Die Entwicklung der öffentlichen Finanzen im Jahre 2001 war von den Wirkungen der Steuerreform und den konjunkturbedingten Einnahmeausfällen geprägt. Während die Mindereinnahmen aufgrund der Steuerreform mit 45 Mrd. DM zu Buche schlugen, betrugen die Steuerausfälle infolge der rezessiven Entwicklung 15 Mrd. DM. ^[2] Ähnlich hoch waren die konjunkturbedingten Beitragsausfälle bei den Sozialversicherungsträgern. Insbesondere in den Ländern verschlechterte sich die Finanzlage erheblich, das Defizit schwoll von 16 Mrd. DM auf 50 Mrd. DM an. Beim Bund stieg das Defizit um 7 Mrd. DM auf 54 Mrd. DM, während der Überschuss der Gemeinden mit 2 Mrd. DM sehr viel niedriger als im Vorjahr ausfiel. Auch die Haushalte der Sozialversicherungen schlossen defizitär ab; dabei spielte eine Rolle, dass die Beitragsentwicklung bei den Krankenkassen mit dem Ausgabenanstieg nicht Schritt hielt.

Aus gesamtwirtschaftlicher Sicht war es ein Gebot der Stunde, dass die Finanzpolitik die in das Transfersystem eingebauten Stabilisatoren wirksam werden ließ und nicht als Folge der schrumpfenden Einnahmen erneut auf die Ausgabenbremse trat. Da die wichtigsten - einkommensabhängigen - Steuerarten als gemeinschaftliche Steuern konzipiert sind, werden die reform- wie auch die konjunkturbedingten Steuerausfälle von allen Gebietskörperschaften entsprechend ihren Anteilen an diesen Steuern getragen. Sowohl der Bund als auch die Länder haben demnach die konjunkturelle Entwicklung gestützt, ebenso wie sie gemeinsam durch die Steuerreform wichtige Wachstumsimpulse gegeben haben. Dieser Aspekt droht im gegenwärtigen Streit zwischen Bund und Ländern um die "Schuld" am höheren Defizit in den Hintergrund zu treten. Doch wird dieser Streit insbesondere dadurch genährt, dass die Budgetregeln auf der europäischen Ebene keine Entsprechung auf der nationalen Ebene finden.

Die Vereinbarungen über die Verschuldungsobergrenzen verfolgen zwei Ziele: Zum einen soll den öffentlichen Haushalten Raum zum "konjunkturellen Atmen" bleiben, indem die Wirkung der automatischen Stabilisatoren zur Entfaltung kommen kann. Aus stabilitätspolitischen Erwägungen wurde dieser Spielraum allerdings sehr gering angesetzt. Langfristig geht es zum anderen darum, den Gedanken der "Nachhaltigkeit" durchzusetzen. Dazu zwingen nicht nur der bisher angehäufte Schuldenstand, die damit verbundenen Zinslasten und der eingeschränkte Handlungsspielraum; vor allem müssen die Finanzierungslasten, die sich künftig aus der Alterung der Bevölkerung ergeben, ins Blickfeld rücken.

Die Bundesregierung hat sich der EU gegenüber für die Einhaltung der Defizitkriterien verpflichtet. Dabei wird sie von den in ihrer Haushaltswirtschaft autonomen Ländern unterstützt. Diese Unterstützung leitet sich aus dem Grundsatz der Bundestreue und aus der gesamtstaatlichen Verantwortung ab, wonach Bund und Länder ihre Kompetenzen stets gemeinschaftlich wahrzunehmen haben. In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, dass die Länder bei ihren Entscheidungen auch den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen haben. Zudem kann der Bund durch Bundesgesetz bzw. Rechtsverordnungen darauf hinwirken, dass die Länder sich konjunkturgerecht verhalten. Explizit wurde die gemeinschaftliche Verantwortung für die Einhaltung der Verschuldungsgrenzen durch eine Änderung des Haushaltsgrundsätzegesetzes - mit Wirkung von 2005 an - zum Ausdruck gebracht. Darin erklären Bund und Länder, dass sie eine Rückführung der Neuverschuldung mit dem Ziel ausgeglichener Haushalte anstreben. Dabei soll der Finanzplanungsrat ^[4] Empfehlungen zu einer gemeinsamen Ausgabenlinie und zur Haushaltsdisziplin geben. Entspricht die Haushaltsdisziplin "nicht hinreichend" den Regeln auf der europäischen Ebene, so empfiehlt der Finanzplanungsrat Maßnahmen zur Wiederherstellung der Haushaltsdisziplin. Neu an diesem Gesetz ist, dass sich Bund und Länder nicht nur zu ihrer gemeinsamen Verantwortung zur Umsetzung der Defizitgrenzen bekennen, sondern der Finanzplanungsrat die Aufgabe hat, konkrete Vorschläge zur Wiederherstellung der Haushaltsdisziplin zu machen. Bisher hatte sich dieses Gremium gleichsam rituell darauf beschränkt, Bund, Länder und Gemeinden auf der Ausgabenseite zu einem strikten Konsolidierungskurs aufzurufen; nahezu in jedem Jahr wurde - unabhängig von den gesamtwirtschaftlichen Rahmenbedingungen - als Leitlinie ein Ausgabenzuwachs um nicht mehr als 2 % formuliert.

