-Es wird mehr juristische Klarheit in Bezug auf das Verhältnis zwischen WTO-Regeln und denjenigen handelspolitischen Maßnahmen angestrebt, die aufgrund multilateraler Umweltschutzabkommen getroffen werden. Dabei soll ein Konsens über den Stellenwert solcher handelspolitischer Maßnahmen innerhalb der WTO-Regeln gefunden werden, ebenso darüber, welche Abkommen als multilaterale Umweltschutzabkommen zu gelten haben.

-Weiterhin will die EU eine Klärung des Verhältnisses zwischen WTO-Regeln und Vorschriften über nichtproduktbezogene Verarbeitungs- und Herstellungsmethoden (processes and production methods - PPMs), insbesondere der Vereinbarkeit von Umweltgütezeichen mit den WTO- Bestimmungen, herbeiführen.

-Schließlich will sie das Verhältnis zwischen multilateralen Handelsregeln und fundamentalen ökologischen Grundsätzen, insbesondere dem Vorsorgeprinzip, klären. Dabei soll das Recht der WTO-Mitglieder gewahrt werden, Vorsorgemaßnahmen zum Schutz der Gesundheit und Sicherheit der Menschen sowie zum Schutz der Umwelt zu treffen; gleichzeitig sollen aber ungerechtfertigte oder unverhältnismäßige Beschränkungen verhindert werden.

Ausnahmen von den genannten Prinzipien sind jedoch in besonderen Fällen zulässig. Artikel XX GATT sowie andere Bestandteile des WTO-Regelwerks ^[4] enthalten für den Schutz von Umwelt und Gesundheit relevante Klauseln. Allerdings sind diese Ausnahmeregeln sehr allgemein formuliert und werden erst durch Verfahren vor den Streitbeilegungsgremien der WTO von Fall zu Fall ausgelegt. ^[5] Daher ist nicht von vornherein klar, welche Arten von umweltpolitisch motivierten Handelsbeschränkungen zulässig sind. Als Folge davon ist es zu einer steigenden Zahl von Konflikten in der WTO gekommen. Unstrittig ist, dass Standards, die die Eigenschaften eines Produktes betreffen, als Unterscheidungsmerkmal zulässig sind, sofern sie nicht diskriminierend gehandhabt werden und keine unnötige Handelsbeschränkung darstellen.

Grundsätzliche Fragen werfen dagegen Fälle auf, in denen Standards mit Hilfe von Handelsbeschränkungen durchgesetzt werden sollen, die die Herstellungsweise betreffen, aber keinen Einfluss auf die Produkteigenschaften haben. ^[6] Solche Standards wurden lange als eindeutiger Verstoß gegen das Prinzip der Nichtdiskriminierung angesehen. Im jüngsten Fall (Garnelenfall 1998) deutet sich ein Wandel in der Interpretation des Begriffs der "like products" an. Nach der aktuellen Rechtsprechung können auch unilaterale Maßnahmen mit Bezug auf die Herstellungsweise GATT-konform sein, wenn sie dem Schutz einer globalen Ressource dienen. Damit wurde zum ersten Mal die Herstellungsweise als Merkmal für die Unterscheidung eines Produkts implizit als zulässig angesehen. ^[7]

Allerdings werden die wichtigen Aspekte der Stellung von unilateralen Maßnahmen, an welche sich die Beurteilung von MEAs anlehnen könnte, lediglich durch die Auslegung des WTO-Rechts geregelt und könnten somit relativ leicht wieder verändert werden.

Eine Verbesserung dieser Situation ist auf zwei Wegen denkbar, die getrennt oder gleichzeitig gegangen werden können. Erstens lassen sich weitgehende Möglichkeiten für umweltpolitisch motivierte, handelsbeschränkende Maßnahmen bei multilateralem Vorgehen - also auf der Basis von MEAs - explizit verankern, um sie von der Rechtsauslegung unabhängig zu machen. Zweitens kann man den Spielraum für unilaterale Maßnahmen einschränken und damit einen Anreiz zu multilateralen Verhandlungslösungen geben. In einem multilateralen Kontext können Handelsbeschränkungen notwendig und legitim sein, um bei grenzüberschreitenden oder globalen Umweltproblemen (zum Beispiel der Zerstörung der Ozonschicht durch FCKW) das Trittbrettfahrerverhalten einzelner Staaten zu vermeiden und diese zur Teilnahme an multilateralen Umweltschutzmaßnahmen zu bewegen. Eine Kombination beider Wege wäre dann, umweltpolitisch motivierte Handelsbeschränkungen, die die Herstellungsweise betreffen, bei unilateralem Vorgehen zu verbieten, bei multilateralem Vorgehen jedoch explizit zuzulassen.

