Bankenbeihilfen wirken stabilisierend – Wettbewerbsverzerrungen vor allem kurzfristig

• Bericht analysiert staatliche Bankenbeihilfen in der EU von 2007 bis 2021 auf Basis neuer verknüpfter Bank- und Beihilfedaten
• Unterstützte Banken werden langfristig wieder rentabel oder scheiden innerhalb von fünf Jahren aus dem Markt aus
• Individuelle Einzelbeihilfen mit bankspezifischen Auflagen führen zu keinen Wettbewerbsverzerrungen
• Bei Beihilferegelungen zeigen sich vorübergehende Wettbewerbsverzerrungen
• Ergebnisse sprechen für ein Nebeneinander aus strengen Einzelverfahren und schnellen Regelungen in künftigen Krisen

Der Zusammenbruch von Lehman Brothers im September 2008 markierte eines der bedeutendsten Ereignisse in der jüngeren Weltwirtschaftsgeschichte. Die Krise hatte globale Auswirkungen und trug maßgeblich zur Entfaltung der europäischen Staatsschuldenkrise ab 2009 bei. Während dieser turbulenten Zeit standen diverse europäische Banken am Rande des Kollapses, was potenziell verheerende Konsequenzen für den Finanzsektor und die Wirtschaftssysteme der betroffenen Länder gehabt hätte. Angesichts dieser Bedrohung griffen europäische Regierungen aktiv ein, um einen systemischen Zusammenbruch des Finanzsektors zu verhindern – durch massive staatliche Beihilfen für einzelne betroffene Banken, aber auch durch breit angelegte Beihilferegelungen für den gesamten Bankensektor. Zwischen 2007 und 2021 beliefen sich die in ganz Europa tatsächlich ausgezahlten Beihilfen auf fast drei Billionen Euro, was etwa zwei Dritteln des deutschen Bruttoinlandsprodukts im Jahr 2025 entspricht.infoDie von der Europäischen Kommission genehmigten Beihilfebeträge lagen dabei um ein Vielfaches höher: Allein bis April 2009, also noch in der Frühphase der Krise, hatte die Kommission Krisenmaßnahmen im Umfang von rund drei Billionen Euro genehmigt.

Obwohl staatliche Beihilfen ein fundamentales Instrument zur Unterstützung der Wirtschaft in Krisenzeiten sind, bergen sie das Risiko, den Wettbewerb zu verzerren, indem sie begünstigten Unternehmen einen wirtschaftlichen Vorteil verschaffen. Dies kann nicht nur den Wettbewerb in betroffenen Sektoren beeinträchtigen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinflussen, sondern langfristig auch die Wettbewerbsfähigkeit und die gesamtwirtschaftliche Wohlfahrt mindern. Beihilfen können das Ausscheiden unproduktiver Unternehmen verhindern und dadurch den Raum für neue, innovative Unternehmen einschränken.

Daher sind staatliche Beihilfen gemäß Artikel 107(1) des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) grundsätzlich untersagt. Ausnahmen sind jedoch möglich, wie beispielsweise in Artikel 107(3)b AEUV festgelegt, der staatliche Beihilfen „zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats“ erlaubt. Die globale Finanzkrise hat zweifellos eine solche beträchtliche Störung ausgelöst, was umfangreiche, nationale staatliche Beihilfen für betroffene Banken legitimierte.

Als Reaktion darauf entwickelte die Europäische Kommission 2008 spezifische Regeln zur Bewertung der Vereinbarkeit solcher Beihilfen mit dem Binnenmarkt. Im Mittelpunkt stand dabei die Wiederherstellung der langfristigen Rentabilität der Banken und die Minimierung von Wettbewerbsverzerrungen. Mit der Einführung der Richtlinie zur Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten (Bank Recovery and Resolution Directive – BRRD) im Jahr 2014 kam ein weiteres zentrales Prinzip hinzu: die Verpflichtung, dass die Kosten der Beihilfen vorrangig von den Eigentümern und Gläubigern der Banken getragen werden und nicht von der öffentlichen Hand, um Moral-Hazard-Effekte möglichst zu begrenzen (Kasten 1).infoVon Moral-Hazard-Effekten spricht man, wenn Akteure höhere Risiken eingehen, weil sie wissen, dass mögliche Verluste von anderen getragen werden.

