Reform des Ehegattensplittings: Realsplitting mit niedrigem Übertragungsbetrag ist ein guter Kompromiss

DIW Wochenbericht 41 / 2020, S. 785-794

Stefan Bach, Björn Fischer, Peter Haan, Katharina Wrohlich

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  • Bericht untersucht Reformoptionen für Ehegattensplitting
  • Realsplitting wie bei Geschiedenen oder übertragbarer Grundfreibetrag verringern Grenzbelastung des Zweitverdiensts kaum und erhöhen Erwerbsquote von Frauen nur wenig
  • Zusatzfreibeträge entlasten Beidverdiener-Paare mit mittleren und höheren Einkommen zusätzlich, während Steuerabzugsbetrag auf rechtliche Vorbehalte stößt
  • Realsplitting mit Übertragungsbetrag in Höhe des Grundfreibetrags ist guter Kompromiss zwischen verschiedenen Anforderungen einer Reform
  • Vorschlag fördert die Erwerbsbeteiligung von Frauen und erzielt Steuermehraufkommen von zehn Milliarden Euro

„Mit dem zusätzlichen Steueraufkommen könnte man Familien über höheres Kindergeld, Kinderfreibeträge oder auch eine bessere Kinderbetreuungsinfrastruktur breit entlasten. Das hilft gerade Familien mit kleineren Kindern viel mehr als die paar Euro, die sie beim Ehegattensplitting sparen.“ Stefan Bach

Ein Realsplitting wie bei Geschiedenen oder eine Individualbesteuerung mit übertragbarem Grundfreibetrag sind traditionelle Reformoptionen für das Ehegattensplitting. Ihr Nachteil ist, dass sie die Grenzbelastungen des Einkommens von zweitverdienenden PartnerInnen kaum reduzieren und somit die Erwerbsbeteiligung von verheirateten Frauen nur wenig fördern. Ein weiterer Reformvorschlag sind Zusatzfreibeträge für Ehepaare. Diese sind aber schwer verständlich und begünstigen Beidverdiener-Paare mit mittleren und höheren Einkommen zusätzlich. Ein alternativer Steuerabzugsbetrag für Ehepaare stößt in Deutschland auf rechtliche Vorbehalte. Ein guter Kompromiss zwischen den verschiedenen Reformanforderungen wäre ein Realsplitting für Ehepaare mit einem Übertragungsbetrag in Höhe des Grundfreibetrags. Dieser Vorschlag genügt den rechtlichen Anforderungen, ist leicht verständlich, vermeidet Belastungen in den unteren und mittleren Einkommensgruppen, fördert die Erwerbsbeteiligung von Zweitverdienenden und erzielt ein gewisses Steuermehraufkommen.

Seit Langem wird in Deutschland eine Reform des Ehegattensplittings diskutiert.infoFür Zusammenfassungen dieser Diskussion siehe zum Beispiel Ulrike Spangenberg (2016): Der lange Weg zur Individualbesteuerung: Gleichstellungspolitische Perspektiven. Steuer und Wirtschaft Nr. 4, 343–353; Ralf Maiterth und Malte Chirvi (2015): Das Ehegattensplitting aus Sicht der Steuerwissenschaften. Steuer und Wirtschaft Nr. 1, 19–32; Joachim Englisch und Johannes Becker (2016): Reformbedarf und Reformoptionen beim Ehegattensplitting. ifst-Schrift 510 (online verfügbar, abgerufen am 21. September 2020. Dies gilt auch für alle anderen Online-Quellen in diesem Wochenbericht, sofern nicht anders vermerkt); Maria Wersig (2013): Der lange Schatten der Hausfrauenehe. Zur Reformresistenz des Ehegattensplitting. Opladen; Hermann Buslei und Katharina Wrohlich (2014): Besteuerung von Paaren – Das Ehegattensplitting und seine Alternativen. DIW Roundup Nr. 21 (online verfügbar). Kritisiert wird, dass Alleinverdiener-Ehepaare mit höherem Einkommen begünstigt werden. Außerdem setzt der Status Quo negative Arbeitsanreize für die (meist weiblichen) Zweitverdienenden. Diese sind bei einer Individualbesteuerung ohne Splittingverfahren steuerlich weniger belastet. Die Steuerpolitik schreckt jedoch davor zurück, das Splittingverfahren abzuschaffen. Denn dies würde Paare mit Alleinverdienenden oder mit nur geringen Einkommen der Zweitverdienenden stärker belasten. Reformvorschläge, die weiterhin die Unterhaltsbeziehungen zwischen den PartnerInnen berücksichtigen – etwa durch ein Realsplitting oder einen übertragbaren GrundfreibetraginfoDabei werden Einkommen bis zur Höhe des Grundfreibetrags oder bis zu einem höheren Übertragungsbetrag vom steuerpflichtigen Einkommen der höherverdienenden PartnerIn abgezogen und bei der geringerverdienenden PartnerIn besteuert. – reduzieren die Splittingvorteile nur bei größeren Einkommensunterschieden und höheren Einkommen. Die Grenzbelastungen der Zweitverdienenden, also die Belastungen des zusätzlichen Einkommens, werden dadurch aber nur wenig gesenkt oder sogar in bestimmten Konstellationen erhöht. Arbeitsmarktbeteiligung und Gleichstellung im Arbeitsleben von Frauen mit Kindern werden dadurch kaum gefördert. Neuere Vorschläge des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesfinanzministerium (BMF)infoWissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen (2018): Zur Reform der Besteuerung von Ehegatten. Gutachten 02/2018, 36ff. (online verfügbar). und des Internationalen Währungsfonds (IWF)infoVictoria Perry, Shafik Hebous und Alexander Klemm (2019): Germany: Selected Issues. Tax Pressures and Reform Options. IMF Country Report No. 19/214, 39ff. (online verfügbar). versuchen, mit Zusatzfreibeträgen oder Steuerabzügen für Ehepaare diese Wirkungen zu verstärken und zugleich die Begünstigung von Alleinverdiener-Paaren zu erhalten.

