Im Zentrum des Gesetzes steht eine umfassende, allerdings auf spezielle Anlagen und deren Betrieb eingeschränkte Umweltgefährdungshaftung. ^[3] Ihre Wirkung wird durch eine Kausalitätsvermutung für Umweltschäden verstärkt, also durch eine Beweiserleichterung zugunsten des Umweltklägers. ^[4] Diese Kausalitätsvermutung kann vom Beklagten nur durch bestimmte, im Gesetz näher definierte Darlegungen entkräftet werden; dazu zählt insbesondere die Einhaltung des sogenannten Normalbetriebs, d. h. des störungsfreien Betriebs im Rahmen der Auflagen der Betriebsgenehmigung. ^[5] Eine Verbesserung der Geschädigtenposition ergibt sich auch daraus, dass das UmweltHG die Auskunftspflichten der Betreiber umweltgefährdender Anlagen und der Umweltbehörden gegenüber dem Umweltkläger erweitert. Eine verpflichtende Deckungsvorsorge der Betreiber sichert darüber hinaus die Durchsetzbarkeit der Entschädigungsansprüche von Opfern.

Prima facie erscheint das UmweltHG damit als ein scharfes und zielführendes Haftungsregime.

• die Verhinderung von Umweltschäden (Prävention) und

• die Anlastung externer - d. h. zuvor von den Opfern getragener - Kosten beim Verursacher (Internalisierung).

Die Präventionswirkung der Umwelthaftung zeigt sich im Umfang unfallverhütender Maßnahmen bzw. in den dadurch bewirkten Veränderungen der Unfallhäufigkeit und/oder der Schadenshöhe. Die Internalisierungswirkung des Umwelthaftungsgesetzes wird sichtbar in der Zahl erfolgreicher Umwelthaftungsklagen ^[6] und in der Verbreitung der Umwelthaftpflichtversicherung.

Gewandelt hat sich dagegen die Versicherungspraxis. Das gilt sowohl für die Policenstruktur wie auch für die Versicherungsdichte. Wurde in den 70er Jahren das Umweltrisiko unbesehen und zeitweilig sogar untarifiert als "Beigabe" zur allgemeinen Betriebshaftpflicht versichert, so finden wir heute im Umwelthaftpflichtmodell (UHM) der Industrieversicherer ein differenziertes System der Versicherung von Einzelanlagen mit strengen Vorschriften gegen den Versicherungsmissbrauch und relevanten Selbstbehalten (z. B. im Bereich der Eigenschäden). Der Vertragsabschluss erfolgt erst nach der Durchführung von Sicherheits-Audits und Risikoberatungen vor Ort. ^[9] Viele deutsche Industrieversicherer haben dazu eigene oder unabhängige Risikoberatungsunternehmen gegründet und EDV-gestützte Modelle zur Risikoanalyse vor Ort auch für kleine und mittlere Betriebe entwickelt. ^[10]

Die Bereitschaft der Unternehmen zum Abschluss der UHM-Police ist - trotz der ausgebliebenen "Klagewelle" - hoch. Bis 2001 wurden für rund 140 000 Anlagen Verträge auf UHM-Basis abgeschlossen. Davon sind weniger als 1 % deckungspflichtige Anlagen, das heißt, fast all diese Abschlüsse sind freiwillige Versicherungen. Die durch das UmweltHG angestoßenen Änderungen in der Versicherungspraxis zeigen damit eine Ausstrahlungswirkung im gesamten Bereich der industriellen Störfallversicherung.

Dies wirft die Frage auf, weshalb ein Gesetz, das für die Unternehmen nur eine geringe Haftungsgefahr bedeutet, eine solch nachhaltige Versicherungsnachfrage auslösen konnte. Eine mögliche Antwort liegt in der starken Verunsicherung der Unternehmen über den genauen Rechtsinhalt und die praktischen Folgen des UmweltHG. Bestärkt wird diese Unsicherheit dadurch, dass das UmweltHG in einen dynamischen sicherheits- und versicherungspolitischen Kontext eingebettet ist, also z. B. durch zahlreiche gesetzliche Neuregelungen zur Anlagensicherheit überlagert wird. Einen Überblick gibt Tabelle 1.

