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Wochenbericht des DIW Berlin 14/01

Wirkungen der ökologischen Steuerreform in Deutschland

Bearbeiter Stefan Bach
Michael Kohlhaas
Barbara Praetorius
Seit ihrer Einführung im Jahre 1999 wird die ökologische Steuerreform in Deutschland kontrovers diskutiert. Jenseits des politischen Schlagabtauschs zeigt sich, dass die Unsicherheit über die tatsächlichen Effekte der Energiebesteuerung und der Senkung der Sozialversicherungsbeiträge in der Öffentlichkeit weiterhin groß ist. Das DIW hat mit Kooperationspartnern eine erste systematische Analyse der Auswirkungen der beschlossenen Stufen der ökologischen Steuerreform durchgeführt. Im Mittelpunkt stehen die Folgen für das Wirtschaftswachstum und den Arbeitsmarkt, den Energieverbrauch und die CO2-Emissionen sowie die Wirkungen auf die Einkommensverteilung.

Die Ergebnisse weisen überwiegend positive Effekte der Reform aus. Der Einfluss auf das Wirtschaftswachstum ist sehr gering; die Beschäftigung nimmt zu, Energieverbrauch und CO2-Emissionen nehmen ab. Auch die Befürchtung, die ökologische Steuerreform verletze sozial- und verteilungspolitische Ziele, ist in dieser pauschalen Form nicht gerechtfertigt. Die ökologische Steuerreform könnte eine tragendere Rolle im Klimaschutz spielen. Dazu müssten Schwächen des bisherigen Konzepts schrittweise beseitigt werden.

Mit dem "Gesetz zum Einstieg in die ökologische Steuerreform" hat der Deutsche Bundestag eine Erhöhung und Ausweitung der Energiebesteuerung beschlossen. Die erste Stufe der ökologischen Steuerreform trat am 1. April 1999 in Kraft, die zweite und dritte folgten 2000 und 2001 jeweils zu Jahresanfang. Zwei weitere Schritte bis 2003 sind beschlossen. [1]

Die ökologische Steuerreform hat das Ziel, den Energieverbrauch und die damit verbundenen Emissionen zu mindern sowie Anstöße zur Entwicklung umweltfreundlicher Verfahren und Technologien zu geben. Die Steuermehreinnahmen werden zur Senkung der Rentenversicherungsbeiträge verwendet. Die dadurch herbeigeführte Verringerung der Lohnnebenkosten soll zu einer Ausweitung der Beschäftigung führen. Ferner wird ein Förderprogramm für erneuerbare Energien finanziert.

Schon im Vorfeld ihrer Umsetzung wurde die Reform aus ökologischer, wirtschaftlicher und rechtlicher Perspektive kontrovers diskutiert. Der Streit gewann an politischer Brisanz, als sich Mineralölprodukte infolge der hohen Weltmarktpreise für Rohöl und der Abwertung des Euro drastisch verteuerten. Daraufhin wuchs der Widerstand in Teilen der Wirtschaft und der Bevölkerung in Deutschland wie auch in anderen europäischen Ländern. Dies veranlasste einige Regierungen dazu, die Energiesteuern wieder zu senken oder Beihilfen einzuführen. Auch in Deutschland wurden der Sinn und die wirtschaftliche wie soziale Zumutbarkeit der ökologischen Steuerreform angezweifelt; die Gegner forderten die Aussetzung oder sogar Aufhebung, weil sie negative Folgen für die wirtschaftliche Entwicklung befürchteten und die Reform für sozial unausgewogen hielten. Eine systematische wirtschaftswissenschaftliche Wirkungsanalyse, auf die sich solche Argumente stützen könnten, gab es allerdings bisher nicht.

