Gegenwärtig sind die Zentralbankpräsidenten der Mitgliedsländer des Euroraums mit jeweils einer Stimme im EZB-Rat vertreten. Hinzu kommen sechs Direktoriumsmitglieder, so dass sich die Gesamtzahl der Stimmberechtigten auf 18 beläuft. ^[1] Formal gilt als Regel bei geldpolitischen Entscheidungen im EZB-Rat das einfache Mehrheitsprinzip; tatsächlich werden aber die Entscheidungen üblicherweise nach dem Konsensprinzip getroffen. ^[2]

Ohne eine Reform würde der Einfluss des Direktoriums und der größeren Länder im EZB-Rat bei einer Erweiterung des Euroraums stark abnehmen. ^[3] Zu einer Diskrepanz zwischen den stabilitätspolitischen Erfordernissen des Euroraums und einer mehrheitlich getragenen geldpolitischen Entscheidung könnte es daher kommen, wenn die im EZB-Rat vertretenen Zentralbankpräsidenten ihr Abstimmungsverhalten primär an den konjunkturellen Gegebenheiten ihres Herkunftslandes orientieren und diese - beispielsweise infolge asymmetrisch wirkender Schocks - von der allgemeinen Konjunkturentwicklung im Euroraum merklich abweichen.

Zugleich ist es mit Blick auf die Effizienz der Entscheidungsfindung nach der Erweiterung unvermeidlich, die Zahl der Mitglieder des EZB-Rats zu beschränken. Eine strikte Orientierung an der Kategorie "Staat" erscheint angesichts der sehr unterschiedlichen Größe der Mitgliedsländer wenig sinnvoll. Denn mit welcher Begründung sollten kleine Länder, die wie Malta oder Zypern einen Anteil von weniger als 0,2 % an der Bevölkerung im Euroraum aufweisen, bei Entscheidungen dasselbe Gewicht haben wie große Länder, in denen sogar einzelne Regionen zum Teil auf deutlich höhere Bevölkerungsanteile kommen? In Deutschland beispielsweise hat das Bundesland Nordrhein-Westfalen einen Bevölkerungsanteil im erweiterten Euroraum von 4 %, verfügt aber mit den 15 anderen Bundesländern gebündelt über nur ein Stimmrecht.

Drei Konstruktionsformen bieten sich an: die Bildung von Gruppen, innerhalb derer das Stimmrecht rotiert (Beispiel US-amerikanische Zentralbank), Gruppenbildung mit jeweils einem Repräsentanten (Beispiel Internationaler Währungsfonds) und die Bildung eines aus Experten bestehenden geldpolitischen Komitees (Beispiel Vereinigtes Königreich). ^[4]

Die Vorschläge der Europäischen Zentralbank vom Dezember 2002 und des DIW Berlin vom April 2002 haben gemein, dass sie auf Gruppenbildung und dem Rotationsprinzip basieren. ^[5] Der Vorteil der Gruppenbildung gegenüber der Delegation an ein Komitee besteht darin, dass die speziellen Länderkenntnisse, über die die nationalen Zentralbankpräsidenten infolge ihrer Tätigkeit verfügen, in den Entscheidungsprozess einfließen und so ein abgerundetes Gesamtbild der Entwicklung im Euroraum unterstützt wird. Auch stellen die nationalen Zentralbankpräsidenten mit Blick auf Rechenschaftspflicht und Glaubwürdigkeit der Zentralbank das Bindeglied zwischen dem jeweiligen Land und dem EZB-Rat dar. ^[6] Es wäre ohnehin nur schwer vorstellbar, dass die Wahl der geldpolitischen Experten im Euroraum unter vollständiger Vernachlässigung ihrer regionalen Herkunft stattfindet. Insofern unterscheidet sich das Entscheidungsgremium der EZB deutlich von dem Monetary Policy Committee der Bank of England und auch von der Regelung bei der Schwedischen Zentralbank, die für wesentlich kleinere und homogenere Währungsräume konzipiert wurden. Auch bedeutet ein geldpolitisches Komitee nicht zwangsläufig, dass sich dessen Experten weniger stark an regionalen Entwicklungen orientieren als die Präsidenten der nationalen Zentralbanken. Eine Studie über das Abstimmungsverhalten bei der US-amerikanischen Zentralbank hat ergeben, dass es in den USA gerade die Mitglieder des Direktoriums sind, die die Situation in ihrem Herkunftsstaat berücksichtigen. ^[7]

Repräsentation hat gegenüber der Rotation den Nachteil, dass die Repräsentanten nicht mehr unabhängige Entscheidungsträger sind, sondern sich im Vorfeld mit den anderen Gruppenmitgliedern abstimmen, was die Tendenz zur Vertretung nationaler Interessen verstärkt.

