Produktivitätswachstum sinkt trotz steigendem Qualifikationsniveau der Erwerbstätigen

• Arbeitsproduktivität wächst in Deutschland und anderen entwickelten Volkswirtschaften immer langsamer
• Entwicklung steht im Widerspruch zum steigenden Qualifikationsniveau der Erwerbstätigen: Akademisierung schreitet fort, Anteil der einfachen Arbeit hat abgenommen
• Sektoraler Wandel trägt zur schleppenden Produktivitätsentwicklung bei, erklärt aber nur kleinen Teil der beobachteten Entschleunigung
• Zunehmende Bürokratisierung der Arbeitswelt könnte auch einen negativen Einfluss haben
• Veränderte Beschäftigungsstruktur: Jobs, die als bürokratische Tätigkeiten anzusehen sind, haben an Bedeutung gewonnen

Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (SVR) hatte schon 2015 auf eine Verlangsamung bei der Entwicklung der Arbeitsproduktivität hingewiesen.infoSachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2015): Zukunftsfähigkeit in den Mittelpunkt. Jahresgutachten 2015/16, 283ff (online verfügbar, abgerufen am 02.08.2019. Dies gilt auch für alle anderen Online-Quellen dieses Berichts, insofern nicht anders vermerkt). Auf EU-Ebene wurde 2016 beschlossen, dass „nationale Ausschüsse für Produktivität“infoVgl. Europäische Union (2016): Empfehlung des Rates vom 20. September 2016 zur Einrichtung nationaler Ausschüsse für Produktivität. Amtsblatt der Europäischen Union 2016/C 349/01 (online verfügbar). eingerichtet werden sollen. Diese sollen politische Maßnahmen entwickeln, um die Produktivität und die Wettbewerbsfähigkeit der EU-Länder zu verbessern. In Deutschland wurde der SVR zum nationalen Ausschuss für Produktivität ernannt. In der Wissenschaft wie in der Politik wird der Produktivitätsentwicklung inzwischen erhebliche Aufmerksamkeit gewidmet, in der öffentlichen Wahrnehmung und Debatte dagegen kaum.

Hier werden im Folgenden Entwicklungen in der Arbeitswelt aufgezeigt, die Einfluss auf die Veränderung der Arbeitsproduktivität haben könnten. Dabei sind Daten der amtlichen Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen verwendet worden sowie Daten aus Haushaltsumfragen; letztere wurden teils selbst ausgewertet. Die Untersuchung hat vornehmlich explorativen Charakter.

Produktivitätssteigerungen werden immer schwächer

Dem langfristigen Trend nach hat die Arbeitsproduktivität in der Bundesrepublik mit immer geringerem Tempo zugelegt (Abbildung 1). Das gilt trotz möglicher Unzulänglichkeiten bei der statistischen Erfassung.infoVgl. Martin Ademmer et al (2017): Produktivität in Deutschland – Messbarkeit und Entwicklung. Kieler Beiträge zur Wirtschaftspolitik, Nr. 12. Besonders schwach hat sich die Wertschöpfung je Erwerbstätigem entwickelt – was auch an der Ausbreitung von Teilzeitarbeit liegt. Aber auch die Stundenproduktivität kam immer weniger und zuletzt kaum noch voran. Im vergangenen Jahr hatte sie real nur noch stagniert; für dieses Jahr rechnen die Institute der Gemeinschaftsdiagnose sogar mit einem leichten Rückgang.infoUm 0,2 Prozent. Vgl. Projektgruppe Gemeinschaftsdiagnose (2019): Konjunktur deutlich abgekühlt – Politische Risiken hoch. Halle (Saale), 76 (online verfügbar).

Für eine Betrachtung über die Zeit lassen sich die Jahrzehnte verwenden.infoDie Entwicklung der Produktivität hängt generell stark vom konjunkturellen Verlauf ab. Insofern kann eine Betrachtung von einzelnen Jahrzehnten zu Unschärfen führen. Mindestens im Falle Deutschlands war aber der Anfang beziehungsweise das Ende eines Jahrzehnts fast immer die Zeit eines konjunkturellen Aufschwungs. In den 70er Jahren betrug der jahresdurchschnittliche Anstieg der Stundenproduktivität noch fast vier Prozent, in den acht Jahren seit 2011 waren es nur noch 0,9 Prozent (Tabelle 1).