Auch die Änderung des Haushaltsgrundsätzegesetzes darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass auf nationaler Ebene noch immer keine konkreten Regelungen für eine vertikale, ganz zu schweigen von einer horizontalen Aufteilung der Verschuldungsgrenzen existieren. Es sind die Länder, die sich solchen Regelungen noch verschließen. Über kurz oder lang wird ein nationaler Stabilitätspakt auf den Weg gebracht werden müssen, will man faktisch nicht dem Bund die Bürde auferlegen, für die Einhaltung der gesamtstaatlichen Defizitgrenze einzustehen. Dabei wäre eine wichtige Voraussetzung für einen solchen Pakt erfüllt, nämlich ein weitreichender vertikaler wie horizontaler Finanzausgleich, der für einen hohen Nivellierungsgrad in der regionalen Finanzkraft sorgt.

In der wirtschaftspolitischen Praxis dominieren stabilitätspolitische Erwägungen. Auch die europäischen Regelungen sind primär konjunkturpolitisch motiviert. Einen wichtigen Anhaltspunkt für die vertikale Aufteilung der Obergrenzen erhält man, wenn man die um die innerstaatlichen Transfers bereinigten Einnahmen von Bund und Ländern (einschließlich ihrer Gemeinden) ^[6] gegenüberstellt. Überschlägig errechnet sich ein Verhältnis von 45 : 55, d. h. Länder und Gemeinden könnten sich bis zu einer Obergrenze von 1,65 % und der Bund bis zu 1,35 % des nominellen BIP verschulden (Tabelle 2). Doch müssen die konjunkturellen Mehrbelastungen des Bundes in Form der Defizitfinanzierung der Arbeitslosenversicherung in Rechnung gestellt werden. Die Erfahrungen zeigen, dass hierfür mindestens 0,3 Prozentpunkte des BIP reserviert werden sollten. ^[7] Nimmt man diesen Wert als konjunkturellen Puffer, so verbleiben 2,7 % des BIP zur Verteilung. Insgesamt könnten Bund und Länder also jeweils 1,5 % des BIP als jährliches Neuverschuldungspotential in Anspruch nehmen.

Aus Tabelle 4 ist ersichtlich, wie unterschiedlich einzelne Verteilungsschlüssel die horizontalen Verschuldungsmöglichkeiten beeinflussen. ^[9] Wollte man sich am regionalisierten BIP orientieren, wären wohl die größten Konflikte programmiert, weil die Pro-Kopf-Wirtschaftskraft in Ostdeutschland noch immer extrem niedrig ist. Wird auf mittlere Frist ein ausgeglichener Haushalt angestrebt, so müssten vor allem die ostdeutschen Länder und Gemeinden kräftige Einschnitte auf der Ausgabenseite verkraften. Werden indes die jeweiligen Pro-Kopf-Einnahmen der Länder und Gemeinden als Verteilungsmaßstab herangezogen, so orientierte man sich an einem Indikator, der Aufschluss über die Tragbarkeit der Zinslasten gibt. Allerdings sollten die Mittel aus dem Länderfinanzausgleich und die Zuweisungen des Bundes ausgeklammert bleiben, weil sich die Verschuldungsrechte nicht auf die "externen" Mittel beziehen dürfen, deren Gewährung ja die Rechte der anderen Gebietskörperschaften einschränkt. Im Prinzip ist das Konfliktpotential ähnlich wie im Falle einer an der Wirtschaftskraft orientierten Verteilung. Wählt man hingegen die Pro-Kopf-Ausgaben als Maßstab, so würden "verschwenderische" Gebietskörperschaften belohnt, "solide" indes bestraft. Gemildert würde dieser Effekt, wenn man die Primärausgaben (Ausgaben minus Zinsaufwand) zugrunde legt, denn in den Zinslasten dokumentiert sich das Übermaß an Ausgaben in der Vergangenheit.