Erste systematische Untersuchung der in Deutschland eingeführten ökologischen Steuerreform Das DIW untersuchte in Kooperation mit Prof. Dr. Bernd Meyer (Universität Osnabrück und Gesellschaft für wirtschaftliche Strukturforschung), Prof. Dr. Heinz Welsch (Universität Oldenburg) sowie Dr. Christhart Bork (damals Universität Potsdam) im Auftrag des Bundesministeriums der Finanzen mithilfe verschiedener Ansätze, welche wirtschaftlichen und ökologischen Auswirkungen die Reform erwarten lässt. Von Interesse waren insbesondere die Effekte auf die gesamtwirtschaftliche und sektorale Entwicklung, den Arbeitsmarkt, die Einkommensverteilung sowie den Energieverbrauch und die damit verbundenen CO2-Emissionen im Zeitraum 1999 bis 2010. [2] Die Wirkungen der ökologischen Steuerreform wurden mit zwei gesamtwirtschaftlichen Modellen sowie einem Mikrosimulationsmodell untersucht. Das ökonometrische Simulations- und Prognosemodell PANTA RHEI bildet die Volkswirtschaft in 58 Produktionsbereichen entsprechend der Input-Output-Systematik ab. Das Simulationsmodell LEAN ist ein empirisches allgemeines Gleichgewichtsmodell der deutschen Volkswirtschaft, bei dessen Entwicklung besondere Aufmerksamkeit auf die Abbildung der Energie- und Arbeitsmärkte gelegt wurde. Die gesamtwirtschaftlichen Ergebnisse wurden mit einem Mikrosimulationsmodell gekoppelt, um auf der Basis detaillierter Haushaltsdaten die Wirkung der ökologischen Steuerreform auf die personelle Einkommensverteilung zu ermitteln. Die quantitative Analyse wurde mit der Methode der Szenariotechnik durchgeführt. Dazu wurde zunächst ein Referenzszenario entworfen, das eine Entwicklung ohne die ökologische Steuerreform beschreibt. Diese wird mit einem Politikszenario verglichen, das sich vom Referenzszenario durch die ökologische Steuerreform unterscheidet. Abweichungen in den Ergebnissen (z. B. bei Beschäftigung oder Wirtschaftswachstum) sind als Wirkung der ökologischen Steuerreform zu interpretieren. Die Analyse stellt also nur auf die Differenzen der Ergebniswerte ab, während das absolute Niveau von nachgeordneter Bedeutung ist. Um die Robustheit der Ergebnisse zu prüfen und den Einfluss unterschiedlicher Annahmen und analytischer Methoden auf das Ergebnis abschätzen zu können, wurden Sensitivitätsanalysen mit höheren Energiepreisen, anderen Wechselkursen und verändertem Lohnfindungsverhalten durchgeführt.
Ökologische Lenkungswirkungen deutlich Die Simulationsrechnungen lassen mittelfristig einen Rückgang der CO2-Emissionen um 2 bis 3 Prozent gegenüber der Entwicklung ohne ökologische Steuerreform erwarten (Abbildung 1). [3] Absolut gesehen sind dies immerhin 20 bis 25 Mill. t (Abbildung 2). Die ökologische Steuerreform allein kann damit aber weder das Erreichen des nationalen noch des im europäischen "Burden Sharing" vereinbarten CO2-Minderungsziels sichern. [4] Sie kann auch nicht die einzige Maßnahme der deutschen Klimaschutzpolitik sein; vielmehr sollte sie in ein abgestimmtes Maßnahmenbündel zur Umsetzung dieser Ziele eingebunden werden.
Positive Beschäftigungswirkungen Nach den Berechnungen können im Zeitraum bis 2010 mit der ökologischen Steuerreform bis zu 250 000 neue Arbeitsplätze entstehen. Die Rückwirkungen auf das gesamtwirtschaftliche Wachstum fallen gering aus. PANTA RHEI ermittelt einen Rückgang gegenüber dem Referenzszenario von durchschnittlich weniger als 0,1 Prozent pro Jahr. Bei LEAN ist anfangs sogar eine geringe Erhöhung des Wachstums zu verzeichnen, die jedoch zum Ende des Untersuchungszeitraums wieder verloren geht (Abbildung 1).

