Weltwirtschaft und Euroraum: Hohe Unsicherheiten belasten Handel und Investitionen: Grundlinien der Wirtschaftsentwicklung im Winter 2018

Defizitverfahren gilt als wahrscheinlich

Der anhaltende Streit über den Haushaltsentwurf der italienischen Regierung trägt wesentlich zur politischen Unsicherheit in Europa bei. Die italienische Regierungskoalition aus rechtsextremer Lega und populistischer Fünf-Sterne Bewegung hatte in ihrem ursprünglich am 15. Oktober verabschiedeten Entwurf eine Neuverschuldung von 2,4 Prozent der Wirtschaftsleistung für das kommende Jahr angekündigt. Damit verdreifachte sie das von der vorhergehenden Regierung in Absprache mit der EU-Kommission verabschiedete Ziel einer geplanten Neuverschuldung von 0,8 Prozent des Bruttoinlandsprodukts. Kernpunkte des Haushaltsentwurfs stellen vor allem sozialpolitische Maßnahmen wie die Einführung eines Bürgereinkommens oder die Senkung des Renteneintrittsalters dar. Daneben sollen im Rahmen einer umfassenden Steuerreform eine ursprünglich geplante Erhöhung der Mehrwertsteuer gestrichen und Steuererleichterungen für Selbstständige und kleine und mittlere Unternehmen verabschiedet werden. Weitere Punkte sind die Gewährung einer Amnestie für Steuersünder sowie die Förderung öffentlicher Investitionsmaßnahmen.

Angesichts der bereits hohen Verschuldung Italiens, die mit gut 130 Prozent des Bruttoinlandsprodukts die Vorgaben im Maastricht-Vertrag bereits um mehr als das Doppelte übersteigt, wies die EU-Kommission den Entwurf schließlich am 23. Oktober – erstmalig in ihrer Geschichte – zurück. Die italienische Regierung ließ die ihr eingeräumte dreiwöchige Revisionsphase ohne Nachbesserungen verstreichen. Daraufhin kündigte die Kommission an, ein Defizitverfahren gegen die italienische Regierung einleiten zu wollen. Dieses muss jedoch letztlich von den Finanzministern und Finanzministerinnen der Mitgliedsstaaten gebilligt werden; deren Zustimmung hierzu gilt jedoch als sicher. Eine Entscheidung dürfte noch in diesem Jahr, spätestens aber kommenden Januar gefällt werden. Sollte ein Verfahren eröffnet werden, könnten bereits Mitte kommenden Jahres erste Sanktionen in Höhe von bis zu 0,5 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (etwa zehn Milliarden Euro) verhängt werden. Ob es im Rahmen eines Defizitverfahrens letztendlich zu finanziellen Sanktionen gegen Italien kommt, ist jedoch ungewiss. Vor allem die aus Rom Anfang Dezember in Aussicht gestellte Kursänderung könnte selbst im Fall einer Verfahrenseröffnung dazu führen, dass der Sanktionsbetrag letztlich verschwindend gering ausfällt.infoDer italienische Finanzminister hatte Anfang Dezember bestätigt, dass die Regierung eine Reduzierung der geplanten Neuverschuldung für 2019 auf 1,9 bis 2 Prozent in Erwägung zieht.

Unsicherheit an den Märkten stieg zuletzt spürbar

Die Regierungspläne und der damit einhergehende Konflikt zwischen der italienischen Regierung und der EU-Kommission haben die Unsicherheit an den Finanzmärkten spürbar erhöht. So stieg die Differenz zwischen den Renditen auf zehnjährige italienische und deutsche Staatsanleihen („Spread“) seit Ende September erneut deutlich, nachdem sie bereits Mitte Mai – als ein Zustandekommen der Regierungskoalition absehbar wurde – erstmals deutlich gestiegen war (Abbildung 1). Auch eine Herabstufung der Kreditwürdigkeit Italiens durch eine der führenden Ratingagenturen Mitte Oktober trug zur Verunsicherung an den Märkten bei. Nach zwischenzeitlichen Höchstständen von über 300 Basispunkten im Oktober und November sank der Spread im Zuge des neuerlichen Einlenkens der italienischen Regierung zuletzt jedoch wieder leicht. Dennoch bestehen weiterhin erhebliche Zweifel bei Investoren und den europäischen Partnern mit Blick auf die Tragfähigkeit der italienischen Haushaltspläne.