Dieser Wochenbericht vergleicht die Wirkungen dieser alten und neuen Reformvorschläge zum Ehegattensplitting. Die Simulationsrechnungen basieren auf den Daten des Sozio-oekonomischen Panels aus dem Jahr 2018 mit den Vorjahreseinkommen 2017. Diese Einkommen werden auf das Niveau des Jahres 2020 fortgeschrieben, das vor Ausbruch der Corona-Krise erwartet wurde und das nach der Krise 2021 oder 2022 wieder erreicht werden könnte. Die wirtschaftlichen Wirkungen der Reformen werden mit dem Mikrosimulationsmodell STSM berechnet.infoViktor Steiner et al. (2012): Documentation of the Tax-Benefit Microsimulation Model STSM. Version 2012. DIW Berlin Data Documentation 63, (online verfügbar). Dabei wird das voraussichtliche Einkommensteuerrecht 2021 zugrunde gelegt, einschließlich der vorgeschlagenen Änderungen bei Einkommensteuertarif, Kindergeld und KinderfreibetraginfoReferentenentwurf des Bundesministeriums der Finanzen (2020): Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur steuerlichen Entlastung von Familien sowie zur Anpassung weiterer steuerlicher Regelungen (Zweites Familienentlastungsgesetz – 2. FamEntlastG). Bearbeitungsstand: 30. Juni 2020 10:11 Uhr (online verfügbar). sowie der beschlossenen Teilabschaffung des Solidaritätszuschlags. Für die Simulation der Reformszenarien werden die PartnerInnen einzeln veranlagt und nur noch Übertragungsbeträge, Zusatzfreibeträge oder Steuerabzugsbeträge zwischen den PartnerInnen berücksichtigt. Zur Simulation der Arbeitsmarktwirkungen wird ein strukturelles Arbeitsangebotsmodell geschätzt, mit dessen Parametern die Arbeitsangebotsreaktionen der verschiedenen Reformszenarien vorhergesagt werden können.infoVgl. dazu Steiner et al (2012), a.a.O. Dabei wird angenommen, dass die PartnerInnen über ihr Arbeitsangebot in Abhängigkeit vom gemeinsamen Nettoeinkommen entscheiden.

Ferner werden die Wirkungen des Lohnsteuerverfahrens vernachlässigt, die PartnerInnen orientieren sich per Annahme allein an der veranlagten Einkommensteuer. Es werden nur abhängig Beschäftigte betrachtet, die Wirkungen bei Selbständigen werden vernachlässigt. Zudem werden Gestaltungen zwischen den PartnerInnen vernachlässigt, mit denen diese auf die Reformszenarien reagieren können, vor allem bei Unternehmen- und Vermögenseinkommen. Diese dürften für die Arbeitsangebotswirkungen nur eine sehr geringe Rolle spielen, könnten aber die fiskalischen Aufkommenswirkungen moderat reduzieren.

Individualbesteuerung belastet Alleinverdienende stark, senkt aber Grenzbelastung für Zweitverdienende deutlich

Das Splittingverfahren bei der Einkommensteuer bedeutet, dass die Einkommen von zusammen veranlagten Ehepaaren addiert werden und jeder Partner beziehungsweise jede Partnerin die Hälfte davon versteuert. Dadurch entstehen bei ungleichen Einkommen der PartnerInnen aufgrund des progressiven Steuertarifs Steuervorteile. Der Splittingvorteil ist umso höher, je größer die Einkommensunterschiede zwischen den PartnerInnen sind und je höher das gemeinsame steuerpflichtige Einkommen ist. Die höchsten Vorteile ergeben sich für Alleinverdiener-Paare mit Einkommen, ab denen die Spitzensteuersätze von 42 Prozent und 45 Prozent (Reichensteuerzuschlag) gelten. Ab einem gemeinsam zu versteuernden Einkommen von 116000 Euro beträgt der Splittingvorteil im Jahr 2021 9128 Euro, einschließlich Solidaritätszuschlag sind es 11306 Euro. Wenn ein Partner oder eine Partnerin alleine den Reichensteuersatz zahlen würde, steigt der Vorteil deutlich an. Ab einem gemeinsamen zu versteuernden Einkommen von 550000 Euro beträgt der Splittingvorteil des Alleinverdiener-Paares 17366 Euro im Jahr, mit Solidaritätszuschlag steigt er auf 18321 Euro – das ist ein größerer Kleinwagen pro Jahr.

Männer erzielen als Arbeitnehmer in Vollzeit 2020 aus ihren Arbeitseinkommen ein durchschnittliches zu versteuerndes Einkommen von 45000 Euro.infoStatistisches Bundesamt (Destatis) (2020): Verdienste und Arbeitskosten. Arbeitnehmerverdienste 2019 (online verfügbar). Durchschnittlicher Bruttostundenverdienst Männer, mit drei Prozent fortgeschrieben auf 2020, bezahlte Wochenarbeitszeit von 39 Stunden, abzüglich Werbungskostenpauschbetrag und Vorsorgeaufwendungen, keine sonstigen Einkünfte oder Sonderausgaben, keine außergewöhnlichen Belastungen, kein Kinderfreibetrag. Für Alleinverdiener-Paare resultiert daraus im Jahr 2021 ein Splittingvorteil von immerhin 4237 Euro, der Solidaritätszuschlag wird 2021 auf diese Einkommen nicht mehr erhoben. Dieser Splittingvorteil sinkt allerdings zügig bei eigenen Einkommen des oder der Zweitverdienenden: Erzielt er oder sie 10000 Euro im Jahr, sinkt der Vorteil auf 1456 Euro im Jahr, bei 20000 Euro sind es nur noch 654 Euro im Jahr.

