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Midijob-Reform: Mehr Umverteilung in der Rente – spürbare Kosten entlasten nicht zielgenau

DIW Wochenbericht 7 / 2023, S. 75-82

Hermann Buslei, Johannes Geyer, Peter Haan

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  • Die Bundesregierung hat die Obergrenze für Midijobs auf 2000 Euro gehoben und damit die Beiträge zu den Sozialversicherungen bei niedrigen Löhnen gesenkt
  • Rund 6,2 Millionen Menschen profitieren von der Midijob-Regelung, darunter viele Frauen, Alleinerziehende und Menschen in Teilzeitarbeit
  • Midijobber*innen zahlen niedrigere Beiträge in die Rentenversicherung, erwerben aber dieselbe Rentenanwartschaft wie bei ungeminderten Beiträgen
  • Die Förderung in der Rentenversicherung kostet den Staat etwa eine Milliarde Euro – rund zwei Drittel der Kosten für die Grundrente
  • Von der Umverteilung profitieren auch Personen mit höheren Einkommen oder Stundenlöhnen – der Staat sollte darum zielgenauer fördern

„Das mit den Midijobs verbundene Umverteilungsvolumen könnte der Staat zielgerichteter zur Vermeidung von Altersarmut nutzen. Die Beitragsentlastungen der Midijober*innen kommen auch Personen mit hohen Einkommen und Stundenlöhnen zu Gute, die diese Förderung nicht brauchen.“ Hermann Buslei

Die Bundesregierung hat die Förderung von Beschäftigung mit niedrigen Bruttoarbeitsentgelten (Midijobs) zum 1. Januar 2023 ausgeweitet und die Verdienstobergrenze auf 2000 Euro brutto monatlich angehoben. Rund 6,2 Millionen Menschen mit einem Midijob profitieren von reduzierten Sozialbeiträgen. Zudem erhalten sie die vollen Rentenansprüche, obwohl sie verminderte Rentenbeiträge zahlen. Möglich wird das durch eine Umverteilung innerhalb des Versichertenkollektivs. Die Umverteilung widerspricht dem Prinzip der Beitragsäquivalenz. Dieser Wochenbericht untersucht den finanziellen Umfang der zusätzlichen Rentenanwartschaften und wie zielgenau die Förderung ausfällt. Der Gesetzlichen Rentenversicherung (GRV) entgehen aufgrund der reduzierten Beiträge Einnahmen in Höhe von etwa einer Milliarde Euro im Jahr. Die Beiträge zur GRV fallen je entlasteter Person um durchschnittlich zwölf Euro im Monat niedriger aus als ohne Midijob-Regelung. Betrachtet man die Förderung nach Nettoäquivalenzeinkommen oder auch nach dem individuellen Bruttostundenlohn, dann zeigt sich, dass diese Politik wenig zielgenau ist. Von der Förderung profitieren auch Personen mit hohem Nettoäquivalenzeinkommen oder hohem Stundenlohn, aber geringem Erwerbsumfang. Wenn die Politik in der Gesetzlichen Rentenversicherung umverteilen will, dann sollte sie diese Umverteilung neu justieren und zielgerichteter gestalten. Um Altersarmut effektiver zu bekämpfen, sollte direkt bei den Rentenanwartschaften der betroffenen Personen angesetzt oder der Grundrentenzuschlag erweitert werden.

Mit Blick auf die Zukunft der gesetzlichen Rente in Deutschland wird aktuell eine Ausweitung der Umverteilung innerhalb der Rentenversicherung diskutiert. Als Begründung für mehr Umverteilung wird unter anderem die geringere Lebenserwartung von Menschen mit niedrigen Lebenseinkommen und Rentenanwartschaften genannt, da diese für eine kürzere Zeit von Rentenzahlungen profitieren.infoPeter Haan, Daniel Kemptner und Holger Lüthen (2019): Besserverdienende profitieren in der Rentenversicherung zunehmend von höherer Lebenserwartung. DIW Wochenbericht Nr. 23, 392–398 (online verfügbar, abgerufen am 6. Februar 2023. Dies gilt auch für die anderen Online-Quellen dieses Berichts, sofern nicht anders vermerkt). Im Grundsatz gilt jedoch das Äquivalenzprinzip, demzufolge die Höhe der Rente aus den Jahren der Erwerbstätigkeit und dem beitragspflichtigen Lebenseinkommen abgeleitet wird. Damit ist keine einkommensbezogene Umverteilung vorgesehen: Höhere Einkommen und kontinuierliche Erwerbsbiografien führen zu höheren, Erwerbsunterbrechungen und unterdurchschnittliches Einkommen zu geringeren Renten. Dieses Ergebnis kollidiert allerdings mit anderen verteilungspolitischen Zielen der Sozialpolitik, wie der Vermeidung von Altersarmut.

