regeln für die Finanzpolitik in Europa weitreichende Konsequenzen hätte. So machen anhaltend hohe Defizite es wahrscheinlicher, dass künftig drastische Maßnahmen nötig werden, um die Defizite zu verringern, sei es über eine Kürzung der Ausgaben oder über eine Erhöhung der Abgaben. Dies wäre vor dem Hintergrund der abzusehenden demographischen Entwicklung und der immensen Staatsverschuldung, bei der auch die Verpflichtungen gegenüber den künftigen Generationen berücksichtigt werden müssen, unausweichlich. Insofern schaden sich die betroffenen Länder sogar selbst, wenn sie sich weiter verschulden.

Anders als die Mehrheit der Institute sind das DIW Berlin und das IWH der Meinung, dass eine Reform des Stabilitäts- und Wachstumspaktes nicht zwangsläufig mit einer Lockerung des Konsolidierungskurses oder gar einer Abkehr hiervon gleichzusetzen ist. Im Gegenteil: Eine grundlegende Reform des Paktes ist unabdingbar, soll die Konsolidierung gelingen.

Das Defizitkriterium weist einen entscheidenden Nachteil auf: Defizitziele sind von den politischen Entscheidungsträgern nicht kontrollierbar. Auch eine Ausrichtung am strukturellen Defizit als Maßstab für Konsolidierungsfortschritte behebt dieses grundsätzliche Dilemma nicht; hingegen wird die Problematik dadurch verstärkt, dass die Auffassungen über die geeignete Berechnungsmethode für diese fiktive Größe stark voneinander abweichen.

Wie bereits in früheren Gemeinschaftsgutachten mehrfach beschrieben, halten die beiden Institute daran fest, dass der Stabilitäts- und Wachstumspakt grundlegend reformiert und auf Ausgabenziele umgestellt werden muss. So sollte der Zuwachs der konjunkturunabhängigen Ausgaben in Deutschland auf eine jährliche Rate von 1 1/2 % begrenzt werden.

Mit einer an Ausgabenzielen ausgerichteten verbindlichen Konsolidierungsstrategie werden die öffentlichen Haushalte in mittlerer Frist ausgeglichen sein. Entgegen dem Defizitziel ist diese Größe von der Regierung direkt steuerbar; Letzteres ist die Voraussetzung dafür, dass die Ziele überhaupt eingehalten werden können. Aus Sicht der beiden Institute ist dies der geeignete Weg, die durch die Zielverfehlungen in der Vergangenheit stark beschädigte Glaubwürdigkeit der Finanzpolitik wiederherzustellen; eine verlässlichere und planbare Politik erhöht tendenziell den Wachstumspfad.

Markant ist derzeit die tiefe Spaltung der Konjunktur in einen - auch im internationalen Vergleich - kräftig steigenden Export und eine nach wie vor schwache Binnennachfrage. Dies ist im Kern ein Ergebnis der extrem niedrigen Lohnzuwächse und der Belastung der Einkommen durch die restriktiv ausgerichtete Finanzpolitik, die sich nicht zuletzt in deutlichen Anhebungen administrierter Preise zeigt. Seit 1995 sind die realen Arbeitsentgelte in Deutschland zum Teil deutlich hinter dem Produktivitätstrend zurückgeblieben. Sie erfüllten damit die wirtschaftspolitische Empfehlung einer verhaltenen Lohnentwicklung, die aus angebotstheoretischer Sicht beschäftigungsfördernd sein müsste. Dennoch ist der positive Beschäftigungseffekt ausgeblieben. Zwar steigerte sich die Wettbewerbsfähigkeit der Exporteure; dies trug wesentlich zur boomenden Ausfuhr bei. Gleichzeitig wurde jedoch die Binnennachfrage geschwächt, weil die verfügbaren Einkommen ohne die erhofften Beschäftigungszuwächse gerade in der jüngsten Schwäche kaum noch zunahmen. Eine derart langwierige Einkommensstagnation hat es in keinem Konjunkturtief in jüngerer Zeit gegeben. Damit wurde der Spielraum für Konsumausgaben massiv eingeengt und die zähe, den Trend beeinflussende Konsumschwäche, durch die die Wirtschaft in Deutschland derzeit gezeichnet ist, begründet.

