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Sonderregelungen zur Begrenzung von Wettbewerbsnachteilen bei einer Energiebesteuerung


Bearbeiter

Stefan Bach; Michael Kohlhaas; Bernhard Seidel



Im Fruehjahr 1994 hat das DIW ein Szenario fuer eine oekologische Steuerreform vorgestellt [1]. Untersucht wurde eine allgemeine Energiesteuer, deren Aufkommen an die Unternehmen in Form einer Senkung der Arbeitgeberbeitraege zur Sozialversicherung, an die privaten Haushalte in Form eines Pro-Kopf-Transfers (Oeko-Bonus) rueckerstattet werden soll.

Die Diskussion in den letzten Jahren zeigte allerdings, dass eine allgemeine Energiesteuer in weiten Teilen der Wirtschaft keine Akzeptanz findet und daher politisch schwer durchsetzbar ist. Insbesondere im Falle einer nationalen Vorreiterrolle Deutschlands bei der Klimapolitik werden Gefahren fuer die Wettbewerbsfaehigkeit einzelner energieintensiver Wirtschaftsbereiche gesehen. Um solche Risiken zu begrenzen, werden Sonderregelungen diskutiert, die Ermaessigungen der Steuerbelastung fuer die in ihrer Wettbewerbsfaehigkeit gefaehrdeten Unternehmen vorsehen. Im Auftrag von sechs Landesregierungen hat das DIW die Moeglichkeiten und Probleme solcher Sonderregelungen im Rahmen einer Energiebesteuerung mit Kompensation untersucht [2].


Konzepte von Sonderregelungen

Es sind verschiedene Konzepte von Sonderregelungen denkbar, um unerwuenschte Wettbewerbsnachteile einer Energiebesteuerung zu vermeiden. Bei allgemeinen Steuersatzermaessigungen werden die beguenstigten Wirtschaftsbereiche einem ermaessigten Steuersatz unterworfen. Die Steuersatzermaessigung kann sich beziehen auf die Wirtschaft insgesamt, die gesamte Industrie, groessere Sektoren wie die Grundstoffindustrie sowie einzelne besonders betroffene Wirtschaftszweige oder Produktionsbereiche (z.B. die Verhuettung von Metallen).

Staerker auf die besonders hoch belasteten Produktionsbereiche zielen Steuerermaessigungen, die nach der Energieintensitaet gestaffelt sind. Grundprinzip bei derartigen Verfahren ist es, einen gewissen Basis- Energieverbrauch mit dem "normalen" Energiesteuersatz zu belasten, den darueber hinausgehenden Verbrauch aber in Abhaengigkeit von der unternehmens- oder betriebsindividuellen Energieintensitaet zunehmend geringer zu besteuern. Fuer die beguenstigten Unternehmen oder Betriebe fuehrte diese Sonderregelung zu einer Minderung der Grenzbelastung, also der auf der letzten eingesetzten Energieeinheit beruhenden Belastung, waehrend sich die Durchschnittsbelastung deutlich weniger reduziert (vgl. Schaubilder 1 und 2).

Oekologisch und oekonomisch effizienter, allerdings schwerer umzusetzen waere die Gewaehrung von Freibetraegen, mit denen ein bestimmter Energieverbrauch steuerfrei gestellt wird; dieser koennte sich am bisherigen Energieverbrauch des jeweiligen Unternehmens oder Betriebes oder am bisherigen Durchschnittsverbrauch des betreffenden Wirtschaftsbereiches orientieren. Die Grenzbelastung und damit auch die Anreize fuer technisch- organisatorische Verbesserungen der Energieeffizienz blieben erhalten, waehrend die Durchschnittsbelastung relativ stark gesenkt werden koennte. Nur schwer loesbar waere allerdings die Ermittlung des jeweiligen Entlastungsvolumens fuer die einzelnen Unternehmen.

Denkbar waere auch eine produktbezogene Entlastung [3]. Diese koennte an der durchschnittlichen oder standardisierten Energieintensitaet eines Produktes bemessen werden, also dem Energiekosten- bzw. Energiesteueranteil, der bei typischer oder moderner Produktionstechnologie auf die einzelne Produkteinheit entfaellt. Die Energiespar-Anreize bleiben hier ebenfalls erhalten.

