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Solidaritätszuschlag bei Hochverdienenden in den Einkommensteuertarif integrieren

Von Stefan Bach

Der Solidaritätszuschlag steht Jahrzehnte nach der Wiedervereinigung politisch und verfassungsrechtlich unter Druck. Seine Abschaffung würde allerdings fast nur Besser- und Hochverdienenden zugutekommen. Diese wurden seit den 1990er Jahren bereits steuerlich entlastet. Zugleich sind deren Einkommen überdurchschnittlich gestiegen, während Geringverdienende und Mittelschichten in diesem Zeitraum nur geringe Einkommenszuwächse hatten, die zudem durch höhere indirekte Steuern belastet wurden. Steuer- und Abgabenentlastungen sollten daher prioritär auf Haushalte mit geringen und mittleren Einkommen konzentriert werden. Dazu könnten der Solidaritätszuschlag bei hohen Einkommen in den Einkommensteuertarif integriert und lediglich die vier Prozent der Bevölkerung mit den höchsten Einkommen belastet werden, die nach den Plänen der Großen Koalition den Solidaritätszuschlag ab 2021 weiterhin bezahlen sollen. Die damit verbundenen Steuereinnahmen in Höhe von sechs bis acht Milliarden Euro könnten dazu verwendet werden, Haushalte mit geringen und mittleren Einkommen durch eine Senkung der Sozialbeiträge oder der Mehrwertsteuer zu entlasten.

Der Solidaritätszuschlag ist eine Ergänzungsabgabe zur Einkommen- und Körperschaftsteuer nach Art. 106 Abs. 1 Nr. 6 GG. Nachdem er 1991/92 für ein Jahr erhoben wurde, gilt er seit 1995 unbefristet, um die Kosten der deutschen Einheit zu finanzieren. Seit 1998 wird er in der heutigen Form als Zuschlag von 5,5 Prozent auf die Steuerschuld erhoben.

Fast 30 Jahre nach der Wiedervereinigung verblasst die politische Begründung des Solidaritätszuschlags zunehmend. Ende 2019 enden die Sonderzahlungen für die neuen Länder im Bund-Länder-Finanzausgleich. Daher sehen einige Experten und Expertinnen auch verfassungsrechtliche Risiken für eine Weitererhebung.

Abbildung 1   Aufkommen des Solidaritätszuschlags 20181)
nach Einkommensdezil


Abschaffung des Solidaritätszuschlags entlastet fast nur Besser- und Hochverdienende

Der Solidaritätszuschlag erzielt derzeit ein Aufkommen von schätzungsweise 18,8 Milliarden Euro. Er erhöht die Grenz- und Durchschnittsbelastungen des Einkommensteuertarifs um 5,5 Prozent. Im Vergleich zur persönlichen Einkommen­steuer wirkt er noch progressiver, da es eine Freigrenze in Höhe von 972 Euro Einkommensteuerbelastung gibt, die im Jahr 2018 Steuerpflichtige bis zu einem zu versteuernden Einkommen von 14 100 Euro freistellt.[2] Ferner wird bei allen Steuerpflichtigen mit Kindern der Kinderfreibetrag berücksichtigt.[3Das gesamte Aufkommen des Solidaritätszuschlags, das den inländischen privaten Haushalten zuzurechnen ist, wird für 2018 auf 18,2 Milliarden Euro geschätzt.[4] Davon entfallen schätzungsweise 16,4 Milliarden Euro auf die festgesetzte Einkommensteuer und die Abgeltung­steuer der inländischen Privathaushalte sowie 1,8 Milliarden Euro auf die Körperschaft- und Kapitalertragsteuer der inländischen Kapitalgesellschaften. Die Ergebnisse zur Verteilung werden nach Dezilen und Perzentilen des bedarfsgewichteten Einkommens dargestellt. Zugrunde gelegt wird der Gesamtbetrag der Einkünfte, also die steuerpflichtigen Bruttoeinkommen.

Das Aufkommen des Solidaritätszuschlags ist stark auf die Besser- und Hochverdienenden konzentriert (Abbildung 1). Die einkommensreichsten zehn Prozent der Bevölkerung, die bei einem bedarfsgewichteten Bruttoeinkommen von 59 000 Euro im Jahr beginnen, zahlen 11,2 Milliarden Euro oder 62 Prozent des Aufkommens. Allein das reichste Hundertstel, das bei einem Einkommen von 157 000 Euro im Jahr beginnt, zahlt 5,1 Milliarden Euro oder 28 Prozent des Solidaritätszuschlags-Aufkommen, je Steuerpflichtigen sind das 13 000 Euro. Die ärmere Hälfte der Bevölkerung, die bis zu einem bedarfsgewichteten Einkommen von 23 000 Euro im Jahr reicht, trägt dagegen nur 0,3 Milliarden Euro oder 1,7 Prozent zum Aufkommen bei.

