Das Konzept der integrierten Produktpolitik betrachtet Produkte als Ausgangspunkt von Umweltverschmutzung und Ressourcenverbrauch. Angestrebt wird, die negativen Umweltwirkungen von Produkten entlang ihrem gesamten Lebenszyklus zu verringern und nicht nur punktuell auf die Ressourcengewinnung, einzelne Stufen des Produktionsprozesses oder die Abfallentsorgung zu fokussieren. ^[2] Durch die integrierte Herangehensweise - schon vom Design der Produkte an - soll vermieden werden, dass Umweltbelastungen entlang dem Lebenszyklus verschoben werden. Dies ist beispielsweise der Fall, wenn die Verwendung bestimmter Materialien in Produkten zwar einen geringeren Ressourcenverbrauch, dafür aber eine erhöhte Emissionsbelastung in der Entsorgung der Produkte mit sich bringt.

Ein weiteres wesentliches Merkmal von integrierter Produktpolitik besteht darin, einzelne Politikmaßnahmen nicht isoliert zu betrachten, sondern wirkungsvolle Bündel von Instrumenten zu entwickeln. Mit diesem Konzept sollen vorteilhafte wirtschaftliche Rahmenbedingungen für innovative und umweltbewusste Unternehmen gestaltet werden. Zu den Instrumenten gehören die Verbesserung der Informationsbasis für Unternehmen ebenso wie die Förderung von Unternehmenskooperationen entlang von Produktlebenszyklen. Darüber hinaus soll der Staat zu freiwilligen Aktivitäten anregen und die Rolle des Vermittlers zwischen Interessengruppen einnehmen.

Dieses Doppelziel soll durch unternehmerische Anreize zur verstärkten Entwicklung und Vermarktung umweltfreundlicher Produkte erreicht werden. Derartige Anreize erhöhen beispielsweise die Chancen, Produktionskosten durch eine Steigerung der Öko-Effizienz zu reduzieren, ein positives Markenimage aufzubauen, neue Märkte bzw. Marktanteile zu erschließen und weitere staatliche Regulierungsmaßnahmen im Umweltbereich zu vermeiden. ^[6]

In Deutschland wird integrierte Produktpolitik aufgrund der ökonomischen Zielsetzung nicht nur als Teil der Umweltpolitik, sondern auch als Industriepolitik bezeichnet, die produktbezogene Innovationen in Unternehmen fördert. Entwicklungschancen für die deutsche Wirtschaft ergeben sich hierbei im Innovationswettbewerb, besonders im Aufbau von "Lead-Märkten" für Umweltinnovationen. Das Konzept fügt sich damit als Strategie einer "Vorreiterpolitik" in die Vorstellung einer ökologischen Modernisierung ein, die ein wesentlicher Bestandteil der Koalitionsvereinbarung der deutschen Bundesregierung für die gegenwärtige Legislaturperiode ist. ^[7]

Die Ausrichtung der integrierten Produktpolitik an ökonomischen und Umweltzielen führt zu der Tendenz, vorrangig "Win-win"-Lösungen anzustreben. Dies bedeutet beispielsweise, Produkte zu entwickeln, die sowohl positive Umwelteigenschaften als auch gute Vermarktungschancen besitzen. Derartige Lösungen werden vom Grünbuch der EU favorisiert. Sie finden sich auch in den entsprechenden Vorüberlegungen in Deutschland wieder. ^[8]

Nahezu alle vorgeschlagenen IPP-Instrumente sollen auf unterschiedliche Weise stimulierend auf die Innovationstätigkeit von Unternehmen bezüglich der Umwelteigenschaften ihrer Produkte wirken. Dies gilt sowohl für die finanzielle Unterstützung von Produktforschung und -entwicklung in Unternehmen als auch für die Kooperation von Akteuren entlang dem Produktlebenszyklus. ^[9] Darüber hinaus gibt es eine Reihe von Instrumenten, die umweltfreundliche Produktinnovationen indirekt fördern, indem sie z. B. die Ermittlung von Informationen zu den Umweltauswirkungen von Produkten unterstützen. Hier sind Produktökobilanzen hervorzuheben.