Schliesslich koennten im Rahmen einer bereichsspezifischen Rueckerstattung ausgewaehlte Branchen vollstaendig oder teilweise in Hoehe des auf sie entfallenden Energiesteueraufkommens kompensiert werden [4]. Diese Mittel koennten nach verschiedenen Kriterien (wie Produktionswert, Umsatz, Wertschoepfung oder Lohnsumme) auf die Betriebe der beguenstigten Bereiche verteilt werden. Dies waere allerdings sehr verwaltungsaufwendig; es stellt sich auch die Frage nach der Vereinbarkeit mit dem Beihilferecht der Europaeischen Union. Bei diesem Verfahren wuerden Mittel gebunden, die den Spielraum fuer die allgemeine Kompensation (die fuer die Senkung von bestehenden Steuern und Abgaben zur Verfuegung steht) verringern.

Wirkungen der Sonderregelungen

Die Wirkungen alternativer Modelle von Sonderregelungen wurden anhand von drei Varianten untersucht [5]:

- Variante I: Ermaessigung der Energiesteuerbelastung fuer alle Wirtschaftsbereiche auf 30 vH des Satzes, dem nichtbeguenstigte Energieverbraucher unterliegen (Normalsteuersatz).

- Variante II: Ermaessigung der Energiesteuerbelastung fuer die Industrie auf 20 vH des Normalsteuersatzes.

- Variante III: Spezifische Ermaessigung der Energiesteuerbelastung fuer Wirtschaftsbzw. Produktionsbereiche nach deren Energiesteuerintensitaet (Energiesteuer im Verhaeltnis zum Bruttoproduktionswert) unter Anwendung eines einheitlichen Entlastungstarifs (Schaubilder 1 und 2) [6].

Als Oekosteuer-Reformkonzept wurde das DIWSzenario von 1994 zugrundegelegt [7]. Anders als in der urspruenglichen DIW-Studie [8] soll der nicht- energetische Verbrauch von steuerpflichtigen Energietraegern von der Besteuerung befreit werden. Um Ausweichreaktionen zu vermeiden, muesste im Gegenzug die Abfallverbrennung und -deponierung besteuert werden. Modifiziert wurde auch die Struktur der aufkommensneutralen Kompensation. Statt einer einseitigen Senkung der Arbeitgeberbeitraege zur Sozialversicherung wurden hier Arbeitgeber- und Arbeitnehmerbeitraege gleichmaessig gesenkt. Es soll aber weiterhin gewaehrleistet bleiben, dass die Unternehmen und die privaten Haushalte als Gruppe jeweils im Saldo von Besteuerung und Entlastung nicht schlechter gestellt werden. Sofern auf den Unternehmenssektor mehr als 50 vH der Energiesteuerbelastung entfallen, dieser aber bei einer paritaetischen Senkung der Sozialversicherungsbeitraege nur mit 50 vH des Steueraufkommens kompensiert wuerde, ist im Modell eine ergaenzende Senkung der Unternehmensbesteuerung vorgesehen.

Fuer die empirisch-modellanalytische Darstellung der wirtschaftlichen Wirkungen wurde auf die Vorgehensweise der DIW-Studie von 1994 zurueckgegriffen:

- Die sektoralen Preiseffekte werden mit Hilfe eines Input-Output- Preismodells untersucht.

- Auf Grundlage einer sektoral disaggregierten energiewirtschaftlichen Szenariorechnung wird die Entwicklung des gesamtwirtschaftlichen Energieverbrauchs geschaetzt und das sich daraus ergebende Energiesteueraufkommen berechnet.

- Die mittelfristigen makrooekonomischen Wirkungen der Steuerreform werden in einem oekonometrischen Modell simuliert, das die wichtigsten gesamtwirtschaftlichen Beziehungen zwischen den Sektoren private Haushalte, Unternehmen, Staat und Ausland abbildet.