Der vorliegende Wochenbericht präsentiert die Kernergebnisse einer quantitativen Ex-post-Evaluierung der Wirksamkeit und Effizienz der Beihilfevorschriften für Banken in Schwierigkeiten in der Europäischen Union (EU) seit ihrem Inkrafttreten Ende 2008 (Kasten 2).infoDieser Wochenbericht basiert auf Ela Głowicka et al. (2026): Study on the Impact of State Aid Rules for Banks in Difficulty. Publications Office of the European Union, Luxembourg (online verfügbar; abgerufen am 17. April 2026. Dies gilt auch für alle anderen Onlinequellen dieses Berichts, sofern nicht anders vermerkt). Im Mittelpunkt stehen zwei zentrale Fragen: Tragen staatliche Beihilfen zur langfristigen Stabilisierung der unterstützten Banken bei, und verzerren sie den Wettbewerb? Die Erkenntnisse sind von unmittelbarer Relevanz: In einer Ära wiederkehrender Krisen – von der Corona-Pandemie über den russischen Angriffskrieg auf die Ukraine bis zur Energiekrise – hat die Europäische Kommission temporäre Beihilferahmen wiederholt aktiviert und verlängert.infoSiehe etwa die Mitteilung der Europäischen Kommission vom 2. Mai 2024: Zweite Änderung des Befristeten Rahmens für staatliche Beihilfen zur Stützung der Wirtschaft infolge des Angriffs Russlands auf die Ukraine – Krisenbewältigung und Gestaltung des Wandels (online verfügbar). Zudem hat sie 2026 einen Prozess eingeleitet, die bestehenden Vorschriften für krisenbetroffene Banken zu modernisieren und zu vereinfachen. Die vorliegende Analyse liefert dafür eine empirische Grundlage.

Staatliche Beihilfen lösen einen Zielkonflikt aus

Staatliche Beihilfen im Bankensektor unterliegen einem grundlegenden Zielkonflikt. Einerseits sollen sie die langfristige Stabilität der Banken wiederherstellen, was angesichts der gravierenden Auswirkungen von Finanzkrisen von entscheidender Bedeutung ist. Andererseits können staatliche Beihilfen zu unerwünschten Wettbewerbsverzerrungen und einer Verringerung der Marktdisziplin führen.

Unterstützte Banken könnten ihre staatlich abgesicherte Stellung nutzen, um Preise zumindest kurzfristig unter das Wettbewerbsniveau zu senken und so nicht subventionierte Wettbewerber aus dem Markt zu verdrängen oder deren Marktposition erheblich zu schwächen. In Märkten mit hohen Marktzutrittsbarrieren kann dies langfristig zu einer erhöhten Marktkonzentration führen, was wiederum mit geringerer Qualität der angebotenen Dienstleistungen und einem Rückgang von Innovationen einhergehen kann.infoVergleiche Eintrag zur Marktkonzentration im DIW-Glossar (online verfügbar).

Ein weiteres grundlegendes Problem ist Moral Hazard: Wenn Eigentümer und Gläubiger damit rechnen können, dass Verluste im Krisenfall von der öffentlichen Hand aufgefangen werden, haben sie einen Anreiz, übermäßige Risiken einzugehen – was die Stabilität des Finanzsystems langfristig gefährdet. Zudem binden Beihilfen erhebliche öffentliche Mittel; das Beihilferegime sieht daher vor, ihren Einsatz auf das unbedingt Notwendige zu beschränken.