Der Auslegungsbeschluss könnte festlegen, dass umweltpolitisch motivierte Handelsbeschränkungen mit extraterritorialer Wirkung oder mit Bezug zu Standards über PPMs gestattet sind, wenn der betreffende Umweltvertrag zuvor von einer festgelegten Mehrheit der WTO-Mitgliedsstaaten akzeptiert oder ratifiziert worden ist. Zum Beispiel könnte man in Erwägung ziehen, dass dies für MEAs gilt, die von drei Vierteln der WTO-Mitglieder auf einer Ministerkonferenz für diesen Zweck anerkannt werden oder bei denen bereits eine Ratifikation von mindestens drei Vierteln der WTO-Mitglieder vorliegt.

Viele Entwicklungsländer sprechen sich allerdings gegen eine Reform des Artikels XX GATT aus. Indien beispielsweise argumentiert, dass dieser Artikel MEAs nicht einschränke, da er nur unilaterales Vorgehen verhindere, de facto jedoch kein multilaterales, wie es in den MEAs angestrebt wird. ^[10] Einwände richten sich insbesondere gegen eine Ausweitung des Artikels XX GATT auf Standards über PPMs und deren extraterritoriale Anwendung. Beides würde nach dem hier vorgeschlagenen Entwurf ^[11] für den Auslegungsbeschluss jedoch nur erlaubt werden, wenn ein multilaterales Umweltabkommen vorliegt, das zuvor von einem bestimmten Anteil aller WTO- Mitglieder ratifiziert oder akzeptiert worden ist. Mit diesen Vorschriften soll ausgeschlossen werden, dass Importverbote ohne Zustimmung der Mehrheit der WTO-Mitglieder GATT-konform werden können. Da die Entwicklungsländer die Mehrheit bilden, können so Befürchtungen des Südens gemindert werden.

Die Vereinigten Staaten wären allerdings gezwungen, ihre Handelspolitik zu ändern, da sie mehrfach unilaterale Handelsbeschränkungen eingesetzt haben. Es ist daher wahrscheinlich, dass die USA diesem Auslegungsbeschluss ablehnend gegenüberstehen und ihn voraussichtlich nur im Wege einer Paketlösung - also nach Zugeständnissen der EU und der Entwicklungsländer an anderer Stelle - mittragen würden. Zwar haben die USA rechtlich keine Vetomacht. Ob aber die EU in diesem Konfliktfeld in Kooperation mit den Entwicklungsländern eine Entscheidung gegen die USA anstreben sollte, ist fraglich.

Ökologische Kennzeichen auf Basis der Lebenszyklusanalyse können auf verschiedene Art mit den WTO-Bestimmungen in Einklang gebracht werden. Ein erster Weg ist eine explizite Ausweitung des Übereinkommens über technische Handelsbarrieren (TBT-Übereinkommen) des GATT auf ökologische Kennzeichen, denn es regelt den Umgang mit nationalen Normen und technischen Regulierungen zwischen den WTO-Mitgliedsstaaten. Der im TBT-Übereinkommen enthaltene Verhaltenskodex für die Ausarbeitung, Annahme und Anwendung von Normen kann auf seine Eignung als Regelwerk für ökologische Kennzeichen geprüft werden, da sich ihm alle staatlichen und privaten Normenorganisationen freiwillig unterwerfen können. Sie verpflichten sich damit, die in der WTO vereinbarten Rahmenbedingungen für die Erstellung von Standards anzuwenden.

