Herstellung von Photovoltaikanlagen in der EU benötigt integrierte Industriestrategie

• EU will Herstellung von PV-Anlagen durch neue Gesetzgebung resilienter und unabhängiger machen
• EU-Mitgliedstaaten dürfen Förderung von PV-Projekten von nicht preisbezogenen Kriterien wie einem reduzierten CO₂-Fußabdruck einer PV-Anlage abhängig machen
• Die Ansätze sind EU-weit sehr heterogen und modellbasierte Analyse zeigt, dass dadurch höhere Kosten entstehen
• EU-weite Harmonisierung der nicht preisbezogenen Kriterien würde Kosten der Herstellung von PV-Anlagen senken
• Ein einheitlicher Rahmen verbessert die Wettbewerbsfähigkeit der EU-Hersteller und schließt Lücke zur internationalen Konkurrenz

Energiekosten, Dekarbonisierung und globale Überkapazitäten stellen die europäische Industrie vor beispiellose Herausforderungen. Diese Herausforderungen möchte die Europäische Union (EU) mit dem Net Zero Industry Act (NZIA) und dem Industrial Accelerator Act (IAA) adressieren.

Der im Juni 2024 in Kraft getretene NZIA zielt darauf ab, die Produktion sauberer Technologien in Europa, wie beispielsweise Photovoltaik (PV), Batterien und Wärmepumpen, auszuweiten. Sie ermöglicht es den Mitgliedstaaten, nicht preisbezogene Kriterien in ihre Förderprogramme für erneuerbare Energien aufzunehmen. Mögliche nicht preisbezogene Kriterien beziehen sich auf den CO₂-Fußabdruck oder die Energieeffizienz der installierten PV-Module.

Mit dem Vorschlag des IAA vom März 2026 möchte die Europäische Kommission die Fertigung von Schlüsseltechnologien in der EU stärken. Der IAA spezifiziert die „Made in EU“-Kriterien. Bei der Förderung von Erneuerbaren-Energien-Projekten sollen Mitgliedstaaten die Möglichkeit erhalten zu berücksichtigen, ob Komponenten in der EU hergestellt wurden. Ein wichtiger Aspekt ist dabei, dass die Produktion in Drittländern, mit denen die EU ein Freihandelsabkommen unterhält, gleichgestellt werden sollen zu der Produktion in EU-Ländern.

Derzeit kann jeder EU-Mitgliedstaat individuell festlegen, wie diese nicht preisbezogenen Kriterien bei der Förderung von Projekten im Bereich erneuerbarer Energien angewendet werden. Diese Kriterien werden auf nationaler Ebene bislang sehr unterschiedlich umgesetzt. Am Beispiel des PV-Produktionssektors wird analysiert, wie eine Harmonisierung ihrer Ausgestaltung den Binnenmarkt stärken und Europa zugutekommen könnte.

PV-Industrie ist von strategischer Bedeutung, steht jedoch vor Herausforderungen

PV-Strom ist für die Dekarbonisierung und die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Wirtschaft sehr bedeutsam. Die Produktionskapazitäten für PV-Module und deren Komponenten in Europa sind derzeit aber sehr beschränkt (Kasten 1) und die globale Lieferkette ist stark auf einzelne Länder konzentriert (Abbildung 1). Eine anhaltende Versorgungsunterbrechung könnte erhebliche Auswirkungen auf die europäischen Energiekosten und die Dekarbonisierungsziele der EU haben.infoAndrew Yeh und Michaels Woods (2023): Building a Green, Fair and Resilient Solar PV Supply Chain. Friedrich-Naumann-Stiftung für die Freiheit (online verfügbar; abgerufen am 26. Mai 2026. Dies gilt auch für alle anderen Online-Quellen in diesem Bericht) Um die Versorgungssicherheit zu verbessern, bekräftigt der NZIA das Ziel der EU, bis 2030 in Europa Produktionskapazitäten von mindestens 30 Gigawatt (GW) für jeden Schritt der PV-Wertschöpfungskette aufzubauen: Polysilizium, Wafer, Ingot, Solarzelle und PV-Module.