Im Folgenden werden diese Einkommenseffekte sowie die Grenzbelastungen von Zweitverdienenden für ein zu versteuerndes Einkommen des oder der Hauptverdienenden von 45000 Euro im Jahr illustriert (Abbildung 1 bis 7). Beim geltenden Recht des Ehegattensplittings gilt für beide PartnerInnen die Grenzbelastung der Hälfte des gemeinsamen zu versteuernden Einkommens. Dadurch bezahlt der oder die zweitverdienende PartnerIn bereits auf den ersten selbst verdienten Euro eine Belastung von 27 Prozent, die bei höheren Einkommen weiter steigt. Entsprechend sinken die Nettoeinkommen aus dem Zweitverdienst und damit die Motivation, eine Erwerbsarbeit aufzunehmen oder auszuweiten. Bei hauptverdienenden PartnerInnen sinkt dagegen die Grenzbelastung: Er oder sie würde in dem Beispiel bei Individualbesteuerung eine Grenzbelastung von 37 Prozent statt 27 Prozent bezahlen.

Bei einer Individualbesteuerung versteuern beide PartnerInnen ihr eigenes Einkommen, der Splittingvorteil fällt weg. Entsprechend werden Paare mit Alleinverdienenden oder Zweitverdienenden mit geringen Einkommen deutlich stärker besteuert als bisher. Das Steuermehraufkommen ist bei einer Abschaffung des Splittingverfahrens mit 25,6 Milliarden Euro im Jahr beträchtlich (Tabelle 1). Damit könnte man die Einkommensteuer und andere Steuer- oder Abgabenbelastungen senken oder Ausgabenprogramme ausweiten, etwa für Familien, Betreuung oder Bildung.infoStefan Bach, Björn Fischer, Peter Haan und Katharina Wrohlich (2017): Ehegattenbesteuerung: Individualbesteuerung mit übertragbarem Grundfreibetrag schafft fiskalische Spielräume. DIW Wochenbericht Nr. 13 (online verfügbar). Das Gros der Mehreinnahmen entsteht bei den höheren Einkommensgruppen. In Relation zum Einkommen werden allerdings auch die Ehepaare in den mittleren Einkommensgruppen mit bis zu 1,8 Prozent des Haushaltsnettoeinkommens belastet.

Tabelle 1: Steuermehreinnahmen durch Reformen des Ehegattensplittings 2021

Quantile des Haushaltsbruttoäquivalenzeinkommens1 Individualbesteuerung Realsplitting mit maximal 13805 Euro Übertragungsbetrag Übertragbarer Grundfreibetrag Wissenschaftlicher Beirat beim BMF: Übertragbarer Grundfreibetrag und Ehezusatzfreibetrag IWF-Vorschlag 1: Ungeminderter Ehezusatzfreibetrag IWF-Vorschlag 2: Steuerabzug für Ehepaare Realsplitting mit maximal 9696 Euro Übertragungsbetrag
Milliarden Euro
Erstes Dezil 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0
Zweites Dezil 0,7 0,0 0,1 0,0 0,1 0,2 0,0
Drittes Dezil 1,4 0,0 0,1 0,0 0,2 0,5 0,1
Viertes Dezil 1,5 0,1 0,1 −0,3 −0,2 0,2 0,2
Fünftes Dezil 2,4 0,2 0,2 −0,3 −0,1 0,6 0,3
Sechstes Dezil 2,2 0,2 0,3 −0,6 −0,7 0,2 0,4
Siebtes Dezil 2,9 0,3 0,7 −0,4 −0,6 0,6 0,6
Achtes Dezil 3,3 0,6 1,5 −0,1 −1,0 0,8 1,0
Neuntes Dezil 4,5 1,2 2,9 1,3 −0,6 1,8 1,8
Zehntes Dezil 6,6 2,7 5,0 3,9 0,2 3,6 3,5
90–95-Prozent-Perzentil 2,9 1,0 2,2 1,5 −0,1 1,5 1,4
Top 5-Prozent-Perzentil 3,7 1,7 2,8 2,4 0,2 2,2 2,1
Insgesamt 25,6 5,3 10,9 3,5 −2,6 8,7 7,9
Nachrichtlich:
Ohne Kinder 11,8 2,0 5,8 1,7 −2,4 3,0 3,1
Mit Kind(ern) 13,8 3,3 5,1 1,8 −0,2 5,8 4,8
Beidverdienende2 7,1 1,4 5,5 -1,0 −10,3 -3,2 2,3
Alleinverdienende2 17,8 3,8 4,8 3,9 7,5 11,3 5,5
Nachrichtlich:
Mehreinnahmen Arbeitsmarktwirkung3 6,2 1,6 1,1 1,9 6,7 6,0 2,1
Gesamtwirkung 31,8 6,9 12,0 5,4 4,2 14,7 10,0
Prozent des Haushaltsnettoeinkommens der Ehepaare
Erstes Dezil 0,3 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1 0,0
Zweites Dezil 0,8 0,0 0,1 0,0 0,2 0,3 0,1
Drittes Dezil 1,4 0,0 0,1 0,0 0,2 0,5 0,1
Viertes Dezil 1,3 0,1 0,1 −0,2 −0,1 0,2 0,1
Fünftes Dezil 1,8 0,1 0,1 −0,3 0,0 0,5 0,3
Sechstes Dezil 1,5 0,1 0,2 −0,4 −0,5 0,1 0,2
Siebtes Dezil 1,7 0,2 0,4 −0,3 −0,4 0,4 0,4
Achtes Dezil 1,7 0,3 0,8 0,0 −0,5 0,4 0,5
Neuntes Dezil 2,0 0,5 1,3 0,6 −0,3 0,8 0,8
Zehntes Dezil 1,8 0,7 1,3 1,0 0,0 1,0 0,9
90–95-Prozent-Perzentil 2,1 0,7 1,6 1,1 −0,1 1,1 1,0
Top 5-Prozent-Perzentil 1,6 0,7 1,2 1,0 0,1 0,9 0,9
Insgesamt 1,6 0,3 0,7 0,2 −0,2 0,5 0,5
Nachrichtlich:
Ohne Kinder 2,4 0,4 1,2 0,3 −0,5 0,6 0,6
Mit Kind(ern) 3,1 0,7 1,1 0,4 0,0 1,3 1,1
Beidverdienende2 1,2 0,2 0,9 −0,2 −1,7 −0,5 0,4
Alleinverdienende2 5,4 1,2 1,5 1,2 2,3 3,4 1,7
Nachrichtlich:
Mehreinnahmen Arbeitsmarktwirkung3 0,4 0,1 0,1 0,1 0,4 0,4 0,1
Gesamtwirkung 2,0 0,4 0,8 0,3 0,3 0,9 0,6