Sektorale Preiswirkungen

Die sektoralen Preiswirkungen des Basis-Steuerszenarios (ohne Sonderregelungen) sowie der Sonderregelungs-Varianten wurden anhand eines statischen Input-Output-Preismodells untersucht. Dieses Modell ermoeglicht es, die direkten und indirekten (ueber die Wirtschaftsverflechtung entstehenden) Kostenwirkungen fuer die einzelnen Produktionssektoren unter der Annahme konstanter Liefer- und Bezugsstrukturen in der Volkswirtschaft und einer vollstaendigen Ueberwaelzung der Preiseffekte auf allen Produktionsstufen zu ermitteln. Dabei werden die Anpassungen der Produktionstechnologien an die neuen Preisverhaeltnisse sowie die - autonomen und induzierten - Veraenderungen der Wirtschaftsstruktur ausgeblendet. Eine solche statische Input-Output-Analyse ermoeglicht also lediglich eine Darstellung preislichen Anstosswirkungen des Oekosteuer- Reformszenarios. Die Preiseffekte stellen daher eher die Obergrenze der tatsaechlich zu erwartenden Kostensteigerungen dar. Die Nettopreiseffekte im 10. Jahr des Oekosteuer-Reformszenarios sowohl fuer die Produktionsbereiche als auch im Hinblick auf die Endnachfragebereiche sind in den Schaubildern 3 bis 6 zusammengefasst.

Die sektoralen Preiseffekte des BasisSteuerszenarios entsprechen weitgehend den Ergebnissen der DIWStudie von 1994. Bei einer allgemeinen Ermaessigung der Energiesteuerbelastung auf 30 vH fuer alle Wirtschaftsbereiche (Variante I) bleibt die sektorale Rangfolge der Belastungen und Entlastungen im Vergleich zum Basis-Steuerszenario weitgehend erhalten. Insgesamt verringert sich die Streuung zwischen den "Gewinnern" und "Verlierern" (Schaubild 3); das Streuungsmass sinkt von 3,7 im Basis- Steuerszenario auf 1,2. Die Belastung des privaten Verbrauchs geht geringfuegig zurueck, waehrend sich die Entlastungseffekte beim oeffentlichen Verbrauch und den Anlageinvestitionen um etwa die Haelfte vermindern; erheblich geringer ist die Belastung der Ausfuhr (Schaubild 5).

Eine Ermaessigungsregelung, bei der die Industrie mit nur 20 vH des Normalsteuersatzes belastet wird (Variante II), loest differenziertere sektorale Preiseffekte aus. Die Industriebranchen werden gegenueber den uebrigen Wirtschaftsbereichen deutlich bessergestellt, da sie bei der Energiesteuerbelastung durchgreifend entlastet werden und weiterhin von der allgemeinen Kompensation profitieren. Die Bereiche der Grundstoffproduktion werden per saldo kaum noch belastet. In den uebrigen Bereichen des verarbeitenden Gewerbes kommt es im Vergleich zum Basis-Steuerszenario zum Teil zu deutlichen Nettopreisentlastungen. Demgegenueber werden die uebrigen Wirtschaftsbereiche, die nicht in das Ermaessigungsszenario einbezogenen sind, hoeher belastet bzw. geringer entlastet. Im Vergleich zur allgemeinen Ermaessigung auf 30 vH der Normalbelastung nimmt die Streuung leicht zu. Besonders beguenstigt werden Ausruestungsinvestitionen, auch die Ausfuhr wird netto entlastet.

Variante III sieht Ermaessigungen fuer ausgewaehlte Produktionsbereiche des Bergbaus und der Industrie mit einer Energiesteuerintensitaet von mehr als 2 vH vor. Danach wuerden folgende Bereiche von der Ermaessigung profitieren: Bergbauerzeugnisse, chemische Erzeugnisse, Gummierzeugnisse, Steine und Erden/Baustoffe, Feinkeramik, Glas und Glaswaren, Eisen und Stahl, NEMetalle, Giessereierzeugnisse, Holz, Zellstoff/Holzschliff/Papier/Pappe, Textilien. Eine so definierte spezifische Ermaessigung fuehrt zu einer Konzentration der Entlastung auf wenige energieintensive Wirtschaftsbereiche. In diesem Fall sinkt das auf die Wirtschaft entfallende Energiesteueraufkommen nur geringfuegig; entsprechend hoch bleibt das fuer alle Produktionsbereiche zur Verfuegung stehende Kompensationsvolumen. Die beguenstigten Produktionsbereiche werden deutlich entlastet, allerdings nicht so stark wie im zweiten Szenario. Auch bei diesem Szenario werden Ausruestungsinvestitionen verbilligt, waehrend sich die Exporte leicht verteuern.

