„Klimaneutralität kann man nicht aus der Portokasse bezahlen“

Klimaschutzverträge gelten als Schlüsselinstrument, um die Industrie auf den Weg zur Klimaneutralität zu bringen, weil sie hohe Investitionskosten und unsichere CO₂-Preise ausgleichen. Im Interview erklärt Karsten Neuhoff, Leiter der Abteilung Klimapolitik am DIW Berlin, wie dieses Instrument funktioniert, warum es fast zwanzig Jahre gebraucht hat, bis es in Deutschland umgesetzt wurde, und welche Herausforderungen noch vor uns liegen.

Was genau sind Klimaschutzverträge und wie funktionieren sie?

Karsten Neuhoff: Ausgangspunkt für die Klimaschutzverträge ist, dass ein Drittel der weltweiten Treibhausgasemissionen bei der Herstellung von Grundstoffen wie Stahl, Zement und Plastik entstehen. Diese Produktionsprozesse können auf klimaneutrale Prozesse umgestellt werden. Diese Produktionsprozesse sind aber teurer als die konventionellen. Es treten also für die Unternehmen zusätzliche Kosten auf, wenn sie klimaneutral produzieren wollen. Grundsätzlich können sich Einsparungen beim CO2-Ausstoß lohnen, weil ja diese eingesparten Emissionen zu geringeren Kosten im Emissionshandel führen. Das Problem dabei ist aber, dass der CO2-Preis nicht sicher ist. Ein Unternehmen tätigt die hohen Investitionen, die notwendig sind, um den Prozess auf klimaneutrale Energieträger umzustellen aber nur, wenn es sicher sein kann, dass sich das auch rechnet. Mit den Klimaschutzverträgen bekommt ein Unternehmen diese Sicherheit, in dem der Staat ihnen einen bestimmten CO2-Preis zusichert, den es für die eingesparten Emissionen bekommen wird. Wenn der dann gängige Preis auf dem Markt diesen Preis nicht erreicht, zahlt der Staat die Differenz. Liegt der dann gängige CO2-Preis allerdings noch über dem vereinbarten CO2-Preis, zahlt das Unternehmen die Differenz an den Staat. Das ist ein fairer Deal für beide Seiten.

Das Bild zeigt eine große, moderne Industriehalle, in der Stahl produziert wird. Im Vordergrund sind mehrere glühend heiße, rot-orange leuchtende Metallstreifen zu sehen, die auf Rollen durch Maschinen geführt werden. Funken sprühen hell auf und lassen erkennen, dass die Metallstreifen gerade bearbeitet werden. Die Maschinen und das Stahlwerk sind von breiten Metallgittern, Geländern und zahlreichen Rohren, Kabeln sowie technischen Vorrichtungen umgeben. Im Hintergrund führen Treppen und Laufstege in höhere Ebenen der Halle, die teilweise von kräftigem Licht und teilweise von dunklen Schatten durchzogen sind.

© Adobe/ABCDstock

Der Ursprung der Idee liegt fast 20 Jahre zurück, als die Oxford-Dozenten Dieter R. Helm und Cameron J. Hepburn einen Aufsatz über Carbon Contracts veröffentlichten. Wie verlief die Diskussion um Klimaschutzverträge seitdem?

Neuhoff: Es gab schon 2005 fachliche Diskussionen darüber, wie man CO2-Preise absichern könnte. Ich war zu der Zeit des Aufsatzes in Cambridge und habe dort die Diskussionen mitverfolgt. Ab 2013 haben wir uns am DIW Berlin dann sehr intensiv angeschaut, in dem wir analysiert haben, was sich im Stahl- und Zementsektor in den letzten Jahren verändert hat. Wir wollten schauen, wie erfolgreich die europäische Klimapolitik war. Die Ergebnisse haben uns überrascht. Es war einiges passiert, es gab tatsächlich Verbesserungen im CO2-Ausstoß, aber diese hatten nichts mit der Klimapolitik zu tun. Was eben nicht erfolgreich war, war der europäische Emissionshandel. Und da haben wir uns angeschaut, wie dieser reformiert werden müsste. Eine Erkenntnis war, dass wir die Unsicherheiten in den CO2-Preisen auflösen müssten, damit Unternehmen in saubere Produktionsprozesse investieren würden. Das haben wir dann auch im europäischen Forschungsnetzwerk diskutiert. Wir haben mit mehreren Forschungsinstituten daran gearbeitet, und wir haben auch mit Unternehmen gesprochen, um deren Perspektive zu verstehen. Ich war damals schon und bin heute noch der festen Überzeugung, dass man Lösungen mit allen Beteiligten finden muss. Deshalb haben wir auch Unternehmen in die Diskussion geholt, um alle Seiten zu berücksichtigen. Unsere Erfahrung ist, dass es hilfreicher ist, gemeinsam mit allen Parteien nach umsetzbaren Lösungen zu suchen und dass das dann oft auch gelingt. Aber es war ein langer Weg.