Daher gibt es auch umverteilende Elemente innerhalb der Rentenversicherung. Der resultierende Versicherungsschutz wird beispielweise für Zeiten der Kindererziehung und den damit einhergehenden Erwerbsunterbrechungen als zu gering bewertet und deswegen werden zusätzliche Beiträge für ein Elternteil (in der Regel die Mutter) in den ersten drei Jahren eines Kindes geleistet, unabhängig davon ob tatsächlich gearbeitet wird. Auch bei dem Ausüben einer nicht gewerbsmäßigen Pflegetätigkeit werden Rentenbeiträge übernommen. Die Umverteilung beschränkt sich nicht nur auf bestimmte Gruppen mit besonderen Erwerbsunterbrechungen, sondern sie bezieht sich auch auf Personen mit geringen Alterseinkommen. Ein prominentes Beispiel dafür ist der 2021 eingeführte Grundrentenzuschlag, der Menschen mit niedrigen Rentenanwartschaften, langer Versicherungsdauer und niedrigem Haushaltseinkommen einen Zuschlag zur Rente gewährt.

Weniger bekannt ist, dass es seit 2019 auch Zuschläge für Personen mit Erwerbseinkommen im sogenannten Übergangsbereich (Midijobs, früher „Gleitzone“) gibt. Obwohl Beschäftigte mit Midijobs nur reduzierte Beiträge zur Sozialversicherung bezahlen, bekommen diese Personen die Rentenansprüche, als hätten sie die normalen Rentenbeiträge gezahlt.infoZur Sozialversicherung zählen Gesetzliche Rentenversicherung (GRV), Gesetzliche Krankenversicherung (GKV), Gesetzliche Pflegeversicherung (GPV) und Arbeitslosenversicherung (AV). Eine Sonderrolle kommt der Gesetzlichen Unfallversicherung zu, bei der die Beiträge anders als in den anderen Zweigen allein von den Arbeitgeber*innen geleistet werden. Durch die Erhöhung der oberen Einkommensgrenze zum 1. Januar 2023 von 1600 Euro auf 2000 Euro brutto pro Monat gewinnt diese Regelung erheblich an Bedeutung, vor allem da mehr Beschäftigte hiervon profitieren.

Auf Basis der Daten des Sozio-oekonomischen Panels (SOEP) werden die finanziellen Effekte und die Verteilungswirkungen dieser Regelung untersucht.infoDas SOEP ist eine repräsentative jährliche Wiederholungsbefragung privater Haushalte, die seit 1984 in Westdeutschland und seit 1990 auch in Ostdeutschland durchgeführt wird; vgl. Jan Goebel et al. (2018): The German Socio-Economic Panel (SOEP). Journal of Economics and Statistics, 239(29), 345–360 (online verfügbar). Dabei steht die Frage im Vordergrund, wie zielgenau diese Politik ist und ob insbesondere Personen erreicht werden, die später von Altersarmut bedroht sein könnten.infoDie Analysen im Rahmen dieses Wochenberichts wurden durch das Fördernetzwerk Interdisziplinäre Sozialpolitikforschung (FIS) finanziell unterstützt.

Mehr als sechs Millionen Beschäftigte profitieren von Förderung

Mit der Ausweitung des Einkommensbereichs der Midijob-Regelung auf bis zu 2000 Euro zu Beginn des Jahres 2023 steigt die Zahl der begünstigten Beschäftigten auf etwa 6,2 Millionen Menschen und erreicht damit etwa 18 Prozent aller sozialversicherungspflichtig beschäftigten Personen in Deutschland.infoGemessen an der Zahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten im Jahr 2022 nach der Beschäftigungsstatistik der Bundesagentur für Arbeit (online verfügbar). Im Durchschnitt beläuft sich die Entlastung bei allen Sozialversicherungen auf 27 Euro pro Monat je entlasteter beschäftigter Person. Wegen der reduzierten Beiträge betragen die Mindereinnahmen für alle Sozialkassen rund zwei Milliarden Euro pro Jahr.infoFolgewirkungen etwa in der Einkommensteuer aufgrund verringerter Vorsorgeaufwendungen werden hier nicht berücksichtigt.

Mit der Midijob-Regelung werden die Sozialversicherungsbeiträge im sogenannten Übergangsbereich abgesenkt. Dieser beginnt an der Geringfügigkeitsgrenze von 520 Euro pro Monat und schließt damit direkt an die Minijobs an. Der Übergangsbereich reicht nach der Gesetzesänderung im Jahr 2023 bis zu einem monatlichen Bruttolohn von 2000 Euro.infoDie Übergangsregelung für das Jahr 2023, nach der ein Bestandsschutz für Personen gilt, die am 30. September 2022 mit einem monatlichen Arbeitsentgelt in Höhe von 450,01 Euro bis 520,00 Euro beschäftigt waren, wird hier nicht berücksichtigt. Oberhalb der Grenze von 2000 Euro werden die normalen Beitragssätze in den einzelnen Zweigen der Sozialversicherung auf den Bruttolohn angewendet. Die Beiträge entfallen hälftig auf Arbeitnehmer*innen und Arbeitgeber*innen. Dies gilt seit 2019 auch für den Zusatzbeitrag in der Krankenversicherung. Die Summe aller Beitragssätze der Sozialversicherung (Gesamtsozialversicherungsbeitragssatz) beträgt im Jahr 2023 40,45 Prozent.infoDie Beitragssätze von Arbeitgeber * innen und Arbeitnehmer * innen betragen im Jahr 2023 in der GRV 18,6 Prozent, in der GKV 14,6 Prozent plus 1,6 Prozent durchschnittlicher Zusatzbeitrag, in der GPV 3,05 Prozent (für Kinderlose, bei Personen mit Kindern ist der Beitrag zur GPV um 0,35 Prozent niedriger) und in der AV 2,6 Prozent. Diese Abgabenlast ist auch eine Begründung für die Förderung von Beschäftigten mit Midijobs, da niedrig entlohnte Erwerbstätigkeit dadurch noch weniger attraktiv erscheint.