Für den Schuldenstand als Maßstab spricht, dass Länder mit einem hohen Schuldenstand auch weiterhin auf das Instrument der Verschuldung angewiesen sind. Da sich die Pro-Kopf-Verschuldung der ostdeutschen Länder und Gemeinden kaum mehr vom westdeutschen Niveau unterscheidet, liegen in diesem Falle keine ungleichen Startbedingungen vor. Doch auch hier gilt der Einwand, dass jenen Ländern und Gemeinden mit einer in der Vergangenheit "soliden" Haushaltspolitik geringere Verschuldungsrechte für die Zukunft eingeräumt würden; zudem ist die finanzielle Tragfähigkeit der Länder mit hoher Verschuldung weniger gewährleistet. Schließlich ist die Einwohnerzahl als Verteilungsmaßstab zu nennen. Dieser Schlüssel ist zeitnah, leicht zu ermitteln und wenig strategieanfällig. Er hätte aber zur Konsequenz, dass die Neuverschuldungsrechte der bereits hochverschuldeten Länder erheblich eingeschränkt würden.

Über kurz oder lang werden sich Bund und Länder auf eine vertikale und horizontale Verteilung der Schuldengrenzen einigen müssen. Vergleichsweise einfach scheint eine vertikale Lösung zu sein. Hier bieten sich die um innerstaatliche Finanzströme bereinigten Einnahmequoten des Bundes auf der einen sowie der Länder und Gemeinden auf der anderen Seite an; zur Finanzierung des Defizits der Arbeitslosenversicherung sollte dem Bund zusätzlicher Spielraum in Höhe von 0,3 % des BIP eingeräumt werden. Die verbleibenden 2,7 % des BIP müssten - folgt man den Einnahmequoten - im Verhältnis von 45 : 55 auf Bund und Länder (einschließlich Gemeinden) verteilt werden. Im Endergebnis würden die Defizitgrenzen zwischen beiden Ebenen hälftig aufgeteilt.

Wesentlich schwieriger umzusetzen scheint die horizontale Aufteilung, weil die Ausgangsbedingungen auf Länderebene höchst ungleich sind. Dabei haben sich infolge der Konsolidierungserfolge in den letzten Jahren die Voraussetzungen für eine Lösung eigentlich verbessert, denn nur wenige Länder (Thüringen, Sachsen-Anhalt, Mecklenburg-Vorpommern und Berlin) liegen oberhalb des hier zugrunde gelegten Referenzwertes. Der Konsolidierungsprozess ist Beleg dafür, dass die Länder allein schon aufgrund der künftigen Zinsbelastungen ein starkes Interesse daran haben, die Haushaltsdefizite möglichst gering zu halten. Die Schwierigkeit besteht vor allem in einer Lösung für eine - nicht zu kurz bemessene - Übergangszeit, um insbesondere die ostdeutschen Problemlagen zu berücksichtigen. Langfristig bietet sich der bloße Einwohnerschlüssel als Maßstab an; er würde verhindern, dass die neuen Länder und Gemeinden noch rascher als ohnedies an die Grenzen der finanziellen Tragfähigkeit gelangen. Der Weg, über mehr kreditfinanzierte Infrastrukturausgaben zusätzlich regionales Wirtschaftswachstum zu generieren, ist risikoreich, zumal von einer solchen Strategie auch andere Regionen erheblich profitieren. Für die Übergangszeit wäre als Kompromiss ein Mischschlüssel aus Einwohnerzahl und Schuldenstand vorstellbar. Für das hochverschuldete Berlin ist freilich keine dieser Lösungen adäquat; hier wird der Bund Hilfen zur Entschuldung leisten müssen.

Eine Vereinbarung über die vertikale und horizontale Aufteilung der Defizitobergrenzen muss zudem Sanktionsmechanismen für den Fall eines Fehlverhaltens vorsehen. Ohne sie können die Obergrenzen kaum verbindlich innerstaatlich umgesetzt werden. Die Sanktionen müssten sich an den Vorgaben auf der europäischen Ebene orientieren. Dies impliziert keineswegs eine starre Regelgebundenheit; vielmehr behielte die Politik - verkörpert im Finanzplanungsrat - durchaus Entscheidungsfreiheiten.