Diese Herausforderungen spiegeln sich zumindest zum Teil in den Vorschriften der Europäischen Kommission wider, die darauf abzielen, staatliche Beihilfen im Bankensektor zu kontrollieren (Kasten 1). Die Kommission setzt dabei auf Verpflichtungen der Mitgliedstaaten, um Wettbewerbsverzerrungen vorzubeugen und die Rentabilität der unterstützten Banken wiederherzustellen. Maßnahmen wie die Lastenteilung sollen sicherstellen, dass nicht nur Steuerzahler*innen die Kosten tragen, sondern auch Anteilseigner und Gläubiger von Banken an den Verlusten beteiligt werden.infoUnter Lastenteilung versteht man Maßnahmen, mit denen die Kosten für die Stabilisierung einer angeschlagenen Bank auf verschiedene Interessengruppen verteilt werden. Ziel ist es, die Belastung des Staates und letztlich der Steuerzahler*innen zu minimieren. Die Lastenteilung kann etwa durch die Beteiligung von Anteilseignern und Gläubigern, private Kapitalzuführungen oder Umstrukturierungen erreicht werden.

Allerdings entwickelte sich der Rahmen für Konditionalität und Lastenteilung nur schrittweise. In der akuten Krisenphase 2008/09 genehmigte die Kommission praktisch alle Beihilfeanträge und stellte dabei kaum substanzielle Anforderungen an die Beteiligung von Anteilseigner und Gläubigern. Erst mit der Bankenmitteilung von 2013 wurden striktere Auflagen für Wettbewerbsverpflichtungen und Rentabilitätswiederherstellung systematisch verankert. Den verbindlichen rechtlichen Rahmen für die Beteiligung privater Gläubiger schuf schließlich die EU-Richtlinie zur Bankensanierung und -abwicklung BRRD ab 2015/16 durch den Bail-in-Mechanismus – auch als Konsequenz aus den Erfahrungen der Frühphase der Krise.

Ergänzend kommen vereinfachte Beihilferegelungen zum Einsatz, die schnelle Interventionen mit reduziertem Verwaltungsaufwand ermöglichen, insbesondere für kleinere Institute mit begrenztem Wettbewerbsverzerrungspotenzial.

Über 15 Jahre wurden staatliche Beihilfen im Wert von drei Billionen Euro gewährt

Die zwischen 2007 und 2021 gewährten staatlichen Beihilfen belaufen sich insgesamt auf fast drei Billionen Euro. Zum Vergleich: Dies entspricht etwa zwei Dritteln des deutschen Bruttoinlandsprodukts (BIP) im Jahr 2025. Von diesem Betrag entfielen ungefähr die Hälfte auf Kapitalbeihilfen wie Rekapitalisierungen und wertgeminderte Vermögenswerte und die andere Hälfte auf Liquiditätsbeihilfen wie Bürgschaften und Darlehen (Abbildung 1).

Die Ausgaben für staatliche Beihilfen im Bankensektor konzentrierten sich vor allem auf die unmittelbare Phase der globalen Finanzkrise in den Jahren 2008 und 2009, in denen besonders umfangreiche Rekapitalisierungs- und Garantieprogramme aufgelegt wurden. Allein 2008 wurden Beihilfen in einer Größenordnung von rund 1100 Milliarden Euro aktiviert, was den Beginn eines staatlichen Eingreifens bislang ungekannten Ausmaßes im Bankensektor markierte. Infolge weiterer Maßnahmen erreichte der Bestand ausstehender staatlicher Beihilfen 2010 mit rund 1,7 Billionen Euro seinen Höchststand. Ab 2011 nahm dieser Bestand infolge von Rückzahlungen, auslaufenden Garantien und Restrukturierungen deutlich ab und stabilisierte sich in späteren Jahren bei etwa 500 Milliarden Euro an noch nicht zurückgezahlten Beihilfen.