Die Verringerung der Sozialversicherungsbeiträge im Übergangsbereich wird mit der Höhe des erzielten Bruttoarbeitsentgelts abgeschmolzen (Kasten). Zu Beginn des Übergangsbereichs, also ab Überschreiten der Geringfügigkeitsgrenze von 520 Euro, beträgt der Gesamtbeitragssatz 28 Prozent und steigt anschließend über den gesamten Übergangsbereich auf 40,45 Prozent an (Abbildung 1).infoIn der Beitragsrechnung wird tatsächlich die Bemessungsgrundlage gemindert. Hierüber ergibt sich ein faktisch geminderter Beitragssatz. Dieser Beitragssatz ist in Abbildung 1 und im Folgenden gemeint, wenn von einem geminderten Beitragssatz gesprochen wird. Während zu Beginn des Übergangsbereichs die Arbeitgeber * innen den gesamten Beitrag leisten, steigen die Beiträge der Arbeitnehmer * innen mit der Höhe des Arbeitsentgelts an. Am Ende des Übergangsbereichs bei 2000 Euro pro Monat erfolgt dann eine paritätische Finanzierung.

Midijobs haben mittlerweile eine fast 20-jährige Geschichte, wobei sich über die Zeit die Einkommensgrenzen und die Regeln (zum Beispiel bezüglich der formalen Aufteilung zwischen Arbeitnehmer * innen und Arbeitgeber * innen, mit oder ohne Minderung der Rentenanwartschaft) verändert haben. Vereinfacht dargestellt werden bei Midijobs innerhalb eines bestimmten Einkommensbereichs (früher Gleitzone genannt, seit 1. Juli 2019 Übergangsbereich) die Sozialversicherungsbeiträge für Beschäftigte reduziert, wobei die Reduktion bis zum Ende des vorgesehenen Einkommensbereichs abnimmt. Eine wichtige Veränderung bezüglich der erworbenen Rentenansprüche wurde 2019 mit dem Gesetz über Leistungsverbesserungen und Stabilisierung in der Gesetzlichen Rentenversicherung eingeführt. Rentenansprüche entstehen nun nicht (allein) auf Basis der tatsächlich geleisteten Rentenversicherungsbeiträge, sondern auf Basis der Rentenversicherungsbeiträge, die ohne Entlastung im Übergangsbereich hätten geleistet werden müssen.

Das Gesetz zur Erhöhung des Schutzes durch den gesetzlichen Mindestlohn und zu Änderungen im Bereich der geringfügigen Beschäftigung, das am 1. Oktober 2022 in Kraft trat, sieht eine weitere Minderung der Eingangsbelastung für Arbeitnehmer * innen im Übergangsbereich vor. Gleichzeitig wurde die Eingangsbelastung der Arbeitgeber * innen erhöht. Die Berechnungsregel sieht nun nach der Bestimmung der Gesamtbelastung die Bestimmung der Belastung der Arbeitnehmer * innen vor. Die Belastung der Arbeitgeber * innen ergibt sich dann als Differenz der beiden Größen.