Konjunktureffekte der geplanten Maßnahmen wohl eher gering

Zum einen wird die geplante Abkehr von einem verstärkt auf Schuldenabbau ausgerichteten haushaltspolitischen Kurs früherer Regierungen kritisch bewertet. Hinzu kommt, dass die Wachstumsprognose der italienischen Regierung von 1,5 Prozent im kommenden Jahr von verschiedenen Beobachtern als zu optimistisch eingeschätzt wird. Diese liegt den Berechnungen zur geplanten Neuverschuldung zugrunde, ein niedrigeres Wachstum würde dementsprechend das Haushaltsdefizit weiter steigen lassen.

Zwar verweist die Regierung auf die expansive Wirkung der beschlossenen Maßnahmen. Tatsächlich scheinen einige der im Haushaltsentwurf aufgeführten Punkte grundsätzlich geeignet, die wirtschaftliche Entwicklung in Italien kurzfristig zu beleben. So dürften sich etwa die Einführung einer Mindestsicherung in Form eines Grundeinkommens und die Rücknahme der erwarteten Mehrwertsteuererhöhung unmittelbar positiv im privaten Verbrauch niederschlagen. Allerdings scheint unklar, wie diese Maßnahmen dazu beitragen können, die strukturelle Wachstumsschwäche Italiens langfristig zu beheben. Die Ankündigung aus Rom, die unter den vorhergehenden Regierungen eingeleiteten strukturellen Reformen teilweise zurückführen zu wollen, dürfte die Skepsis an den Märkten daher zusätzlich erhöht haben. Auch bestehen Zweifel darüber, wie schnell und in welchem Umfang die beschlossenen Maßnahmen letztendlich ihre Wirkung entfalten; etwa wie schnell in Aussicht gestellte Fördergelder wirklich abgerufen werden können. Daneben stellt der weiterhin große Bestand italienischer Staatsanleihen in den Büchern italienischer Banken einen Unsicherheitsfaktor dar. So hielten italienische Finanzinstitute zuletzt mehr als die Hälfte der ausstehenden Schuldscheine, ein weiteres Drittel wird derzeit von der italienischen Zentralbank gehalten.infoVgl. Banca d’Italia (2018): The Public Finances: Borrowing Requirement and Debt (online verfügbar). Aufgrund dieses „Home Bias“ im italienischen Bankensystem dürfte die Sorge über die Tragfähigkeit der italienischen Staatsschulden die sich im Zuge künftig steigender Zinsen ohnehin eintrübenden Finanzierungsbedingungen für italienische Banken zusätzlich verschlechtern.infoDominik Meyland und Dorothea Schäfer: EU-Staatsanleihen in Bankbüchern: Home Bias allgegenwärtig, aber Eigenkapitalbedarf sehr unterschiedlich. DIW Wochenbericht, Nr. 49/2018 (online verfügbar) Die damit einhergehende relative Verschlechterung der Finanzierungsbedingungen – letztendlich auch für private Unternehmen – steht somit den positiven Impulsen der expansiven Maßnahmen der Regierung gegenüber. So wurde die Unsicherheit mit Blick auf den Haushaltsstreit in Umfragen unter italienischen Unternehmen zuletzt als wesentlicher Grund für den deutlichen Rückgang des Geschäftsklimas angeführt (Abbildung 2). Insgesamt dürften – wie hier unterstellt – die Wachstumseffekte der beschlossenen Maßnahmen somit nur geringfügig ausfallen; sollte der Effekt gestiegener Risikoaufschläge letztendlich dominieren, könnten sie sogar negativ wirken.infoVgl. etwa Olivier Blanchard, Álvaro Leandro und Jeromin Zettelmeyer (2018): Impact of Italy’s Draft Budget on Growth and Fiscal Solvency.

Die britische Regierung hat die Parlamentsabstimmung über die Brexit-Einigung mit der Europäischen Union verschoben. Diese war ursprünglich für den 11. Dezember angesetzt worden. Nun dürfte es zügig zu Gesprächen über Nachbesserungen auf der Grundlage des im Rahmen einer Abstimmung wohl abgelehnten ersten Vertragsentwurfs kommen. Das Parlament könnte dann spätestens Anfang kommenden Jahres abstimmen. Beide Seiten dürften bestrebt sein, einen No-Deal Brexit, also einen Austritt Großbritanniens aus der EU ohne Abkommen, doch noch zu verhindern. Allerdings kündigten Vertreter der EU bereits an, dass der Spielraum für Änderungen am bestehenden Kompromiss deutlich begrenzt sei.