Insgesamt zahlten nur 52 Prozent der Bevölkerung den Solidaritätszuschlag, im Vergleich zu 66 Prozent, die Einkommensteuer zahlten. In der unteren Einkommenshälfte der Bevölkerung sind es nur elf Prozent beziehungsweise 37 Prozent (Abbildung 2). Entsprechend wären die Verteilungswirkungen einer vollständigen Abschaffung des Solidaritätszuschlags: Entlastet werden fast nur Besser- und Hochverdienende.

Abbildung 2    SteuerzahlerInnen bei Einkommensteuer und Solidaritätszuschlag 2018
in Prozent der Bevölkerung


Der Solidaritätszuschlag wurde bei Spitzenverdienenden seit 1998 schon zwei- bis dreimal abgeschafft

Schon über die vergangenen Jahrzehnte wurden Besser- und Hochverdienende spürbar steuerlich entlastet. 1998 lag der Spitzensteuersatz noch bei 53 Prozent, mit Solidaritätszuschlag bei 55,9 Prozent. Heute beträgt der Spitzensteuersatz nur noch 42 Prozent beziehungsweise 45 Prozent bei sehr hohem Einkommen, also einschließlich Solidaritätszuschlag 44,3 Prozent beziehungsweise 47,5 Prozent. Das heißt, für Spitzeneinkommen wurde der Solidaritätszuschlag von der Belastung her schon zwei- bis dreimal abgeschafft, soweit sie nicht von Verbreiterungen der Bemessungsgrundlagen betroffen waren. Ferner wurden seitdem die Unternehmenssteuern gesenkt, die Abgeltungsteuer eingeführt, die Vermögensteuer abgeschafft und die Erbschaftsteuer auf Unternehmensübertragungen praktisch beseitigt – Entlastungen, die ebenfalls den Reichen und vor allem den Superreichen zugutekamen. Zugleich sind die Top-Einkommen deutlich stärker gestiegen als die Durchschnittseinkommen.[5] Geringverdienende und Mittelschichten hatten dagegen nur geringe Einkommenszuwächse, die durch höhere indirekte Steuern, anhaltend hohe Sozialbeiträge und die kalte Progression bei der Einkommensteuer aufgezehrt wurden.

Analysen zur Veränderung der gesamten Steuerlastverteilung von 1998 bis 2015 zeigen, dass in diesem Zeitraum die Steuerbelastungen im untersten Einkommensdezil um 5,4 Prozent des Haushaltsbruttoeinkommens gestiegen sind, auch bei den mittleren Einkommen hat die Steuerbelastung noch um zwei Prozent zugenommen. Entlastet wurden in diesem Zeitraum vor allem die oberen Einkommen: das oberste Dezil um 2,3 Prozent und das reichste ein Prozent der Bevölkerung um 4,8 Prozent.[6]

Die Steuersenkungen für hohe Einkommen und Vermögen seit den 1990er Jahren wurden im Wesentlichen mit negativen Leistungs- und Gestaltungsanreizen hoher Grenzsteuersätze sowie dem internationalen Steuerwettbewerb begründet. Bei der Unternehmensbesteuerung hält der internationale Steuersenkungswettlauf an. Bei der persönlichen Einkommensteuer sind die Ausweichreaktionen aber nicht sehr hoch,[7] so dass sich keine großen „Selbstfinanzierungseffekte“ von Spitzensteuersatzsenkungen ergeben. Insoweit könnte der „optimale“ Spitzensteuersatz höher liegen als derzeit.[8]

Insgesamt spricht vieles dafür, Haushalte mit hohen und sehr hohen Einkommen nicht weiter bei der Einkommensteuer zu entlasten. Daher sollte der Solidaritätszuschlag bei hohen Einkommen erhalten bleiben oder in den Einkommensteuertarif integriert werden.

Abbildung 3    Grenz- und Durchschnittssteuersätze des Einkommensteuertarifs 2018 einschließlich Solidaritäts­zuschlag sowie Einführung einer Freigrenze von 61 700 Euro zu versteuerndes Einkommen
Geltendes Recht (schwarz) und Reform (rot)
in Prozent des zu versteuernden Einkommens
Quelle: Eigene Berechnungen.