Es hat fast zwanzig Jahre gebraucht, bis die ersten Klimaschutzverträge in Deutschland unterzeichnet wurden - obwohl der Klimawandel solch ein drängendes Problem ist. Wie erklären Sie sich, dass es so lange gedauert hat, bis die Politik das Instrument aufgegriffen hat?

Neuhoff: Ich glaube, das liegt daran, dass Ökonomen grundsätzlich sagen, dass Unsicherheiten per se kein Problem seien, da diese über den Markt privatwirtschaftlich abgesichert werden können. Aber gegenüber längerfristigen Verträgen, um solche Risiken zu minimieren, gibt es seit jeher eine Skepsis. Bei den Klimaschutzverträgen reden wir von einer Laufzeit von über 15 Jahren plus drei Jahre Bauzeit. Es gibt sehr gute Gründe für Klimaschutzverträge, aber die Zweifel waren sehr groß.

Gab es eine gesellschaftliche Entwicklung, die dabei geholfen hat?

Neuhoff: Es hat sich etwas geändert in der öffentlichen Wahrnehmung, als Fridays for Future auf den entstanden ist. Bis dahin diskutierte man, wie man die klimaschädlichen Emissionen etwas mindern könnte. Fridays for Future sagte aber laut und deutlich: „Spinnt ihr?! Wir müssen klimaneutral werden, wenn wir noch eine Zukunft haben wollen.“ Gleichzeitig gab es wichtige Studien, die belegt haben, dass das möglich ist. Es fand eine Art Paradigmenwechsel statt, dahin, dass vielen Akteurinnen und Akteuren bewusst wurde, dass wir wirklich klimaneutral werden müssen. Das kam auch im Industriebereich an und es wurde klar, dass man nicht mehr den Standpunkt vertreten kann, dass zwanzig bis dreißig Prozent der Emissionen eben nicht zu reduzieren seien. Allen Beteiligten war außerdem klar, dass man Klimaneutralität nicht aus der Portokasse bezahlen kann.

„Wir schwänzen nicht, wir kämpfen“. Die Fridays for Future-Bewegung, hier bei einer Demo am 24. Mai 2019 in Leipzig, habe die gesellschaftliche Stimmung verändert, sagt Karsten Neuhoff.; Das Bild zeigt eine große Gruppe von Menschen, die gemeinsam auf einer Straße vor einem großen, hellen Gebäude stehen und marschieren. Viele von ihnen halten Schilder und Banner hoch, auf denen Forderungen für den Klimaschutz zu lesen sind. Das zentrale Banner vorne ist weiß, zeigt eine Weltkugel und trägt den grünen Schriftzug „FRIDAYS FOR FUTURE. Wir schwänzen nicht, wir kämpfen“. Auch andere Plakate und Transparente sind zu sehen, mit bunten Farben und unterschiedlichen Slogans zum Thema Umweltschutz. Im Hintergrund stehen Bäume und ein gelbes Straßenbahnfahrzeug. Die Stimmung wirkt entschlossen und gemeinschaftlich, und die Menschen setzen sich offenbar für den Schutz des Klimas ein.

„Wir schwänzen nicht, wir kämpfen“. Die Fridays for Future-Bewegung, hier bei einer Demo am 24. Mai 2019 in Leipzig, habe die gesellschaftliche Stimmung verändert, sagt Karsten Neuhoff.
© Tobias Möritz via Wikimedia Commons

Wie ging es dann weiter auf dem Weg zu den Klimaschutzverträgen?