Die Daten zeigen erhebliche Unterschiede zwischen den unterstützten Banken hinsichtlich der Art des Beihilfeverfahrens. Für 122 Banken genehmigte die Kommission Beihilfen im Rahmen von Einzelverfahren.infoEinzelverfahren (oder Einzelfallprüfung) sind spezifische Verfahren, bei denen die Europäische Kommission eine staatliche Beihilfe im Detail prüft, bevor sie genehmigt wird. Im Gegensatz zu allgemeinen Beihilferegelungen, die für eine Vielzahl von Fällen gelten können, handelt es sich bei Einzelverfahren um maßgeschneiderte Prüfungen individueller Beihilfemaßnahmen, die von Mitgliedstaaten gemeldet werden. Diese 122 Einzelverfahren machten rund 80 Prozent des Gesamtbeihilfebetrags aus. Die restlichen 20 Prozent entfielen auf 444 Banken, die im Rahmen von allgemeinen Beihilferegelungen unterstützt wurden.infoUm die Auswirkungen der verschiedenen Beihilfearten zu bewerten, führt diese Studie separate empirische Analysen für individuell unterstützte und im Rahmen von Beihilferegelungen unterstützte Banken durch. Dies ermöglicht eine methodisch saubere Analyse und tiefere Einblicke in die Folgen staatlicher Beihilfen. Darüber hinaus bietet die vorliegende Studie einen Mehrwert durch die Einbeziehung von Beihilferegelungen, denn diese betreffen eine größere Anzahl kleinerer Banken, was ihre politische Relevanz unterstreicht. Im betrachteten Zeitraum gewährten Irland, Dänemark, Zypern, Griechenland und das Vereinigte Königreich die höchsten Beihilfen im Verhältnis zu ihrem Vorkrisen-Bruttoinlandsprodukt (Abbildung 2).

Individuell unterstützte Banken unterscheiden sich von Banken unter Beihilferegelungen

Im Vergleich zu den Banken, die im Rahmen von Beihilferegelungen ohne Einzelfallprüfung der Kommission (im Folgenden kurz Beihilferegelungen genannt) unterstützt wurden, waren die individuell unterstützten Banken generell größer gemessen an Bilanzsumme, Einlagen und Krediten (Tabelle 1). Sie wiesen zudem eine deutlich schlechtere Eigenkapitalquote auf, befanden sich also in größeren finanziellen Schwierigkeiten, und erhielten durchschnittlich wesentlich höhere Beihilfen.

Einzelbeihilfen waren üblicherweise mit umfassenden Verpflichtungspaketen verbunden.infoVerpflichtungspakete umfassen typischerweise Verhaltensauflagen (etwa Dividenden- und Boni-Verbote, Beschränkungen der Vergütung von Führungskräften, Akquisitionsverbote) sowie strukturelle Auflagen (wie Veräußerung von Tochtergesellschaften oder Geschäftsbereichen, Bilanzreduzierung). Diese sollen sicherstellen, dass die Beihilfe auf das Notwendige beschränkt bleibt und Wettbewerbsverzerrungen minimiert werden. Bereits vor Einführung der BRRD verlangte die Europäische Kommission im Rahmen von Einzelverfahren Lastenteilungsmaßnahmen als Auflage für staatliche Beihilfen. Dazu gehörten unter anderem die Beteiligung von Altaktionären durch Kapitalverwässerung, wie im Fall der Commerzbank 2009, oder die Rückkäufe nachrangiger Verbindlichkeiten unter dem Nennwert durch Gläubiger, etwa bei der Anglo Irish Bank 2010. Ein verbindlicher rechtlicher Rahmen für solche Maßnahmen wurde jedoch erst mit dem Bail-in-Mechanismus der BRRD ab 2015/16 geschaffen. Banken unter Beihilferegelungen erhielten fast ausschließlich Liquiditätsbeihilfen wie Bürgschaften und Darlehen; rund 90 Prozent dieser Banken nutzten ausschließlich liquiditätsähnliche Instrumente. Individuell unterstützte Banken erhielten hingegen häufig einen Mix aus Instrumenten; 99 Prozent aller Kapitalbeihilfen (Rekapitalisierungen und Maßnahmen zur Entlastung von wertgeminderten Vermögenswerten) wurden im Rahmen von Einzelverfahren gewährt.