Der starke außenwirtschaftliche Impuls eröffnet nunmehr die Chance, dass sich die wirtschaftlichen Aktivitäten im kommenden Jahr erstmals seit 2000 durchgreifend beleben. Diese Chance muss genutzt werden, soll die Arbeitslosigkeit spürbar verringert werden. Also muss die Wirtschaftpolitik wie in den USA und in anderen Ländern auch rasch alles unternehmen, um die immer noch lahmende Binnennachfrage auf Trab zu bringen. Dabei ist der Handlungsspielraum der Wirtschaftspolitik nicht zuletzt auch durch die abwartende Haltung immer enger geworden.

Die Lohnpolitik ist gegenwärtig nahezu handlungsunfähig, da die Lohnentwicklung den Tarifparteien mittlerweile weitgehend entglitten ist. Die negative Lohndrift, die Unterschreitungen von den tariflich vereinbarten Lohnzuwächsen anzeigt, ist in den vergangenen Jahren immer weiter gestiegen. Die Nutzung tariflicher Öffnungsklauseln, Kürzungen von übertariflichen Leistungen, Minijobs und verschärfte Zumutbarkeitskriterien haben den Lohndruck massiv erhöht. Unter diesen Umständen ist es unrealistisch anzunehmen, dass die Rückkehr zu einer produktivitätsorientierten Lohnentwicklung, die die Binnennachfrage stabilisieren würde, ohne die Angebotsbedingungen zu verschlechtern, durch entsprechende Tarifvereinbarungen erreicht werden könnte.

Die Geldpolitik sollte insoweit expansiv wirken, wie es für den Euroraum insgesamt angemessen ist. Da in keinem anderen Land des Euroraums eine derartig restriktiv wirkende Lohnentwicklung zu verzeichnen ist wie in Deutschland und folglich auch keine so ausgeprägte Konsumschwäche, kann die Geldpolitik diese Belastungen in Deutschland nicht vollständig kompensieren. Gleichwohl muss sie - wie dies auch von der Mehrheit der Institute gesehen wird - ihren expansiven Kurs so lange halten, bis es zu einer durchgreifenden Belebung der europäischen Binnenkonjunktur kommt oder Inflationsgefahren aufkeimen.

Die Finanzpolitik sollte weniger restriktiv ausgerichtet sein als in den vergangenen Jahren. Im Gegensatz zur Mehrheit der Institute plädieren daher das DIW Berlin und das IWH auch nicht für ein weiteres Sparprogramm im nächsten Jahr und befürworten eine Reform des Stabilitätspaktes. ^[27] Gegenüber dem Status quo sinkender Ausgaben implizieren diese Vorschläge, die einen Ausgabenpfad von 1 1/2 % befürworten, einen spürbar expansiven Kurs der Finanzpolitik, wobei zusätzliche Ausgaben ausschließlich investiven Charakter aufweisen sollten.

Mit diesem expansiveren Policy-Mix und dem Rückenwind der Auslandskonjunktur könnte eine Trendwende zum Besseren in der Konjunktur- und Beschäftigungsentwicklung entstehen. Mit einem günstigeren gesamtwirtschaftlichen Umfeld entstünde sodann auch mehr Spielraum für Reformen der Sozialsysteme, die teilweise belastend auf die Einkommen der privaten Haushalte wirken. Zudem können sich erst dann viele der angelegten Anreizverbesserungen in höhere Beschäftigung umsetzen. Ohne ein günstiges gesamtwirtschaftliches Umfeld werden die positiven Wirkungen der Reformmaßnahmen verpuffen, und es wird nichts bleiben als eine Wirtschaft, die unter den Belastungen angebotstheoretisch motivierter Politikempfehlungen leidet.

wobei p die maximale Verzögerung angibt. Die Spezifikation der Dynamik wird - ausgehend von einer maximalen Verzögerungsordnung von 13 Quartalen - anhand zeitreihenanalytischer Kriterien so gewählt, dass die Residuen frei von Autokorrelation sind; Koeffizienten, die t-Statistiken mit einem marginalen Signifikanzniveau von weniger als
10 % aufweisen, werden eliminiert. Die verwendeten Daten erstrecken sich über die Periode 1985: 3 bis 2004: 3, wobei die ersten zwölf Beobachtungen für die Verzögerungen verwendet werden, so dass die Stützperiode für die Schätzung von 1988: 3 bis 2004: 3 verläuft. ^[1]