Wirkungen auf den Energieverbrauch

Mit der Verringerung der Steuerbelastung sinkt der Anreiz zu energiesparenden Investitionen oder sonstigen Anpassungsmassnahmen in den beguenstigten Unternehmen. Je nach zugrundegelegtem Ermaessigungskonzept wirken sich die Verguenstigungen recht unterschiedlich auf die sektoralen Energieeinsparungen aus.

Energiewirtschaftliche Szenariorechnungen wurden fuer den Zeitraum von 1996 bis 2010 durchgefuehrt (Tabelle 1). Es zeigt sich, dass die geringsten Einbussen an Lenkungswirkung bei der Variante III, der Ermaessigung nach Energiesteuerintensitaet, auftreten. Im Basis-Steuerszenario ohne Sonderregelungen ist der Primaerenergieverbrauch im 10. Jahr (2005) um 16,5 vH geringer als 1990 (15. Jahr: 21,7 vH). Bei einer Sonderregelung nach Variante III liegen diese Werte nur um 0,4 bzw. 0,8 Prozentpunkte niedriger. Eine Ermaessigung des Steuersatzes fuer die Industrie auf 20 vH (Variante II) wuerde die Energieeinsparung gegenueber 1990 auf knapp 14 vH im 10. Jahr (gut 17 vH im 15. Jahr) reduzieren. Noch geringer faellt die oekologische Lenkungswirkung bei einer Ermaessigung des Steuersatzes fuer die gesamte gewerbliche Wirtschaft auf 30 vH aus (Variante I): Dann waere der Einspareffekt gegenueber 1990 im Jahr 2005 auf 11,4 vH und im Jahre 2010 auf 14,4 vH zu veranschlagen.

Welche Reduktion der Kohlendioxidemissionen mit der Verminderung des Primaerenergieverbrauchs einhergeht, haengt im wesentlichen davon ab, wie sich die Struktur des Energietraegereinsatzes entwickelt. Da anzunehmen ist, dass vor allem das weniger kohlenstoffhaltige Erdgas Marktanteile gewinnen wird und die weitgehend emissionsarmen erneuerbaren Energiequellen - auch aufgrund der energiesteuerbedingten Anreizwirkungen - verstaerkt genutzt werden, duerften die Kohlendioxidemissionen in allen Steuerszenarien eher etwas staerker sinken als der Primaerenergieverbrauch.

Aus den Modellrechnungen wird deutlich, dass die Industrie bei einer Energiebesteuerung durchaus einen signifikanten Beitrag zur Energieeinsparung leisten koennte (Tabelle 2). Gegenueber dem gleichen Jahr im Referenzszenario sinkt ihr Energieverbrauch im Basis-Steuerszenario im 10. Jahr um 7,3 vH (15. Jahr: 12,5 vH). Bei einer Ermaessigung nach der Energieintensitaet faellt die zu erwartende Reduktion mit 5,6 vH (9,3 vH) etwas geringer aus. Die unterstellte Ermaessigung des Steuersatzes fuer die Industrie oder die gesamte Wirtschaft haette dagegen zur Folge, dass die steuerinduzierten Energieeinsparungen nur sehr gering waeren (1,1 bis 2,6 vH).

Die Sonderregelungen fuehren in allen Faellen gegenueber dem urspruenglichen Modell zu einem sinkenden Steueraufkommen (Tabelle 3). Bei der spezifischen Ermaessigung fuer die energieintensiven Bereiche (Variante III) ist der Rueckgang nur gering, waehrend die allgemeinen Belastungsermaessigungen fuer die Wirtschaft insgesamt oder fuer die Industrie zu einer deutlichen Aufkommensminderung fuehren.