In anderen Ländern war eine ähnliche Entwicklung zu beobachten, auch wenn lange Zeitreihen nur für wenige Staaten verfügbar sind. In Frankreich sieht es ähnlich aus wie in Deutschland, dasselbe gilt für Finnland. In Polen waren die Produktivitätszuwächse in den letzten Jahren noch vergleichsweise hoch, haben aber im Vergleich zum vorhergehenden Jahrzehnt abgenommen. Besonders schwach war die Produktivitätsentwicklung in Italien; das gilt auch schon für die 2000er Jahre. In den USA sieht das Bild etwas anders aus: Eine zeitweise Abschwächung des Wachstums der Arbeitsproduktivität gab es in den 70er und 80er Jahren, in den zwei folgenden Jahrzehnten zog es wieder an – um in jüngerer Zeit erneut stark nachzulassen.

Die Qualifikation der Arbeitskräfte steigt dagegen

Es liegt nahe, die Ursache für das abnehmende Produktivitätswachstum beim Qualifikationsniveau der Arbeitskräfte zu suchen. Tatsächlich ist das aber kräftig gestiegen. So hat in Deutschland, den Ländern der EU und auch in anderen entwickelten Ländern der Grad der Akademisierung rasch zugenommen. Immer mehr Personen in einem Alter, in dem eine abgeschlossene Berufsausbildung erwartet werden kann, besitzen einen Hochschulabschluss (Tabelle 2).

Diese Entwicklung wird sich fortsetzen. So liegt der Anteil akademisch ausgebildeter Personen in der Alterskohorte der 25- bis 34-Jährigen weitaus höher als in der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter. Auch wächst in Deutschland der Anteil jener, die eine allgemeinbildende Schule mit Abitur oder Fachhochschulreife verlassen: Im Jahr 1993 waren es noch 25 Prozent und 2017 schon 37 Prozent.infoVgl. Statistisches Bundesamt (2018): Allgemeinbildende Schulen. Schuljahr 2017/18. Fachserie 11, Reihe 1. Der Anteil derjenigen in einem Altersjahrgang mit einer Hochschulzugangsberechtigung ist aber noch höher – insbesondere, weil sie nicht selten in einer beruflichen Schule erworben wird. Nach Angaben der Kultusministerkonferenz hatte bereits im Jahr 2014 die Hälfte eines Altersjahrgangs eine Hochschulzugangsberechtigung.infoVgl. Angaben zu Hochschulzugang auf der Website der Kultusministerkonferenz

Spiegelbildlich zu den Akademikerinnen und Akademikern hat sich der Anteil der Personen ohne Berufsausbildung entwickelt. In nahezu allen Staaten der EU ist dieser Anteil gesunken (Tabelle 3).infoDie Ausnahme ist Estland. Da die Daten aus dem European Labour Force Survey stammen könnte es sein, dass bei kleineren Staaten Verzerrungen auftreten, weil die gewählten Stichproben nicht groß sind. In manchen Ländern liegt er weit unter zehn Prozent – etwa in einigen osteuropäischen Staaten, wo schon zu sozialistischen Zeiten viel Wert auf eine Ausbildung gelegt wurde. In den südeuropäischen Ländern ist der Anteil der Geringqualifizierten zwar besonders stark gesunken, liegt aber immer noch weit über dem EU-Durchschnitt.