Beihilfen helfen bei der Überlebensfähigkeit und Rentabilität der unterstützten Banken

Um zu beurteilen, ob staatliche Beihilfen krisenbetroffenen Banken geholfen haben, ihre langfristige Rentabilität wiederzuerlangen und im Markt aktiv zu bleiben, wird die Entwicklung verschiedener Leistungskennzahlen sowohl für unterstützte als auch für nicht unterstützte Banken analysiert. Die wichtigsten Kennzahlen für Rentabilität sind dabei die Eigenkapitalrendite und die Gesamtkapitalrendite. Die Analyse zeigt, dass sich die Leistungsindikatoren der unterstützten Banken langfristig dem Branchendurchschnitt annähern (Abbildung 3). Dies deutet darauf hin, dass unterstützte Banken langfristig wieder rentabel werden. Diese Konvergenz wird in der Regel innerhalb des von der Kommission in Restrukturierungsplänen angestrebten Zeitrahmens von fünf Jahren erreicht.infoAuch in detaillierteren Analysen zeigt sich, dass diese Feststellung allgemein gilt, wobei allerdings einzelne Indikatoren, wie der Anteil ausfallender Kredite oder der Anteil von Banken, die Verluste machen, mehr als fünf Jahre zur Normalisierung benötigen. Głowicka et al. (2026)., a.a.O.

Diese allgemeine Schlussfolgerung lässt sich sowohl aus den deskriptiven Analysen als auch aus der Regressionsanalyse ableiten. Zunächst werden die Banken, die zu einem bestimmten Zeitpunkt Beihilfen erhalten haben, mit nicht unterstützten Banken verglichen (Abbildung 3). Dabei zeigt sich, dass die Leistungsindikatoren unterstützter Banken weitaus stärkere Schwankungen aufweisen als die des Bankensektors insgesamt, und zwar sowohl nach oben als auch nach unten. Schließlich nähern sich die Leistungsindikatoren aber wieder dem Branchendurchschnitt an.

Bestätigt wird dies durch eine ökonometrische Analyse mit einem Differenz-in-Differenzen-Ansatz (Kasten 2), der die Zusammenhänge zwischen Leistungsindikatoren in der Umstrukturierungsphase und der Art des Beihilfeverfahrens (Einzelverfahren oder Beihilferegelungen) aufzeigt (Abbildung 4). Die Rückkehr zur langfristigen Rentabilität nach mehr als fünf Jahren ist allerdings weitgehend unabhängig von diesen Faktoren und dem rechtlichen Rahmen, in dem diese Beihilfe gewährt wird.

Banken, die Abwicklungsbeihilfen erhalten haben, weisen wesentlich höhere Austrittsraten auf

Banken ohne realistische Aussichten auf eine langfristige Rückkehr zur Rentabilität sollten aus dem Markt ausscheiden, etwa durch Abwicklung, Insolvenz oder Übernahme. Um zu beurteilen, ob solche Banken angemessen identifiziert und aus dem Markt geführt werden, nutzt die Studie eine deskriptive Analyse der Marktaustrittsraten sowie des Anteils jener Banken, die wiederholt Beihilfen in Anspruch nehmen. Abwicklungsbeihilfen sind dabei konzeptuell von Umstrukturierungs- und Liquiditätsbeihilfen zu unterscheiden: Es handelt sich um Maßnahmen, die von der Kommission explizit für den geordneten Marktaustritt einer Bank genehmigt werden – unabhängig davon, ob die Bank zuvor bereits andere Beihilfen erhalten hat. Wie erwartet weisen Banken, die solche Abwicklungsbeihilfen erhalten haben, wesentlich höhere Austrittsraten auf als nicht unterstützte Banken (Abbildung 5). Die Austrittsrate von Banken, die mit Restrukturierungsbeihilfen unterstützt wurden, ist hingegen ähnlich oder sogar geringer als die von nicht unterstützten Banken. Fälle mit Restrukturierungsprozessen erfordern außerdem häufiger als Abwicklungsfälle zusätzliche Beihilfezahlungen über die initiale Zahlung hinaus.