Gesamtwirtschaftliche Effekte

Die gesamtwirtschaftlichen Effekte der verschiedenen Szenarien wurden mit Hilfe eines Makromodells, der DIW-Version des oekonometrischen Konjunkturmodells der Wirtschaftsforschungsinstitute, fuer Westdeutschland ermittelt. Dabei wurde unterstellt,

- dass die Geldpolitik einen Anstieg der Nominalzinsen nur im Umfang der im Zuge der Energiesteuererhoehungen auftretenden Preiseffekte zulaesst, d.h. die Realzinsen bleiben auf dem Niveau der Simulation ohne Energiesteuer;

- dass durch Wechselkursveraenderungen gegenueber den wichtigsten Handelspartnern ein moeglicher Verlust an preislicher Wettbewerbsfaehigkeit, gemessen am Preisindex fuer Exporte von Waren und Diensten, ausgeglichen wird;

- dass sich die Tarifpartner bei der Lohnfestsetzung an den (erwarteten) Preisniveauaenderungen, der Arbeitsproduktivitaet und der Hoehe der Arbeitslosigkeit orientieren.

Die gesamtwirtschaftlichen Effekte der verschiedenen Sonderregelungs- Varianten unterscheiden sich von den urspruenglichen Ergebnissen der Studie von 1994 nur wenig (Tabelle 4). Das Wachstum veraendert sich gegenueber der Entwicklung ohne Energiesteuer wie auch gegenueber dem Energiesteuerszenario ohne Sonderregelungen nur geringfuegig. Der Preisindex des privaten Verbrauchs liegt im zehnten Jahr der Energiepreiserhoehung in allen Varianten zwischen 2,7 vH und 4,5 vH ueber dem Niveau, das sich ohne Energiesteuern ergibt; er ist also Jahr fuer Jahr um etwa 0,3 bis 0,4 vH staerker gestiegen (Tabelle 4). Weiterhin sind nennenswerte Beschaeftigungseffekte zu erwarten. Mit bis zu 390 000 Personen fallen sie allerdings im Vergleich zur DIW-Studie von 1994 niedriger aus, da die Lohnkostenentlastung der Unternehmen geringer ist [9]. Die Zahl der Arbeitslosen koennte durch eine so konzipierte Steuerreform nach 10 Jahren um etwa 200 000 - 7 vH des derzeitigen Niveaus (alte Bundeslaender) - reduziert werden [10]; dies entspricht einem Rueckgang der Arbeitslosenquote um 0,6 Prozentpunkte. Dies macht deutlich, dass die verschiedenen Varianten einer Energiesteuererhoehung eine eigenstaendige Arbeitsmarktpolitik nicht ersetzen, sondern nur unterstuetzen koennen.

Veraenderungen gegenueber dem Basis-Steuerszenario ergeben sich bei den Verteilungsrelationen: Die Kompensation ueber die Senkung der Arbeitnehmerbeitraege entlastet vor allem die sozialversicherungspflichtig Beschaeftigten. Beamte und Selbstaendige erhalten nur geringe Entlastungen, da sie nicht oder nur in geringem Umfang Sozialversicherungsbeitraege bezahlen. Transfereinkommensbezieher (Rentner, Arbeitslose, Sozialhilfeempfaenger u.a.) erfahren allerdings teilweise eine Anhebung ihrer Bezuege ueber die Nettolohnanpassung und aehnliche Regelungen.

Staatseinnahmen und -ausgaben liegen im zehnten Jahr der Energiesteuererhoehung um rund 2 vH ueber dem Niveau, das ohne Energiesteuer erreicht werden wuerde. Der Staat profitiert auf der Einnahmenseite von hoeheren Mehrwertsteuereinnahmen und aufgrund der besseren Beschaeftigungssituation von hoeheren Einnahmen aus der Sozialversicherung; auf der Ausgabenseite wird er durch die niedrigeren Lohnkosten fuer seine Beschaeftigten und geringere Zahlungen von Arbeitslosengeld entlastet. Ausgabensteigernd wirkt dagegen die unterstellte Anpassung der oeffentlichen Transferzahlungen an die privaten Haushalte.

Administrative und ordnungspolitische Aspekte

Neben den oekologischen Lenkungswirkungen und den Wirkungen auf die wirtschaftliche Entwicklung sind bei der Bewertung der Sonderregelungskonzepte auch rechtliche, administrative sowie ordnungspolitische Aspekte in die Betrachtung einzubeziehen.