Der SVR begründet die schwache Produktivitätsentwicklung im Falle Deutschlands mit der „erfolgreiche(n) Integration weniger produktiver Arbeitskräfte in den Arbeitsmarkt seit dem Jahr 2005“.infoSachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2015) a.a.O., 283. Tatsächlich ist aber nach den Daten des Sozio-oekonomischen Panels (SOEP) der Anteil des Arbeitsvolumens, der auf Jobs entfällt, die keine Berufsausbildung voraussetzen, bis 2010 gesunken; danach hat er lediglich stagniert und liegt seitdem bei 20 Prozent. Andererseits haben akademische Tätigkeiten stetig an Bedeutung gewonnen: Im Jahr 2017 entfiel 28 Prozent der geleisteten Wochenarbeitszeit auf entsprechende Jobs, Mitte der 80er Jahre waren es in der „alten“ Bundesrepublik noch etwa zehn Prozent (Abbildung 2).

Wenn das Bildungsniveau von Bevölkerung und Erwerbstätigen erheblich zunimmt, sollte sich das in der gesamtwirtschaftlichen Produktivität eigentlich positiv niederschlagen. Da aber kein Zusammenhang zwischen der Veränderung des Qualifikationsniveaus und der Produktivitätsentwicklung sichtbar ist,infoWerden die Veränderung der Akademikerquote und die Veränderung der Stundenproduktivität für die Jahre 2000 und 2018 für die Staaten der EU (ohne Kroatien) gegenübergestellt, ergibt sich ein R² von 0,0029. müssen andere Faktoren im Spiel sein.

Sektoraler Wandel bremst die Produktivitätsentwicklung – aber nur wenig

Weil die Arbeitsproduktivität stark zwischen den einzelnen Wirtschaftszweigen variiert, könnte der sektorale Wandel die gesamtwirtschaftliche Produktivitätsentwicklung beeinflussen. Wenn sich im Laufe der Zeit die Wirtschaftsstruktur hin zu den weniger produktiven Sektoren verschiebt, hemmt dies für sich genommen die Entwicklung der gesamtwirtschaftlichen Produktivität.

Tatsächlich hatten einige Wirtschaftszweige mit geringer Produktivität einen vergleichsweise starken Beschäftigungszuwachs zu verzeichnen – und haben somit an Bedeutung gewonnen. Hier sind etwa das Gesundheits- und SozialweseninfoVgl. Karl Brenke, Thore Schlaak und Leopold Ringwald (2018): Sozialwesen: ein rasant wachsender Wirtschaftszweig. DIW Wochenbericht, Nr. 16, 305–315 (online verfügbar). oder der Bereich der „Sonstigen Unternehmensdienstleister“, zu denen vor allem die Leiharbeit zählt, zu nennen (Tabelle 4). Zugleich haben einige Sektoren mit relativ hoher Produktivität an Bedeutung verloren. Dazu zählen Teile des verarbeitenden Gewerbes, die Energiewirtschaft und die Finanzdienstleistungen.

Allerdings gab es auch Strukturverschiebungen in anderer Richtung, also solche, die die Entwicklung der Produktivität angeschoben haben. So haben in den letzten etwa zwei Jahrzehnten einerseits hochproduktive Sektoren wie die IT-Dienstleister, die freiberuflichen und technischen Dienstleister sowie der Bereich Forschung und Entwicklung stark an Bedeutung gewonnen, dasselbe gilt für die Medienwirtschaft. Andererseits haben unterdurchschnittlich produktive Bereiche wie die Landwirtschaft oder die privaten Haushalte mit Blick auf die Beschäftigung weiter an Bedeutung verloren. Für den Handel trifft das ebenfalls zu.

Hinsichtlich des Zusammenhangs zwischen sektoralem Wandel und Produktivitätsentwicklung ergibt sich somit kein eindeutiges Bild. Für die Untersuchung bietet sich deshalb eine Shift-Share-Analyse an. Bei dieser wird unterstellt, dass es gar keinen sektoralen Wandel gegeben hat. Somit gilt die Annahme, dass sich die Struktur der Erwerbstätigen und der geleisteten Arbeitszeit im Laufe der Zeit nicht verändert haben (Kasten 1).