Banken mit besseren Performancedaten sind leichter zu sanieren

Schließlich untersucht die Studie mögliche Indikatoren zur Unterscheidung zwischen grundsätzlich überlebensfähigen Banken und solchen, die aus dem Markt ausscheiden sollten. Die Analyse bestätigt, dass Banken mit besseren Performancedaten im Allgemeinen leichter zu sanieren sind: Banken mit einem niedrigeren Verhältnis von Kosten zu Erträgen haben eine geringere Wahrscheinlichkeit für andauernde Verluste nach dem Umstrukturierungszeitraum von fünf Jahren und werden schneller wieder rentabel. Ebenso kehren Banken mit einem insgesamt geringeren Risikoprofil, insbesondere mit einem niedrigeren Anteil Aktiva mit erhöhtem Risiko und geringeren Kreditausfällen, schneller in die Gewinnzone zurück und nehmen seltener zusätzliche Beihilfen in Anspruch.infoDerartige Zusammenhänge konnten allerdings nicht für alle Leistungsindikatoren festgestellt werden. Insbesondere stehen Werte der Eigenkapitalrendite und der Gesamtkapitalrendite unterstützter Banken aus vorangegangen Zeiträumen in keinem Zusammenhang mit dem Erfolg des Umstrukturierungsprozesses beziehungsweise korrelieren sogar negativ damit. Dies deutet darauf hin, dass das höhere Risiko die Profitabilität von Banken künstlich steigern könnte, allerdings nur so lange, bis eine Krise eintritt. Ab diesem Zeitpunkt kann der Effekt des gesteigerten Risikoverhaltens dann umschlagen und darin resultieren, dass Banken Unterstützung benötigen.

Einzelbeihilfen führen zu keinen Wettbewerbsverzerrungen

Ein weiteres Ziel der Beihilfekontrolle ist die Minimierung von Wettbewerbsverzerrungen. Daher werden auch die Auswirkungen der Beihilfen auf den Wettbewerb untersucht. Dieser wird in der Studie gemessen durch Indikatoren für die Marktmacht der einzelnen Banken (Rohaufschläge, Lerner-Index), die Kostenstruktur (Grenzkosten), sowie weitere Wettbewerbskennzahlen (Nettozinsspanne, Marktanteile). Bei der Beurteilung der Auswirkungen der Beihilfen auf den Wettbewerb werden diese fünf Indikatoren gemeinsam interpretiert, um ein möglichst vollständiges Bild der Effekte staatlicher Beihilfen auf das Wettbewerbsumfeld im Bankensektor zu erlangen.infoDiese Rückschlüsse werden auch durch eine weitere Analyse auf der Ebene der Mitgliedstaaten ergänzt. Diese untersucht die Zusammenhänge zwischen Beihilfebeträgen und Indikatoren für Marktmacht, sowie zwei Indikatoren für Konzentration im Bankensektor – der Herfindahl-Hirschman-Index (HHI) und die Konzentrationsrate der fünf größten Banken eines Mitgliedsstaats (CR5). Die Ergebnisse zeigen, dass Zuflüsse von Beihilfen im Rahmen von Beihilferegelungen positiv mit durchschnittlichen Aufschlägen im Mitgliedstaat korreliert sind. Dies gilt für Zuflüsse beider Liquiditätsbeihilfeinstrumente (Darlehen und Bürgschaften). Die Aufschläge für im Rahmen von Einzelverfahren unterstützten Banken korrelieren negativ mit allen Beihilfeinstrumenten mit Ausnahme von Bürgschaften, bei denen die Korrelation positiv ist. Diese Korrelationen unterscheiden sich jedoch nicht wesentlich nach Art der Beihilfe (Umstrukturierung oder Liquidation). Głowicka et al. (2026), a.a.O.

Die Analyse zeigt, dass Banken, die im Rahmen von Beihilferegelungen unterstützt wurden, einen Anstieg ihrer Erträge im Verhältnis zu den Kosten (Rohaufschlag) verzeichneten (Abbildung 6). Allerdings war das nur vorübergehend der Fall (Abbildung 7). Diese Ergebnisse deuten auf zeitweise Wettbewerbsverzerrungen hin, die vermutlich darauf zurückzuführen sind, dass im Rahmen von Beihilferegelungen vor allem Liquiditätsbeihilfen zugelassen waren.