Ein Nachteil produktbezogener Politik wird darin gesehen, dass Produktinnovationen typischerweise in relativ kleinen Schritten vor sich gehen. Damit werden sie nicht den Erfordernissen eines ökologischen Strukturwandels gerecht, der auch radikale Innovationen erfordert, die ganze (Produkt-) Systeme im Sinne eines "Transition Management" grundlegend verändern bzw. obsolet werden lassen können. ^[10] Deshalb sollte stärker von den Funktionen der Produkte ausgegangen werden anstatt von den Produkten selbst. Auf diese Weise kann breiter nach einer energie- und materialsparenden sowie schadstoffarmen Alternative gesucht werden.

Allerdings ist festzustellen, dass neue Instrumente im Rahmen der integrierten Produktpolitik kaum vorgeschlagen werden. Ausnahmen sind die Idee eines reduzierten Mehrwertsteuersatzes für Produkte, die das Europäische Öko-Label tragen, sowie der dänische Ansatz des Produktpanels. ^[13]

Übersicht 1 gibt eine allgemeine Klassifizierung und Beispiele produktbezogener Instrumente wieder, die bereits existieren bzw. gegenwärtig vorbereitet werden. Auffällig ist, dass viele dieser Instrumente darauf gerichtet sind, negative Umweltwirkungen in der Produktnutzungsphase und im Zusammenhang mit Produktabfall zu reduzieren.

Einen Überblick über wichtige Produktgruppen und Sektoren, für die IPP-Instrumente in ausgewählten EU-Ländern bereits gelten bzw. diskutiert werden, gibt Übersicht 2. Am häufigsten sind produktbezogene Regelungen für elektrische und elektronische Erzeugnisse, Autos und Verpackungen. Für diese existieren mittlerweile auch EU-weite Regelungen. Zu erkennen ist, dass die Produktgruppen und Sektoren sehr stark von den länderspezifischen Bedingungen abhängig sind.

Detaillierte Evaluationen der ökonomischen und Umweltauswirkungen produktbezogener Instrumente wurden bisher kaum durchgeführt. Dies mag zum einen auf Schwierigkeiten bei der Datenermittlung beruhen. Zum anderen sind Instrumente, die eher indirekt und langfristig wirken, grundsätzlich schwer zu bewerten. Dennoch kann auf eine gründliche Evaluation auch solcher Instrumente nicht verzichtet werden. Wichtige Informationen zur Gestaltung einer integrierten Produktpolitik können aber aus den Erfahrungen einzelner EU-Länder bei der Umsetzung von Politikinstrumenten gewonnen werden.

Unternehmen benutzen POEM als ein strategisches Instrument, um künftige Aktivitäten im Umweltbereich zu entwerfen. Zwei komplementäre Politikinstrumente haben sich als Erfolgsfaktoren für POEM herausgestellt. Zum einen bedarf es stimulierender Rahmenbedingungen, z. B. der Erwartung staatlicher Regulierungsmaßnahmen oder Selbstverpflichtungen der Branche. Zum anderen besteht ein großer Bedarf an Informationen zu den Umweltwirkungen von Produkten. POEM stellte sich damit als ein treibendes Element bei der Einrichtung von Informationssystemen verschiedener Branchen heraus. Beispielsweise wurde ein auf Ökobilanzen basierendes Informationssystem über Umweltwirkungen von Bauprodukten und -materialien eingerichtet, für das mehr als 100 Unternehmen Lizenzen erwarben. ^[15]

In einem Produktpanel arbeiten Unternehmen, Händler, Forschungseinrichtungen, Verbraucherorganisationen und andere Interessenten zusammen, um gemeinsam Lösungen zu Umweltproblemen zu entwickeln, die von Produkten ausgehen. Diese Kooperationsform wird in der Regel von den Beteiligten selbst organisiert und geleitet; gegebenenfalls erfährt sie finanzielle oder organisatorische Unterstützung von Seiten des Staates.