Die Simulation zeigt für die „alte“ Bundesrepublik, dass in diesem Fall die Wertschöpfung und somit die Produktivität in der Zeit von 1970 bis 1991 in geringerem Maße zugenommen hätte, als es tatsächlich der Fall war (Abbildung 3). Daraus lässt sich schließen, dass der sektorale Wandel damals die Produktivität angetrieben hat. Dabei spielt unter anderem eine Rolle, dass die Landwirtschaft in den Jahrzehnten vor der deutschen Vereinigung stark an Bedeutung verloren hat.

Die beschriebene Entwicklung setzte sich eine Zeit lang auch noch nach dem Mauerfall fort – und zwar hinsichtlich der Pro-Kopf-Produktivität bis 1998 und bei der Stundenproduktivität bis 2002. Danach kehrte sich die Entwicklung um: Die sektoralen Verschiebungen der Wirtschaft gehen mit einem abgeschwächten Produktivitätswachstum einher. Der sektorale Wandel hat mithin im vergangenen und in diesem Jahrzehnt die Produktivitätsentwicklung gebremst. Besonders deutlich zeigt sich das bei einer stark disaggregierten sektoralen Gliederung.

Groß war der bremsende Effekt infolge des sektoralen Wandels aber nicht. Wie das vorgestellte Modell ergab, hätte sich der Anstieg der gesamtwirtschaftlichen Produktivität auch ohne jegliche strukturelle Veränderung verlangsamt (Abbildung 4).infoÄhnliche Befunde gibt es für Frankreich vom dortigen Produktivitätsrat. Vgl. Agnès Bénassy-Quéré et al. (2019): Productivity and competitiveness in the euro area: A view from France. VOX CEPR Policy Portal (online verfügbar). Der sektorale Wandel hat den Anstieg der realen Bruttowertschöpfung je geleisteter Arbeitsstunde im vergangenen Jahrzehnt lediglich um 0,2 Prozentpunkte pro Jahr gebremst, in den ersten acht Jahren dieses Jahrzehnts waren es jahresdurchschnittlich 0,1 Prozentpunkte. Denn es zeigt sich auch, dass innerhalb der überwiegenden Mehrheit der Wirtschaftszweige – bei zwei Dritteln – das Produktivitätswachstum geringer geworden ist. In manchen Zweigen gibt es sogar einen Rückgang der Produktivität.

Bürokratie als Hemmschuh?

Es müssen daher auch andere Einflüsse im Spiel sein, die die Produktivitätsentwicklung dämpfen. In Frage kommt eine Vielzahl von Faktoren. Eine Erklärung für das schwache Produktivitätswachstum könnte der geringe Lohnanstieg in der Vergangenheit sein. Die Löhne wären als „Produktivitätspeitsche“ ausgefallen: Ist der Faktor Arbeit billig zu haben, fehlen Anreize zur Rationalisierung und zur Modernisierung des Kapitalstocks.infoFeststellen lässt sich allerdings, dass sich auch in Frankreich die Produktivitätssteigerungen stark abgeschwächt haben – und es hier in der Vergangenheit keineswegs so geringe Lohnabschlüsse wie in Deutschland gegeben hat. Vgl. Karl Brenke (2012): Industrielle Entwicklung. Deutschland und Frankreich driften auseinander. DIW Wochenbericht Nr. 48, 3–14 (online verfügbar). Das könnte auch erklären, warum in jüngerer Vergangenheit die Investitionstätigkeit in Deutschland nur schwach war.infoVgl. Marcel Fratzscher (2014): Die Deutschland-Illusion: Warum wir unsere Wirtschaft überschätzen und Europa brauchen. München. Ähnlich verhält es sich mit der Geldpolitik. Werden die Leitzinsen von den Zentralbanken längere Zeit sehr niedrig gehalten, wird der Wettbewerbsdruck unter den Unternehmen vermindert. Es könnten dann wenig leistungsfähige Unternehmen weiter bestehen, die eigentlich aus dem Markt ausscheiden müssten. Lohnpolitik und Geldpolitik können also träge machen und sich negativ auf die Produktivitätsentwicklung auswirken. Dasselbe gilt für Subventionen: Werden die Unternehmen von der Politik an Subventionen gewöhnt, ist die Ausbreitung einer Subventionsmentalität möglich, die sich hemmend auf die Innovationsfreudigkeit der Unternehmen auswirkt.