Banken, die im Rahmen von Einzelverfahren unterstützt wurden, weisen über den gesamten Zeitraum betrachtet sinkende Rohaufschäge auf (Abbildung 6). Dies ist wahrscheinlich eher auf einen Anstieg der Grenzkosten als auf eine Verringerung der Marktmacht zurückzuführen. Diese Veränderungen könnten durch den Umstrukturierungsprozess oder eine stärkere Abschreibung ausgefallener Kredite durch die Banken bedingt sein. Diese Ergebnisse hängen auch damit zusammen, dass individuell unterstützte Banken typischerweise Kapitalbeihilfen erhielten (ausschließlich oder in Verbindung mit zusätzlichen Liquiditätsbeihilfen). Darüber hinaus waren die Beihilfen in Einzelbeihilfeverfahren mit Verpflichtungen verbunden und viele der entsprechenden Banken mussten nicht nur eine, sondern mehrere Verpflichtungen gleichzeitig erfüllen.infoBei mehr als der Hälfte der in Einzelverfahren unterstützten Banken ist die Beihilfe gleichzeitig an strukturelle, quasi-strukturelle und verhaltensbezogene Verpflichtungen gebunden. Schließlich korreliert die Intensität der Verpflichtungen auch positiv mit der Größe der Bank und dem Beihilfevolumen, insbesondere bei Kapitalbeihilfen.

Insgesamt deuten die Ergebnisse darauf hin, dass Einzelverfahren keine Wettbewerbsverzerrungen nach sich ziehen, während bei Beihilferegelungen zumindest zeitweise Verzerrungen auftreten. Dies spricht dafür, dass Verpflichtungen in Einzelverfahren Wettbewerbsverzerrungen durch Beihilfen reduzieren oder sogar verhindern konnten.

Fazit: Modernisierung der Bankenbeihilfen ist sinnvoll, um Krisen wirksam zu begegnen

Die globale Finanzkrise von 2008 führte zu erheblichen Verwerfungen im Finanzsektor und der Realwirtschaft. In Reaktion darauf gewährten europäische Länder in massivem Umfang staatliche Beihilfen für die betroffenen Banken, die sich zwischen 2007 und 2021 auf die enorme Summe von fast drei Billionen Euro beliefen.

Diese staatlichen Beihilfen waren mit einer Verbesserung zentraler Leistungskennzahlen der unterstützten Banken verbunden. Die während und nach der globalen Finanzkrise umgesetzten Maßnahmen gehen mit einer Erholung von Rentabilitätsindikatoren einher. Ob diese Erholung ursächlich auf die Beihilfen selbst, auf begleitende Restrukturierungsauflagen oder auf die allgemeine Markterholung zurückzuführen ist, lässt sich auf Basis der vorliegenden Analyse nicht abschließend trennen. Unabhängig davon scheint die Wiederherstellung der Rentabilität von Banken in Schwierigkeiten ein komplexer und langwieriger Prozess zu sein, dessen Erfolg im Vorfeld nicht zuverlässig vorhergesagt werden kann.

Darüber hinaus zeigt sich, dass die gewährten Beihilfen für krisenbetroffene Banken zumindest größtenteils zu keinen Wettbewerbsverzerrungen geführt haben. Insbesondere finden sich keine Wettbewerbsverzerrungen, wenn Banken mit Kapitalinstrumenten in Einzelverfahren unterstützt werden. Dies ist auch auf die umfassenden Verpflichtungspakete zurückzuführen, die solche individuellen Verfahren begleiten. Jedoch lassen sich vorübergehende Wettbewerbsverzerrungen dann beobachten, wenn Banken im Rahmen von Beihilferegelungen und mit Liquiditätsinstrumenten unterstützt werden. Daher könnten Einzelbeihilfeverfahren als besseres Instrument für Bankenbeihilfen angesehen werden. Allerdings sind solche Verfahren auch mit einem deutlich höheren Verwaltungsaufwand verbunden.

Im vorliegenden Wochenbericht wird aufgezeigt, wie staatliche Beihilfen während der Finanzkrise von 2008 eingesetzt wurden, um die Stabilität des Finanzsektors zu sichern und die Wirtschaft zu stützen. Die gewonnenen Erkenntnisse können genutzt werden, um ähnliche Maßnahmen in zukünftigen Krisen zu optimieren. Durch das Verständnis, welche Strategien und Instrumente in der Vergangenheit effektiv waren, kann besser auf neue Herausforderungen reagiert und die Wirksamkeit staatlicher Interventionen erhöht werden.