Neuhoff: 2019/2020 hat das Bundesumweltministerium Unternehmen eingeladen, ihre Projekte für die Umstellung auf Klimaneutralität darzustellen. Es stand im Raum, dass es Mittel dafür geben würde. Es entstand eine Art Aufbruchstimmung. Trotzdem war die Frage nach den Unsicherheiten im CO2-Preis nicht geklärt. Ich habe in diesem Prozess mit Unternehmern gesprochen, die berichtet haben, wie sie von ihrer Bank einen Kredit für den Bau einer klimaneutralen Anlage bekommen wollten, aber abgelehnt worden sind, weil sie ja nicht nachweisen konnten, dass diese klimaneutrale Stahlproduktion wirtschaftlich ist. Es war ein riesiger Schritt, als es 2021 gelungen ist, Klimaschutzverträge im Koalitionsvertrag der Ampel-Regierung zu verankern.

Sie haben das Wirtschaftsministerium bei der Entwicklung der Klimaschutzverträge beraten. Wie funktioniert solch eine Beratung, was waren Herausforderungen?

Neuhoff: Solche Klimaschutzverträge beinhalten sehr unterschiedliche Aspekte, die auch aus wissenschaftlicher Perspektive sehr spannend sind. Unsere Aufgabe in der Politikberatung bestand darin, uns diese Details noch einmal genau anzuschauen. Wir haben untersucht, wer sich überhaupt für solch einen Vertrag auf Seiten der Unternehmen qualifiziert, was entsprechende Technologien erreichen müssen – beispielsweise die Frage, ob wir von einer 100-prozentigen Minderung der Emissionen sprechen oder ob auch 90 Prozent reichen. Bis wann muss das erreicht werden? Was gibt es bei den verschiedenen Technologien zu berücksichtigen? Wir haben auch geschaut, ob eine Absicherung des CO2-Preises ausreichend ist, oder ob es auch andere Faktoren gibt, die berücksichtigt werden müssen, wie beispielsweise Schwankungen des Preises für grünen Wasserstoff. Auch solche Aspekte können in Klimaschutzverträgen abgebildet werden.

Politikberatung beim DIW Berlin fußt immer auf wissenschaftlichen Erkenntnissen. In Ihrer Abteilung werden die Folgen verschiedener Politikmaßnahmen im Bereich Klimapolitik erforscht. Was sind die wichtigsten wissenschaftlichen Erkenntnisse, auf die Sie sich berufen, wenn Sie sich für Klimaschutzverträge aussprechen?

Neuhoff: Wir haben uns in einer Studie angeschaut, wie sich die Unsicherheiten in den CO2-Preisen auf Finanzierungskosten von klimaneutralen Industrieanlagen auswirken und, um wie viel teurer die Umstellung auf die klimaneutrale Produktion wird, wenn wir diese regulatorischen Risiken nicht adressieren. Eine andere Studie hat sich damit beschäftigt, wie hoch der Mehrwert für einen Stahlhersteller wirklich ist, wenn er auf eine klimaneutrale Produktion umstellt.

Wenn wir auf den internationalen Kontext schauen: Könnten Klimaschutzverträge ein Exportmodell für andere Länder und Regionen sein? Wo gibt es sie schon? Und wie funktionieren sie dort?

Neuhoff: Es gibt ähnliche Ansätze in anderen europäischen Ländern. In den Niederlanden wurden Differenzverträge zur Absicherung der Investitionen in erneuerbare Energien genutzt und so weiterentwickelt, dass sie jetzt auch in der Industrie zum Einsatz kommen. In einigen Details unterscheidet sich die Umsetzung, aber letztendlich hat das auch dazu geführt, dass Investitionen in klimaneutrale Industrieprozesse abgesichert sind. In Frankreich werden Ausschreibungen für etwas abgewandelte Klimaschutzverträge vorbereitet. Auch auf europäischer Ebene tut sich etwas. In der ganz konkreten Ausgestaltung und Einführung von Klimaschutzverträgen ist Deutschland aber Vorreiter.

Mit Energie aus Sonne und Wind die Emissionen reduzieren – dafür können Klimaschutzverträge sorgen. Deutschland ist Vorreiter bei diesen Verträgen.; Das Bild zeigt eine weite, leicht hügelige Landschaft mit grünen Feldern und vereinzelten kleinen Wäldern. Im Vordergrund ragt ein großes, weißes Windrad mit drei Flügeln in die Höhe, während im Hintergrund zwei weitere Windräder auf den Feldern verteilt stehen. Am Himmel sind lockere, weiße Wolken zu sehen, durch die Sonnenstrahlen auf die Landschaft fallen. Die Szene wirkt offen, ruhig und vermittelt das Gefühl von Natur und moderner erneuerbarer Energie durch die Windkraftanlagen.