Eine dem Panel ähnliche Initiative wurde von der Dänischen Vereinigung für Plastikerzeugnisse (Danish Plastics Federation) ins Leben gerufen mit dem Ziel, die Umweltwirkungen von ausgewählten Produkten aus Plastik zu verbessern. Den Ausgangspunkt bildeten Ökobilanzen für sechs Produkte. Problematisch gestaltete sich die Einbeziehung des Handels, der (teilweise industriellen) Käufer sowie kleiner Unternehmen, denen ein individueller Nutzen aus ihrer Beteiligung nicht vermittelt werden konnte. Wirkungsgrenzen dieser Initiative wurden schließlich auch darin gesehen, dass es in Dänemark keine Produzenten von Plastikrohmaterial gibt. Ein möglicher Ansatz wäre es, Panels EU-weit einzurichten. Dies wäre aber mit einem hohen Organisationsaufwand verbunden.

In Deutschland wurde der Versuch unternommen, ein Produktpanel für Möbel einzurichten. Dieser ist wegen mangelnder Motivation der Beteiligten zur Kooperation letztlich gescheitert. Ein erfolgreich abgeschlossenes Produktpanel in Deutschland gab es dagegen für Automobile. Den Rahmen für dieses Panel bildete eine freiwillige Vereinbarung zwischen der Bayerischen Regierung und der Industrie, die auch Aktivitäten der integrierten Produktpolitik beinhaltete.

In Schweden existieren zwei Panels in den Bereichen Bau und Nahrungsmittel, die von führenden Unternehmen der Branchen maßgeblich geprägt werden. Auch in diesen Panels wurde die Erfahrung gemacht, dass zusätzliche Anreize benötigt werden, um eine erfolgreiche Arbeit zu ermöglichen. Vorgeschlagen wurden unter anderem differenzierte Steuersätze, die umweltfreundliche Bauweisen und hochgradig energieeffiziente Gebäude begünstigen, sowie ein Dialog zwischen Staat und Wirtschaft zu möglichen künftigen Regulierungsmaßnahmen. ^[16]

Ein Instrument zur Realisierung der Produktverantwortung ist die staatlich auferlegte Pflicht für Hersteller, Produkte nach Ablauf ihrer Nutzungsdauer von den Konsumenten wieder zurückzunehmen. Hiermit muss aber keine tatsächliche physische Rücknahme verbunden sein, sondern lediglich die Übernahme der Kosten für eine solche Rücknahme durch ein Entsorgungs- oder Verwertungsunternehmen. Diese Form der Produktverantwortung ist im deutschen Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz von 1994 verankert und durch Verordnungen für Verpackungsabfall, Altautos und Altbatterien umgesetzt worden sowie für Altelektrogeräte vorgesehen. In Ergänzung dazu gibt es auch einige freiwillige Selbstverpflichtungen der Wirtschaft, beispielsweise zur Rücknahme von Altbatterien, graphischen Altpapieren, Bauabfall und Altautos. ^[18] Ähnliche Regelungen wie in Deutschland existieren auch in anderen EU-Ländern, beispielsweise in Schweden. Für Altfahrzeuge, Produktverpackungen und Altbatterien besteht der rechtliche Rahmen für die Produktverantwortung auch auf europäischer Ebene; für Elektroaltgeräte ist er vorgesehen. ^[19]

Die Erfahrungen mit bereits bestehenden Rücknahmeregelungen zeigen, dass aufgrund des hohen Verwaltungsaufwands (je eine Rechtsverordnung pro Produktart) eine solche Pflicht nur für eine begrenzte Zahl von Produktarten sinnvoll ist. Diese Produkte müssen außerdem in großer Zahl vorhanden sein, um den Aufwand für die Rücknahme zu rechtfertigen. Da in vielen Fällen die Hersteller von Produkten nicht im jeweiligen Land der Konsumenten angesiedelt sind, ist es außerdem wichtig, dass sich die Produktverantwortung nicht nur auf Hersteller, sondern auch Importeure bezieht, wie es in Deutschland der Fall ist.

Die Chance der integrierten Produktpolitik besteht darin, ökologische und ökonomische Ziele innerhalb der EU zu verbinden. Es geht zum einen darum, Unternehmen zu motivieren und zu unterstützen sowie marktfähige Produktlösungen im Einklang mit Umweltzielen zu entwickeln. Zum andern wird angestrebt, dass sich EU-Unternehmen durch umweltfreundliche Produktinnovationen auf internationalen Märkten etablieren. Ob dieses Konzept den Anforderungen eines grundlegenden ökologischen Strukturwandels gerecht werden kann, hängt unter anderem davon ab, ob in Zukunft auch von den Funktionen der Produkte oder nur von den Produkten selbst ausgegangen wird. Die integrierte Produktpolitik ist eher mit einer Strategie der ökologischen Modernisierung vereinbar.

