Bankenabgaben können Bankbilanzen widerstandsfähiger machen – hohe Körperschaftsteuersätze schwächen Effekt aber ab

DIW Wochenbericht 35 / 2020, S. 607-612

Franziska Bremus, Lena Tonzer

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  • Studie untersucht Auswirkung von Bankenabgaben auf die Stabilität europäischer Banken
  • Auf Basis von Bilanzdaten von rund 3 000 Banken aus 27 EU-Ländern wird Verschuldung von Banken mit und ohne Abgabe in Abhängigkeit von Unternehmenssteuern verglichen
  • Banken sind in Ländern mit Bankenabgabe weniger verschuldet als in Ländern ohne Abgabe – jedenfalls dann, wenn diese auf Verbindlichkeiten abzüglich Kundeneinlagen erhoben wird
  • Effekt wird in Ländern mit hoher Körperschaftsteuer aber teilweise oder ganz kompensiert, da steuerliche Bevorzugung von Fremdkapital dann stärker ins Gewicht fällt
  • Um Effektivität regulatorischer Abgaben zu gewährleisten, sollten bei deren Ausgestaltung Wechselwirkungen mit anderen Steuern berücksichtigt werden

„Bankenabgaben reduzieren den Verschuldungsgrad von Banken nur dann, wenn sie erstens auf die Bankverbindlichkeiten erhoben werden und zweitens der Körperschaftsteuersatz und damit der Vorteil der Fremdfinanzierung nicht zu hoch ist. Solche Wechselwirkungen sollten bei der Ausgestaltung regulatorischer Abgaben berücksichtigt werden.“ Franziska Bremus

Viele europäische Länder haben nach der globalen Finanzkrise 2008/09 Abgaben von Banken eingeführt, um die Finanzinstitute über Abwicklungs- und Restrukturierungsfonds an den Kosten möglicher künftiger Bankenkrisen zu beteiligen. Gleichzeitig kann durch solche Abgaben für Banken ein Anreiz zu einem geringeren Verschuldungsgrad und damit einer stabileren Kapitalstruktur gesetzt werden. Der vorliegende Beitrag untersucht anhand von Bankbilanzdaten, inwieweit Bankenabgaben zu einer geringeren Verschuldung beigetragen haben und welche Rolle die Höhe des Körperschaftsteuersatzes dafür spielt. Denn durch die steuerliche Bevorzugung von Fremdkapital begünstigen höhere Körperschaftsteuersätze eine stärkere Verschuldung. Die empirischen Befunde zeigen, dass Banken in Ländern mit einer Bankenabgabe auf Bankverbindlichkeiten einen geringeren Verschuldungsgrad und damit höhere Kapitalpuffer aufweisen als Banken in Ländern ohne eine solche Abgabe. Je höher der Körperschaftsteuersatz ist, desto weniger reduzieren Bankenabgaben allerdings die Verschuldung. Um die Effektivität regulatorischer Abgaben zu gewährleisten, sollten bei ihrer Ausgestaltung Wechselwirkungen mit anderen Steuern berücksichtigt werden.

Im Zuge der Covid-19-Pandemie und ihrer wirtschaftlichen Folgen wird die Stabilität des Bankensektors und das potentielle Risiko einer Bankenkrise wieder vermehrt diskutiert. Auch wenn die Banken aktuell durch eine höhere Kapitalausstattung besser dastehen als zu Beginn der globalen Finanzkrise 2008/09, bergen die zunehmenden Kreditrisiken in der Realwirtschaft dennoch die Gefahr, dass Banken in Schieflage geraten und Restrukturierungsmaßnahmen notwendig werden.infoReint E. Gropp, Michael Koetter und William McShane (2020): The Corona Recession and Bank Stress in Germany. IWH Online 4 (online verfügbar; abgerufen am 12. August 2020. Dies gilt auch für alle anderen Online-Quellen dieses Berichts, sofern nicht anders vermerkt); Carla Neuhaus (2020): Droht Deutschland eine Bankenkrise? Tagesspiegel vom 27. Juli 2020 (online verfügbar); und Marius Clemens, Stefan Gebauer und Tobias König (2020): Europäische Bankeinlagensicherung könnte Folgen von coronabedingter Insolvenzwelle bei Unternehmen abfedern. DIW Wochenbericht Nr. 32+33, 543–552 (online verfügbar).