Ein weiterer Einflussfaktor könnte eine zunehmende Bürokratisierung sein (Kasten 2). So wurde von Forschenden unterschiedlicher Disziplinen und theoretischer Positionen auf eine wachsende staatliche Regulierung hingewiesen. Regulierungen sind einerseits nötig, um überhaupt einen fairen Wettbewerb zu gewährleisten. Andererseits kann ein Übermaß an Regulierung die Verschwendung von Ressourcen nach sich ziehen. Ein Beispiel ist die öffentliche Auftragsvergabe. Im Land Berlin weigern sich inzwischen immer mehr Unternehmen, sich um öffentliche Aufträge zu bewerben, da eine Vielzahl von Vorgaben zu erfüllen sind.infoVgl. Dominik Bath (2019): Wirtschaft fordert Änderungen am Vergabegesetz. Berliner Morgenpost vom 5. Juni 2019 (online verfügbar). Denn es geht dem Staat hier nicht nur um die Leistungserbringung, sondern auch um tarifpolitische, soziale, bildungspolitische und ökologische Ziele sowie um die Gleichstellung der Geschlechter.

Es gibt aber auch die in den Organisationen (Unternehmen, Behörden et cetera) selbst entstehende Bürokratie. Sie kann unterschiedliche Gründe haben. Zusätzliche Funktionen können Unternehmen dabei helfen, neue Kunden zu finden und Märkte zu erschließen. Das schiebt die Produktivität an. Es kann aber auch dazu kommen, dass in auf Gewinnerzielung ausgerichteten Unternehmen in erheblichem und zunehmenden Maße Ressourcen für Zwecke aufgewendet werden, die nichts oder wenig mit dem Geschäftszweck zu tun haben. Dann werden die Kosten erhöht, ohne dass die Erträge im selben Maße oder überhaupt zunehmen.

Bürokratisierung lässt sich empirisch schwer fassen. Für Deutschland sind keine Informationen darüber verfügbar, wie viel Zeit die Erwerbstätigen für unterschiedliche Aufgaben aufwenden, sondern lediglich Daten über komplette Beschäftigungsverhältnisse, also ganze Jobs. Auf dieser Ebene kann ermittelt werden, ob sich die Beschäftigungsstruktur „bürokratisiert“ – also hin zu Jobs verschoben hat, die zum Kernbereich von Bürokratien zu zählen sind. Dazu gehören insbesondere alle Verwaltungstätigkeiten sowie Führungsfunktionen, wenn sie im Verwaltungsbereich angesiedelt sind.

Im Rahmen des Mikrozensus wird mit längeren Abständen zwischen den Erhebungswellen die „überwiegend ausgeübte Tätigkeit“ nach einer groben Klassifizierung erhoben. Die neuesten Angaben liegen für das Jahr 2015 vor.infoWeil die Daten nicht im DIW Berlin verfügbar waren, wurden sie im Rahmen einer Sonderauswertung vom Statistischen Bundesamt zur Verfügung gestellt. An dieser Stelle sei Frau Mann aus dem Bereich Arbeitsmarkt des Amtes für ihre freundliche Unterstützung gedankt. Zum Vergleich wurden die Jahre 2004 und 1996 herangezogen.

Dabei zeigt sich eine deutliche Verschiebung bei den Jobs. Zum Teil spiegelt sich darin auch der sektorale Wandel wider (Tabelle 5). Insbesondere zeigt sich aber, dass solche Jobs, die als bürokratische Tätigkeiten anzusehen sind, an Bedeutung gewonnen haben: Management- und Führungstätigkeiten sowie Tätigkeiten im Zusammenhang mit der Anwendung von Gesetzen und Vorschriften. Mit dem sektoralen Wandel ist das nicht zu erklären, denn die Entwicklung war auch innerhalb einzelner Wirtschaftszweige wie dem verarbeitenden Gewerbe zu beobachten.