1 Äquivalenzgewichtet mit modifizierter OECD-Skala. Einstufung in Quantile nach der gesamten Bevölkerung.

2 Alleinverdienende: geringer verdienende Person hat weniger als 5 400 Euro Bruttoeinkommen im Jahr.

3 Annahme: Das zusätzliche Arbeitsangebot wird im Umfang von 90 Prozent zu den bestehenden Löhnen realisiert.

Quelle: Berechnungen des DIW Berlin mit dem STSM auf Grundlage von fortgeschriebenen Daten des Sozio-oekonomischen Panel (SOEP), Distribution v35, Einkommensfortschreibung 2020 (vor Corona-Krise), Einkommensteuerrecht 2021.

Das Arbeitsvolumen verheirateter Frauen würde bei einer Individualbesteuerung deutlich steigen (Tabelle 2): Die Partizipationsquote stiege um 1,5 Prozentpunkte, die wöchentliche Arbeitszeit um knapp fünf Prozent. Bei Männern wäre eine minimale Verringerung des Arbeitsangebots zu erwarten, die wöchentliche Arbeitszeit verheirateter Männer würde durchschnittlich um ein halbes Prozent sinken. Wird das zusätzliche Arbeitsangebot im Umfang von 90 Prozent zu den bestehenden Löhnen realisiert, entstehen weitere Mehreinnahmen bei Steuern und Sozialbeiträgen in Höhe von gut sechs Milliarden Euro (Tabelle 1).infoDies beruht auf der Annahme, dass das zusätzliche Arbeitsvolumen vollständig sozialversicherungspflichtig beschäftigt ist. Bei den Einnahmen werden neben Einkommensteuer und Solidaritätszuschlag auch Mehrwertsteuer und Verbrauchsteuern sowie die Sozialbeiträge (Arbeitnehmer- und Arbeitgeberbeiträge) berücksichtigt. Dadurch erzielt die gesamte Reform fast 32 Milliarden Euro Mehreinnahmen.

Tabelle 2: Arbeitsangebotseffekte von verheirateten Paaren

Variable Individualbesteuerung Realsplitting mit maximal 13805 Euro Übertragungsbetrag Übertragbarer Grundfreibetrag Wissenschaftlicher Beirat beim BMF: Übertragbarer Grundfreibetrag und Ehezusatzfreibetrag IWF-Vorschlag 1: Ungeminderter Ehezusatzfreibetrag IWF-Vorschlag 2: Steuerabzug für Ehepaare Realsplitting mit maximal 9696 Euro Übertragungsbetrag
Männer Frauen Männer Frauen Männer Frauen Männer Frauen Männer Frauen Männer Frauen Männer Frauen
Veränderung der Partizipation in Prozentpunkten −0,08 1,52 −0,03 0,37 −0,01 0,55 0,02 0,96 0,10 1,67 0,05 1,63 −0,03 0,56
Veränderung der Arbeitsstunden in Prozent −0,52 4,87 -0,27 1,19 −0,37 1,31 −0,30 2,17 −0,11 5,26 −0,41 5,07 −0,35 1,71
Veränderung der Lohnsumme in Mrd. Euro1) −1,4 10,3 −0,9 3,2 −1,4 3,0 −1,3 4,1 −0,8 10,4 −1,6 10,2 −1,2 4,2

1 Annahme: Das zusätzliche Arbeitsangebot wird vollständig zu den bestehenden Löhnen realisiert.

Quelle: Berechnungen des DIW Berlin mit dem STSM auf Grundlage von fortgeschriebenen Daten des Sozio-oekonomischen Panel (SOEP), Distribution v35, Einkommensfortschreibung 2020 (vor Corona-Krise), Einkommensteuerrecht 2021.