Mit Energie aus Sonne und Wind die Emissionen reduzieren – dafür können Klimaschutzverträge sorgen. Deutschland ist Vorreiter bei diesen Verträgen.
© Adobe/Martin Mecnarowski

Wenn Sie auf den Weg der Klimaschutzverträge zurückblicken – welches war für Sie der entscheidende Wendepunkt, an dem aus einer wissenschaftlichen Idee ein politisches Instrument wurde?

Neuhoff: Solche politischen Prozesse sind sehr verwoben. Es gibt also viele Schritte und ganz viele beteiligte Akteurinnen und Akteure. Deshalb kann ich auch nicht sagen, dass es einen Punkt gab, an dem ich dachte: So, das ist es jetzt. Weil danach immer noch andere Phasen und Schritte kamen. Das Gute ist, dass es aber nicht nur zig Schritte sind, die vor einem liegen, es gibt auch viele andere Leute, die mit einem diesen Weg gehen. Dieses gemeinsame Arbeiten daran, die Vorteile und Herausforderung aus unterschiedlichen Sichtweisen zu beleuchten, die Perspektiven zusammen zu bringen, das ist das Spannende an diesem Prozess.

Was sind Herausforderungen für die Zukunft?

Neuhoff: Die Klimaschutzverträge kamen in den politischen Diskurs zu einer Zeit, als viele noch dachten: Bis Anfang 2030 wird es weltweit effektive CO2-Preise geben, und die verbleibenden Preisunterschiede können dann mit Grenzausgleichsmechanismen aufgefangen werden. Wachsende internationale Spannungen, und stark divergierende Politikansätze haben jedoch bei vielen zu einem Umdenken geführt. Es ist gut möglich, dass wir noch längerfristig große CO2-Preisunterschiede sehen werden, und dass deswegen in Europa ein Großteil der CO2-Zertifikate in Sektoren der Grundstoffindustrie kostenlos vergeben wird, um Wettbewerbsnachteile bei Grundstoffherstellern und bei Unternehmen in der nachgelagerten Wertschöpfungsketten zu vermeiden.

Die Klimaschutzverträge sind so gestaltet, dass sie das auffangen können, und Investoren gegen solche Entwicklungen absichern. Allerdings entsteht dann eine doppelte Herausforderung für den Staatshaushalt. Erstens entgehen dem Staat die Erlöse aus der CO2-Bepreisung wenn CO2-Zertifikate weiterhin kostenlos vergeben werden. Zweitens müssen die klimaneutralen Technologien für ihre positiven CO2-Einsparungen bezahlt werden, wenn konventionelle Produktionsprozesse nicht für ihre Emissionen CO2-Zertifikate kaufen müssen. Zahlungen im Rahmen der Klimaschutzverträge steigen also. Diese Lücke bei der CO2-Bepreisung muss geschlossen werden – damit die Hersteller und Nutzer von Grundstoffen auch für CO2-Einsparungen beziehungsweise Zusatzkosten klimaneutraler Technologien aufkommen. Dazu gibt es die Idee der sogenannten Clean Industry Contribution. Die Abgabe würde jeweils pro Tonne Stahl, Zement und Plastik erhoben, die in Europa produziert oder importiert wird, sowohl auf Grundstoffe als auch auf verarbeitete Produkte. Beim Export wird sie erlassen. So kann die Transformation zur Klimaneutralität im Industriesektor weitestgehend haushaltsneutral gelingen. Das stärkt Vertrauen bei Investoren und stärkt somit auch den Technologiestandort. Zugleich würden Anreize gestärkt werden, dass Materialien sparsam eingesetzt und mehr Kreislaufwirtschaft betrieben wird, wenn die Lücke bei der CO2 Bepreisung geschlossen wird und Grundstoffnutzer an den Zusatzkosten für klimaneutrale Produktion beteiligt werden. Das wäre ein wichtiger nächster Schritt.

Das Interview führte Lena Högemann.

Kontakt zum Experten

Karsten Neuhoff
Karsten Neuhoff

Abteilungsleiter Abteilung Klimapolitik

Mehr zum Thema

100 JAHRE DIW BERLIN IN FÜNF EPOCHEN

keyboard_arrow_up