Eine Kategorie von Jobs, die ebenfalls zu den bürokratischen Berufen zu zählen sind, hat allerdings an Relevanz eingebüßt: das Ausführen von Schreib-, Rechen- und Datenverarbeitungsarbeiten. Weil es sich hierbei um eine bunte, schwer interpretierbare Mischung von Tätigkeiten handelt, wurde der Blick auf die Berufe gerichtet. Für die entsprechende Auswertung waren die Daten des Mikrozensus der Jahre 1996, 2006 und 2016 verfügbar.infoDie Berufe wurden für die Analyse zu Gruppen zusammengefasst. Für die Jahre 1996 und 2006 stand die Klassifizierung der Berufe von 1992 zur Verfügung; für 2016 die Gliederung nach ISCO 08 (International Standard Classification of Occupation). Da verschiedene Klassifikationen verwendet werden mussten, waren nur grobe Zusammenfassungen der Berufe möglich. Danach haben IT-Jobs eindeutig an Bedeutung gewonnen (Tabelle 6). Bürotätigkeiten, die eine mittlere Qualifikation voraussetzen, haben anteilsmäßig in etwa stagniert; einfache Bürojobs (wie die Ausübung von Schreibtätigkeiten) sind dagegen vergleichsweise weniger geworden. Auch unter der Perspektive der Berufe zeigt sich eine überproportionale Zunahme bei den Führungskräften. Die Zahl der Personen mit ausgeübten Berufen, die zu den hochqualifizierten Bürokratietätigkeiten gezählt werden können, ist ebenfalls gestiegen.

Fazit: Einfluss der Bürokratisierung bedarf weiterer Untersuchung

Die immer kleiner werdenden Produktivitätssteigerungen lassen sich nicht mit Veränderungen der Qualifikation des Arbeitskräftepotentials erklären. Vielmehr hat der Anteil des Arbeitsvolumens, der auf Akademikerinnen und Akademiker entfällt, stetig zugenommen – und die Bedeutung einfacher Arbeit ist bis 2010 gesunken, seitdem stagniert sie. Anders verhält es sich mit dem sektoralen Wandel. Der Trend hin zu den Dienstleistungen hat sich dämpfend auf das Produktivitätswachstum ausgewirkt – allerdings war der bremsende Effekt klein. Es müssen daher andere hemmende Faktoren wirksam sein. Es können die Lohnpolitik in der Vergangenheit oder die Geldpolitik sein. Möglicherweise machen sich auch Kondratjews „lange Wellen“ bemerkbar.infoKontradtjew beschrieb den wirtschaftlichen Fortschritt als einen Prozess, der in „langen Wellen“ erfolgt. Vgl. Nikolai D. Kondratjew (1926): Die langen Wellen der Konjunktur. In: Archiv für Sozialwissenschaft und Sozialpolitik. Band 56, 573–609. Wäre das der Fall, würde sich seit geraumer Zeit der technische Fortschritt in einer Abkühlungsphase befinden und man müsste auf neue, revolutionäre Erfindungen warten, die die Produktivität wieder anschieben.

Hier wurde eine andere Erklärung ins Spiel gebracht: eine zunehmende Bürokratisierung. Tatsächlich lässt sich zeigen, dass bürokratische Jobs an Bedeutung gewonnen haben. Das ist aber noch kein Nachweis dafür, dass diese Entwicklung das Produktivitätswachstum gebremst hat. Denn es fehlen Erkenntnisse über den Zusammenhang zwischen Bürokratisierung und Produktivität insbesondere innerhalb von Organisationen wie Unternehmen. Die Datenbasis, die in Deutschland für entsprechende Untersuchungen zur Verfügung steht, ist jedoch dürftig. Wichtig wären beispielsweise Informationen über die nach verschiedenen Aufgabenbereichen aufgegliederte Verwendung der Arbeitszeit – und wie sich diese im Zeitverlauf verändert hat.