Britische Regierung hofft nun auf ein Entgegenkommen der EU

Der erste Teil der ursprünglichen Vereinbarung, der Austrittsvertrag,infoDie sich dem Austrittsvertrag anschließende politische Erklärung zu den zukünftigen Beziehungen beider Wirtschaftsräume stellt eine grundsätzliche Absichtserklärung über den Aufbau einer Wirtschafts- und Sicherheitspartnerschaft für die Zeit nach der Übergangsphase dar. sah eine bis Ende 2020 angesetzte Übergangsphase vor. Sollte das Vereinigte Königreich weiterhin wie geplant am 29. März 2019 aus der Europäischen Union austreten, bliebe es nach dieser Vereinbarung bis Ende 2020 Mitglied des EU-Binnenmarktes. Hieran dürften beide Seiten in kommenden Nachverhandlungen weiterhin festhalten.

Daneben sah der abgelehnte Vertrag vor, dass sich Bürgerinnen und Bürger aus Großbritannien und der EU bis Ende 2020 ohne Einschränkungen in beiden Wirtschaftsräumen aufhalten dürfen. Die britische Regierung hatte ursprünglich gefordert, dass Visa-Verschärfungen nicht erst nach Ende der Übergangsphase, sondern bereits mit dem Austritt Ende März eingeführt werden können. Insbesondere hier hatte der Vertragsentwurf für Unmut innerhalb der Regierungskoalition gesorgt, sodass die britische Seite nun auf Zugeständnisse seitens der EU drängen dürfte.

Der Vertrag beinhaltet auch eine Festschreibung der sich aus früheren Verpflichtungen Großbritanniens ergebenden Austrittskosten in Höhe von ungefähr 45 Milliarden Euro. Zwar könnte die EU bereit sein, ihre Forderungen im Sinne einer Einigung nun etwas niedriger anzusetzen, allerdings sind die Spielräume hierfür begrenzt.

Beide Seiten hatten sich ursprünglich auf einen Kompromiss im Streit um die Modalitäten an der Grenze zwischen dem EU-Mitglied Irland und dem zu Großbritannien gehörenden Nordirland verständigt. Dessen Kern stellt eine Variante der „Backstop“-Option dar. Diese würde eine harte Grenze mit Einschränkungen des Personen- und Warenverkehrs zwischen beiden Ländern in letzter Instanz verhindern. So sieht der Entwurf eine Zollunion der beiden Wirtschaftsräume vor, falls die Verhandlungen während der Übergangsphase keine andere Lösung ergeben. Deren Regeln wären dann bis zum Abschluss eines umfassenden Handelsabkommens gültig.

Die Sorge einer damit einhergehenden faktischen und dauerhaften Bindung Nordirlands – und somit des gesamten Vereinigten Königreichs – an den EU-Binnenmarkt bei gleichzeitigem Verlust des Stimmrechts dürfte einen Großteil der Parlamentarier veranlassen, den derzeitigen Vertragsentwurf abzulehnen. Allerdings erweisen sich Nachbesserungen in diesem Punkt ohne tiefgreifende Zugeständnisse einer der beiden Verhandlungsseiten als besonders schwierig.

Nachbesserungen und Abstimmung bis März trotz stark gestiegener Risiken das wahrscheinlichste Szenario