Die PV-Wertschöpfungskette und die damit verbundenen globalen Produktionskapazitäten haben sich im Laufe der Zeit verlagert (Abbildung 1). Im Jahr 2010 entfielen 80 Prozent der weltweiten Nachfrage auf Europa. Über die gesamte Wertschöpfungskette hinweg hielt Europa zwischen drei Prozent (im Wafer-Segment) und 19 Prozent (im Polysilizium-Segment) der weltweiten Produktionskapazität. China nutzte seinen Wettbewerbsvorteil bei Arbeitskosten und stellte seiner Industrie über staatliche Banken Kapital zur Verfügung. So konnte es die Technologie erfolgreich weiterentwickeln und seinen Marktanteil an einem schnell wachsenden Weltmarkt ausbauen. Im Jahr 2021 entfielen auf China fast 36 Prozent der Nachfrage und zwischen 75 und 97  Prozent der Produktionskapazitäten in den verschiedenen Schritten der Wertschöpfungskette. Aus diesem Grund erachtet der NZIA die PV-Wertschöpfungskette als unzureichend diversifiziert und als anfällig für Versorgungssicherheitsrisiken.

Der Aufbau einer Lieferkette mit einer Kapazität von 30 GW ermöglicht es der europäischen PV-Industrie, die kritische Größe zu erreichen, die erforderlich ist, um die Anfälligkeit gegenüber Änderungen der chinesischen Industriestandards zu verringern.infoOscar Ortega und Johan Lindahl (2024): Current state of the EU photovoltaic industry. An in-depth look at the ingot-wafer supply chain. European Solar Industry Alliance (online verfügbar) Das stärkt die wirtschaftliche Resilienz und sichert den Zugang zu einer für den Verteidigungsfall entscheidenden Energietechnologie.^{infoIryna Doronina et al. (2024): Why renewables should be at the center of rebuilding the Ukrainian electricity system8 Joule 8(10) (online verfügbar).} Der Aufbau von Wissen und Infrastruktur in der PV-Lieferkette ist zudem eine Voraussetzung dafür, dass Europa zur nächsten Generation von PV-Modulen und zum globalen Fortschritt bei der Dekarbonisierung beitragen kann.

Nachfrageförderung erforderlich, um EU-Produktionsziel zu erreichen

Schnelle Innovationen und Skaleneffekte ermöglichten es chinesischen PV-Herstellern, erhebliche Kostensenkungen zu erzielen. Chinas PV-Produktionsstrategie verschärfte jedoch auch die weltweite Überkapazität, wobei die chinesische Nachfrage im Jahr 2024 rund die Hälfte der weltweiten Modulproduktionskapazität ausmacht (Abbildung 2). Letztendlich trieb dies die weltweiten Preise auf ein Niveau, das wahrscheinlich nicht ausreicht, um die Gesamtkosten zu decken. Tatsächlich lagen die Preise für PV-Module im Jahr 2025 zwischen etwa 0,06 Euro pro Watt für Module geringer Qualität und 0,12 Euro pro Watt für Module hoher Qualität.infoSolar Power Europe (2025): EU Solar Market Outlook 2025–2030 (online verfügbar). Jüngsten Schätzungen der Internationalen Agentur für Erneuerbare Energien zufolge lagen die Produktionskosten für chinesische Module im Jahr 2025 bei etwa 0,18 Euro pro Watt und für deutsche Module bei etwa 0,28 Euro pro Watt.infoInternational Renewable Energy Agency (2026): IRENA Solar PV Supply Chain Cost Tool (online verfügbar).

Angesichts der derzeitigen Kostendifferenz gegenüber der internationalen Konkurrenz wird eine Investitionsförderung allein für PV-Produktionskapazitäten als unzureichend angesehen, um das von der EU festgelegte Produktionsziel von 30 GW zu erreichen. Daher streben die NZIA und die IAA an, in den verschiedenen Marktsegmenten eine Nachfrage nach europäischen PV-Produkten zu schaffen, indem sie Förderprogramme für PV an nicht preisbezogene Kriterien für PV-Anlagen knüpfen (Kasten 2).