Eine genauere Untersuchung zeigt jedoch, dass die einzelnen Vorschriften des Verhaltenskodex nicht mit den inhaltlichen Zielen der ökologischen Kennzeichnung zu vereinbaren sind. Ökologische Kriterien spielen keine Rolle, und darüber hinaus widerspricht die mit den Kennzeichen beabsichtigte Unterscheidung von Produkten anhand der Produktionsweise explizit dem Verhaltenskodex. Dieser erscheint für eine Regulierung von Kennzeichen deshalb ungeeignet. Lediglich die im Verhaltenskodex vorgeschriebene Veröffentlichungspflicht für geplante Kennzeichen in WTO- Mitgliedsstaaten ist sinnvoll, denn hierdurch kann mehr Transparenz über die Kennzeichnungsinitiativen in WTO-Mitgliedsstaaten hergestellt werden.

Ein zweiter Weg, der ökologische Kennzeichen als umweltpolitisches Instrument stärken und die Konflikte mit dem WTO-Regelwerk mindern könnte, ist eine forcierte internationale Kooperation und Koordination im Rahmen internationaler Institutionen und Netzwerke. Auf diese Art festgelegte internationale Standards werden im TBT-Übereinkommen ausdrücklich begrüßt und als Grundlage für nationale Standards empfohlen.

Die International Organization for Standardization (ISO) nimmt daher eine wichtige Rolle für das TBT-Übereinkommen ein. Die ISO hat auch bereits in ihrer 14000-Serie Normen entwickelt, die Rahmenbedingungen für ökologische Kennzeichnungsprogramme setzen. Die Anwendung von ISO-Normen bedarf allerdings noch der verbesserten technischen Zusammenarbeit, da insbesondere Entwicklungsländer hier Probleme haben. Weiterhin sollten produktübergreifende Initiativen wie das Global Eco-labelling Network (GEN) und produktspezifische wie der Forest Stewardship Council (FSC) ausgebaut werden, um die gegenseitige Anerkennung von Kennzeichen sowie die Harmonisierung bestimmter Kriterien voranzutreiben. Hierdurch kann vor allem die ökologische Kompetenz bei der Kriterienfindung gesichert werden. Eine enge Abstimmung mit der WTO ist dabei nötig, um die Konflikte mit der Welthandelsordnung zu minimieren.

Die vorangegangenen Überlegungen sind rechtlich nur für Kennzeichnungen relevant, die von staatlicher Seite eingeführt werden. Wirtschaftlich können aber auch private Umweltsiegel handelsbeschränkende Wirkungen entfalten. Daher sollte an private Kennzeichnungsorganisationen appelliert werden, sich ebenfalls an internationalen Verfahren der Standardsetzung zu orientieren.

Die EU und verschiedene weitere Länder wenden als Entscheidungsregel in Situationen wissenschaftlicher Unsicherheit das Vorsorgeprinzip an. Kern dieses Prinzips ist, dass wissenschaftliche Unsicherheit kein Grund dafür sein kann, Maßnahmen gegen schwerwiegende Gefahren für die Umwelt oder die Gesundheit von Menschen, Tieren oder Pflanzen aufzuschieben. Die Europäische Kommission hat nun vorgeschlagen, dieses Prinzip auch im WTO- Regelwerk zu verankern. ^[13]

Allerdings ist die Anwendung des Vorsorgeprinzips mit der Gefahr eines protektionistischen Missbrauchs verbunden. Daher sollte möglichst konkret festgelegt werden, unter welchen Bedingungen sich ein Land auf das Vorsorgeprinzip berufen kann und zu welchen Maßnahmen dieses berechtigt. Gegenwärtig erscheint es nicht möglich, diese Bedingungen inhaltlich so festzulegen, dass ein Missbrauch verhindert wird, ohne legitime Anwendungen auszuschließen.

Durch eine Reihe eher formaler Anforderungen könnte es allerdings gelingen, die Gefahr einer protektionistischen Anwendung zu verringern. Diese Anforderungen sollten die Verpflichtung einschließen, eine möglichst vollständige wissenschaftliche Risikoanalyse durchzuführen, in deren Rahmen bestehende Unsicherheiten aufgezeigt werden, und vorab ernsthafte Verhandlungen mit den Betroffenen über eine einvernehmliche Lösung zu führen. Ferner müssen vorsorgende Regelungen konsistent mit einschlägigen inländischen Maßnahmen sein und unnötige Handelsbeschränkungen vermeiden. Im Einzelfall sollten über die Zulässigkeit konkreter Maßnahmen unter Berufung auf das Vorsorgeprinzip letztlich die WTO- Streitschlichtungsgremien entscheiden, deren Kompetenz für umweltpolitische Probleme zudem gestärkt werden sollte.