Mit Blick auf mögliche Stabilisierungsmechanismen für Banken hat sich seit der globalen Finanzkrise ebenfalls einiges getan. Die europäische Bankenregulierung wurde grundlegend reformiert. Kernziele waren dabei einerseits die Verringerung übermäßiger Risikofreude der Banken und die Stärkung ihrer Widerstandsfähigkeit, andererseits das Durchbrechen des Teufelskreises zwischen Risiken von Staaten und Banken. Als ein Element der regulatorischen Neuerungen führten viele europäische Länder nationale Bankenabwicklungsfonds ein, um Banken durch jährlich zu entrichtende Abgaben („Bankenabgaben“) an den Kosten möglicher künftiger Schieflagen im Finanzsektor zu beteiligen und einen Rückgriff auf Steuermittel zu vermeiden. In Deutschland wurde vor fast zehn Jahren mit dem Restrukturierungsgesetz eine Bankenabgabe auf den Weg gebracht.infoGesetz zur Restrukturierung und geordneten Abwicklung von Kreditinstituten, zur Errichtung eines Restrukturierungsfonds für Kreditinstitute und zur Verlängerung der Verjährungsfrist der aktienrechtlichen Organhaftung vom 9. Dezember 2010 (online verfügbar). Seit 2015 wird von den Banken im Euroraum statt unterschiedlicher nationaler Abgaben eine europäische Bankenabgabe erhoben, die von den nationalen Behörden in den Einheitlichen Abwicklungsfonds übertragen wird.infoVgl. Website des Bundesministeriums der Finanzen (online verfügbar). Neben dem Ziel, Banken an der Finanzierung von Abwicklungs- und Restrukturierungsmaßnahmen von Finanzinstituten zu beteiligen, sollen Bankenabgaben auch eine Lenkungswirkung entfalten: Wird die Abgabe zum Beispiel – wie vom Internationalen Währungsfonds empfohlen – auf das Fremdkapital der Banken abzüglich der Kundeneinlagen erhoben,infoStijn Claessens, Michael Keen und Ceyla Pazarbasioglu (2010): Financial Sector Taxation: The IMFs Report to the G-20 and Background Material. Internationaler Währungsfonds. können Banken die Abgabenlast mindern, indem sie sich mehr durch Eigenkapital und Kundeneinlagen und weniger durch Fremdkapital finanzieren. Damit wird – im Einklang mit den strengeren Eigenkapitalvorschriften durch das Regelwerk Basel III – ein Anreiz zu einer geringeren Verschuldungsquote beziehungsweise einer besseren Kapitalisierung gesetzt, so dass die Verlusttragfähigkeit der Banken zunimmt.

Demgegenüber begünstigt die Unternehmensbesteuerung in den meisten Ländern die Finanzierung durch Fremdkapital, da Zinsaufwendungen für Kredite und Anleihen den zu versteuernden Gewinn eines Unternehmens mindern, während Erträge des Eigenkapitals nicht steuerlich abzugsfähig sind. Folglich wird die Finanzierungsstruktur – sowohl von nichtfinanziellen Unternehmen als auch von Banken – durch die Unternehmensbesteuerung hin zu einer höheren Verschuldungsquote verzerrt.infoFür eine Zusammenfassung der Literatur vgl. Franziska Bremus und Jeremias Huber (2016): Corporate Taxation, Leverage, and Macroeconomic Stability. DIW Roundup 93 (online verfügbar). Der sogenannte Debt Bias of Taxation wirkt somit dem stabilisierenden Anreiz der Bankenabgabe entgegen.

Vor dem Hintergrund dieser gegenläufigen Anreize auf den Verschuldungsgrad und damit auf die Stabilität der Banken untersucht der vorliegende Beitrag, wie sich die Einführung von Bankenabgaben in Europa in Abhängigkeit von der Unternehmensbesteuerung auf den Verschuldungsgrad und damit auf die Stabilität der Banken ausgewirkt hat.infoFür weitergehende Informationen zu Analyse, Daten und Ergebnissen vgl. Franziska Bremus, Kirsten Schmidt und Lena Tonzer (2020): Interactions between bank levies and corporate taxes: How is bank leverage affected? Journal of Banking and Finance 118 (online verfügbar). Hierfür werden Bankbilanzdaten und gesamtwirtschaftliche Daten für 27 EU-Länder über den Zeitraum 2006 bis 2014 ausgewertet. Da auch der 2015 eingeführte Einheitliche Abwicklungsfonds durch eine Bankenabgabe finanziert wird, ist es wichtig, potentielle Wechselwirkungen zwischen Bankenabgabe und länderspezifischen, nichtregulatorischen Faktoren wie der Unternehmensbesteuerung besser zu verstehen.

