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Replik des DIW zum DVZ-Artikel "DIW-Schema ist in die Jahre gekommen - Institute streiten um aussagekräftige Methoden" (DVZ vom 2./3.6.2000)

In der Republik der Gelehrten möchte jeder herrschen. (Lichtenberg)

Vorbemerkung

Die aktuelle DIW-Wegekostenstudie für den Straßen- und Schienenverkehrs hat kontroverse Reaktionen ausgelöst, wie mehrere Stellungnahmen und Artikel im Internationalen Verkehrswesen und in der Deutschen Verkehrszeitung zeigen. Das DIW hat auf einen dieser Artikel ("DIW-Schema ist in die Jahre gekommen - Institute streiten um aussagekräftige Methoden" vom 2./3.6.2000) mit einer Replik erwidert, die gekürzt in der Deutschen Verkehrszeitung ("Rothengatter vermengt wissenschaftliche Diskussion mit verkehrspolitischer Entscheidungsfindung – DIW: Unsere Methoden wurden weiterentwickelt" vom 20.06.2000) erschienen ist und deren Langfassung im folgenden wiedergegeben wird.
 
 

Replik

Die Veröffentlichung der Wegekostenstudie des DIW und der Studie zu den externen Kosten von IWW/INFRAS sowie die vom IWW im Auftrage der Pällmann-Kommission vorgelegten Vorschläge zur Lkw-Maut haben, wie mehrere Artikel in der DVZ und im Internationalen Verkehrswesen zeigen, kontroverse Diskussionen um methodische Grundlagen, empirische Relevanz und insbesondere um die Verwendbarkeit der Studien in der verkehrspolitischen Entscheidungsfindung ausgelöst. Vor diesem Hintergrund ist der von Herrn Rothengatter in seinem DVZ-Artikel (vgl. DVZ vom 2./3.6.2000) unternommene Versuch, die den Studien zugrundeliegenden Methoden, Annahmen und Daten zu erklären und der Politik die Möglichkeiten, aber auch die Grenzen einer direkten Verwendung der Ergebnisse aufzuzeigen, zu begrüßen. Leider weist dieser Artikel jedoch bei näherer Beschäftigung fehlende Detailkenntnis der ausführlich diskutierten DIW-Wegekostenstudie sowie eine tendenziöse Wortwahl ("Schema", "in die Jahre gekommen") auf, die gewisse Zweifel am Willen des Autors zu einer sachlichen und objektiven Darstellung der Untersuchung eines Konkurrenten aufkommen lassen. Das DIW möchte daher im Folgenden einige Fehlaussagen des Artikels korrigieren.

1. Um die Missverständnisse des Autors hinsichtlich der vom DIW verwendeten Methodik aufzuklären und die Argumente zu ordnen, scheint es angebracht, zunächst das Untersuchungsziel der DIW-Wegekostenrechnung zu erläutern. Die mit dem Instrument der Wegekosten- und Wegekostendeckungsrechnung zu beantwortende Frage lautet: Welche (monetären) Kosten entstehen dem Staat durch Bau, Unterhaltung und Betrieb der Verkehrswege und welche Abgaben leisten die Nutzer der Verkehrswege im Zusammenhang mit der Wegenutzung an den Staat?
2. Wie Herr Rothengatter zutreffend in seinem Artikel erläutert, werden zur Beantwortung dieser Frage die Idee und Begriffe der betriebswirtschaftlichen Kostenrechnung verwendet, d.h. es werden z.B. nicht die jährlichen Ausgaben der öffentlichen Haushalte für die Verkehrswege betrachtet, sondern - ähnlich wie in einem Unternehmen - die Abschreibungen zuzüglich Verzinsung. Die Bewertung des Kapitalstocks und der Kapitalkosten - auch dies ist zutreffend - erfolgt mit Methoden der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung. Die Begründung hierfür liegt in der Tatsache, dass sowohl das Straßen- als auch das Schienennetz derzeit fast vollständig von öffentlichen Haushalten finanziert werden und damit die Prinzipien zur Bewertung öffentlicher Investitionen, nicht die in der betriebswirtschaftlichen Praxis z.B. übliche Kapitalbewertung nach dem Niederstwertprinzip etc., anzuwenden sind.
3. Im Zusammenhang mit seiner Kritik der Kapitalstock- und Kapitalkostenberechnung unterlaufen dem Ökonomen Rothengatter gleich drei Fehler, indem er nach der Faustregel "Hohe Auslastung = hohes Anlagevermögen und hohe Kapitalkosten, und umgekehrt" die unterschiedliche Auslastung der Netze in den Kapitalkosten widergespiegelt sehen will:

1. Die hohe Auslastung des Straßennetzes ist in der volkswirtschaftlichen Ermittlung der Kapitalkosten dadurch berücksichtigt, dass die entstehende höhere Abnutzung in kürzeren Nutzungsdauern der Anlagen (und damit in höheren Abschreibungen) resultiert. Die vom DIW verwendeten Nutzungsdauern sind erst kürzlich in einer Studie für das BMVBW einer sorgfältigen Überprüfung hinsichtlich neuerer ingenieurwissenschaftlicher Erkenntnisse unterzogen und bestätigt worden. Zudem sei auch auf die Straßenbaurichtlinien (Ergänzte Fassung der RStO 86 von 1989, RStO-E von 1991) hingewiesen, in denen eine Zunahme der Straßenbeanspruchung durch Einführung eines Mehrbelastungsfaktors infolge höherer Achslasten, Einführung einer neuen Bauklasse sowie durch die vorgeschriebene höhere Dimensionierung der Anlagen (Verstärkung des Oberbaus etc.) berücksichtigt wird. Die diesen Maßnahmen entsprechenden Kostensteigerungen bei den Investitionen gehen in die Kapitalkostenberechnung ein, so dass aus einer höheren Straßenbelastung resultierende Kapitalkosten berücksichtigt sind. Der spürbar verschlechterte Erhaltungszustand des Straßennetzes, der Herrn Rothengatter zur Vermutung zu niedrig bewerteter Kapitalkosten geführt hatte, ist vielmehr auf unzureichende Ausgaben für die Substanzerhaltung zurückzuführen.
2. Hinsichtlich der von Herrn Rothengatter beklagten Differenz zwischen dem vom DIW berechneten Anlagevermögen des DB-Netzes und dem von der DB AG in ihrer Bilanz ausgewiesenem Wert sei darauf hingewiesen, dass die DB in ihrer Eröffnungsbilanz eine drastische, in der Fachöffentlichkeit stark umstrittene Abwertung des Anlagevermögens um 80 % vorgenommen hat. Diese Abwertung, die pauschal für alle Infrastruktureinrichtungen einschließlich der stark ausgelasteten Strecken vorgenommen wurde, war für das DIW, wie für andere Fachkollegen und auch für die hochrangig besetzte Regierungskommission Bundesbahn, nicht nachvollziehbar. Die Differenz zwischen dem vom DIW ermittelten Vermögenswert und dem Bilanzwert der DB AG ist daher folgerichtig. In einer wissenschaftlich geführten Diskussion müsste Herr Rothengatter erklären, wie mit dieser Tatsache seiner Meinung nach umzugehen wäre.
3. Schließlich sei darauf hingewiesen, dass der überwiegende Teil von Infrastrukturkosten bekanntlich fixe Kosten (für die Vorhaltung und Sicherung der Betriebsbereitschaft) sind, d.h. Kosten, die unabhängig von der tatsächlichen aktuellen Inanspruchnahme und Belastung entstehen.