Empirische Analyse

Die Daten für die empirische Analyse stammen aus der Welle 2020 des SOEP (SOEP v37). Zur Abschätzung des Personenkreises im Übergangsbereich werden die Information zum monatlichen Bruttoerwerbseinkommen in der Hauptbeschäftigung verwendet (Stichtagsinformation).infoDeutlich höhere Zahlen ergeben sich, wenn alle Personen gezählt werden, die irgendwann in einem Jahr von der Midijob-Regelung profitiert haben. Vergleiche dazu Stefan Bach, Hermann Buslei und Michelle Harnisch (2018): Midijob-Reform entlastet Geringverdienende, vor allem teilzeiterwerbstätige Frauen. DIW Aktuell 16 (online verfügbar). Nicht versicherungspflichtige Selbständige, Beamt*innen und Personen in Ausbildung werden entsprechend der geltenden Rechtslage ausgeschlossen. Für Personen im Alter über 66 Jahre, die Erwerbseinkommen oberhalb der Geringfügigkeitsgrenze erzielen und eine GRV-Rente beziehen, wird angenommen, dass die Hälfte auf die Versicherungsfreiheit verzichtet und eigene Beiträge zur GRV leistet. Möglicherweise wird die Zahl der Midijobber * innen leicht überschätzt, da Nebenjobs nicht betrachtet werden. Umgekehrt erfolgt eine geringe Unterschätzung, da neben den nicht versicherungspflichtigen auch versicherungspflichtige Selbständige ausgeschlossen wurden. Weiterhin wird unterjährige Beschäftigung wegen der Befragung zu einem bestimmten Zeitpunkt tendenziell untererfasst. Um eine Schätzung für das Jahr 2023 abzuleiten, wird das Lohnwachstum anhand der Annahmen des Rentenversicherungsberichts der Bundesregierung 2022 approximiert. Demnach steigt das versicherungspflichtige Entgelt je Versicherten bis 2023 um 13,9 Prozent.infoBundesministerium für Arbeit und Soziales (2022): Rentenversicherungsbericht 2022, 47, Übersicht B12 (online verfügbar). Hiermit werden in pauschaler Form auch die Veränderungen durch die Erhöhung des Mindestlohns auf zwölf Euro pro Stunde abgebildet.infoWerden die Lohneinkommen mir einer einheitlichen Wachstumsrate der Löhne auf das Jahr 2021 fortgeschrieben, ergeben sich unter dem im Jahr 2021 geltenden Recht vergleichbare Werte für die Anzahl der Midijobber * innen wie sie von der Bundesagentur für Arbeit für Ende 2021 nachgewiesen werden (etwa drei Millionen). Vergleiche Bundesagentur für Arbeit: Länderreport über Beschäftigte – Deutschland, West/Ost und Länder (online verfügbar).

Für die Verteilungsanalyse der Midijob-Regelung werden weitere SOEP-Variablen verwendet. Das Haushaltsnettoeinkommen entspricht der Variable Household Post-Government Income, die für das Vorjahr 2019 vorliegt und hier zur näherungsweisen Bestimmung der relativen Einkommensposition im Jahr 2020 dient. Die Bestimmung des Nettoäquivalenzeinkommens basiert auf der modifizierten OECD-Skala.infoDemnach erhält die erste Person im Haushalt, die älter als 14 Jahre ist, den Wert eins, alle anderen Personen ab 14 Jahren den Wert 0,5. Jüngere Personen gehen mit 0,3 in die Gewichtung ein. Für die Bestimmung der Stundenlöhne wird die Information zur tatsächlichen Arbeitszeit verwendet. Fehlt diese in den Daten bei gleichzeitig vorliegender Information zum Lohneinkommen, wird die vereinbarte Arbeitszeit zur Bestimmung des Stundenlohns herangezogen. Diese Stundeninformationen wurden auch für die Bildung der Variable Teilzeit verwendet. Für die Größe Nationalität wurde (allein) die Information zur ersten Staatsbürgerschaft verwendet.

Für die Bestimmung der finanziellen Wirkungen wird angenommen, dass die beobachteten Monatseinkommen 12,5-mal im Jahr bezogen wurden. Damit ist berücksichtigt, dass ein Teil der Beschäftigten Sonderzahlungen (wie ein 13. Monatsgehalt) erhält.

Auswirkung auf individuellen Rentenanspruch gering

Bereits seit Juli 2019 erhalten Personen mit einem Midijob erhöhte Rentenanwartschaften.infoRentenanwartschaften auf der Basis von Beiträgen auf versicherungspflichtige Lohneinkommen werden in Entgeltpunkten festgehalten. Erzielt eine Person in einem Jahr ein durchschnittliches Einkommen, wird ihr ein Entgeltpunkt gutgeschrieben. Die Summe der Entgeltpunkte multipliziert mit dem sogenannten aktuellen Rentenwert ergibt im Alter die Höhe der Altersrente (gegebenenfalls gemindert aufgrund von Abschlägen für den vorzeitigen Bezug der Altersrente). Trotz ihrer reduzierten Rentenbeiträge bekommen sie die vollen Rentenansprüche gemäß der Höhe ihres Bruttoentgelts durch eine Umverteilung innerhalb der Rentenversicherung.

Die Rentenanwartschaften werden auf Basis des Beitrags der Rentenversicherung berechnet, der ohne die Midijob-Regelung anfallen würde, obwohl nur ein reduzierter Beitrag geleistet wird. Dadurch erhöhen sich die Anwartschaften im Vergleich zu einer Situation, in der allein tatsächlich geleistete Beiträge als Basis der Berechnung dienen würden. Die Differenz zwischen vollem und gemindertem Beitragssatz fällt kleiner aus, je höher das Einkommen und damit die Sozialversicherungsbeiträge der Arbeitnehmer * innen im Übergangsbereich sind (Abbildung 2).