Weiterhin gilt das Szenario zügiger Nachverhandlungen und einer Zustimmung im britischen Parlament Anfang kommenden Jahres als wahrscheinlich. Beide Seiten dürften nun bereit sein, in Einzelpunkten – wenn auch nur marginale – Zugeständnisse zu machen, um das gemeinsame Minimalziel eines Brexit mit Abkommen und anschließender Übergansphase zu erreichen. Allerdings dürfte die Regierungschefin nun weiter unter Druck geraten; stellt die Verschiebung der Abstimmung doch ein Eingeständnis fehlender Rückendeckung im Parlament und selbst in der eigenen Regierung dar. Daher erscheinen Neuwahlen noch vor dem Austrittstermin – entweder aufgrund eines Rücktritts der Premierministerin oder in Folge eines Misstrauensvotums – nun deutlich wahrscheinlicher. Sollte es dazu kommen, könnte der geplante Austritt Großbritanniens Ende März in Gefahr geraten, da insbesondere die britische Seite auf eine Verschiebung des Termins drängen dürfte. Auch eine letztliche Ablehnung des Austrittsabkommens durch das Parlament würde die Wahrscheinlichkeit einer Verschiebung des Austrittstermins erhöhen.infoHierzu gäbe es auch eine rechtliche Grundlage. So hatte der Europäische Gerichtshof entschieden, dass Großbritannien den gestellten Austrittsantrag einseitig zurückziehen kann. Andererseits könnten Neuwahlen zu einer Konstellation im britischen Parlament führen, mit welcher die Verabschiedung eines Abkommens unter Umständen leichter möglich wäre. Auch ein neues Referendum über den Verbleib des Vereinigten Königreichs in der EU scheint weiterhin möglich.

Der Prognose liegt weiterhin die Annahme eines weichen Brexit zugrunde. So wird hier im Basisszenario davon ausgegangen, dass die Nachverhandlungen in einer dann erneut angesetzten Abstimmung vom britischen Parlament gebilligt werden. Im Falle eines Scheiterns der Nachverhandlungen oder einer Ablehnung des Austrittsabkommens im britischen Parlament dürfte eine Verschiebung des ursprünglichen Brexit-Termins angestrebt werden, um weiter auf eine Einigung hinarbeiten zu können. Dies würde in jedem Fall bedeuten, dass die wirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen im Prognosezeitraum unverändert bleiben. Allerdings erhöht sich mit der Vertagung der Abstimmung im Unterhaus die Unsicherheit mit Blick auf den Fortgang des Brexit deutlich. Diese dürfte die Investitions- und Konsumneigung in Großbritannien im Prognosezeitraum spürbar belasten. Unternehmen und Verbraucher werden größere Ausgaben tendenziell wohl so lange zurückhalten, bis die Konturen über den weiteren Verlauf des EU-Austritts deutlicher werden. Dies wird im Basisszenario berücksichtigt.

Die Rohölpreise der Referenz-Ölsorte BrentinfoErdöl der Sorte Brent wird in der Nordsee gefördert und börslich in London gehandelt. Ihr Preis ist anerkannt als globaler Referenzpreis und wird auch in der Konjunkturprognose des DIW Berlin verwendet. haben sich im Vergleich zum Niveau der Jahre 2015 und 2016 deutlich erhöht, getrieben von einer konjunkturell bedingt steigenden Nachfrage nach Rohöl. Gleichzeitig hielten die wichtigsten Rohölexporteure – die OPEC sowie Russland – weiterhin an einer Übereinkunft zur Angebotszurückhaltung fest, was den Ölpreisen weiteren Auftrieb verschaffte.

Jedoch zeigen sich seit Beginn des Jahres 2018 divergierende Entwicklungen auf der Angebotsseite. Im Mai 2018 beendete die Regierung der USA unilateral das seit 2015 bestehende Nuklearabkommen mit dem Iran und kündigte unter anderem die Wiederaufnahme von Sanktionen gegen iranische Rohölexporte an, die ab November 2018 in Kraft treten sollten. Diese Ankündigung führte zu einer Drosselung iranischer Ölexporte. In Erwartung der angekündigten Verknappung des iranischen Ölangebots beschlossen wichtige Produzentenländer – insbesondere die OPECinfoDie Organisation erdölexportierender Länder (Organization of the Petroleum Exporting Countries, OPEC) umfasst derzeit die Länder Algerien, Angola, Äquatorialguinea, Ecuador, Gabun, Iran, Irak, Katar, Republik Kongo, Kuwait, Libyen, Nigeria, Saudi-Arabien, Venezuela und die Vereinigten Arabischen Emirate. und Russland – ihr Ölangebot kompensatorisch zu erhöhen. Gleichzeitig hat sich der Ausbau der US-Schieferölproduktion ungebremst fortgesetzt. Mit einer Produktion von 11,45 Millionen Fass Rohöl pro Tag im Oktober 2018 haben die USA Saudi-Arabien als weltweit zweitgrößten Rohölproduzenten abgelöst und mittlerweile zu Russland aufgeschlossen, dem zuvor größten Produzenten. Die steigende Produktivität der Schieferölförderanlagen in den USA legt nahe, dass die Ölproduktion der USA auch im Prognosezeitraum weiter zunehmen wird.