1. Herr Rothengatter kritisiert weiterhin eine vermeintliche Benachteiligung der Bahn, da hier in der DIW-Wegekostenrechnung kein Staatsanteil abgezogen würde. Anzumerken ist zunächst, dass Begriff und Inhalt des Staatsanteils vom DIW gar nicht verwendet werden. Das DIW bringt vielmehr den Kostenanteil in Abzug, der auf verkehrsfremde Funktionen entfällt. Diese Funktionen sind z.B. im Falle der Wasserstraßen die Elektrizitätserzeugung. Bei den Straßen wird die Tatsache berücksichtigt, dass auch ohne Existenz des motorisierten Straßenverkehrs zumindest Gassen zwischen den Häusern existieren würden, damit die Bewohner in die Lage versetzt werden, ihre Häuser zu betreten und wieder zu verlassen, was man im übrigen sehr gut in antiken Ausgrabungsstätten wie Pompeji oder Paestum studieren kann. Für diese sogenannte Erschließungs- und Kommunikationsfunktion werden bei Innerortsstraßen bis 6m Breite die Zinsen für den Grundstückswert als verkehrsfremde Kosten abgezogen. Welche Funktionen von Schienenwegen erfüllt werden, die in diesem erläuterten Sinne nicht dem Verkehrsvorgang zuzuordnen sind, bleibt in Herrn Rothengatters Kritik unklar.
2. Ein wesentlicher Kritikpunkt ist in Herrn Rothengatters Artikel die Tatsache, dass den Wegekosten des Straßenverkehrs die von den Straßennutzern gezahlte Kraftfahrzeug- und Mineralölsteuer als Wegeeinnahmen gegenübergestellt werden. Er argumentiert, dass die Mineralölsteuer und insbesondere die kräftigen Erhöhungen seit den 90er Jahren nur noch zum Teil zur Straßenfinanzierung verwendet wurden und teilweise zur allgemeinen Haushaltsfinanzierung dienten. Ebenso würde mit den Einnahmen aus der Kraftfahrzeugsteuer verfahren, die von den Ländern nicht vollständig zur Finanzierung der Landesstraßen eingesetzt würden. Herr Rothengatter schlussfolgert angesichts dieser Argumente, dass die Methodik des DIW "die finanzwissenschaftliche Diskussion und die steuerpolitische Realität um 1970" widerspiegele.


Um zu diskutieren, ob diese Argumente tragfähig sind, sei zunächst noch einmal daran erinnert, welche Frage mit dem Instrument der Wegekostendeckungsrechnung beantwortet werden soll. Wie in Punkt 1 erläutert, geht es um die Frage, welche Kosten dem Staat durch Bau, Unterhaltung und Betrieb der Verkehrswege entstehen und in welchem Maße die verschiedenen Nutzergruppen durch Abgaben, Steuern und Gebühren Einnahmen generieren, die den Kosten gegenübergestellt werden können. Hieraus wird deutlich, dass es um die Generierung von Einnahmen geht und die Frage ihrer tatsächlichen Verwendung keine Rolle spielt. Offensichtlich werden in der von Herrn Rothengatter geübten Kritik zwei separate, inhaltlich voneinander verschiedene Analyseschritte vermengt: Im ersten, für die Wegekostendeckungsrechnung relevanten Schritt geht es um die generierten Einnahmen überhaupt, unabhängig von ihrer Verwendung. Die Frage nach der tatsächlichen Verwendung ist ein durchaus interessanter, davon jedoch zu trennender Analyseschritt, in dem dann konsequenterweise nicht mehr Kosten mit Einnahmen, sondern Kosten mit Ausgaben verglichen würden. Dieser zweite Schritt ist schon deshalb nicht für eine Wegekostendeckungsrechnung zu empfehlen, da die Wegenutzer und Zahler der Steuern und Abgaben auf deren Verwendung, d.h. die tatsächlichen Ausgaben, keinen Einfluss haben. Daher wird in der Fachwissenschaft deutlich zwischen Anrechenbarkeit und Zweckbindung unterschieden.