GroKo-Solidaritätszuschlag ab 2021 nur noch für Hochverdienende

Die Große Koalition hat in ihrem Regierungsprogramm vereinbart, untere und mittlere Einkommen beim Solidaritätszuschlag ab 2021 zu entlasten.[9] Dafür werden Steuerausfälle von jährlich zehn Milliarden Euro veranschlagt. Dies soll durch eine Ausweitung der Freigrenze (mit Gleitzone) erreicht werden. Aus dem Umfeld der Koalitionsverhandlungen wurden 61 700 Euro zu versteuerndes Einkommen genannt, was beim aktuellen Einkommensteuertarif 2018 einer tariflichen Einkommen­­steuer von 17 292 Euro entspricht.

Diese Reform wird hier für das Jahr 2018 simuliert. Dabei wird die bestehende Gleitzonenregelung angewendet, mit der die Grenzbelastung des Solidaritätszuschlags auf 20 Prozent des Grenzsteuersatzes der Einkommen-steuer begrenzt wird.[10] Dadurch reicht die Gleitzone bis 77 000 Euro zu versteuerndes Einkommen, der gesamte Grenzsteuersatz aus Einkommensteuer und Solidaritätszuschlag steigt in dieser Zone von bisher 44,3 Prozent auf 50,4 Prozent (Abbildung 3). Die Entlastung vom Solidaritätszuschlag für niedrigere Einkommen wird über das Gleitzonenintervall vollständig abgebaut. Steuerpflichtige mit Einkommen über 77 000 Euro werden nicht mehr entlastet, sie zahlen den Solidaritätszuschlag in gleicher Höhe wie beim geltenden Recht.

Abbildung 4    Entlastungswirkungen von Reformen des Solidaritätszuschlags und des Einkommensteuertarifs 2018
in Milliarden Euro nach Dezilen des Bruttoeinkommens

Die Berechnungen mit dem Mikrosimulationsmodell ergeben für diese Reform im Jahr 2018 Mindereinnahmen von 9,8 Milliarden Euro (Abbildung 4). Der Anteil der SolidaritätszuschlagszahlerInnen sinkt von 52 Prozent auf vier Prozent der Bevölkerung (Abbildung 2). Bezogen auf die bisherigen SolidaritätszuschlagszahlerInnen verbleiben gut acht Prozent.

Die Freigrenze vermeidet Entlastungen für das reichste Prozent der Bevölkerung in Höhe von 5,1 Milliarden Euro, die bei einer vollständigen Abschaffung des Solidaritätszuschlags entstehen. Auch die Haushalte in den 96- bis 99-Prozent-Perzentilen werden deutlich weniger entlastet als bei einer vollständigen Abschaffung des Solidaritätszuschlags, während die Haushalte in den 91- bis 95-Prozent-Perzentilen weiterhin überwiegend entlastet werden. Dadurch sinkt im obersten Einkommensdezil der Anteil der SolidaritätszuschlagszahlerInnen von 100 auf 45 Prozent, auch unter den Top fünf Prozent sinkt der Anteil auf 79 Prozent. Die unteren 90 Prozent der Bevölkerung werden durch die Reform nahezu vollständig vom Solidaritätszuschlag befreit.

Die Freigrenze entlastet zwar auch die Steuerpflichtigen, die mit ihrem zu versteuernden Einkommen in der Gleitzone liegen. Jedoch steigen die Grenzbelastungen auf über 50 Prozent (Abbildung 3), was bei marginalen Entscheidungen eine Rolle spielt, etwa bei Mehrarbeit oder zusätzlichen Investitionen.

Eine Alternative wäre, statt der Freigrenze einen echten Freibetrag von 61 700 Euro zu versteuerndes Einkommen zu gewähren, so dass der Solidaritätszuschlag von 5,5 Prozent nur noch auf die übersteigenden Einkommen erhoben wird und nicht mehr in der Gleitzone aufgeholt wird. Dadurch steigen die Steuermindereinnahmen auf 12,0 Milliarden Euro (Abbildung 4). Auch das oberste Prozent der Bevölkerung mit den höchsten Einkommen wird dann mit 0,6 Milliarden Euro entlastet, die Haushalte in den 96- bis 99-Prozent-Perzentilen werden um 2,4 Milliarden Euro entlastet.