Im Hinblick auf die rechtlichen und verwaltungstechnischen Umsetzungsmoeglichkeiten der Sonderregelungen stellt sich grundsaetzlich das Problem, die beguenstigten Wirtschaftsbereiche von den nicht beguenstigten Bereichen abzugrenzen. Dabei entstehen je nach Sonderregelungskonzept unterschiedliche Anforderungen. Sollen lediglich Teile der Wirtschaft in die Sonderregelung einbezogen werden, stellt sich das Problem der Einordnung von Unternehmen, Betrieben oder Betriebsteilen in die beguenstigten Bereiche. Eine Abgrenzung anhand der rechtlichen Einheit des Unternehmens hat den Vorteil, dass auf die handels- und steuerrechtliche Rechnungslegung zurueckgegriffen werden kann. Zu bedenken ist jedoch, dass Unternehmen sowohl in Bereichen taetig sein koennen, die ermaessigt belastet werden sollen, als auch solchen, fuer die dies nicht gilt. Orientiert sich die Sonderregelung an der rechtlichen Einheit des Unternehmens, entstehen Anreize zu Ausweichreaktionen, z.B. durch Umgruendung (Zusammenlegung oder Aufspaltung) von Unternehmen. Dies kann zu Mitnahmeeffekten und Wettbewerbsverzerrungen fuehren. Um das weitgehend zu vermeiden, muessten die zu entlastenden Bereiche auf der Ebene von oertlichen Betriebsstaetten, idealerweise auf Grundlage von produktbezogenen fachlichen Betriebsteilen abgegrenzt werden. Der Energieverbrauch waere dann nach Betrieben gesondert zu berechnen; sofern die Ermaessigung gemaess der betrieblichen Energieintensitaet bemessen wird, muessten auch die dabei zugrunde gelegten Bezugsgroessen (Produktionswert/Umsatz oder Wertschoepfung) nach Betrieben aufgeschluesselt werden. Dies waere administrativ aufwendig, insbesondere fuer die Finanzverwaltung, die haeufig nicht in der Lage sein duerfte, die Angaben der Unternehmen zu ueberpruefen. Derartige Verfahren duerften daher anfaellig sein fuer Manipulationen und Rechtsstreitigkeiten.

Die genannten Abgrenzungsprobleme entfallen, wenn die Ermaessigungsregelung der Wirtschaft insgesamt gewaehrt wird. Stattdessen entstehen andere. Aufgrund der im Einzelfall nicht einfachen Abgrenzung der Unternehmenssphaere bei den vielen Kleinbetrieben im unmittelbaren Wohnumfeld ergibt sich auch bei dieser Sonderregelungsvariante eine Reihe von administrativ-technischen Problemen. Hierbei kann allerdings auf bestehende steuerrechtliche Regelungen zurueckgegriffen werden, wie sie fuer die Umsatzsteuer und die Ertragsteuern praktiziert werden, so dass sich der zusaetzliche Verwaltungsaufwand letztlich in Grenzen halten duerfte.

Differenzierte Sonderregelungen fuer einzelne Wirtschaftsbereiche stehen auch in Konflikt mit dem ordnungspolitischen Grundsatz, dass Ausnahmen moeglichst auf allgemeinen Regeln und nicht auf diskretionaeren Entscheidungen beruhen sollten. Einzelfallentscheidungen erfordern eine Beurteilung der Auswirkungen auf die Wettbewerbsfaehigkeit einzelner Produktionszweige. Die dazu notwendigen Informationen ueber gegenwaertige und zukuenftige Vermeidungskosten, Anpassungsmoeglichkeiten, Preissetzungsspielraeume sowie Betroffenheit von Unternehmen und Buergern stehen dem Staat nicht zu Verfuegung. Eine verwaltungstechnisch operable Definition von Wettbewerbsfaehigkeit ist angesichts zahlreicher methodischer und empirischer Probleme schwer zu finden. Internationale Wettbewerbsfaehigkeit wird von einem sehr heterogenen Buendel von Faktoren beeinflusst. Diese koennen nicht anhand von groben statistischen Indikatoren festgemacht werden. Dafuer waeren - auf moeglichst detaillierter Produktebene - Fallstudien zu Markt- oder Branchenentwicklungen erforderlich.