Die Interessenkonflikte betreffen auch die diskutierten umweltpolitischen Reformen. Hier steht der Konflikt zwischen den Industrienationen und den Entwicklungsländern im Vordergrund. Die überwiegende Zahl der Entwicklungsländer lehnt Gespräche über das Umweltthema generell ab. Aber auch zwischen der Europäischen Union und den USA existieren Differenzen, vor allem bezüglich des Rechts auf umweltpolitisch motivierte, unilaterale Maßnahmen.

Doch selbst wenn derzeit zu jedem einzelnen Verhandlungspunkt erhebliche Meinungsunterschiede vorherrschen, können Verhandlungen erfolgreich sein. Eine Zustimmung zu strittigen Punkten hängt dann vom Entgegenkommen bei anderen Themen ab. Daher bietet sich die Integration der Umweltthemen in Verhandlungspakete an.

Im Wesentlichen gibt es dafür drei Wege: ^[14]

-Erstens können umweltpolitische Zugeständnisse durch Maßnahmen kompensiert werden, die ebenfalls von umweltpolitischer Bedeutung sind. Hierzu gehören vor allem die Vorschläge der Entwicklungsländer zu einer Überarbeitung des TRIPS-Abkommens ^[15], die Forderung sowohl von Entwicklungs- als auch Industrieländern nach einer Kennzeichnung genetisch modifizierter Lebewesen (welche teilweise bereits im Cartagena Protokoll (2000) verankert ist ^[16]) oder die Möglichkeit, Handelspräferenzen für besonders umweltverträgliche Produkte zu gewähren. Wenn eine Kompensation auf diese Art gelingt, kann ein Fortschritt in mehreren Umweltbereichen gleichzeitig erzielt werden.

-Eine zweite Möglichkeit, die am ehesten den Forderungen vieler Entwicklungsländer entspricht, ist die Kompensation umweltpolitischer Zugeständnisse durch die Verbindung mit Liberalisierungsschritten, z.B. die umfassendere Öffnung der Märkte in den Industrieländern für Agrarprodukte und Textilien.

-Drittens könnte außerhalb der WTO eine Kompensation durch finanzielle und technische Transfers in Entwicklungsländer vorgenommen werden, z.B. durch die Aufstockung der Global Environment Facility (GEF). Ein zusätzlicher finanzieller Ausgleich könnte in einem zweckgebundenen Schuldenerlass liegen, bei dem die erlassenen Gelder für den Umweltschutz in den Schuldnerländern verwendet werden.

Grundsätzlich ist schließlich eine technische und administrative Unterstützung bei der Umsetzung des WTO-Regelwerks nötig, damit die Entwicklungsländer einen größeren Nutzen aus der Welthandelsordnung erlangen können.

Gleichzeitig sollte ernsthaft darüber nachgedacht werden, längerfristig die bestehenden Konflikte zwischen der Handelsliberalisierung und der Umweltpolitik durch die Gründung einer Weltumweltorganisation (World Environment Organization - WEO) zu entschärfen. ^[17] Damit wäre eine internationale Institution für den Schutz globaler Ressourcen zuständig, die auch den Einsatz umweltpolitischer Instrumente koordinieren würde. Die Verwendung von Handelsmaßnahmen müsste dann zwischen der WEO und der WTO eindeutig völkerrechtlich verankert werden. Allerdings ist nicht absehbar, ob und wann es zur Errichtung einer WEO kommt. Daher können die hier diskutierten Probleme derzeit nur in einem Prozess des Interessenausgleichs zwischen den WTO-Mitgliedsstaaten gelöst werden.

Die Anliegen der EU sind in der WTO heftig umstritten. Um zu einer Einigung über die umweltrelevanten Fragen zu gelangen, erscheint es notwendig, dass die Industrienationen ihre Bemühungen verstärken, im Gegenzug auf Forderungen der Entwicklungsländer einzugehen. Die Ernsthaftigkeit der Bemühungen der Industriestaaten, umweltpolitische Belange im Rahmen der WTO voranzubringen, wird sich an ihrer Bereitschaft messen lassen, den ärmeren Ländern substantielle Zugeständnisse, vor allem beim Marktzugang, zu machen. Sie können so einen erheblichen Beitrag zu einer nachhaltigen Entwicklung leisten, da nicht nur die Bewahrung der Umwelt gesichert, sondern auch die Entwicklungschancen der ärmeren Länder des Südens verbessert würden.