Realsplitting erhält Steuervorteile bei den Normalverdienenden und hat daher nur geringe Arbeitsmarktwirkungen

Eine weitgehende Individualbesteuerung wird in vielen Ländern praktiziert, beispielsweise in Schweden und Österreich.infoEinen Überblick geben Åsa Gunnarsson, Margit Schratzenstaller und Ulrike Spangenberg (2017): Gender equality and taxation in the European Union. Study for the FEMM Committee, European Parliament (online verfügbar); Herwig Immervoll et al. (2009): An Evaluation of the Tax-Transfer Treatment of Married Couples in European Countries. IZA DP No. 3965 (online verfügbar). Sie gilt in Deutschland aber als nicht opportun, da dann die Realtransfers und Unterhaltspflichten zwischen den PartnerInnen bei der Einkommensteuer nicht mehr oder nur noch teilweise berücksichtigt werden. Dafür gelten hierzulande auch rechtliche Anforderungen.infoVgl. insbesondere Bundesverfassungsgericht (1990), BVerfGE 82, 60 (online verfügbar). Eine pragmatische Lösung hierzu ist ein Realsplitting für alle Ehepaare analog zu den Regelungen für Unterhaltszahlungen zwischen getrennt lebenden oder geschiedenen EhepartnerInnen: Der oder die höherverdienende PartnerIn kann einen maximalen Übertragungsbetrag von 13805 Euro als Sonderausgaben von seinem steuerpflichtigen Einkommen abziehen (§ 10 Abs. 1a Nr. 1 EStG). Diesen muss der oder die empfangende PartnerIn als sonstige Einkommen versteuern (§ 22 Nr. 1a EStG).

Im Beispiel des oder der Hauptverdienenden mit 45000 Euro setzt die Grenzbelastung des oder der Zweitverdienenden dann bei einem Einkommen von 13805 Euro ein und zwar mit 22 Prozent gemäß dem Einkommensteuertarif 2021 (Abbildung 2). Wenn der Einkommensunterschied zwischen den PartnerInnen das Doppelte des Übertragungsbetrags unterschreitet (in dem gewählten Beispiel ab 17400 Euro Einkommen des oder der Zweitverdienenden), wird der Übertragungsbetrag entsprechend gekürzt. Dann wird wie beim gegenwärtigen Vollsplitting die hälftige Aufteilung des gemeinsamen Einkommens erreicht und das Realsplitting wirkt wie das Vollsplitting des geltenden Rechts.

Das Realsplitting senkt die Belastungen der Alleinverdiener-Paare im Vergleich zur reinen Individualbesteuerung deutlich, in dem gewählten Beispiel auf nur noch 322 Euro im Jahr. Entsprechend sinkt auch das Mehraufkommen der Reform auf 5,3 Milliarden Euro (Tabelle 1). Im Wesentlichen begrenzt die Reform nur hohe Splittingvorteile, das Mehraufkommen entsteht vor allem in den oberen Einkommensgruppen.

Die Arbeitsmarktwirkungen dieser Reform sind eher gering, da sich an den hohen Grenzbelastungen für Zweitverdienende aufgrund des relativ hohen Übertragungsbetrags nur wenig ändert. Die Partizipationsquote verheirateter Frauen würde um knapp 0,4 Prozentpunkte und die durchschnittliche wöchentliche Arbeitszeit um etwa 1,2 Prozent steigen (Tabelle 2). Entsprechend gering fallen auch die Mehreinnahmen durch die Arbeitsmarktwirkungen aus (Tabelle 1).

Übertragbarer Grundfreibetrag schränkt Splittingvorteil stärker ein, erhöht aber Grenzbelastungen von niedrigen Zweitverdiensten

Das Modell des übertragbaren Grundfreibetrags begrenzt den Splittingvorteil deutlich stärker. Dabei wird der von den Zweitverdienenden nicht oder nur teilweise ausgenutzte Grundfreibetrag auf die Hauptverdienenden übertragen. Entsprechend steigen die Belastungen der Alleinverdiener-Paare, in dem gewählten Beispiel auf 884 Euro im Jahr (Abbildung 3). Wenn der oder die Zweitverdienende oberhalb des Grundfreibetrags verdient, endet der Einkommensausgleich mit dem oder der PartnerIn – es gilt also die Individualbesteuerung. Entsprechend stärker sind die Mehrbelastungen von Ehepaaren mit höheren Einkommen bei größeren Einkommensdifferenzen. Insgesamt entstehen dadurch Mehreinnahmen von 10,9 Milliarden Euro im Jahr (Tabelle 1).

Ein Nachteil dieses Modells sind allerdings die hohen Grenzbelastungen auf die Zweitverdienste unterhalb des Grundfreibetrags.infoWissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen (2018), a.a.O., 32ff. Denn der übertragene Grundfreibetrag wird um diese Einkommen gekürzt, also zu 100 Prozent auf das selbst verdiente Einkommen der Zweitverdienenden angerechnet. Entsprechend steigt die Einkommensteuerbelastung der Hauptverdienenden. Dadurch ist die effektive Grenzbelastung des Zweitverdienstes sogar höher als unter dem geltenden Recht mit Splitting. Dies ist für die Arbeitsmarktentscheidungen des Paares relevant, wenn beide PartnerInnen ihre Arbeitsmarktentscheidungen nach dem Haushaltsnettoeinkommen ausrichten, wie es im Simulationsmodell angenommen wird. In diesem Fall kann die Erwerbsbeteiligung der Zweitverdienenden sogar sinken. Insgesamt wären die Arbeitsangebotswirkungen der Reformvariante „Übertragbarer Grundfreibetrag“ ähnlich groß wie in der Variante „Realsplitting mit 13805 Euro Übertragungsbetrag.“

Ehezusatzfreibetrag des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesfinanzministerium vermeidet hohe Grenzbelastungen des Zweitverdienstes

Ergänzend zum übertragbaren Grundfreibetrag schlägt der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesfinanzministerium einen Ehezusatzfreibetrag vor, der die hohen Grenzbelastungen auf den Zweitverdienst reduziert.infoWissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen (2018), a.a.O., 36ff. Bei eigenen Einkommen der Zweitverdienenden unterhalb des Grundfreibetrags senkt der Beirat die Anrechnung auf 50 Prozent, bei übersteigenden Einkommen auf 27 Prozent und mit zunehmenden Einkommen noch stärker. Denn bei diesen Einkommen kommt bei Zweitverdienenden die Grenzbelastung der eigenen Steuer hinzu und steigt schnell an. Der Zusatzfreibetrag wird bis zu einem zu versteuernden Einkommen der Zweitverdienenden von 43000 Euro im Jahr gewährt.