Konkret ergibt sich für den Beitragssatz zur Gesetzlichen Rentenversicherung zu Beginn des Übergangsbereichs ab 521 Euro eine Entlastung von 5,7 Prozentpunkten, die bis zur oberen Grenze des Übergangsbereichs auf null fällt.infoBei der Berechnung wird angenommen, dass die Minderung der Beitragssätze in den einzelnen Zweigen der Sozialversicherung der Minderung des Gesamtsozialversicherungsbeitrags entspricht. Die eingesparten Beiträge wurden für Abbildung 2 mit dem jeweiligen Arbeitsentgelt multipliziert und auf das Jahr gerechnet in das Verhältnis zum vorläufigen Durchschnittsentgelt (2023: 43142 Euro) gesetzt. Dies ergibt die nicht auf Beiträgen beruhenden Anwartschaften. Dabei wird kein Unterschied zwischen Beiträgen von Arbeitnehmer*innen und Arbeitgeber*innen gemacht. Damit sind maximal knapp 31 Prozent der Anwartschaften ohne Pendant (oder Äquivalenz) bei den Rentenbeiträgen und werden den Versicherten als zusätzliche Rentenanwartschaft gutgeschrieben.infoDie dadurch induzierten Mehrausgaben in der Zukunft lassen sich heute noch nicht vollständig abschätzen. Die Rentenanwartschaften werden erst mit dem Renteneintritt der begünstigten Personen ausgabenrelevant. In den bisherigen Gesetzen zur Einführung und Ausweitung des Übergangsbereichs wurde dieser Aspekt nicht berücksichtigt beziehungsweise keine Quantifizierung vorgenommen. Diese Gutschrift beläuft sich auf etwa 0,045 Entgeltpunkte. Der Beitrag zur Einkommenssicherung im Alter fällt daher selbst für die Personen, die am meisten von der Regelung profitieren, eher gering aus. Unter der Annahme, dass eine Person ihr gesamtes Erwerbsleben, beziehungsweise 45 Jahre, an dieser Grenze verdient, sind maximal zwei zusätzliche Entgeltpunkte (2023 wären das etwa 72 Euro Bruttorente pro Monat) zu erwarten.infoDer Rentenwert im Jahr 2023 beträgt in Westdeutschland 36,02 Euro und in Ostdeutschland 35,52 Euro.

Die tatsächliche Entlastung für die Personen mit einem Midijob fällt im Durchschnitt deutlich geringer aus, da viele über der Grenze von 520 Euro verdienen. In den Daten des SOEP liegt die durchschnittliche Gutschrift bei 0,018 Entgeltpunkten, was aktuell einer Rentenanhebung um etwa 60 Cent im Monat pro Jahr Erwerbstätigkeit oder etwa 29 Euro pro Monat bei 45 Jahren durchgehender abhängiger Beschäftigung entsprechen würde. Relativ zu einer durchschnittlichen Rente wegen Alters 2020 wären das etwa drei Prozent.infoDie durchschnittliche Rente wegen Alters beträgt Ende des Jahres 2020 989 Euro im Monat (eigene Berechnung auf Basis der Angaben für alte und neue Bundesländer in Deutsche Rentenversicherung Bund (2021): Rentenversicherung in Zahlen 2021, 35/37).

Spürbarer Einnahmeausfall in der Rentenversicherung

Auf Basis der SOEP-Daten kann gezeigt werden, dass etwa 6,2 Millionen Personen in einem Midijob beschäftigt sind. Die hohe Anzahl an geförderten Erwerbstätigen erklärt die finanziell spürbaren Einnahmeausfälle der Rentenversicherung, trotz der relativ geringen individuellen zusätzlichen Anwartschaften. Die Einnahmeausfälle belaufen sich auf etwa eine Milliarde Euro. Das entspricht in etwa zwei Drittel der Kosten für den Grundrentenzuschlag, dessen Finanzierung war einer der kontroversen Punkte in der Regierungszeit der Großen Koalition ab 2018.infoVergleiche für die Kosten der Grundrente die Abschätzung im Gesetzentwurf: Deutscher Bundestag, 19. Wahlperiode, Drucksache 19/18473, 5 (online verfügbar). Das zeigt, dass Kosten oder Einnahmeausfälle in dieser Größenordnung politisch von großer Bedeutung sind.

Förderung wenig zielgenau

Die Förderung der Midijobs soll die hohe Abgabenlast und die Grenzbelastung direkt beim Übergang von Mini- auf Midijobs reduzieren. Bei den Minijobs belaufen sich die Abgaben auf 28 Prozent (davon entfallen 15 Prozent auf die Gesetzliche Rentenversicherung und 13 Prozent auf die Krankenversicherung) und sind allein von Arbeitgeber * innen zu zahlen. Ohne Midijob-Entlastung käme es zu einem Sprung bei der Summe der Beitragssätze beim Übergang von Mini- zu Midijobs um über zwölf Prozentpunkte. Gleichzeitig sollen mit der Aufstockung der Rentenanwartschaften negative Effekte für die Alterseinkommen kompensiert werden.infoDie vom Arbeitsentgelt abhängigen Leistungen in den anderen Zweigen der Sozialversicherung, also das Krankengeld in der GKV und das Arbeitslosengeld, sind von der Minderung der Beitragsbelastung im Rahmen des Midijobs unberührt. Die Leistung hängt vom erzielten Arbeitsentgelt und nicht von den darauf entrichteten Beiträgen ab.