Feess-Dörr, Prätorius und Steger ^[11] untersuchten die betrieblichen Strategien zur Bewältigung von Umwelthaftungsrisiken vor der Einführung des UmweltHG und Änderungen im Hinblick auf die Einführung der Umweltgefährdungshaftung. Dies geschah mithilfe von strukturierten Interviews bei zehn großen Betrieben der chemischen Industrie im Zeitraum November 1988 bis Januar 1989. Die wichtigsten Ergebnisse dieser Untersuchung lauten:

1. Die befragten Unternehmen planen keine grundlegenden Veränderungen bei der Risikovorsorge im Bereich von Anlagen, Produktion und Produkten. Die bestehenden Anstrengungen in diesem Bereich werden auch nicht mit Blick auf das kommende UmweltHG intensiviert, da das erreichte Sicherheitsniveau bereits als sehr hoch eingeschätzt wurde.

2. Der Bedarf an zusätzlicher Risikovorsorge wird von den Unternehmen unterschiedlich eingeschätzt. Während Großunternehmen auf ein funktionierendes Sicherheitsmanagement verweisen, sehen kleinere und mittlere Betriebe zum Teil noch erhebliche Defizite in diesem Bereich. Diese sind aber nach Auffassung der betroffenen Unternehmen hauptsächlich eine Folge von Defiziten in der Umsetzung des Auflagenrechts.

3. Die Unternehmen erwarten durch die Verschärfung der Umwelthaftung einen wachsenden Aufwand bei der Abwicklung von Umweltschäden durch eine restriktivere Handhabung von Kulanz- oder Vergleichsregelungen und einen Anstieg der Ersatzansprüche.

Im Ergebnis wurden damit Veränderungen durch das UmweltHG lediglich bei der Schadensregulierung, nicht aber bei der Schadensverhütung erwartet.

Im Auftrag der EU-Kommission wurden in mehreren Studien die ökonomischen Auswirkungen der Umwelthaftung untersucht. ^[12] Im Rahmen der Deutschlandstudie wurde eine Befragung zum Investitionsverhalten von Unternehmen der Eisen-, Blech- und metallverarbeitenden Industrie (EBM-Industrie) vor dem Hintergrund des neuen UmweltHG durchgeführt. ^[13] Das wichtigste Ergebnis dieser Befragung lautet, dass bei dem schon erreichten hohen Niveau der Investitionen keine zusätzlichen freiwilligen Umweltschutzinvestitionen durch das UmweltHG induziert wurden. ^[14]

Herbst ^[15] untersuchte die vom UmweltHG ausgehenden Anreize für die betriebliche Risikopolitik. Die Studie beruht auf Befragungen von Industrieunternehmen und Verbänden im Zeitraum 1992 bis 1993. Im Ergebnis erwarten nur wenige Unternehmen, dass die veränderten Haftungsnormen zu Veränderungen der Produktion oder zu einer Verbesserung der betrieblichen Risikopolitik führen. Diese Skepsis wird getragen durch die verbreitete organisatorische Trennung von Haftung und Sicherheitstechnik in der Betriebsorganisation sowie durch die Tatsache, dass der durch das Umwelthaftungsrecht erfasste Teil der Umweltschäden gering ist (weniger als 1 % der durchschnittlichen Schadenskosten). Bezogen auf die gesamten Umweltschutzkosten beträgt dieser Anteil sogar weniger als 1 Promille. Die gesamten Umweltschutzkosten machen ihrerseits nur einen geringen Teil der Gesamtkosten eines Unternehmens aus (weniger als 5 %).