In jedem Falle würden die innerstaatlichen Umsetzungsprobleme erleichtert, wenn rasch ein Konjunkturaufschwung in Gang kommt, der zudem von längerer Dauer ist. Von ihm würden alle Haushaltsebenen und alle Regionen profitieren. Die Regelungen des europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes benötigen nun einmal ein gesamtwirtschaftlich freundliches Umfeld. Dessen ungeachtet sind mit dem Pakt die politischen Handlungsspielräume und Flexibilitäten auf allen Ebenen enger geworden - dies müssen auch die Länder zur Kenntnis nehmen. Eine geringe Flexibilität wird aber auch gemeinschaftliche Reformvorhaben in der Zukunft behindern. So werden steuerpolitische Maßnahmen immer schwerer zu realisieren sein, da Länder und Gemeinden auf Einnahmen verzichten müssen, die den Spielraum auf der Ausgabenseite zusätzlich beschneiden. Auch vor diesem Hintergrund sollte die Idee verfolgt werden, für die Defizitgrenzen des Stabilitäts- und Wachstumspaktes eine Konjunkturbereinigung vorzunehmen.

[1] Vgl. Grundlinien der Wirtschaftsentwicklung 2002/2003. Bearb.: Arbeitskreis Konjunktur. In: Wochenbericht des DIW, Nr. 1-2/2002.

[2] Als Referenz dient der Potentialpfad für das Wirtschaftswachstum.

[3] Nur in einer schweren Rezession, d. h. wenn das reale BIP innerhalb eines Jahres um 2 % schrumpft, ist ein kurzfristiges Überschreiten des Grenzwertes zulässig. Ist die Rezession schwächer und wird das Limit überschritten, sind Sanktionen von bis zu 0,5 % des BIP vorgesehen. Bei einem Rückgang des BIP um 0,75 % bis 2 % verbleibt ein politischer Ermessensspielraum zur Verhängung von Sanktionen, während bei einem geringeren Rückgang eine unverzinsliche Einlage droht. Die Höhe der Einlage ist auf 0,2 % des BIP als Sockelbetrag und eine variable Komponente festgelegt, die vom Ausmaß der Überschreitung des Limits abhängig ist. Bei einem Defizit von 4 % des BIP errechnet sich eine Einlage von 0,3 % des BIP. Die Höhe der jährlichen Einlage ist auf 0,5 % des BIP beschränkt.

[4] Dem Finanzplanungsrat gehören unter Vorsitz des Bundesministers für Finanzen die Bundesminister der Länder sowie Vertreter der kommunalen Ebene an.

[5] Etwa 70 % des gesamten Steueraufkommens sind gemeinschaftliche Steuern; dazu zählen auch die besonders konjunkturabhängigen Einkommensteuern, an denen Länder und Kommunen mit 57,5 % beteiligt sind. Erst recht ist die den Gemeinden zustehende Gewerbesteuer eng an die konjunkturelle Entwicklung gekoppelt.

[6] Es empfiehlt sich, Länder und Gemeinden als Einheit zu betrachten, da Länder für eine aufgabengerechte Finanzierung ihrer Gemeinden im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs verantwortlich sind.

[7] Überschlägig muss die Bundesanstalt für Arbeit zusätzlich je 100 000 Arbeitslose etwa 2,5 Mrd. DM aufwenden. Steigt aus konjunkturellen Gründen die Arbeitslosigkeit, so wäre bei einem Plus von einer halben Million Arbeitslosen der Rahmen ausgeschöpft.

[8] Dabei werden nicht die tatsächlichen Finanzierungsdefizite zugrunde gelegt, sondern die Einnahmen und Ausgaben werden um die Positionen "Darlehen und Beteiligungen" bereinigt, da diese als reine Finanztransaktionen im System der VGR, das die Bezugsgröße für die Defizitobergrenzen bildet, ausgeklammert bleiben. Aus methodischer Sicht ist zu fragen, ob das regionalisierte BIP eine geeignete Bezugsgröße ist, denn die Daten sind mit Schätzunsicherheiten verbunden, die sich u. a. in späteren, oftmals erheblichen Korrekturen niederschlagen.

[9] Vgl. hierzu auch Dieter Vesper: Die Budgetregeln des Vertrags von Maastricht und ihre Auswirkungen auf untergeordnete Gebietskörperschaften. In: Beihefte der Konjunkturpolitik, Nr. 49/1999.