[1] Vgl. Europäische Kommission: Entwurf einer Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament. Das Konzept der EU für die WTO- Jahrtausendrunde, Brüssel, 8. Juli 1999.

[2] Vgl. W. Althammer, F. Biermann, S. Dröge, M. Kohlhaas: Ansätze zur Stärkung der umweltpolitischen Ziele in der Welthandelsordnung. Ein Beitrag zur Reform der Welthandelsordnung aus institutionell-ökonomischer Sicht. Gutachten im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie, als Manuskript gedruckt. Erscheint 2001 bei Analytica.

[3] Umweltpolitische Maßnahmen können als Verletzung dieser Grundsätze gesehen werden, wenn sie gezielt Importe betreffen oder wenn importierte und einheimische Güter, die als gleichartig zu betrachten sind, unterschiedlich behandelt werden. Dies gilt auch für allgemeine Handelssanktionen, die im Rahmen internationaler Umweltabkommen vereinbart werden, um andere Länder zur Einhaltung internationaler Umweltstandards zu bewegen.

[4] Hier ist z.B. das Übereinkommen über die Anwendung von sanitären und phytosanitären Maßnahmen (SPS-Übereinkommen) zu nennen.

[5] Zu den Streitbeilegungsgremien gehören laut WTO-Übereinkommen das Streitbeilegungspanel und das WTO-Berufungsgremium (Appellate Body).

[6] Im so genannten Thunfisch-Delphin-Fall (1994) wollten die USA Exporteure von Thunfisch dazu zwingen, Fangmethoden anzuwenden, bei denen nicht mehr Delphine verenden als bei den Methoden amerikanischer Fischereiflotten. Im Garnelenfall (1998) haben wiederum die USA ein Verbot gegen den Import thailändischer Garnelen verhängt, da bei deren Fang eine gefährdete Art von Meeresschildkröten mitgefangen wurde.

[7] Ein explizites Urteil dazu liegt nicht vor, da das Vorgehen der USA in diesem Fall aus anderen Gründen als nicht WTO-konform angesehen und letztlich der Schiedsspruch nicht rechtskräftig wurde. Vgl. Biermann, F.: The Rising Tide of Green Unilateralism in World Trade Law. Options for Reconciling the Emerging North-South Conflict. Working Paper, Potsdam Institute for Climate Impact Research (PIK) (http://www.pik-potsdam.de/reports.html), Potsdam 2000.

[8] Geregelt in Artikel IX Abs. 2 WTO-Übereinkommen.

[9] Probleme, die eine Vertragsänderung mit sich bringen würde, werden ausführlich diskutiert in Althammer et al., a.a.O.

[10] Vgl. IISD - International Institute for Sustainable Development: Report on the WTO's High Level Symposium on Trade and Environment, 15-16 March 1999 (http://www.iisd.ca).

[11] Eine mögliche Ausgestaltung für einen Auslegungsbeschluss wird vorgestellt in Althammer et al., a.a.O., S. 78 ff.

[12] Eine Lebenszyklusanalyse erfasst alle erkennbaren Umweltwirkungen eines Produkts von seiner Herstellung bis hin zu seiner Entsorgung.

[13] Vgl. Europäische Kommission: Mitteilung der Kommission. Die Anwendbarkeit des Vorsorgeprinzips, Brüssel 2000.

[14] Vgl. ausführlich Althammer et al., a.a.O., S. 82 ff.

[15] Agreement on Trade-Related Intellectual Property Rights (Abkommen über den Schutz handelsbezogener Aspekte der Rechte des geistigen Eigentums).

[16] Vgl. Cartagena Protocol on Biosafety to the Convention on Biological Diversity, Montreal, 29 January 2000 (http://www. Biodiv.org/biosafe/Protocol/Index.html).

[17] Vgl. F. Biermann, U. E. Simonis: Institutionelle Reform der Weltumweltpolitik? In: Zeitschrift für Internationale Beziehungen. 7. Jg., Heft 1, 2000, S. 163-183.