Bartsch ^[16] analysierte die Aktienkursentwicklung nach drei wichtigen Ereignissen im Zusammenhang mit dem UmweltHG. Die betrachteten Ereignisse sind der Sandoz-Unfall [1986], die Ankündigung einer verschärften Umwelthaftung in Deutschland [1989] und die Verabschiedung des UmweltHG [1990]. Untersucht wurden die Kurse von ausgewählten Firmen der chemischen Industrie, von denen angenommen wurde, dass sie besonders stark von einer Verschärfung der Umwelthaftung betroffen wären. Die beiden wichtigsten Ergebnisse dieser Untersuchung lauten:

1. Die Kursentwicklung der betroffenen Unternehmen weist in zeitlicher Nähe zu den genannten Ereignissen keine signifikanten Unterschiede zur normalen Kursentwicklung auf.

2. Das Investitionsrisiko beim Kauf von Aktien der chemischen Industrie hat sich in zeitlicher Nähe zu den Ereignissen nicht signifikant verändert.

Schwarze ^[17] misst in seiner Studie die Präventionswirkung des UmweltHG auf der Grundlage der Schadens- und Unfallentwicklung in der Umwelthaftpflichtversicherung sowie der Störfälle, die bei der Zentralen Meldestelle für Störfälle und Störungen in verfahrenstechnischen Anlagen (ZEMA) beim Umweltbundesamt und beim Statistischen Bundesamt (LTWS-Statistik) erfasst werden. Danach sank im Zeitraum 1993 bis 1997 die Unfallwahrscheinlichkeit; gleichzeitig war eine beschleunigte Durchsetzung der neuen Umwelthaftpflichtpolice zu beobachten.

Dieser Zusammenhang lässt sich jedoch für einen längeren Betrachtungszeitraum (1993 bis 2002) nicht aufrechterhalten. Abbildung 1 zeigt dies für die Schadens- und Prämienentwicklung sowie die Schadensquote (Schäden je Euro Prämienaufkommen) in der Umwelthaftpflichtsparte (geschätzt auf Basis der Beobachtungen eines großen deutschen Versicherers). Der leicht fallende Trend bei den Schäden ist nur schwach bestimmt (R² = 0,1742) und korreliert nicht mit dem Prämienaufkommen.

Die Entwicklung der bei der ZEMA gemeldeten Störfälle und Betriebsstörungen (Abbildung 2) zeigt sogar einen steigenden Störfalltrend. ^[18] Bezogen auf die Zahl der Betriebe stieg die Zahl der Unfälle (Summe aus Störfällen, Betriebsstörungen und Stofffreisetzungen) seit 1996 kontinuierlich. Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass sich im Jahre 2000 die Bezugsbasis dieser Beobachtung geändert hat (Anlagen wurden durch Betriebsbereiche ersetzt), so dass im Übergang von 1999 auf 2000 ein Vergleich erschwert ist. Die Richtung der Änderungen zeigt aber eine signifikante Zunahme der normierten Ereigniszahl. ^[19]

Übereinstimmend zeigen die empirischen Analysen, dass das Umwelthaftungsgesetz zu keiner nachhaltigen Verbesserung der Prävention von industriellen Störfällen geführt hat. Die gedämpften Erwartungen der Unternehmen in den Befragungen von Feess-Dörr et al. und Herbst werden durch diese Trends bestätigt. Damit rücken die von den befragten Unternehmen genannten Gründe - erreichtes hohes Niveau der Sicherheit und geringe Kostenwirkung der Haftung - in den Vordergrund der Erklärung: Ist ein hoher Sicherheitsstand erreicht, reagieren die Unfallzahlen kaum auf zusätzliche Vorsorge, so dass die Haftung als zusätzlicher ökonomischer Anreiz keine eigenständige Lenkungswirkung entfaltet.

Hat das Gesetz deshalb versagt, so dass man es im Zuge der allseitigen Deregulierungsbemühungen abschaffen sollte? Diese Schlussfolgerung wäre angesichts der immer noch schwachen Datenlage und des Teilerfolgs bei der Internalisierung verfehlt. Es ist vielmehr an der Zeit, die ökonomischen Erwartungen an die Umwelthaftung zu korrigieren. Das Umwelthaftungsgesetz ist nur ein Baustein einer integrierten Anlagensicherheitspolitik auf hohem Niveau. Es bewegt die Betriebe zur Abkehr von einer typischen organisatorischen Praxis: der Trennung von "technischer" Risikovorsorge einerseits und "rechtlich-finanzieller" Abwicklung von Außenansprüchen an das Unternehmen andererseits. Mit dem Umwelthaftungsgesetz wurde deutlich, dass Anlagensicherheit vor potentiellen Klagen schützen und Versicherungskosten sparen kann. Durch eine systematische Verknüpfung der Umwelthaftung mit dem Öko-Audit, z. B. durch die Gewährung von Prämiennachlässen bei einem erfolgreichen Öko-Audit, könnte dieser Effekt noch verstärkt werden.