Infolge dieser Kriterien könnte zumindest in den ersten Jahren ein Teil der PV-Module zu einem höheren Preis erworben werden. Die Auswirkungen auf die Stromerzeugungskosten wären dabei nur gering. Bei PV-Großanlagen, den Projekten, die am empfindlichsten auf die Preise für PV-Module reagieren, machen die Module etwa 34,5 Prozent der Gesamtinvestitionskosten aus (Abbildung 3). Ein anfänglicher Preisanstieg von 50 Prozent für PV-Module würde Investitionen und StromgestehungskosteninfoStromgestehungskosten (LCOE) beziffern die Gesamtkosten für Errichtung, Betrieb, Wartung und Rückbau einer Energieerzeugungsanlage, geteilt durch die erzeugte Strommenge über ihre Lebensdauer. um 17 Prozent erhöhen. Wenn dies für 40 Prozent der Module gilt, würden die Gesamtgestehungskosten der neuen PV-Stromerzeugung im Schnitt um sieben Prozent steigen.

EU-Maßnahmen , die die Nachfrage nach PV-Modulen stützen, werden nur dann erfolgreich sein, wenn sie europäischen Herstellern ausreichend Skalenffekte und Innovation ermöglichen. Dies könnte die Lücke zu globalen Wettbewerbern schließen. Die Marktgröße ist somit entscheidend.infoFlorian Münch und Fabian Scheifele (2023): Nurturing national champions? Local content in solar auctions and firm innovation, Energy Policy (179) 113574 (online verfügbar); Elmer Hansen et al. (2020): The effects of local content requirements in auction schemes for renewable energy in developing countries: A literature review, Renewable and Sustainable Energy Reviews (127) 109843 (online verfügbar).

NZIA legt gemeinsamen Rahmen fest, doch nationale Förderprogramme sind heterogen

Die Artikel 25 bis 28 des NZIA legen Leitlinien für die EU-Mitgliedstaaten fest, um nicht preisbezogene Kriterien in die Gestaltung öffentlicher Ausschreibungen, Auktionen für erneuerbare Energien und andere Formen öffentlicher Interventionen zu integrieren.infoEuropäisches Parlament und Rat (2024): Framework of measures for strengthening Europe’s net-zero technology manufacturing ecosystem and amending – Regulation (EU) 2018/1724 (online verfügbar). Es werden vier Kategorien von nicht preisbezogenen Kriterien definiert: Innovation, Systemintegration, Umwelt und Resilienz. Zu den Umweltkriterien gehören beispielsweise ein reduzierter CO₂-Fußabdruck oder eine verbesserte Recyclingfähigkeit, während Resilienz die Beschaffung von Produkten aus anderen Ursprungsländern als dem dominierenden Bezugsland umfasst. Diese letzte Kategorie wird durch den IAA weiter gestärkt, der vorschlägt, „Made in EU“-Kriterien in Förderprogramme für PV aufzunehmen. Das Ziel solcher Maßnahmen ist es, einen Nachfrageanteil für EU-Hersteller zu sichern.

Die ersten Förderprogramme in EU-Mitgliedstaaten, die sich an dem NZIA orientieren, weisen jedoch sehr unterschiedliche Ausgestaltungen auf. So sehen beispielsweise Frankreich und Italien Resilienz als Vorqualifikationskriterium bei Auktionen für PV-Anlagen an, also als Voraussetzung für die Teilnahme an der Ausschreibung. Spanien sieht Resilienz als Vergabekriterium an. Angebote mit höherer Leistung in diesem Bereich erhalten zusätzlich Punkte, die bei der Erstellung der Rangliste für erfolgreiche Gebote berücksichtigt werden.infoCRE (2026): Cahier des charges de l’appel d’offres portant sur la réalisation et l’exploitation d’Installations de production d’électricité à partir de l’énergie solaire „Centrales au sol“ (auf Französisch, online verfügbar). MASE (2025): Decreto direttoriale del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica 3 settembre 2025 n. 36 recante “Aggiornamento delle Regole operative del DM 30 dicembre 2024” c.d. FER X Transitorio (auf Italienisch, online verfügbar). Boletín Oficial del Estado (2025): Orden TED/1444/2025, de 11 de diciembre, por la que se modifican las bases reguladoras de varios programas de ayudas, en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, financiado por la Unión Europea-Next Generation EU (auf Spanisch, online verfügbar). Spanien und Italien definieren Umweltkriterien bei Solarauktionen meist als Vorqualifikationskriterium, während Frankreich die Reduzierung des CO₂-Fußabdrucks als Vergabekriterium festlegt.infoCRE (2026), a.a.O. Diese Diskrepanz spiegelt sich auch in den Förderprogrammen für private PV-Anlagen wider. Italien knüpft Steuervergünstigungen für PV-Module an Energieeffizienz.infoMASE (2024): Decreto interministeriale 24 luglio 2024 – Modalità attuative Piano Transizione 5.0 (auf Italienisch, online verfügbar); Agenzia Entrate (2026): Ristrutturazioni edilizie: le agevolazioni fiscali (auf Italienisch, online verfügbar). Frankreich knüpft ähnliche Förderprogramme an Umweltstandards für den CO2-Fußabdruck und an die Reduzierung von Silber, Cadmium und Blei.infoJournal Officiel de la République Française (2025): Arrêté du 8 septembre 2025 fixant les critères applicables à la livraison et à l’installation, dans les logements, des équipements de production d’électricité utilisant l’énergie radiative du soleil, d’une puissance installée inférieure ou égale à 9 kilowatts-crête, ouvrant droit à l’application du taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée mentionné à l’article 278-0 bis du code général des impôts (auf Französisch; online verfügbar). Somit hat dasselbe Solarmodul in verschiedenen Ländern unterschiedliche Werte, was zu einem fragmentierten EU-Markt führt.