Vor diesem Hintergrund wurde mit Hilfe des DIW-Modells OILMOD-EinfoVgl. Zaklan, Ansari, Kemfert (2018), a.a.O.m, sowie Dawud Ansari (2017): OPEC, Saudi Arabia, and the Shale Revolution: Insights from Equilibrium Modelling and Oil Politics. Energy Policy 111, 166-178. untersucht, welche Auswirkungen die US-Sanktionen gegen den Iran im Jahr 2019 auf den Ölpreis haben könnten (Tabelle 1 zeigt die verschiedenen Szenarien). Da die USA kurzfristig acht Ländern – China, Griechenland, Indien, Italien, Japan, Südkorea, Taiwan, und der Türkei – für zunächst 180 Tage das Recht eingeräumt haben, weiterhin iranisches Öl zu beziehen, ist unklar, in welchem Umfang die Sanktionen künftig tatsächlich durchgesetzt werdeninfoVgl. Oil and Gas Journal (2018): Sanctions revisited, 12. November 2018 (online verfügbar)., da diese acht Länder etwa 80 Prozent der iranischen Ölexporte beziehen.infoVgl. Bloomberg (2018): Buyers of Iranian Oil to Get Waivers: Sanctions Wrap (online verfügbar). Im Rahmen der Szenarien wird zudem untersucht, inwieweit mögliche Förderausfälle durch andere Länder ausgeglichen werden können.

Tabelle 1: Übersicht der simulierten Szenarien

Die Szenarien illustrieren verschiedene Fälle der Durchsetzung der Sanktionen und der Reaktionen anderer Marktteilnehmer.

Im Referenzszenario wird angenommen, dass sich die Sanktionen nicht durchsetzen lassen, so dass sich der simulierte Preis auf dem in der jüngsten Vergangenheit beobachteten Niveau einpendelt (Abbildung 1, Referenzszenario). In Szenario A werden die Sanktionen nur zum Teil durchgesetzt, so dass 80 Prozent der iranischen Ölexporte ausfallen. Der Simulation zufolge führt dies zu einem Preisanstieg von etwa 15 Prozent. Die Verminderung der iranischen Exporte wird hier durch eine erhöhte Produktion anderer Anbieter aus bestehenden Kapazitäten teilweise kompensiert, jedoch kann der Ausfall aufgrund begrenzter Förderkapazitäten nicht vollständig ausgeglichen werden. Ein Preiseffekt in ähnlicher Höhe ergibt sich in Szenario C, in dem zwar die Sanktionen vollständig durchgesetzt werden, die USA allerdings ihre Förderkapazitäten schneller ausbauen und den Wegfall der iranischen Ölexporte dadurch teilweise kompensieren. Durch die zusätzlich verfügbaren Kapazitäten bleibt der Preiseffekt bei unter zehn Prozent im Vergleich zum Referenzniveau. Wenn hingegen die Sanktionen ohne den Ausbau zusätzlicher Förderkapazitäten in den USA (Szenario B) vollständig durchgesetzt werden, würden die Ölpreise stärker steigen und sich auf das hohe Preisniveau vor dem Jahre 2014 zubewegen.

Ein vollständiges Wegbrechen der iranischen Exporte ohne kompensatorischen Kapazitätsausbau in anderen Produzentenländern hätte demnach eine merkliche Preiserhöhung zur Folge, die jedoch vor dem Hintergrund der erheblichen Preisbewegungen in den vergangenen Jahren noch als moderat anzusehen wäre. Es ist jedoch wahrscheinlicher, dass der Ausbau von Produktionskapazitäten anderer Rohölförderer oder nur teilweise durchgesetzte Sanktionen auf iranische Ölexporte diesen Preiseeffekt deutlich abmildern. Somit ist auf Grundlage der Simulationsergebnisse und unter der Annahme, dass auf dem Ölmarkt zwischenzeitlich keine gravierenden Schocks auftreten, im Prognosezeitraum mit weiterhin moderaten Rohölpreisen zu rechnen.