Dadurch liegen die Grenzbelastungen bei geringen Zweitverdiensten deutlich niedriger als beim geltenden Recht sowie beim reinen übertragbaren Grundfreibetrag (Abbildung 4). Zugleich weitet die verringerte Anrechnung den Bezug des Ehezusatzfreibetrags auf höhere Zweitverdienste aus. Dieses Phänomen ist aus der Diskussion um die „Negative Einkommensteuer“ beziehungsweise um das Grundeinkommen bekannt („Transfergrenze“). Dadurch steigt die Grenzbelastung der Zweitverdienenden in Kombination mit der eigenen Steuerbelastung in etwa auf das Niveau des Ehegattensplittings unter dem geltenden Recht.

Insoweit ergeben sich im Vergleich mit dem reinen übertragbaren Grundfreibetrag höhere Arbeitsanreize bei niedrigen Zweitverdiensten, hingegen niedrigere Arbeitsanreize bei höheren Zweitverdiensten. Per Saldo sind die Arbeitsmarktwirkungen knapp doppelt so hoch wie in der Variante ohne den Ehezusatzfreibetrag. In der vom Wissenschaftlichen Beirat des Bundesfinanzministeriums vorgeschlagenen Variante würde sich die Partizipationsquote verheirateter Frauen um etwa einen Prozentpunkt erhöhen Die durchschnittliche wöchentliche Arbeitszeit stiege um etwa 2,2 Prozent (Tabelle 2).

Ferner entlastet der Ehezusatzfreibetrag Paare mit typischem Zusatzverdienst, bei denen Zweitverdienende – zumeist die Ehefrau – im Bereich von einem bis zwei Dritteln des Hauptverdienenden-Einkommens erzielt. Dadurch werden die mittleren Einkommensgruppen im Durchschnitt entlastet. Nur in den oberen beiden Einkommensdezilen entstehen spürbare Mehreinnahmen. Das gesamte Mehraufkommen der Reform ist mit 3,5 Milliarden Euro deutlich geringer als beim reinen übertragbaren Grundfreibetrag (Tabelle 1). Die Mehreinnahmen durch die Arbeitsmarktwirkungen erhöhen das Mehraufkommen auf 5,4 Milliarden Euro.

Ungeminderter Ehezusatzfreibetrag des IWF entlastet alle Beidverdiener-Paare, führt aber zu hohen Mindereinnahmen

Der IWF erweitert dieses Konzept zu einem generellen ungeminderten Ehezusatzfreibetrag, der allen Ehepaaren gewährt wird und nicht auf das eigene Einkommen der Zweitverdienenden angerechnet wird (IWF-Vorschlag 1).infoPerry et al. (2019), a.a.O., 39ff. Dieser Ehezusatzfreibetrag soll das Existenzminimum des Paares freistellen, das nach dem letzten Existenzminimumbericht für 2020 mit 15540 Euro veranschlagt wird.infoBericht über die Höhe des steuerfrei zu stellenden Existenzminimums von Erwachsenen und Kindern für das Jahr 2020 (12. Existenzminimumbericht) (online verfügbar). Fortgeschrieben mit drei Prozent auf 2021 (16006 Euro) und abzüglich des Grundfreibetrags für Erstverdienende (2021: 9696 Euro) ergibt sich ein Ehezusatzfreibetrag von 6310 Euro.infoFür die steueroptimale Aufteilung wird der Ehezusatzfreibetrag beim Hauptverdienenden abgezogen, wenn der Einkommensunterschied zwischen den PartnerInnen größer als der Ehezusatzfreibetrag. Bei kleineren Einkommensunterschieden wird der exakte Einkommensunterschied bei höherverdienenden PartnerInnen abgezogen und der Rest des Ehezusatzfreibetrags hälftig bei beiden PartnerInnen. Dieser Betrag ist deutlich geringer als der zweite Grundfreibetrag, da das Existenzminimum des Paares durch die Ersparnisse der gemeinsamen Haushaltswirtschaft eine Abnahme beim Regelbedarf und vor allem bei den Kosten der Unterkunft vorsieht.

Bei diesem Reformvorschlag folgt die Grenzbelastung der Zweitverdienenden der Individualbesteuerung (Abbildung 5), während bei Hauptverdienenden die Grenzbelastung durch den Abzug des Ehezusatzfreibetrags spürbar sinkt. Der Vorteil: Negative Anreizwirkungen auf den Zweitverdienenden wie beim Modell des übertragbaren Grundfreibetrags werden vermieden, zugleich entstehen positive Arbeitsanreize bei Hauptverdienenden. In Summe ergeben sich für Frauen ähnliche Arbeitsangebotsreaktionen wie bei der reinen Individualbesteuerung. Die Partizipationsquote verheirateter Frauen stiege um etwa 1,7 Prozentpunkte, die durchschnittliche wöchentliche Arbeitszeit um mehr als fünf Prozent.