Offen ist dabei, welche Verteilungswirkungen mit dieser Regelung verbunden sind, die allein auf das individuelle monatliche Lohneinkommen abstellt. Dafür wird zunächst die Verteilung der Entlastung nach dem Nettoäquivalenzeinkommen betrachtet, das für die Verteilungswirkungen und die Messung des Armutsrisikos maßgeblich ist.infoVergleiche für Verteilungsrechnungen zur Midijob-Regelung in früheren Jahren unter anderem Stefan Bach, Peter Haan und Michelle Harnisch (2018): Progressive Sozialbeiträge können niedrige Einkommen entlasten. DIW Wochenbericht Nr. 13+14, 277–285 (online verfügbar). Die Reform war mit einer deutlichen Zunahme der Beschäftigten mit einer Beitragsentlastung verbunden. Neben Betrachtungen der Verteilungswirkung nach dem Einkommen wurden in den letzten Jahren auch Untersuchungen der Midijobs mit anderen Schwerpunkten durchgeführt, unter anderem Berndt Keller, Toralf Pusch und Hartmut Seifert (2021): Midijobs: Die unbekannte Variante der atypischen Beschäftigung. WSI Mitteilungen 14, 160–170 (online verfügbar); sowie Anna Herget und Regina T. Riphahn (2022): The Untold Story of Midijobs. Journal of Economics and Statistics, 242, 3, 309–341 (online verfügbar). Dabei steht die Frage im Vordergrund, ob die Entlastung bei den Rentenversicherungsbeiträgen überwiegend Personen zugutekommt, die nicht allein ein niedriges Arbeitseinkommen, sondern auch ein niedriges Haushaltseinkommen aufweisen.infoEin niedriges individuelles Monatseinkommen ist nur ein sehr ungenauer Indikator für ein niedriges Haushaltseinkommen und ein noch schlechterer Indikator für ein niedriges Alterseinkommen. Es werden hier Personen im Haupterwerbsalter von 18 bis 66 Jahren betrachtet.

Es zeigt sich, dass nicht nur Personen im unteren Einkommenssegment von der Maßnahme profitieren, sondern immerhin 30 Prozent über ein verfügbares Nettoäquivalenzeinkommen oberhalb des Medians verfügen. Sogar Personen mit Einkommen in den oberen beiden Dezilen profitieren von der Leistung. Diese Gruppe erhält immerhin knapp zehn Prozent des Entlastungsvolumens (Tabelle 1).

Tabelle 1: Wirkung verringerter Sozialabgaben bei Midijobs auf Rentenbeiträge nach Dezilen des Nettoäquivalenzeinkommens

Dezil Anzahl Entlastete Anteil an allen Entlasteten in Prozent kumuliert in Prozent (Netto-) Entlastungsvolumen in Tausend Euro pro Jahr Anteil am Entlastungsvolumen in Prozent kumuliert in Prozent Nettoentlastung je Entlasteten und Monat in Euro
1 702650 11,6 11,6 129897 14,1 14,1 15
2 1186109 19,6 31,2 180673 19,6 33,8 12
3 849352 14,0 45,2 135278 14,7 48,5 13
4 757034 12,5 57,7 109356 11,9 60,4 12
5 748015 12,3 70,0 95896 10,4 70,8 10
6 573649 9,5 79,5 77847 8,5 79,3 11
7 442530 7,3 86,8 61913 6,7 86,0 11
8 284454 4,7 91,5 39925 4,3 90,3 11
9 284800 4,7 96,2 48971 5,3 95,6 14
10 220631 3,6 99,9 39725 4,3 100,0 14
Gesamt 6049223 99,9 919482 100,0 100,0 12

Anmerkungen: Die Verteilungsrechnung ist beschränkt auf Personen im Alter von 18 bis 66 Jahren. Die Differenz zu 100 Prozent in Spalte 3 ist durch Beobachtungen ohne Information zum Nettoäquivalenzeinkommen bedingt. Die Nettoäquivalenzeinkommen wurden aufsteigend der Größe nach sortiert und mit Blick auf die Anzahl der Personen in zehn gleich große Gruppen (Dezile) aufgeteilt. Im ersten Dezil befinden sich die zehn Prozent der Personen mit den geringsten Nettoäquivalenzeinkommen und im zehnten Dezil die zehn Prozent der Personen mit den höchsten Nettoäquivalenzeinkommen.

Quelle: SOEP v37, eigene Berechnungen.