3. In diesem Zusammenhang ist auch ein Widerspruch zwischen der Kritik von Herrn Rothengatter an der vollen Anrechnung der Kraftfahrzeug- und Mineralölsteuer in der DIW-Wegekostenrechnung und den Aussagen seiner Studie zu den externen Kosten festzustellen. Dort werden die Wegekosten aus der Betrachtung ausgeklammert mit der Begründung, dass die existierenden Steuern der Deckung der Wegekosten dienen und Wegekosten damit nicht als externe Kosten anzusehen sind.
4. Eine wesentliche Schlussfolgerung von Herrn Rothengatter besteht darin, dass man die Kostendeckungsgrade so unterschiedlicher Verkehrsträger wie Straße und Schiene nicht vergleichen dürfe und könne. Als Begründung wird angeführt, dass die Straßennutzer nicht im gleichen Maße zu den Trassenkosten herangezogen würden wie die Bahn. Hier allerdings wird nun eine dritte Analysedimension eingeführt und mit den vorhergehenden vermengt, nämlich die Frage, in welcher Form Abgaben geleistet werden. Richtig ist, dass Straßennutzer über Kraftfahrzeug- und Mineralölsteuern Abgaben an den Staat leisten, der über deren Verwendung entscheidet. Hingegen zahlen Trassennutzer die Trassenpreise direkt an die DB Netz AG. In einer Wegekostendeckungsrechnung soll aber die Höhe der Wegeabgaben verglichen werden, nicht die Form ihrer Zahlung und der Finanzierungsweg. In diesem Sinne spricht der Wissenschaftliche Beirat für Verkehr beim BMVBW, dessen Vorsitzender Herr Rothengatter ist, z.B. vom "sukzessiven Ersatz von Steuern durch Benutzerentgelte als Finanzierungsquelle" (für die Verkehrsinfrastruktur) sowie von der "zunehmenden Diskrepanz zwischen den Einnahmen aus spezifischen Verkehrssteuern und den Ausgaben für Verkehrswegeinvestitionen".
5. Der nicht direkt ausgesprochene, durch tendenziöse Wortwahl jedoch suggerierte Eindruck einer veralteten Methodik ("DIW-Schema ist in die Jahre gekommen") trägt nach Auffassung des DIW nicht zur Versachlichung der Diskussion bei. In der Tat werden seit den 70er Jahren regelmäßig Wegekostenrechnungen durch das DIW erstellt, die sich nach wie vor einer großen Nachfrage und Aufmerksamkeit erfreuen. Dies ist neben der Unabhängigkeit und der bekannten empirischen Kompetenz des DIW darauf zurückzuführen, dass die Berechnungen auf einer bewährten, verkehrsträgerübergreifenden Methodik basieren, die jedoch auch, wenn sachliche Gründe dies erforderten, angepasst und weiterentwickelt wurde. In einer solchen Weise "in die Jahre zu kommen" steht der externen Kostenrechnung von IWW/INFRAS hoffentlich noch bevor. Es müssen im übrigen wohl gerade die erwähnten Erfolgsfaktoren gewesen sein, die Herrn Rothengatter dazu bewegt haben, auf die DIW-Methodik bei seinen Berechnungen zur Lkw-Maut im Auftrage der Pällmann-Kommission zurückzugreifen, allerdings in sehr eigenwilliger Abänderung einzelner Bausteine ohne wissenschaftliche und/oder empirische Begründung und unter Verwendung veralteter Datengrundlagen.

Als Fazit bleibt der Versuch Rothengatters zu begrüßen, durch Diskussion der den Studien zugrundeliegenden Annahmen und Methodiken die Grenzen direkter politischer Schlussfolgerungen sichtbar zu machen. Das DIW stimmt der Aussage seines Artikels zu, dass es bei sehr komplexen, methodisch und empirisch komplizierten Themen wie den Wegekosten und den externen Kosten die absolute Wahrheit nicht gibt. Herr Rothengatter tut dann allerdings gerade das, was er in seinem Artikel eingangs kritisiert: Er zieht selbst direkte politische Schlussfolgerungen, etwa bei den Klagen über die wettbewerbliche Benachteiligung der Bahn, und vermengt dabei die Ebene der wissenschaftlichen Diskussion mit der verkehrspolitischen Entscheidungsfindung. Das DIW sieht in dem Artikel eine Diskrepanz zwischen Anspruch und dessen Einlösung. Kritik, die auf mangelnder methodischer Detailkenntnis beruht und überproportional an den Untersuchungen des konkurrierenden Institutes, jedoch nicht bzw. nur schamhaft angedeutet an den entsprechenden Punkten der eigenen Untersuchungsmethode geübt wird, hilft letztlich weder der wissenschaftlichen noch der verkehrspolitischen Diskussion.

Von Dr. Heike Link, DIW, Abteilung Umwelt, Verkehr, Energie, 14191 Berlin