[1] Dazu zählen als zivilrechtliche Haftungsregeln neben dem Umwelthaftungsgesetz die Gefährdungshaftung des Wasserhaushaltsgesetzes (§ 22 WHG), die Deliktshaftung aus § 823 BGB und die Haftungsregeln des Nachbarschaftsrechts (§§ 906, 1004 BGB).

[2] Entwurf eines Umwelthaftungsgesetzes von 1990, Bundestagsdrucksache 11/7104 - Begründung zu A. Allgemeiner Teil.

[3] Sie lautet: "Wird durch eine Umwelteinwirkung, die von einer der im Anhang 1 genannten Anlagen ausgeht, jemand getötet, sein Körper oder seine Gesundheit verletzt oder eine Sache beschädigt, so ist der Inhaber der Anlage verpflichtet, dem Geschädigten den daraus entstehenden Schaden zu ersetzen." (§ 1 UmweltHG)

[4] Sie lautet: "Ist eine Anlage nach den Gegebenheiten des Einzelfalls geeignet, den entstandenen Schaden zu verursachen, so wird vermutet, dass der Schaden durch diese Anlage verursacht ist. Die Eignung im Einzelfall beurteilt sich nach dem Betriebsablauf, den verwendeten Einrichtungen, der Art und Konzentration der eingesetzten und freigesetzten Stoffe, den meteorologischen Gegebenheiten, nach Zeit und Ort des Schadenseintritts und nach dem Schadensbild sowie allen sonstigen Gegebenheiten, die im Einzelfall für oder gegen die Schadensverursachung sprechen." (§ 6 Abs. 1 UmweltHG)

[5] In § 6 Abs. 2 UmweltHG heißt es: "Absatz 1 findet keine Anwendung, wenn die Anlage bestimmungsgemäß betrieben wurde und auch keine Störung des Betriebs vorliegt."

[6] In der Zahl erfolgreicher Klagen drückt sich die Durchsetzbarkeit von Schadensersatzansprüchen vor Gericht aus. Sie sagt aber nur wenig über die Präventionswirkung der Haftung aus. Eine geringe Klagezahl kann sowohl als Ausdruck einer Klageapathie und damit einer misslungenen Prävention gewertet werden als auch als Ausdruck weniger Schäden und damit einer gelungenen Prävention. Eine Klärung in dieser Frage kann nur empirisch auf der Grundlage der Beobachtung von Unfallzahlen erfolgen. Dies ist das Vorgehen weiter unten in diesem Bericht.

[7] Neue Juristische Wochenschrift - Rechtsprechungsreport 1993, S. 598 ff.; Versicherungsrecht 1995, S. 551; Neue Juristische Wochenschrift 1997, S. 2748 ff.; Neue Juristische Wochenschrift 1998, S. 3720 ff.; Neue Juristische Wochenschrift - Rechtsprechungsreport 2002, S. 26 ff.

[8] So bilanziert Salje, dass sich "die Bemühungen des Bundesumweltministeriums, die Haftungskonzeption des WHG (Gefährdungshaftung) auf Boden und Luft zu erstrecken, nicht realisiert haben"; dagegen wertet Wagner das erfolgreiche Einzelurteil als "wertvolle Leitlinie für den Umwelthaftungsprozeß". Gottwald urteilt, das UmweltHG gäbe dem Umweltkläger "Steine statt Brot". Vgl. Peter Salje: Neuere Entwicklungen der Haftung für Gewässerschäden. In: Produkt- und Umwelthaftpflicht international, Nr. 3, 2000, S. 90-97; Gerhard Wagner: Anmerkungen zum BGH-Urteil vom 17. 6. 1997. In: Entscheidungen zum Wirtschaftsrecht, Nr. 1, 1998, S. 83-86; Peter Gottwald: Die Schadenszurechnung nach dem Umwelthaftungsgesetz. In: Dieter Medicus und Hans-Joachim Mertens (Hrsg.): Festschrift für Hermann Lange zum 70. Geburtstag am 24. 1. 1992. Stuttgart 1992, S. 447-467.