Es stellt sich auch die Frage, ob die Maßnahme eher jene mit niedrigen Stundenlöhnen als jene mit geringem Arbeitsumfang fördert.infoEin niedriges Monatseinkommen kann sowohl durch niedrige Stundenlöhne als auch durch einen geringen Stundenumfang begründet sein. Um diese Frage zu beantworten, werden die Entlastungen nach der Höhe der Bruttostundenlöhne betrachtet. Hier zeigt sich eine etwas bessere Zielgenauigkeit des Instruments. Weniger als 15 Prozent der Personen, die einen Stundenlohn oberhalb des Medians verdienen, profitieren von der Aufwertung ihrer Anwartschaften. Dagegen hat fast die Hälfte der entlasteten Personen einen Stundenlohn in den ersten beiden Stundenlohndezilen. Der Anteil dieser unteren beiden Lohndezile an der Gesamtentlastung beträgt über 50 Prozent (Tabelle 2). Dennoch zeigt sich, dass die Entlastung zielgenauer erfolgen könnte und die Einnahmeausfälle geringer wären, wenn die Entlastungen sich auf Personen mit geringen Löhnen beschränken würden.

Tabelle 2: Wirkung verringerter Sozialabgaben bei Midijobs auf Rentenbeiträge nach Dezilen des Bruttostundenlohns

Dezil Anzahl Entlastete Anteil an allen Entlasteten in Prozent kumuliert in Prozent (Netto-) Entlastungsvolumen in Tausend Euro pro Jahr Anteil am Entlastungsvolumen in Prozent kumuliert in Prozent Nettoentlastung je Entlasteten und Monat in Euro
1 1147042 18,9 18,9 246247 27,0 27,0 17
2 1877557 31,0 49,9 267611 29,1 56,1 11
3 1134912 18,7 68,7 162278 17,5 73,6 11
4 669074 11,0 79,7 91303 9,8 83,4 11
5 430466 7,1 86,8 48394 5,2 88,6 9
6 322616 5,3 92,1 32120 3,5 92,0 8
7 163208 2,7 94,8 20405 2,2 94,3 10
8 111096 1,8 96,7 17143 1,9 96,2 12
9 30176 0,5 97,2 3741 0,4 96,6 10
10 38007 0,6 97,8 4429 0,5 97,1 9
Gesamt 5924151 97,8 919781 97,1 97,1 12

Anmerkung: Die Verteilungsrechnung ist beschränkt auf Personen im Alter von 18 bis 66 Jahren. Die Differenz zu 100 Prozent in Spalte 3 und 6 ist durch Beobachtungen ohne Information zu den Arbeitsstunden bedingt. Die Bruttostundenlöhne wurden aufsteigend der Größe nach sortiert und mit Blick auf die Anzahl der Personen in zehn gleich große Gruppen (Dezile) aufgeteilt. Im ersten Dezil befinden sich die zehn Prozent der Personen mit den geringsten Bruttostundenlöhnen und im zehnten Dezil die zehn Prozent der Personen mit den höchsten Bruttostundenlöhnen.

Quelle: SOEP v37, eigene Berechnungen.

Frauen und Alleinerziehende profitieren stärker

Neben dem Haushaltsnettoeinkommen und den Stundenlöhnen kann zur Bewertung der Beitragsentlastung und der Gewährung von Rentenanwartschaften ohne Beitragsleistung auch deren Verteilung nach weiteren sozio-ökonomischen Merkmalen von Interesse sein. Dies gilt insbesondere für Gruppen mit unterdurchschnittlichen Alterseinkünften. Dazu gehören Frauen, Alleinerziehende und Menschen mit Migrationshintergrund.

Der Anteil der Frauen unter den von der Midijob-Regelung entlasteten Personen ist deutlich höher als ihr Anteil an der Gesamtbevölkerung (Abbildung 3). Auch für Beschäftigte in Teilzeit zeigt sich ein erheblich größerer Anteil bei den Entlasteten durch die Anpassung als bei den Erwerbstätigen insgesamt. Dies passt zum Befund für die Gruppe der Frauen, da ein großer Teil der Teilzeiterwerbstätigen Frauen sind. Auch bei den Alleinerziehenden, ebenfalls in der Regel Frauen, ist der Anteil mit 3,7 Prozent unter den Entlasteten deutlich höher als in der Gesamtbevölkerung im Alter von 18 bis 66 Jahren. Dort beträgt der Anteil der Alleinerziehenden nur gut zwei Prozent.

Bei den weiteren hier betrachteten Merkmalen gibt es dagegen deutlich geringere Unterschiede zwischen dem Anteil der Entlasteten in einer Gruppe an allen Entlasteten und dem Anteil dieser Gruppe an allen Personen (im Alter 18 bis 66 Jahren). Personen mit deutscher Staatsangehörigkeit profitieren etwas unterdurchschnittlich, Personen mit ausländischer Staatsangehörigkeit leicht überdurchschnittlich von der Midijob-Regelung. Personen in Westdeutschland profitieren (gemessen am Anteil der Entlasteten) in geringem Umfang weniger von der Regelung als Personen in Ostdeutschland. Vor dem Hintergrund der weiterhin niedrigeren Löhne in Ostdeutschland könnte hier ein größerer Unterschied erwartet werden. Wesentlich für den geringen Unterschied ist, dass Frauen in Ostdeutschland seltener in Teilzeit arbeiten. Betrachtet man allein die Vollzeitbeschäftigten in beiden Landesteilen, dann ist der Anteil der Entlasteten an der Bevölkerung in Ostdeutschland erheblich größer als in Westdeutschland. Zu den Begünstigten der Regelung zählen auch Personen in Haushalten mit Kindern (Paare, Alleinerziehende).