Bankenabgaben im Euroraum: Von unterschiedlichen nationalen Regelungen zum Einheitlichen Abwicklungsfonds

Nach der globalen Finanzkrise haben viele europäische Länder Bankenabgaben eingeführt, um die Banken an den Kosten möglicher künftiger Abwicklungs- und Restrukturierungsmaßnahmen zu beteiligen und deren Folgen für die Steuerzahlerinnen und Steuerzahler abzumildern. Bald nach den ersten politischen Diskussionen über einen fairen Beitrag des Bankensystems zu den Kosten von Finanzkrisen, initiiert durch die Gruppe der G20-Staaten, traten in neun europäischen Ländern im Jahr 2011 nationale Bankenabgaben in Kraft (Abbildung 1). Zuvor wurde nur in Schweden und Ungarn eine Bankenabgabe erhoben. Ende 2014 hatten insgesamt 17 EU-Mitgliedstaaten eine Bankenabgabe implementiert. Die Mehrzahl der Länder setzte neben der Finanzierung von Abwicklungsfonds durch die Abgabe außerdem einen Anreiz zu einer höheren Eigenkapitalausstattung, indem sie als Bemessungsgrundlage die Verbindlichkeiten einer Bank abzüglich der Kundeneinlagen festlegten (Abbildung 2).infoDie Verbindlichkeiten sind hier als die Bilanzsumme ohne Eigenkapital definiert. Mit einer solchen regulatorischen Abgabe verteuern sich für Banken die Kosten einer Finanzierung über Fremdkapital im Vergleich zu den Kosten für Eigenmittel und Kundeneinlagen. Einige Länder wählten dagegen alternative Bemessungsgrundlagen, zum Beispiel die Kundeneinlagen (Irland, Spanien und Zypern), die Bilanzsumme der Bank (Slowenien, Ungarn) oder die Mindesteigenkapitalanforderungen (Frankreich). Während manche Länder den Beitragssatz der Abgabe nach und nach erhöhten, blieb er in anderen Ländern konstant. In Österreich, Deutschland, den Niederlanden und dem Vereinigten Königreich waren kleine Banken von der Abgabe ausgenommen, in den anderen Ländern dagegen nicht. Insgesamt gab es zwischen den Bankenabgaben der europäischen Länder also deutliche Unterschiede in der Ausgestaltung.

Seit 2015 wird die Bankenabgabe im Euroraum einheitlich nach den Vorgaben der Banking Resolution and Restructuring Directive (BRRD) berechnet und erhoben.infoRechtlich maßgeblich für die Berechnung der Bankenabgabe sind die Richtlinie 2014/59 EU (BRRD), die zugehörige Delegierte Verordnung (EU) 2015/63 und die Durchführungsverordnung des Rates (EU) 2015/81. Wie bei der Mehrzahl der vorherigen nationalen Abgaben wird die Steuer zur Finanzierung des Einheitlichen Abwicklungsfonds, grob gesprochen, auf die Verbindlichkeiten ohne Kundeneinlagen erhoben. Zudem wird das Risikoprofil der Bank mittels eines Risikofaktors berücksichtigt.infoVgl. Website des Einheitlichen Abwicklungsfonds (online verfügbar). Kleine Banken mit einer Bilanzsumme von maximal einer Milliarde Euro zahlen einen nach der Größe gestaffelten pauschalen Beitrag. Für größere Banken wird ein Risikofaktor berechnet, der eine Vielzahl von Risikomaßen (zum Beispiel Verschuldungsgrad, Kapitalquote, Mindestliquiditätsquote, systemische Bedeutung der Bank, Mitgliedschaft der Bank in anderen Schutzmechanismen) einbezieht. Dieser Risikofaktor wird dann auf die Bemessungsgrundlage angewendet.

Die unterschiedliche Einführung der Bankenabgaben in den EU-Ländern, sowohl über die Zeit als auch mit Blick auf die Ausgestaltung der Abgabe, ist nützlich für eine empirische Evaluierung der Auswirkungen dieser Abgaben auf die Verschuldung der europäischen Banken. So kann die Kapitalstruktur von Banken, die eine Abgabe entrichten müssen, mit solchen, die keiner Abgabe unterliegen, verglichen werden. Außerdem kann die Bedeutung unterschiedlicher Bemessungsgrundlagen für die Finanzierungsentscheidungen der Banken analysiert werden. Schließlich lassen sich aus den Ergebnissen zu den nationalen Bankenabgaben auch Schlüsse für die Auswirkungen der europäischen Bankenabgabe ziehen.

Evaluierung: Wie wirken nationale Bankenabgaben auf die Verschuldung der Banken?