Seit 2019 wurden mehrfach temporäre Rahmenwerke aktiviert, um auf verschiedene Krisen zu reagieren, angefangen mit der Corona-Pandemie, aber auch infolge der russischen Invasion in der Ukraine und der daraus resultierenden Energiekrise.infoTomaso Duso et al. (2025): Lehren aus der Corona-Pandemie: Staatliche Beihilfen unterstützten vor allem kleine Unternehmen bei der Krisenbewältigung. DIW Wochenbericht Nr 19, 265–273 (online verfügbar). Diese aufeinanderfolgenden Krisen haben gezeigt, wie wichtig es ist, flexibel und schnell auf wirtschaftliche Notlagen reagieren zu können. Temporäre Rahmenwerke bieten die nötige Flexibilität, um in außergewöhnlichen Situationen rasch und effektiv handeln zu können, ohne die bestehenden Strukturen der Beihilfekontrolle zu untergraben. Trotz der Notwendigkeit von Sonderinstrumenten in Sondersituationen bleibt die Kontrolle der Beihilfen von zentraler Bedeutung.

Die Ergebnisse dieser Studie zeigen, dass Verpflichtungspakete und Auflagen wirksam dazu beitragen, Wettbewerbsverzerrungen zu begrenzen. Allerdings hat die Beihilfekontrolle eine strukturelle Grenze: Sie kann zwar sicherstellen, dass Beihilfen wettbewerbskonform gewährt werden; ob die eingesetzten öffentlichen Mittel dabei effizient verwendet werden, liegt hingegen primär in der Verantwortung der Mitgliedstaaten und entzieht sich dem Zugriff der Kommission. Eine Bank kann Beihilfen erhalten, ohne den Wettbewerb nachweislich zu verzerren, und dennoch erhebliche Kosten für den Steuerzahler verursachen, wenn Eigentümer und Gläubiger nicht an den Verlusten beteiligt werden.

Die Erfahrungen aus der Finanzkrise haben gezeigt, dass die freiwillige oder im Einzelfall durchgesetzte Lastenteilung der Vorkrisenzeit unzureichend war. Erst die Einführung des verbindlichen Bail-in-Mechanismus durch die BRRD ab 2015/16 hat sichergestellt, dass private Investoren systematisch vor den Steuerzahler*innen haften – ein qualitativer Sprung gegenüber dem reinen Verpflichtungsmodell, der die fiskalische Dimension der Beihilfekontrolle deutlich verändert hat.

Durch eine sorgfältige Überwachung und Evaluierung der eingesetzten Maßnahmen kann sichergestellt werden, dass staatliche Beihilfen ihren Zweck erfüllen, ohne unerwünschte Nebenwirkungen zu erzeugen. Dies erfordert eine Balance zwischen Flexibilität in Krisenzeiten und der Einhaltung wirksamer Kontrollmechanismen zur Gewährleistung fairer Wettbewerbsbedingungen.

Die vorliegenden Ergebnisse liefern damit eine empirische Grundlage für die laufende Reformdebatte. Die Europäische Kommission hat 2026 eine Überprüfung der Beihilfevorschriften für Banken in Schwierigkeiten eingeleitet, um fragmentierte Regeln zu modernisieren, zu vereinfachen und kohärenter mit dem europäischen Abwicklungs- und Einlagensicherungsrahmen zu verzahnen. Diese Reform ist sinnvoll – die Studie zeigt aber auch, worauf es dabei ankommt: Dass es bei Einzelverfahren kaum zu Wettbewerbsverzerrungen kommt, ist auf strikte Verpflichtungspakete zurückzuführen. Eine Vereinfachung, die diese Instrumente schwächt, könnte bislang vermiedene Wettbewerbsverzerrungen hervorrufen. Die Reformbemühungen sollten daher das Dualmodell aus sorgfältig überwachten Einzelverfahren und schnellen Regelungen für kleinere Institute beibehalten – und die Lehren aus der Finanzkrise nicht gegen den Wunsch nach administrativer Vereinfachung eintauschen.