Diese Ergebnisse hängen allerdings stark von bestimmten Annahmen ab. So verdeutlicht eine Sensitivitätsanalyse mit LEAN den Effekt der Lohnpolitik: Wenn die Gewerkschaften auf einen Beschäftigungszuwachs mit höheren Lohnforderungen reagieren, können das Wirtschaftswachstum deutlich beeinträchtigt und die positiven Beschäftigungseffekte aufgehoben werden. Dieses Ergebnis macht einerseits Probleme der Modellierung deutlich, da politische Entscheidungen wichtiger Akteure kaum mit statistischen Mitteln abgebildet werden können. Es weist andererseits auf die Bedeutung der Reaktion gesellschaftlicher Gruppen auf die ökologische Steuerreform hin. Ein gesellschaftlicher Konsens über die ökologische Steuerreform könnte daher die wirtschaftlichen Wirkungen verbessern und den Anpassungsprozess erleichtern. Insgesamt zeigen die Beschäftigungsergebnisse auch, dass die ökologische Steuerreform den Arbeitsmarkt entlasten, jedoch die anhaltend hohe Arbeitslosigkeit in Deutschland nicht beseitigen kann. Insofern kann sie auch keinen Ersatz für eine beschäftigungsfördernde Politik darstellen.

Verteilungseffekte gering Eine detaillierte Analyse der Verteilungswirkungen nach sozio-ökonomischen Merkmalen mit Hilfe des Potsdamer Mikrosimulationsmodells zeigt, dass die ökologische Steuerreform für sich genommen für die meisten Haushalte zu Nettobelastungen führt. Diese sind jedoch gemessen am Haushaltseinkommen gering (Abbildungen 3 und 4). Die ökologische Steuerreform ist insgesamt für die privaten Haushalte nicht belastungsneutral. Diese tragen die Steuererhöhungen zu etwa 60 %, sind jedoch an der Senkung der Rentenversicherungsbeiträge nur zur Hälfte beteiligt. Dabei werden die Haushalte mit niedrigerem Einkommen in Relation zum Haushaltsnettoeinkommen etwas stärker belastet. Grund hierfür ist vor allem die Verteuerung von Strom, Heizöl und Erdgas. Hingegen werden durch die höheren Kraftstoffsteuern eher die Haushalte mit mittlerem Einkommen belastet.

Bei der Beurteilung der Verteilungswirkungen ist zu beachten, dass die ökologische Steuerreform in ein umfassendes Steuerreformpaket der Bundesregierung eingebunden ist. Betrachtet man daher zusätzlich die bis 2003 vorgesehenen Entlastungen bei der Einkommensteuer und beim Kindergeld, werden die meisten Haushalte per saldo besser gestellt. Selbst Berufspendler können überwiegend mit Entlastungen rechnen. [5] Neben den Arbeitnehmern sind vor allem Haushalte mit Kindern relativ stark begünstigt; lediglich Alleinstehende und Paare ohne Kinder mit niedrigen Bruttoeinkommen werden - in geringem Umfang - belastet.