Die vorliegende Analyse basiert auf Bilanzdaten von rund 3 000 Banken aus 27 EU-Ländern sowie Informationen auf Länderebene. Betrachtet wird, wie effektiv die Bankenabgaben zur Verringerung des Verschuldungsgrads der europäischen Banken beziehungsweise zur Stärkung der Kapitalisierung in Abhängigkeit von der Höhe der Körperschaftsteuersätze beigetragen haben. War die Lenkungswirkung durch die Abgaben stark genug, um der steuerlichen Diskriminierung der Eigenkapital- gegenüber der Fremdkapitalfinanzierung entgegenzuwirken? Und welche Rolle spielt die Ausgestaltung einer Bankenabgabe mit Blick auf die Bemessungsgrundlage für ihre Wirksamkeit?

Um diese Fragen zu beantworten, werden in der empirischen Untersuchung europäische Banken, die einer Abgabe unterliegen, mit solchen verglichen, die (noch) keine Abgabe entrichten müssen. Gleichzeitig werden im Regressionsmodell die Effekte EU-weiter Regulierungsänderungen, die alle Länder gleich betreffen, sowie bankspezifische und gesamtwirtschaftliche Unterschiede herausgerechnet. Der Beobachtungszeitraum endet mit dem Jahr 2014, da die Mitglieder der Europäischen Bankenunion seit 2015 Beiträge an den Einheitlichen Abwicklungsfonds entrichten. Außerdem wurden vor allem nach 2014 die Eigenkapitalregelungen schrittweise verschärft – eine weitere Regulierungsänderung, die die Ergebnisse zu den Auswirkungen der Bankenabgabe verzerren könnte.

Nationale Bankenabgaben haben Verschuldungsquote der Banken reduziert, …

Die Schätzungen zeigen, dass Banken in Ländern mit einer Bankenabgabe in der Tat eine geringere Verschuldungsquote und damit stärkere Kapitalpuffer haben als Banken, die keiner Bankenabgabe unterliegen. Dieses Ergebnis bestätigt die Befunde anderer Studien.infoVgl. Michael Devereux, Niels Johannesen und John Vella (2019): Can Taxes Tame the Banks? Evidence from European Bank Levies. Economic Journal 129 (624), 3058–3091. Durch die Bankenabgabe werden die Finanzierungskosten der Banken für Fremdkapital in Relation zu den Kosten für Eigenkapital erhöht, so dass eine Finanzierung über mehr Eigenkapital attraktiver wird – jedenfalls dann, wenn die Bankenabgabe auf die Verbindlichkeiten abzüglich der Kundeneinlagen (das sogenannte „V–E-Design“) erhoben wird. Eine Abgabe auf Bankverbindlichkeiten kann somit zu einer höheren Verlusttragfähigkeit der Banken beitragen.infoEine andere Studie zeigt außerdem, dass eine Steuer auf Bankverbindlichkeiten trotz der steigenden Finanzierungskosten nicht zu einer Einschränkung der Kreditvergabe führt. Vgl. Claire Célérier, Thomas Kick und Steven Ongena (2019): Taxing Bank Leverage: The Effects on Bank Portfolio Allocation. Working Paper (online verfügbar). Für andere Bemessungsgrundlagen der Abgabe findet sich keine signifikante Verringerung des Verschuldungsgrads.

Im Gegensatz zu dem stabilisierenden Effekt der Bankenabgaben auf die Kapitalstruktur weisen die Daten darauf hin, dass höhere Körperschaftsteuersätze mit einem höheren Verschuldungsgrad der Banken einhergehen. Je höher der Steuersatz, desto größer sind die Steuererleichterungen für Zinsen auf Fremdkapital. Mit dieser steuerlichen Bevorzugung von Fremd- gegenüber Eigenkapital steigt der optimale Verschuldungsgrad von nichtfinanziellen Unternehmen und auch Banken.infoVgl. Lars P. Feld, Jost H. Heckemeyer und Michael Overesch (2013): Capital Structure Choice and Company Taxation: A Meta-study. Journal of Banking and Finance 37(8), 2850–2866; Leonardo Gambacorta et al. (2017): The Effects of Tax on Bank Liability Structure. BIS Working Paper 611; Jost H. Heckemeyer und Ruud A. De Mooij (2017): Taxation and corporate debt: Are banks any different? National Tax Journal 70 (1), 53–76; und Alexander Schandlbauer (2017): How do financial Institutions react to a Tax Increase? Journal of Financial Intermediation 30, 86–106. So haben zum Beispiel die Banken in Spanien, wo der Körperschaftsteuersatz im Beobachtungszeitraum hoch ist (Abbildung 3), einen höheren Anreiz, sich über Fremdkapital wie Anleihen oder Interbankenkredite zu refinanzieren, als Banken in Irland, wo dieser Steuersatz im Durchschnitt der Beobachtungsperiode mehr als 20 Prozentpunkte niedriger ist. Während eine Abgabe auf Bankverbindlichkeiten also einen geringeren Verschuldungsgrad begünstigt, geht ein höherer Körperschaftsteuersatz mit höherer Fremdkapitalfinanzierung einher. Im Folgenden wird beleuchtet, welche Wechselwirkungen zwischen diesen gegenläufigen Effekten entstehen.