Fazit: Umverteilung bei der Rente muss zielgenauer sein

Die Erhöhung der oberen Einkommensgrenze für Midijobs von 1600 Euro auf 2000 Euro pro Monat ab dem 1. Januar 2023 hat die Bedeutung der Midijob-Regelung erheblich gesteigert. Mehr als sechs Millionen Personen profitieren seitdem von reduzierten Beiträgen zur Sozialversicherung. Gleichzeitig erhalten sie die vollen Rentenansprüche, obwohl sie geringere Beiträge zur Rentenversicherung zahlen. Damit wird das Prinzip der Beitragsäquivalenz durchbrochen, das im Grundsatz bei der Rentenversicherung gilt.

Trotz spürbarer Mindereinnahmen von etwa einer Milliarde Euro pro Jahr in der Rentenversicherung erhöhen sich die individuellen Alterseinkommen nur wenig. Die Midijob-Regelung unterstützt auch nicht zielsicher die Gruppen, die vor allem einem Altersarmutsrisiko ausgesetzt sind. Auf Basis der Daten des SOEP kann gezeigt werden, dass zwar besonders Haushalte mit Einkommen in den unteren Einkommensdezilen profitieren. Es werden aber auch noch Haushalte in den oberen beiden Dezilen unterstützt. Ein ähnliches Bild ergibt sich bei der Verteilung nach Stundenlöhnen. Auch hier profitieren Personen mit hohen Stundenlöhnen, die dann aber nur wenige Stunden arbeiten. Die Auswertung nach weiteren Merkmalen zeigt, dass Frauen, Teilzeitbeschäftigte und Alleinerziehende stärker profitieren.

Wenn die Politik in der Gesetzlichen Rentenversicherung umverteilen will, dann sollte sie diese Umverteilung neu justieren und zielgerichteter machen. Um Altersarmut effektiver zu bekämpfen, sollte direkt bei den Rentenanwartschaften der betroffenen Personen angesetzt werden, um diese zu erhöhen. Die Bundesregierung müsste entsprechende neue Regelungen zur Erhöhung der Anwartschaften unter Berücksichtigung der Einkommenslage während des Rentenbezugs treffen. Alternativ könnte die bereits jetzt umverteilte Summe von einer Milliarde Euro genutzt werden, um den bestehenden Grundrentenzuschlag auszuweiten oder ihn zu erhöhen. Dann könnten beispielsweise auch Menschen mit weniger als 33 Beitragsjahren von dem Zuschlag profitieren.

Grundsätzlich sollte die Finanzierung derartiger Maßnahmen in der Rentenversicherung transparent gemacht werden. Die aktuell gültige Regelung bei den Midijobs führt zu einer Umverteilung innerhalb des Versichertenkollektivs. Das bedeutet aktuell Einnahmeausfälle bei der Rentenversicherung und in Zukunft Mehrausgaben, die aber nicht gegenfinanziert sind. Sinnvoll wäre es deswegen, den Steuerzuschuss an die Rentenversicherung entsprechend zu erhöhen.

Unabhängig von den Auswirkungen für die Rente ist es wichtig, dass es weiterhin eine finanzielle Unterstützung für Beschäftigte mit geringen Löhnen gibt, damit Arbeit finanziell attraktiv ist. Dazu können Midijobs weiterhin beitragen, allerdings ohne die Gewährung von zusätzlichen Rentenanwartschaften. Generell muss bei der Gestaltung der finanziellen Attraktivität niedrig entlohnter Beschäftigung bedacht werden, dass die Gefahr einer Teilzeitfalle besteht. Das trifft auch für Midijobs zu. Für Personen, die ein Arbeitsentgelt oberhalb des geförderten Bereichs erzielen, kann es attraktiv sein, ihre Stundenzahl zu reduzieren, um von der Förderung zu profitieren. Deswegen wäre es sinnvoll, diese Regelung laufend zu evaluieren und gegebenenfalls anzupassen, falls sichtbare negative Effekte auf die Erwerbstätigkeit auftreten.

Hermann Buslei

Wissenschaftlicher Mitarbeiter in der Abteilung Staat

Johannes Geyer

Stellvertretender Abteilungsleiter in der Abteilung Staat

Peter Haan

Abteilungsleiter in der Abteilung Staat



JEL-Classification: H24;H55;D31
Keywords: income distribution, social security contributions, low income
DOI:
https://doi.org/10.18723/diw_wb:2023-7-1

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