[9] Zu Einzelheiten vgl. Patricia Döring: Haftung und Haftpflichtversicherung als Instrumente einer präventiven Umweltpolitik. Berlin 1999, S. 155 ff.; Reimund Schwarze: Risikopolitische Instrumente zur Kontrolle des moralischen Risikos bei verdeckten Langzeitschäden am Beispiel der Umwelthaftpflichtversicherung. In: Leo Männer (Hrsg.): Langfristige Versicherungsverhältnisse. Ökonomie, Technik, Institutionen. Karlsruhe 1997, S. 331-353.

[10] Vgl. z. B. Joachim Vogel: Anwendung des Umwelthaftpflicht-Modells im Breitengeschäft (Teil I). In: Versicherungswirtschaft, Bd. 50, 1995, S. 1207-1212.

[11] Eberhard Feess-Dörr, Gerhard Prätorius und Ulrich Steger: Umwelthaftungsrecht. 2. Aufl. Wiesbaden 1992.

[12] Eine Zusammenfassung der Studien gibt Sven Erichsen: Ökonomische Auswirkungen von Umwelthaftungssystemen. In: Versicherungsrecht, Heft 10, 1997, S. 413-420. Die EU-Kommission selbst beruft sich im Richtlinienentwurf auf eine Studie von David Austin und Anna Alberini: An Analysis of the Preventive Effect of Environmental Liability. Study commissioned by DG ENV of the European Commission. Brüssel 2000. In dieser Studie heißt es (aber) zusammenfassend: "Our work suggests that states' liability policies toward environmental damages may exert some slight, additional pressure to reduce emissions of the most toxic industrial chemicals. The evidence of the effect of strict liabililty is suggestive but not strongly significant statistically" (a. a. O., S. 26/27).

[13] Georg Küpper: Welchen Einfluß haben Haftung und Versicherung auf die Investitionstätigkeit der Unternehmen im Umweltbereich? In: Betriebs-Berater, Bd. 51, 1996, S. 541-544.

[14] Als freiwillige Umweltschutzinvestitionen wurden dabei solche Investitionen bezeichnet, die "nicht vom Gesetzgeber (Immissionsschutz, Gewerbeaufsicht etc.) erzwungen wurden".

[15] Christian Herbst: Risikoregulierung durch Umwelthaftung und Versicherung. Berlin 1996.

[16] Elga Bartsch: Liability for Environmental Damages: Incentives for Precaution and Risk Allocation. Tübingen 1998.

[17] Reimund Schwarze: Prävention von Umweltschäden durch Umwelthaftung? Eine theoretische und empirische Analyse des Umwelthaftungsgesetzes. In: Jahrbuch für Wirtschaftswissenschaften, Bd. 49, 1998, S. 198-219.

[18] Zentrale Melde- und Auswertungsstelle für Störfälle und Störungen in verfahrenstechnischen Anlagen beim Umweltbundesamt: Jahresbericht 2002. Berlin 2004, S. 7.

[19] Die normierte Ereigniszahl setzt die Anzahl der Ereignisse ins Verhältnis zur Grundgesamtheit der Anlagen (bis 1999) bzw. der Betriebsbereiche (ab 2000). Sie erfasst neben Störfällen auch andere meldepflichtige Ereignisse (sog. "Beinahe-Störfälle"). Die größte Nähe zum Störfallkonzept des UmweltHG weisen die Störfallmeldungen gemäß Anhang IV Teil 1 Nr. I der Störfallverordnung (jeweils erste Säule in Abbildung 2) auf. Auch diese zeigen keinen fallenden Trend.