Im Einzelnen sieht der Vorschlag der EZB vor, dass aus den Zentralbankpräsidenten der Mitgliedstaaten des Euroraums (ab 22 Mitgliedern) drei Gruppen gebildet werden, die jeweils eine bestimmte Anzahl von Stimmrechten haben. Innerhalb der Gruppen werden nach einem bisher nicht näher spezifizierten Rotationsverfahren die Stimmrechte zugeteilt. Bei einem 25 Länder umfassenden Euroraum ergäbe sich folgende Zusammensetzung: ^[8] Gruppe 1, bestehend aus den fünf größten Ländern (Deutschland, Vereinigtes Königreich, Frankreich, Italien und Spanien), hat vier Stimmrechte; Gruppe 2 mit 13 Ländern (Niederlande, Belgien, Schweden, Österreich, Dänemark, Polen, Irland, Portugal, Luxemburg, Griechenland, Finnland, Tschechien und Ungarn) verfügt über acht Stimmrechte, und die sieben Länder der Gruppe 3 (Slowakei, Slowenien, Litauen, Zypern, Lettland, Estland und Malta) haben zusammen drei Stimmrechte (Tabelle 1). Hinter dieser Verteilung verbirgt sich eine auf den ersten Blick nicht ersichtliche starke Unterrepräsentation der großen Länder (Abbildung).

Demgegenüber bilden in dem Vorschlag des DIW Berlin nur die kleineren Länder Gruppen, innerhalb derer rotiert wird; die größeren Länder verfügen über ein permanentes Stimmrecht. Die Gruppen werden so weit möglich nach regionalen Kriterien gebildet. Gewichtet wird dabei mit dem Bruttoinlandsprodukt und der Bevölkerungszahl, die zu gleichen Teilen in die Berechnung eingehen (Tabelle 2). Aus Tabelle 1 wird ersichtlich, dass sechs Gruppen mit jeweils drei Ländern vorgesehen sind. Jede dieser Gruppen verfügt über eine Stimme. Die Zentralbankpräsidenten der sieben übrigen Länder haben ein permanentes Stimmrecht. Die vier größten Länder haben zudem ein permanentes Vorschlagsrecht für jeweils ein Direktoriumsmitglied, ^[9] so dass die Mitgliedsländer insgesamt in Abhängigkeit von ihrer Größe entweder über zwei Stimmrechte, ein Stimmrecht oder aber alle drei Jahre über ein Stimmrecht verfügen.

Gegenüber den Überlegungen der EZB hat dieser Vorschlag zwei entscheidende Vorzüge: Erstens ist das Entscheidungsgremium überschaubarer und damit effizienter bei der Entscheidungsfindung, und zweitens entspricht die Stimmengewichtung eher der ökonomischen Bedeutung des jeweiligen Landes. Während der Vorschlag der EZB im Falle von 25 Mitgliedsländern vorsieht, dass der EZB-Rat mit 31 Personen tagt, von denen 21 stimmberechtigt sind, würde sich der EZB-Rat gemäß dem Vorschlag des DIW Berlin aus 19 Personen zusammensetzen, die alle ein Stimmrecht haben. Folgt man den Vorstellungen der EZB, können im Extremfall neun kleine Länder - Malta, Estland, Lettland, Ungarn, Tschechien, Finnland, Griechenland, Luxemburg und Portugal - mit einem Anteil am Bruttoinlandsprodukt des Euroraums von 6 % (Bevölkerungsanteil 11 %) eine Mehrheitsentscheidung herbeiführen. ^[10] Verteilt man die sechs Stimmrechte des Direktoriums nicht gleichmäßig über die Zeit auf alle 25 Länder, sondern betrachtet sie getrennt, ergibt sich ein nur leicht verändertes Bild: Elf Länder sind nun für eine Mehrheit erforderlich, die im Extremfall nur 9 % des Bruttoinlandsprodukts (21 % der Bevölkerung) auf sich vereinen. Nach dem Entwurf des DIW Berlin kann ein Mehrheitsentscheid nur von Ländern herbeigeführt werden, die zusammengenommen mindestens 29 % des Bruttoinlandsprodukts bzw. 37 % der gesamten Bevölkerung aufweisen.

Die Bevölkerungsgröße erscheint als zweiter Bestimmungsfaktor für die Stimmenverteilung neben dem Bruttoinlandsprodukt für sich genommen sinnvoll; das steigende wirtschaftliche Gewicht der Länder im Zuge des zu erwartenden Aufholprozesses würde zudem mit der Berücksichtigung dieser Größe antizipiert, so dass künftige Änderungen nicht erforderlich wären. Polen hätte so bereits heute ein höheres Gewicht als die Niederlande. Demgegenüber ist der zweite Bestimmungsfaktor des Gewichts im Vorschlag der EZB die Summe der "Gesamtaktiva der Aggregierten Bilanz der Monetären Finanzinstitute", deren Anteile in etwa jenen des Bruttoinlandsprodukts entsprechen. ^[11]

Ein weiterer Unterschied besteht darin, dass nach dem Vorschlag des DIW Berlin - anders als nach dem der EZB - nur die stimmberechtigten Zentralbankpräsidenten an den Sitzungen des EZB-Rats aktiv teilnehmen sollen. Damit reduziert sich die Zahl der aktiven Ratsmitglieder auf 19 (13 Zentralbankpräsidenten plus sechs Direktoriumsmitglieder) gegenüber 31 beim EZB-Entwurf. Bei einer so hohen Zahl von Diskutanten besteht die Gefahr, dass es zu erheblichen Effizienzverlusten kommt.