Für Haushalte, die überwiegend von Transfereinkommen leben (Rentner, Arbeitslose), entstehen Belastungen. Diese werden allerdings durch Anpassungsmechanismen gemildert, die in den hier vorgelegten Verteilungsanalysen nicht berücksichtigt werden konnten: Die ökologische Steuerreform führt mit einjähriger Verzögerung auch zu einer Erhöhung von Sozialversicherungsrenten sowie von Arbeitslosengeld und -hilfe. Letztere werden entsprechend der Nettolohnentwicklung fortgeschrieben; sie erhöhen sich also stärker, als es ohne ökologische Steuerreform der Fall gewesen wäre. Die Anpassung der Renten wurde im Jahre 2000 in Höhe der Inflationsrate vorgenommen. In dem Umfang, wie sich die Ökosteuern 1999 in einer Erhöhung der Inflationsrate niederschlugen, ist es also zu einer zusätzlichen Erhöhung der Renten gekommen. Von 2001 an wird eine modifizierte Bruttolohnanpassung durchgeführt, die Veränderungen bei den Rentenversicherungsbeiträgen berücksichtigt, nicht jedoch bei anderen Sozialabgaben und Steuern. Die Bezieher von Sozialtransfers profitieren daher von der Senkung der Rentenbeiträge im Zuge der ökologischen Steuerreform. Automatisch höhere Leistungen erhalten auch Sozialhilfeempfänger, da deren Heizkosten von den Sozialämtern übernommen werden. Die ökologische Steuerreform allein weist zwar in geringem Umfang unerwünschte Verteilungswirkungen auf, die jedoch mit verteilungspolitischen Maßnahmen ausgeglichen werden können. Dies veranschaulicht die gemeinsame Betrachtung von ökologischer Steuerreform und Einkommensteuerreform (Abbildungen 3 und 4). Wenn dennoch unakzeptable Härten für einzelne Gruppen auftreten und Ausgleichsmaßnahmen erwogen werden, sollten diese so gestaltet werden, dass Problemgruppen gezielt entlastet werden, ohne die Lenkungswirkung der ökologischen Steuerreform zu beeinträchtigen. So könnten zum Beispiel weitere Erhöhungen des Kindergeldes unerwünschte Belastungen für Familien ausgleichen. Hohe Weltmarktpreise für Rohöl kein Argument gegen Fortsetzung der ökologischen Steuerreform Die stark gestiegenen Rohölpreise werden immer wieder als Argument gegen eine Fortführung der ökologischen Steuerreform angeführt. Eine Sensitivitätsanalyse mit unterschiedlichen Annahmen zu den Rohölpreisen und zum Wechselkurs zeigt aber, dass die Auswirkungen der Reform auf das Wachstum gering sind und nahezu unverändert bleiben. Die Beschäftigungseffekte fallen in einem Szenario mit höheren Energiepreisen sogar etwas günstiger aus. In diesem Fall sind die CO2-Emissionen niedriger, sie bleiben aber deutlich über den klimapolitischen Zielen, so dass weiterhin Handlungsbedarf besteht. Die Simulationsergebnisse geben somit keinen Anlass, die ökologische Steuerreform aufgrund der gestiegenen Importpreise für Rohöl und Mineralölprodukte in Frage zu stellen. Die Wirkungen dieses Preisanstiegs sind ökonomisch völlig anders zu beurteilen als die Effekte der ökologischen Steuerreform, denn der Steuererhöhung steht eine gesamtwirtschaftlich annähernd gleich große Entlastung bei den Rentenversicherungsbeiträgen gegenüber.

Ökologische Steuerreform kann größere Rolle im Klimaschutz übernehmen Die ökologische Steuerreform in Deutschland trägt zu einer Verminderung des Energieverbrauchs und der damit verbundenen Umweltbelastungen bei, ohne die gesamtwirtschaftliche Entwicklung wesentlich zu beeinträchtigen. Auf dem Arbeitsmarkt kann sie über die Senkung der Rentenversicherungsbeiträge sogar eine leicht positive Entwicklung in Gang setzen. Nicht eindeutig fallen hingegen die Wirkungen auf die Wirtschaftsstruktur aus. Bei einer Verschiebung der Abgabenlasten vom Produktionsfaktor Arbeit hin zur Energie wäre zu erwarten, dass ein Impuls für einen ökologischen Strukturwandel zugunsten der weniger energieintensiven Bereiche entsteht. Die Sonderregelungen zur Entlastung energieintensiver Wirtschaftsbereiche schwächen diese Wirkung ab. Insgesamt dürften die sektoralen Folgen der ökologischen Steuerreform deutlich geringer ausfallen als diejenigen von Veränderungen der Ölpreise oder der Wechselkurse. [6] Alles in allem legen die Ergebnisse der Wirkungsanalyse die Schlussfolgerung nahe, dass die beschlossenen Stufen der ökologischen Steuerreform wirtschafts- und sozialverträglich sind. Die ökologische Steuerreform könnte also eine größere Rolle im Klimaschutz spielen als bisher, ohne dass wirtschaftliche und soziale Friktionen befürchtet werden müssen.