Insgesamt betrachtet gibt es sowohl bei den produktbezogenen Politikstrategien als auch bei ihrer Umsetzung in den einzelnen EU-Mitgliedstaaten beträchtliche Unterschiede. Der Vorzug skandinavischer und niederländischer Aktivitäten liegt vor allem in den kooperativen Ansätzen sowohl zwischen Staat und Wirtschaft als auch zwischen Unternehmen. Instrumente wie POEM und Produktpanel können Ressourcen bündeln und stärken die Innovationskraft kooperierender Unternehmen.

Das Grünbuch zur integrierten Produktpolitik schlägt spezifische EU-Politikinitiativen vor, die im Wesentlichen die Rahmenbedingungen für die Mitgliedstaaten schaffen sollen. Damit besteht Spielraum für die Mitgliedstaaten, eigene Konzepte zu entwickeln. Ein europäisches Rahmenkonzept erscheint auch deshalb wichtig, da viele Produkte nicht national, sondern zu einem großen Teil innerhalb der EU gefertigt und gehandelt werden. Es ist bedauerlich, dass das EU-Weißbuch noch auf sich warten lässt. Die vielfältigen Erfahrungen innerhalb der EU mit nationalen Konzeptionen und Instrumenten machen es aber möglich, auch jetzt schon in Deutschland die integrierte Produktpolitik auf konzeptioneller Ebene und in der Umsetzung weiter voranzutreiben. Die großen Herausforderungen bestehen dabei in der Entwicklung von effektiven "Instrumenten-Sets" und in der ressortübergreifenden Kooperation von Ministerien und Verwaltungen. Dabei ist es unverzichtbar, die Weiterentwicklung dieses Konzepts stärker als bisher durch ökonomische und ökologische Evaluationen zu begleiten.

Produktinformation
• Öko-Labels, z. B. Europäisches Öko-Label sowie "Blauer Engel" in   Deutschland
• Freiwillige Umweltdeklarationen zu Produkten
• Förderung der Weiterentwicklung von Produktökobilanzen
• Verbindliche Warenkennzeichnung, Inhaltsdeklaration,   Entsorgungshinweise

Monetäre Anreize
• Produzentenverantwortung durch Rücknahmepflicht für   Produktabfall, z. B. Altautos, Altelektrogeräte, Verpackungsabfall
• Produktsteuern
• Zuschüsse für Forschung und Entwicklung (Produktinnovationen)

Freiwillige Maßnahmen und Kooperationen
• Freiwillige Selbstverpflichtung zur Rücknahme von Altprodukten,
  z. B. Altautos, graphische Papiere in Deutschland
• Normung von Produkten und Produktkomponenten
• Förderung des produktbezogenen betrieblichen   Umweltmanagements
• Produktpanel

Ordnungsrechtliche Regelungen
• Verbot von besonders umweltschädlichen Stoffen in Produkten
• Zulassungsverfahren für Produkte, die gefährliche Stoffe enthalten
• Recycling- bzw. Mehrwegquoten

Skandinavische Länder (gemeinsam)
- Fischereiwesen, Bau, elektronische Industrie, Nahrungsmittel,   Haushaltsgeräte

Dänemark
- Textilien, elektronische Erzeugnisse, Plastikerzeugnisse

Schweden
- Autos, Autoreifen, elektronische und elektrische Geräte,   Verpackungen, Druckerzeugnisse, Möbel, Nahrungsmittel,   Baumaterialien

Finnland
- Papier und Papiererzeugnisse

Niederlande
- Chemische Produkte, Felle und Leder, Holzfasern, Textilien,   Schuhe, elektronische Erzeugnisse

Deutschland
- Verpackungen, Autos, elektrische und elektronische Geräte,   graphische Papiere, Textilien, Bausektor

EU-Ebene
- Verpackungen, Autos, elektrische und elektronische Geräte

Quellen:
Ernst & Young: Developing the Foundation for Integrated Product Policy in the EU. 2000;
http://europa.eu.int/comm/environment/ipp/ipp_devrep.pdf; Ergänzungen des DIW Berlin.