Solidaritätszuschlag bei Hochverdienenden in den Einkommensteuertarif integrieren

Wenn der Solidaritätszuschlag aus politischen und verfassungsrechtlichen Gründen mittelfristig vollständig abgeschafft wird, sollte eine Entlastung der Hochverdienenden vermieden werden. Dazu kann der Solidaritätszuschlag bei hohen Einkommen in den Einkommensteuertarif integriert werden. Hierfür werden zwei Reformvarianten einer Anhebung der Spitzensteuersätze für den Einkommensteuertarif 2018 simuliert, die sich an den Entlastungswirkungen der Pläne der Großen Koalition zur Entlastung des Solidaritätszuschlags orientieren:

1.Variante: Der Solidaritätszuschlag wird abgeschafft. Für zu versteuernde Einkommen ab 54 950 Euro, ab denen derzeit der erste Spitzensteuersatz von 42 Prozent gilt, wird eine dritte Progressionszone bis 62 000 Euro zu versteuerndes Einkommen angeschlossen, über die der Grenzsteuersatz linear-progressiv von 42 auf 44 Prozent steigt. Der „Reichensteuersatz“ ab 260 533 Euro steigt von 45 auf 47 Prozent. Dabei verlaufen die Grenzbelastungen des Reformtarifs – und damit für sehr hohe Einkommen auch die Durchschnittsbelastung – leicht unterhalb der Gesamtbelastung von Einkommensteuer und Solidaritätszuschlag im geltenden Recht (Abbildung 5).

Abbildung 5    Grenz- und Durchschnittssteuersätze des Einkommensteuertarifs 2018 einschließlich Solidaritäts­zuschlag sowie bei Abschaffung des Solidaritätszuschlags und Einkommensteuertarifreform
Geltendes Recht (schwarz) und Variante 1 (rot; Spitzensteuersätze 44 und 47 Prozent)
in Prozent des zu versteuernden Einkommens
Quelle: Eigene Berechnungen.

2. Variante: In der neuen dritten Progressionszone steigt die Grenzbelastung linear-progressiv auf 45 Prozent bei 62 000 Euro zu versteuerndes Einkommen, der „Reichensteuersatz“ ab 260 533 Euro steigt auf 48 Prozent. Dabei verlaufen die Grenzbelastungen leicht oberhalb des geltenden Rechts.

Diese Reformvarianten erzeugen ähnliche Entlastungsprofile über die Einkommensverteilung wie die vorangehend dargestellten Szenarien einer Freigrenze oder eines Freibetrags beim Solidaritätszuschlag (Abbildung 4). Die erste Variante mit dem etwas niedrigeren Anstieg der Spitzensteuersätze bedeutet Steuerausfälle von 12,5 Milliarden Euro. Das oberste Prozent der Bevölkerung wird hierbei um 1,1 Milliarden Euro entlastet, also etwa doppelt so stark wie bei der Freibetrags-Variante zum Solidaritätszuschlag. Bei der stärkeren Anhebung des Spitzensteuersatzes werden die Hochverdienenden dagegen mit 0,3 Milliarden Euro belastet, und die Entlastungen in den 96- bis 99 Prozent-Perzentilen sind geringer als bei der ersten Variante. Dadurch sinken die Steuermindereinnahmen auf 10,6 Milliarden Euro.


Geringverdienende und Mittelschichten gezielter entlasten

Das verbleibende Aufkommen des Solidaritätszuschlags beziehungsweise das Mehraufkommen bei der Einkommensteuer auf hohe Einkommen in Höhe von sechs bis acht Milliarden Euro (2018) könnten dazu verwendet werden, Geringverdienende und Mittelschichten gezielter zu entlasten. Hierzu könnten der Grundfreibetrag der Einkommensteuer erhöht oder die steile Tarifprogression im Eingangsbereich des Einkommensteuertarifs („Mittelstandsbauch“) reduziert werden. Entlastungen bei den Sozialbeiträgen durch einen Freibetrag oder durch eine begrenzte Anrechnung auf die Einkommensteuer begünstigen deutlich stärker Geringverdienende.[11] Ferner könnte der ermäßigte Mehrwertsteuersatz auf Nahrungsmittel und öffentlichen Nahverkehr auf fünf Prozent gesenkt werden, was rund 2,5 Milliarden Euro kosten würde.[12]


Fußnoten

[1] Vgl. Hanno Kube: Verfassungsrechtliche Problematik der fortgesetzten Erhebung des Solidaritätszuschlags. Rechtsgutachten erstattet im Auftrag der Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft (INSM). Juni 2017 (online verfügbar) sowie die Stellungnahmen zum öffentlichen Fachgespräch des Finanzausschusses des Deutschen Bundestags am 27. Juni 2018 (online verfügbar).