Fragmentierung erhöht Produktionskosten, verringert Wettbewerb und Effizienz

Um die Auswirkungen der regulatorischen Fragmentierung zu analysieren, wurde ein Modell des europäischen PV-Modul-Produktionssektors entwickelt, das die Nachfrage aus PV-Auktionen abbildet (Kasten 3). Konkret ist das Modell so kalibriert, dass es das Ziel erfüllt, bis 2030 eine Fertigungskapazität von 30 GW aufzubauen. Die Nachfrage nach europäischen Modulen in Auktionen für erneuerbare Energien verteilt sich auf die EU-Mitgliedstaaten proportional zu deren PV-Ausbauzielen. Zur Deckung der Nachfrage werden verschiedene Solarmodultypen berücksichtigt, wobei die Bewertungen und die Gewichtung durch nicht preisbezogene Kriterien von Land zu Land zunehmend voneinander abweichen. Anschließend werden die daraus resultierenden Auswirkungen auf Investitionsentscheidungen untersucht. Es wird davon ausgegangen, dass die Kosten über alle Solarmodultechnologien hinweg einheitlich sind.infoThe European Technology and Innovation Platform for Photovoltaics (2024): Ensuring resilience through industrial policy. White Paper (online verfügbar). Eine Kostendifferenzierung ergibt sich jedoch durch Skaleneffekte auf Werksebene.

Bei der Modellierung der europäischen PV-Fertigungsindustrie zeigt sich, dass eine europaweit einheitliche Ausgestaltung der nicht preisbezogenen Kriterien dazu beiträgt, das 30-GW-Ziel zu minimalen Kosten zu erreichen. In dieser optimalen Konfiguration belaufen sich die Kosten für die inländische PV-Modulproduktion auf sechs Milliarden Euro pro Jahr. Im Vergleich zum Preis importierter Module, der hier mit etwa 0,1 Euro pro Watt angenommen wird, ergibt dies Mehrkosten in Höhe von drei Milliarden Euro, die an die Stromverbraucher*innen oder Steuerzahler*innen weitergegeben werden. Im Gegenzug profitieren diese von einem geringeren Risiko künftiger Versorgungsengpässe und Preisaufschläge, die die Strompreise in die Höhe treiben.

Allerdings können Länder unterschiedliche nicht preisbezogene Kriterien anwenden – und tun dies auch. Modelliert werden die Auswirkungen, wenn das relative Gewicht dieser Kriterien schrittweise zunimmt (Abbildung 4). Wenn die Unterschiede bei den nicht preisbezogenen Kriterien ein Ausmaß erreichen, das das Preiskriterium überwiegt, ist der europäische Markt vollständig fragmentiert und Skaleneffekte gehen verloren. In diesem Fall belaufen sich die jährlichen Produktionskosten auf acht Milliarden Euro. Damit Skaleneffekte realisiert und die Kosten für Verbraucher*innen minimiert werden können ist ein integrierter Ansatz entscheidend: Die nicht preisbezogenen Kriterien müssen harmonisiert werden, damit ein gemeinsamer EU-Markt entsteht.