… bei sehr hohen Körperschaftsteuersätzen stärken sie die Kapitalisierung aber nicht

Bei einem durchschnittlichen Körperschaftsteuersatz von 30 Prozent reduziert die Einführung einer Bankenabgabe den Verschuldungsgrad um 1,6 Prozentpunkte. Für die Eigenkapitalquote einer durchschnittlichen Bank (zehn Prozent) in der Stichprobe bedeutet dies eine Erhöhung um 16 Prozent, also von 10,0 auf 11,6 Prozent. Es zeigt sich aber, dass der Anreiz zu einer geringeren Verschuldung durch die Bankenabgaben schwächer wird, je höher der Körperschaftsteuersatz in einem Land ist (Abbildung 4). Während der Verschuldungsgrad von Banken, die eine Abgabe auf ihre Verbindlichkeiten abzüglich ihrer Kundeneinlagen zahlen müssen, bei einem Körperschaftsteuersatz von zehn Prozent fast vier Prozentpunkte geringer ausfällt als bei Banken, die keiner Abgabe unterliegen, beträgt diese Differenz in der Verschuldungsquote bei einem Steuersatz von 40 Prozent nur noch 0,5 Prozentpunkte. In den Ländern mit sehr hohen Steuersätzen hatten Bankenabgaben also kaum einen Effekt auf die Kapitalisierung der Banken, da der Debt Bias der Unternehmensbesteuerung überwiegt. Auch hierbei ist die Ausgestaltung der Abgabe essentiell. Nur wenn die Verbindlichkeiten (ohne Kundeneinlagen) besteuert werden, wird die Verschuldungsquote reduziert. Für andere Bemessungsgrundlagen der Abgabe kann die Verschuldung der Banken bei sehr hohen Steuersätzen sogar steigen, auch wenn dieser Effekt im statistischen Sinne kaum signifikant ist.

Fazit: Interaktionen zwischen regulatorischen Abgaben und fiskalischen Steuern berücksichtigen

Insgesamt unterstreichen die empirischen Befunde, dass Bankenabgaben nicht nur der Finanzierung von Abwicklungs- und Restrukturierungsfonds dienen, sondern gleichzeitig auch zu geringeren Verschuldungsquoten von Banken und damit zu einer höheren Widerstandskraft gegenüber negativen Schocks, beispielsweise einer drohenden Insolvenzwelle von Unternehmen, beitragen können. Mit einer höheren Verlusttragfähigkeit kann auch die Wahrscheinlichkeit schwerer Finanzkrisen verringert werden. Für einen positiven Effekt auf die Kapitalisierung der Banken ist dabei die Ausgestaltung als Abgabe auf die Verbindlichkeiten essentiell. Allerdings wirken auch solche Bankenabgaben nur dann günstig auf die Kapitalstruktur der Banken, wenn der Körperschaftsteuersatz und damit die Verzerrung hin zur Fremdfinanzierung in einem Land nicht zu hoch ist. Die Stärkung der Verlusttragfähigkeit der Banken ist folglich in einem Umfeld mit geringerer steuerlicher Diskriminierung von Eigenkapital effektiver.

Diese Befunde weisen darauf hin, dass sich die Bankenabgabe zur Finanzierung des Einheitlichen Abwicklungsfonds trotz ihrer einheitlichen Implementierung in den Ländern der Europäischen Bankenunion unterschiedlich auf die Finanzierungsentscheidungen der Banken auswirken dürfte, da die Anreize für eine höhere Verschuldung in Form der Körperschaftsteuersätze über die Länder hinweg variieren.

Franziska Bremus

Wissenschaftliche Mitarbeiterin in der Abteilung Makroökonomie



JEL-Classification: G21;G28;L51
Keywords: Bank leverage, bank levy, debt bias of taxation
DOI:
https://doi.org/10.18723/diw_wb:2020-35-1
Frei zugängliche Version: (econstor)
http://hdl.handle.net/10419/226728

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