Die Spezifikation impliziert, dass langfristige Wirkungen des Ölpreisanstiegs auf die Inflationsrate von vornherein ausgeschlossen werden; dies legen theoretische Überlegungen nahe. Vorübergehend ergeben sich allerdings durchaus Effekte. Ein dauerhafter Anstieg des Ölpreises (in Euro gerechnet) um 10 % erhöht die Anstiegsrate des HVPI gegenüber dem Vorjahr im Wesentlichen in den zwei auf die Ölpreiserhöhung folgenden Jahren (Abbildung 4.5, dicke Linie). Noch im Quartal, in dem der Ölpreis steigt, zieht die Inflationsrate um 0,08 Prozentpunkte an. Im Jahr des Ölpreisschocks steigt die durchschnittliche Inflationsrate um 0,08 Prozentpunkte, im darauf folgenden Jahr um 0,05 Prozentpunkte; die Effekte in den Folgejahren sind gering.

Die Wirkungen von Ölpreisänderungen auf die Verbraucherpreise sind deutlich geringer als in der Zeit der Ölpreisschocks der 70er und frühen 80er Jahre. Eine Schätzung der obigen Gleichung für den Zeitraum 1972: 3 bis 1985: 2 ergibt deutlich stärkere und dauerhaftere Effekte (Abbildung 4.5, dünne Linie). So stiegen die jahresdurchschnittlichen Inflationsraten in den drei auf einen gleich dimensionierten Schock folgenden Jahren jeweils um 0,1 bis 0,2 Prozentpunkte; selbst im vierten Jahr lag die Inflationsrate noch um 0,04 Prozentpunkte höher. Das größere Ausmaß der Wirkungen im früheren Stützzeitraum lässt sich vor allem auf den wesentlich höheren Kostenanteil von Öl an der gesamtwirtschaftlichen Produktion zurückführen. Dass sich die Ölpreiseffekte auf die Inflation länger hinziehen als im späteren Stützzeitraum, ist nicht Folge einer insgesamt höheren Trägheit der Verbraucherpreise, sondern ein ölpreisspezifisches Phänomen. Während die Summe der autoregressiven Parameter α _i mit 0,46 bzw. 0,57 in beiden Zeiträumen ähnlich hoch ist (Tabelle 4.1), weist die Gleichung für den früheren Zeitraum eine deutlich höhere Anzahl an verzögerten Ölpreiskoeffizienten auf, die in der Summe ein positives Vorzeichen haben. Eine Erklärung dafür könnte im Verhalten der Gewerkschaften liegen, die in Lohnverhandlungen, die in den Quartalen nach dem Ölpreisschock folgten, anders als heute Ausgleichsforderungen für Kaufkraftverluste durchsetzten.

Der Inflationsanstieg im Quartal des Ölpreisschocks hat mit 0,08 Prozentpunkten etwa dieselbe Größenordnung wie im späteren Stützzeitraum. Dies lässt sich dadurch erklären, dass der Anteil der Komponenten im Verbraucherpreisindex, die unmittelbar auf einen Anstieg der Ölpreise reagieren (flüssige Brennstoffe, Kraft- und Schmierstoffe für Privatfahrzeuge) über den gesamten Zeitraum hinweg relativ konstant blieb. So lag dieser Anteil für Deutschland in beiden Zeiträumen bei etwa 4 %.

[1] Daten für den Verbraucherpreisanstieg im Euroraum stehen ab 1970 zur Verfügung. Allerdings sind Inflationsraten für den Zeitraum von 1970 bis 1985 deutlich höher als im Zeitraum danach. Der Test von Zivot und Andrews auf Strukturbruch (vgl.: Further Evidence on the Great Crash, the Oil Price Shock, and the Unit-Root Hypothesis. In: Journal of Business and Economics Statistics, 10/1992, 251-270) bestätigt, dass ein autoregressiver Prozess für die Veränderungsrate des HVPI im dritten Quartal 1985 einen Strukturbruch aufweist. Daher basiert die Schätzung auf den Daten ab dem dritten Quartal 1985.