Neben der Kosteneffizienz bietet die Marktintegration weitere Vorteile. Eine homogene Nachfrage maximiert die Marktgröße und die Auswahl an PV-Modultypen, die im Gleichgewicht ausgewählt werden können. Dies stärkt auch die Wettbewerbsintensität auf dem europäischen Markt.

Gestaltung der „Made in EU“-Kriterien muss mit politischen Zielen in Einklang stehen

Derzeit strebt die EU an, bis 2030 in Europa eine Produktionskapazität von mindestens 30 GW entlang der gesamten PV-Lieferkette aufzubauen. Der IAA-Vorschlag vom März 2026 weist jedoch Unstimmigkeiten bei diesem Ziel auf. Er sieht vor, dass „Made in EU“-Kriterien in PV-Auktionen erst drei Jahre nach Inkrafttreten der Verordnung einbezogen werden sollen. Diese Verzögerung gefährdet das Produktionsziel für 2030. Eine schrittweise Einführung würde zum Erhalt bestehender Kapazitäten beitragen und den Markthochlauf unterstützen. Zudem beschränkt der IAA-Vorschlag die Umsetzung der „Made in EU“-Kriterien auf PV-Zellen und PV-Wechselrichter. Die Verordnung sieht keine Anreize vor, damit die anderen Schritte der PV-Wertschöpfungskette in Europa angesiedelt werden. Ohne einen solchen Anreiz ist es unwahrscheinlich, dass das aktuelle Konzept das Produktionsziel über die gesamte Wertschöpfungskette hinweg erreicht.

Schließlich betrachtet der IAA-Vorschlag Produkte aus Drittländern, die ein Freihandelsabkommen mit der EU haben, wie Produkte mit EU-Ursprung. In diesem Zusammenhang würden beispielsweise vietnamesische Produkte als Produkte mit EU-Ursprung gelten. Die Kosten für ein vollständig in Vietnam hergestelltes Solarmodul im Jahr 2030 werden auf etwa 0,17 Euro pro Watt geschätzt, während die Kosten für ein deutsches Modul auf etwa 0,27 Euro pro Watt geschätzt werden.infoInternational Renewable Energy Agency (2026), a.a.O. Angesichts einer solchen Kostendifferenz bleibt die europäische Produktion nicht wettbewerbsfähig, und Anfangsinvestitionen in Produktionskapazitäten bleiben unwahrscheinlich.

Diese Diskussion verdeutlicht die Herausforderung, vor der politische Entscheidungsträger stehen, wenn sie bei der Gestaltung der NZIA den Spagat zwischen Kosteneffizienz, Wettbewerbsintensität und Investitionsanreizen meistern müssen.

Fazit: Mit gemeinsamen Fördermaßnahmen die Umwelt-, Industrie- und Wettbewerbspolitik aufeinander abstimmen

PV-Strom ist entscheidend für eine stabile Versorgung Europas mit dekarbonisierter Energie zu wettbewerbsfähigen Preisen. Die Lieferkette für PV ist jedoch stark konzentriert. Der NZIA setzt sich dafür ein, die Versorgungssicherheit zu verbessern und die Produktionsziele der EU zu erreichen.

Der Wochenbericht zeigt, dass ein einheitlicher Rahmen zur Unterstützung des PV-Sektors den Binnenmarkt stärken wird. Er kann dazu beitragen, die NZIA-Ziele zu erreichen, während gleichzeitig Kosten, Wettbewerb, Marktgröße und Investitionsanreize in Einklang gebracht werden. Dies schafft die Voraussetzungen für EU-Hersteller, innovativ zu sein und zu wachsen, was letztlich die Spannungen zwischen Industrie-, Wettbewerbs- und Umweltpolitik abbaut.

„Made in EU“-Kriterien können grundsätzlich eine wichtige Rolle für den Erfolg der Politik spielen. Um die Produktionsziele zu erreichen, müssten sie jedoch die gesamte Wertschöpfungskette abdecken. Außerdem müssten sie Anreize für die Produktion und Investitionen in den EU-Mitgliedstaaten schaffen.