Eine Weiterentwicklung der ökologischen Steuerreform für die Zeit nach 2003 sollte so weit wie möglich in Abstimmung mit den europäischen Partnerländern geschehen. Dies würde die ökologische Wirksamkeit erhöhen und die Gefahr wettbewerbsverzerrender Effekte vermindern. Eine weitere Erhöhung der Energiebesteuerung in kleinen Schritten wäre aber auch ohne koordiniertes Vorgehen der Europäischen Union möglich und sinnvoll, zumal andere europäische Länder diesen Weg bereits eingeschlagen haben. Bei der Weiterentwicklung sollten die Schwächen des bisherigen Konzeptes schrittweise beseitigt werden. [7] So sollten alle nichterneuerbaren Energieträger in die Besteuerung einbezogen und stärker gemäß ihrem Beitrag zur Umweltbelastung besteuert werden. Sonderregelungen sollten so weit wie möglich abgebaut werden. Gegebenenfalls müssen sie so gestaltet werden, dass der Anreiz zur Energieeinsparung nicht verloren geht.

[1] In der ersten Stufe wurden eine Stromsteuer von 2 Pfennig je Kilowattstunde eingeführt und die Mineralölsteuer erhöht (Benzin und Diesel um 6 Pfennig je Liter, Heizöl um 4 Pfennig je Liter sowie Gas um 0,32 Pfennig je Kilowattstunde). In den folgenden Stufen werden nur die Verkehrskraftstoffe Benzin und Diesel um jeweils 6 Pfennig je Liter und Strom um 0,5 Pfennig je Kilowattstunde verteuert.

[2] Vgl.: Die gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen der ökologischen Steuerreform. Gutachten im Auftrag des Bundesministeriums für Finanzen. Von Stefan Bach, Christhart Bork, Viola Ehrenheim, Michael Kohlhaas, Christian Lutz, Bernd Meyer, Barbara Praetorius, Katja Schumacher und Heinz Welsch. Berlin (Veröffentlichung in Vorbereitung). Die Kurzfassung ist als DIW-Diskussionspapier Nr. 248 verfügbar:www.diw.de/deutsch/produkte/publikationen/diskussionspapiere/jahrgang01

[3] Hierbei sind die Minderungspotentiale durch neue, hocheffiziente Kraftwerkstechniken, die durch die ökologische Steuerreform gefördert werden sollen, nicht einbezogen: - Anlagen der Kraft-Wärme-Kopplung (KWK) mit einem energetischen Nutzungsgrad von mindestens 70 % werden von der bestehenden Mineralölsteuer vollständig ausgenommen. - Gas- und Dampfturbinenkraftwerke (GuD) mit einem elektrischen Nettowirkungsgrad von wenigstens 57,5 % sollen für 5 Jahre vom Zeitpunkt der dauerhaften Aufnahme der Stromerzeugung an von der bestehenden Mineralölsteuer befreit werden, wenn sie nach dem 31.12.1999 fertig gestellt wurden und die Stromerzeugung vor dem 1.1.2004 erstmals auf Dauer aufgenommen worden ist.

[4] Auf internationaler Ebene hat sich Deutschland in der Folge der 3. Vertragsstaatenkonferenz der Klimarahmenkonvention im Dezember 1997 in Kyoto verpflichtet, im Rahmen des europäischen "Burden Sharing" den Ausstoß von sechs Treibhausgasen (CO2, CH4, N2O, PFC, HFC und SF6) bis zur Zielperiode 2008 bis 2012 um 21 % zu verringern. Unabhängig davon hält die Bundesregierung das Anfang der neunziger Jahre verkündete Ziel aufrecht, die CO2-Emissionen in Deutschland bis 2005 gegenüber 1990 um 25 % zu senken.

[5] Dabei ist die Erhöhung der Entfernungspauschale von 2001 an nicht berücksichtigt.

[6] Vgl.: Verteuerung von Erdöl, Erdgas und Mineralölprodukten: Potentielle Preiseffekte in den Produktionsbereichen der deutschen Wirtschaft. Bearb.: Joachim Schintke, Reiner Stäglin, Jörg-Peter Weiß. In: Wochenbericht des DIW, Nr. 45/2000.

[7] Vgl.: Nur zaghafter Einstieg in die ökologische Steuerreform. Bearb.: Stefan Bach und Michael Kohlhaas. In: Wochenbericht des DIW, Nr. 36/99.

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Wochenbericht 14/02