[2] Der Solidaritätszuschlag wird ab einer Einkommensteuerschuld von 972 Euro im Jahr erhoben, bei zusammenveranlagten Paaren ab dem doppelten Betrag (§ 3 Abs. 3 SolzG). Um den „Fallbeileffekt“ dieser Freigrenze zu mindern – also dass bei übersteigenden Einkommen der Zuschlag auf das gesamte Einkommen (auch unterhalb der Freigrenze) erhoben wird –, beträgt der Solidaritätszuschlag maximal 20 Prozent des Unterschiedsbetrages zwischen der Bemessungsgrundlage und der Freigrenze (§ 4 Satz 2 SolzG) („Gleitzone“). Dadurch steigt die gesamte Grenzbelastung aus Einkommensteuer und Solidaritätszuschlag im Bereich der „Gleitzone“ auf das 1,2-fache des Grenzsteuersatzes der Einkommensteuer.

[3] Die Aufkommens- und Verteilungswirkungen des Solidaritätszuschlags im Jahr 2018 werden hier mit dem Einkommensteuer-Mikrosimulationsmodell (EStM) des DIW Berlin simuliert. Dieses basiert auf fortgeschriebenen Einzeldaten der Lohn- und Einkommensteuerstatistik, die über die Forschungsdatenzentren der Statistischen Ämter genutzt werden. Berücksichtigt wird dabei das Solidaritätszuschlags-Aufkommen auf die Abgeltungsteuer sowie auf die Körperschaftsteuer der inländischen Kapitalgesellschaften, deren Anteile einkommensteuerpflichtigen Inländern gehören. Vgl. Stefan Bach und Hermann Buslei (2017): Wie können mittlere Einkommen beim Einkommensteuertarif entlastet werden? DIW Wochenbericht Nr. 20 (online verfügbar), sowie ausführlicher Stefan Bach und Hermann Buslei (2017): Aufkommens- und Verteilungswirkungen von Reformen der Abgeltungsteuer: Analyse mit dem Einkommensteuer-Simulations-Modell (EStM) auf Grundlage der Lohn- und Einkommensteuerstatistik 2007/2008. DIW Berlin Politikberatung kompakt 124, S. 11 f. (online verfügbar).

[4] Die Verteilung dieses Aufkommens auf die Einkommensgruppen schätzen wir auf Grundlage von Informationen zu den empfangenen Dividenden der Einkommensteuerpflichtigen. Nicht berücksichtigt wird das Aufkommen des Solidaritätszuschlags von inländischen juristischen Personen, die im Besitz von Ausländern oder nicht einkommensteuerpflichtigen Inländern (zum Beispiel Kirchen, gemeinnützige Stiftungen) sind, sowie von Ausländern. Dieses Aufkommen wird für 2018 auf 0,6 Milliarden Euro geschätzt. Vgl. Stefan Bach, Martin Beznoska und Viktor Steiner (2016a): Wer trägt die Steuerlast in Deutschland? Verteilungswirkungen des deutschen Steuer- und Transfersystems. DIW Berlin Politikberatung kompakt 114, S. 56 f. (online verfügbar).

[5] Markus M. Grabka und Carsten Schröder (2018): Ungleichheit in Deutschland geht bei Stundenlöhnen seit 2014 zurück, stagniert aber bei Monats- und Jahreslöhnen. DIW Wochenbericht Nr. 9 (online verfügbar).

[6] Bach, Beznoska und Steiner (2016a), a.a.O., S. 67.

[7] Philipp Dörrenberg, Andreas Peichl und Sebastian Siegloch: Sufficient Statistic or Not? The Elasticity of Taxable Income in the Presence of Deduction Possibilities. ZEW Discussion Paper No. 14-078, 2014 (online verfügbar); Clive Werdt: The elasticity of taxable income for Germany and its sensitivity to the appropriate model. FU Berlin, Discussion Paper Economics 2015/5 (online verfügbar).

[8] Stefan Bach: Kirchhof oder Hollande: Wie hoch soll der Spitzensteuersatz in Deutschland sein? Vierteljahrshefte zur Wirtschaftsforschung 82, 2013, S. 77-99 (online verfügbar); Johannes Hermle und Andreas Peichl: Ist die Antwort wirklich 42? Die Frage nach dem optimalen Spitzensteuersatz. IZA Standpunkte Nr. 60, 2013 (online verfügbar).

[9] Ein neuer Aufbruch für Europa. Eine neue Dynamik für Deutschland. Ein neuer Zusammenhalt für unser Land. Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD. 19. Legislaturperiode, S. 53 (online verfügbar).

[10] Vgl. Fußnote 2.

[11] Stefan Bach, Peter Haan und Michelle Harnisch (2018): Progressive Sozialbeiträge können niedrige Einkommen entlasten. DIW Wochenbericht Nr. 13+14 (online verfügbar).

[12] Stefan Bach und Niklas Isaak (2017): Senkung der Mehrwertsteuer entlastet untere und mittlere Einkommen am stärksten. DIW Wochenbericht Nr. 31 (online verfügbar).


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