Dieses Modell führt zunächst zu Mindereinnahmen von 2,6 Milliarden Euro im Jahr (Tabelle 1). Die deutlichen Arbeitsmarktwirkungen erhöhen allerdings das Steueraufkommen um fast sieben Milliarden Euro, so dass die gesamte Reform Mehreinnahmen von gut vier Milliarden Euro erzielt. Paare, bei denen beide PartnerInnen ähnliche hohe Einkünfte erzielen, werden gegenüber dem geltenden Recht entlastet (Abbildung 5). Denn diese Paare haben im geltenden Recht nur einen geringen Splittingvorteil, beim IWF-Modell erhalten sie aber den vollen Ehezusatzfreibetrag. Dessen Entlastungswirkung steigt bei höheren Einkommen der PartnerInnen, so dass vor allem besser verdienende Paare entlastet werden.infoHat zum Beispiel der oder die eine PartnerIn ein zu versteuerndes Einkommen von 45000 Euro und der oder die andere 35000 Euro, dann würde dieses Paar beim IWF-Vorschlag 1 2076 Euro weniger Einkommensteuer zahlen als im geltenden Recht. Das sind 2,6 Prozent des gemeinsamen zu versteuernden Einkommens. Zugleich entlastet der Vorschlag die Alleinverdiener-Paare nicht so stark wie die Modelle des übertragbaren Grundfreibetrags oder des Ehezusatzfreibetrags des Bundesfinanzministeriums, da der Ehezusatzfreibetrag des IWF deutlich geringer ausfällt, als der zweite Grundfreibetrag. Im Beispiel steigt die Mehrbelastung des Alleinverdiener-Paares auf 2010 Euro im Jahr (Abbildung 5).

Steuerabzug für Ehepaare des IWF reduziert Entlastung auf das Niveau von Geringverdienenden

Als weiteren Vorschlag regt der IWF einen generellen Steuerabzug für Ehepaare an (IWF-Vorschlag 2). Dieser Betrag soll von der Steuerschuld, nicht von der Steuerbemessungsgrenze abgezogen werden. Dadurch wird die progressive Entlastung des Ehezusatzfreibetrags (wie beim Vorschlag des Wissenschaftlichen Beirat des Bundesfinanzministeriums und beim ersten Vorschlag des IWF) vermieden. Stattdessen wird bei allen Paaren ein gleicher Betrag von der Steuerschuld abgezogen (tax credit), wobei es keine Auszahlung einer negativen Steuerschuld gibt.

Der Steuerabzugsbetrag wird so bemessen, dass das Existenzminimum des Paares (2021: 16006 Euro) bei Alleinverdienenden steuerfrei bleibt. Nach dem Einkommensteuertarif 2021 ergibt sich für Alleinverdienende (Grundtabelle) mit einem zu versteuernden Einkommen in Höhe von 16006 Euro eine Steuerschuld von 1263 Euro. Dieser Betrag wird daher als Steuerabzugsbetrag festgelegt.

Durch den Steuerabzugsbetrag werden stärkere Entlastungen bei höheren Einkommen vermieden. Die Steuerausfälle bei Beidverdiener-Paaren sinken deutlich. Bei den Alleinverdiener-Paaren entstehen höhere Mehrbelastungen, so dass die Reform insgesamt Mehreinnahmen von 8,7 Milliarden Euro im Jahr erzielt (Tabelle 1). Die kräftigen Arbeitsmarktwirkungen erhöhen das Steueraufkommen um sechs Milliarden Euro, so dass die gesamte Reform Mehreinnahmen von fast 15 Milliarden Euro erzielt.

Bei diesem Vorschlag gelten für beide PartnerInnen die gleichen Grenzbelastungen wie bei der reinen Individualbesteuerung (Abbildung 6). Dadurch ergeben sich ähnliche Arbeitsangebotseffekte wie bei der reinen Individualbesteuerung oder dem ungeminderten Ehezusatzfreibetrag (Tabelle 2).

In einer Reihe von Ländern gibt es ähnliche Entlastungen von Alleinverdiener-Paaren, etwa in Österreich.infoIn Österreich gibt es einen Alleinverdiener-Absetzbetrag für verheiratete Personen mit Kindern, deren PartnerIn ein zu versteuerndes Einkommen von weniger als 6000 Euro pro Jahr hat. Dieser beträgt jährlich 364 Euro plus 130 Euro für das erste Kind, 175 Euro für das zweite Kind und 220 Euro für das dritte und jedes weitere Kind (online verfügbar). Allerdings dürfte dieser Vorschlag in Deutschland auf rechtliche Vorbehalte stoßen. Hierzulande gelten private Unterhaltsverpflichtungen als Minderungen steuerlicher Leistungsfähigkeit. Daher wird argumentiert, dass mindestens das Existenzminimum des Paares von Steuerbemessungsgrundlage abgezogen werden muss. Die damit verbundene steuerliche Entlastung steigt beim progressiven Einkommensteuertarif mit dem Einkommen. Zum Beispiel steigt die Entlastung des IWF-Ehezusatzfreibetrags (IWF-Vorschlag 1) bei Spitzenverdienenden mit dem Reichensteuersatz von 45 Prozent plus Solidaritätszuschlag auf 2840 Euro. Hingegen ist die steuerliche Entlastung in der Variante des Steuerabzugs (IWF-Vorschlag 2) für alle Ehepaare unabhängig von ihrem Einkommen 1263 Euro.

Kompromissvorschlag: Realsplitting mit Übertragungsbetrag in Höhe des Grundfreibetrags

Ein Kompromiss wäre ein Realsplitting mit niedrigerem Übertragungsbetrag. Dieser ließe ähnlich große fiskalische Wirkungen und Arbeitsmarkteffekte erwarten, wäre aber mit der deutschen Auslegung des Leistungsfähigkeitsprinzips vereinbar. Anstatt 13805 Euro pro Jahr zwischen den EhepartnerInnen übertragen zu können, ist in dieser Variante nur ein Übertragungsbetrag in Höhe des Grundfreibetrags möglich, also in Höhe von 9696 Euro (Abbildung 7).infoEntsprechend müssten im Fall so einer Reform auch die Regelungen für die Unterhaltszahlungen zwischen getrennt lebenden Ehepartnern oder geschiedenen ehemalige Ehepartnern ebenfalls auf diesen Betrag angepasst werden. Entsprechend müssten im Fall dieser Reform auch die Regelungen für die Unterhaltszahlungen zwischen getrennt lebenden EhepartnerInnen oder geschiedenen PartnerInnen ebenfalls auf diesen Betrag angepasst werden (§ 10 Abs. 1a Nr. 1 EStG).

Anders als bei der Variante des übertragbaren Grundfreibetrags wird aber bei geringen Einkünften der Zweitverdienenden der Übertragungsbetrag nicht gekürzt. Solange die Einkommensdifferenz zwischen den EhepartnerInnen das Doppelte des Grundfreibetrags übersteigt, kann der Übertragungsbetrag – wie beim Realsplitting – ungemindert angesetzt werden. Dadurch werden, wie bei den Vorschlägen von IWF und vom Wissenschaftlichen Beirat des Bundesfinanzministeriums, die hohen Grenzbelastungen für die Zweitverdienenden vermieden.

Dementsprechend sind spürbare Arbeitsangebotseffekte zu erwarten, insbesondere was die durchschnittliche Arbeitszeit verheirateter Frauen betrifft. Diese stiege um etwa 1,7 Prozent, und damit zwar etwas weniger als beim Vorschlag des Wissenschaftlichen Beirats und deutlich geringer als bei den IWF-Vorschlägen, aber etwas mehr als in der Variante des übertragbaren Grundfreibetrags.

Der Vorteil dieser Variante: Sie ist verständlicher als die Zusatzfreibeträge und generiert fiskalische Mehreinnahmen von acht Milliarden Euro pro Jahr, einschließlich der geschätzten Arbeitsmarktwirkungen sind es zehn Milliarden Euro im Jahr. Die Belastungen werden zum Großteil von Paaren aus den obersten beiden Einkommensdezilen getragen. Ferner gewährleistet die Reform die rechtlichen Vorgaben zur steuerlichen Freistellung des Existenzminimums beider EhepartnerInnen.

Fazit: Reform des Ehegattensplittings könnte Erwerbsbeteiligung von Frauen steigern und Steuermehraufkommen erzielen

Das Ehegattensplitting ist ein steuerpolitischer Evergreen, der seit mindestens 50 Jahren die Gemüter bewegt. Reformen sind schwer zu erreichen, da sie verschiedenen Anforderungen Rechnung tragen müssen, welche schwer miteinander zu vereinbaren sind: Steuervorteile für Alleinverdiener-Paare mit hohen Einkommen sollen abgebaut, die Grenzbelastungen der Zweitverdienenden reduziert und damit deren Arbeitsmarktbeteiligung gefördert und zugleich untere Einkommensgruppen nicht stärker belastet werden.

Traditionelle Reformvorschläge wie ein Realsplitting mit höherem Übertragungsbetrag erhalten den Splittingvorteil für normalverdienende Paare weitgehend. Dadurch senken sie die Grenzbelastungen der zweitverdienenden PartnerInnen aber nur wenig. Neuere Vorschläge des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesfinanzministerium und des Internationalen Währungsfonds versuchen, mit Zusatzfreibeträgen die Arbeitsanreize der Zweitverdienenden zu verbessern. Diese Konzepte sind aber entweder schwer verständlich oder begünstigen Beidverdiener-Paare mit mittleren und höheren Einkommen zusätzlich und reduzieren dadurch das fiskalische Mehraufkommen der Reform deutlich. Ferner dürften die Zusatzfreibeträge auch gleichstellungspolitische Vorbehalte auslösen, da sie bei Hauptverdienenden abgezogen werden.

Eine steuertechnisch einfache, transparente und aus ökonomischer Sicht kluge Lösung wäre ein Steuerabzugsbetrag für Ehepaare, der unabhängig vom Einkommen der PartnerInnen ist (IWF-Vorschlag 2). Diese Lösung, die in einer Reihe von Ländern praktiziert wird, gilt aber in Deutschland aus ideologischen und rechtlichen Gründen als nicht opportun.

Insgesamt könnte ein Realsplitting mit Übertragungsbetrag in Höhe des Grundfreibetrags die widerstreitenden Anforderungen noch am besten erfüllen. Dies gewährleistet die rechtlichen Vorgaben zur steuerlichen Freistellung des Existenzminimums beider EhepartnerInnen. Die Arbeitsanreize für Zweitverdienende werden gestärkt und es kann mit einer moderaten Steigerung der Erwerbsquote von verheirateten Frauen sowie einem spürbaren Anstieg ihrer wöchentlichen Arbeitszeit gerechnet werden. Gleichzeitig ist diese Variante verständlicher als die Zusatzfreibeträge. Nicht zuletzt generiert diese Variante fiskalische Mehreinnahmen von bis zu zehn Milliarden Euro pro Jahr, die zum Großteil von Paaren aus den obersten beiden Einkommensdezilen getragen werden. Diese Mehreinnahmen könnten genutzt werden, um SteuerzahlerInnen allgemein zu entlasten oder um Familienleistungen zu verbessern, beispielsweise die Kinderbetreuung.infoBach et al. (2017), a.a.O.

Björn Fischer

Doktorand in der Abteilung Staat

Peter Haan

Abteilungsleiter in der Abteilung Staat

Katharina Wrohlich

Leiterin in der Forschungsgruppe Gender Economics

Stefan Bach

Wissenschaftlicher Mitarbeiter in der Abteilung Staat



JEL-Classification: H24;J22;D13;D31
Keywords: Family taxation, tax reform, female labor supply, income distribution
DOI:
https://doi.org/10.18723/diw_wb:2020-41-1