Es gilt schliesslich: Je staerker sich Sonderregelungsmodelle von allgemeinen Ausnahmeregelungen hin zu diskretionaeren Einzelfallregelungen entfernen, desto staerker tritt der Subventionscharakter in den Vordergrund. Einzelfallorientierte Entscheidungen erfordern eine Ueberpruefung der Beguenstigungsvoraussetzungen in regelmaessigen Abstaenden sowie notwendigerweise groessere Ermessensspielraeume der ausfuehrenden Regulierungsinstitutionen und Verwaltungsbehoerden. Damit sinken fuer die betroffenen Unternehmen Transparenz, Planbarkeit und Rechtssicherheit. Nicht zuletzt werden erhebliche Anreize zum Lobbying gesetzt.

Fazit

Als Ergebnis dieser Betrachtungen laesst sich festhalten, dass es keinen Koenigsweg zur Gestaltung von Sonderregelungen im Rahmen einer Energiesteuer gibt. Bei der Auswahl konkreter Modelle von Sonderregelungen sind die dargestellten, teilweise konkurrierenden Anforderungen - Verringerung des Anpassungsdrucks fuer energieintensive Bereiche, oekologische Wirksamkeit, oekonomische Effizienz, ordnungspolitische Vereinbarkeit, vor allem aber auch Fragen der administrativen Umsetzbarkeit - gegeneinander abzuwaegen. Eine derartige Gewichtung kann nicht wissenschaftlich abgeleitet, sondern muss letztlich politisch entschieden werden. Die wissenschaftliche Analyse kann mit einer Darstellung der Zielkonformitaet und der Zielkonflikte bei verschiedenen Arten von Sonderregelungen die politische Entscheidung vorbereiten.

Grundsaetzlich sind alle untersuchten Sonderregelungen geeignet, die Streubreite der "Gewinner" und "Verlierer" und damit den Druck zum Strukturwandel zu verringern. Dies geschieht auf Kosten der oekologischen Lenkungswirkung, einer Verminderung des Energiesteueraufkommens und eines erhoehten administrativen Aufwands.

Die gesamtwirtschaftlichen Effekte unterscheiden sich nicht wesentlich von denen einer oekologischen Steuerreform ohne Sonderregelungen; die Beschaeftigungseffekte fallen allerdings geringer aus. Sonderregelungen sind daher mit verringerten Kosten des Strukturwandels und hoeherer politischer Akzeptanz zu begruenden.

Je genauer Sonderregelungen auf Problembereiche begrenzt werden koennen, desto weniger werden die Lenkungswirkung und das Aufkommen der Steuer beeintraechtigt. Steht bei der Reform also die kurz- bis mittelfristige Lenkungswirkung oder das Steueraufkommen im Vordergrund, so weisen differenzierte Sonderregelungen Vorteile auf, da sie die Ermaessigungen auf die besonders betroffenen Wirtschaftsbereiche konzentrieren. Jedoch steigt der Informationsaufwand fuer die Abgrenzung der beguenstigten Bereiche, die Erhebung der benoetigten Daten sowie fuer die Verwaltung der Energiebesteuerung.

Allerdings sind grundlegende ordnungspolitische Vorbehalte gegen Eingriffe des Staates in die Wirtschaftsstruktur zu beruecksichtigen. Differenzierte Sonderregelungen tragen den Geist diskretionaerer Industriepolitik in sich, waehrend Umweltabgaben als oekonomische Instrumente der Umweltpolitik gerade auf die Entdeckungsund Innovationsfunktion des Marktes setzen, indem sie allgemeine Preissignale vorgeben.

Diese Aspekte sprechen eher fuer eine allgemeine Ausnahmeregelung, bei der die Industrie bzw. das verarbeitende Gewerbe oder die gesamte Wirtschaft ermaessigt besteuert werden (z.B. mit 20 oder 30 vH des "normalen" Steuersatzes). Nachteilig ist dabei indes, dass die oekologische Lenkungswirkung abgeschwaecht wird. Zugleich vermindert sich das Steueraufkommen erheblich. Ferner ist die Zahl der beguenstigten Unternehmen sehr hoch, und es ergeben sich - insbesondere im kleingewerblichen Bereich und bei der Vermietung - Abgrenzungsprobleme zum privaten Verbrauch.

Insgesamt spricht einiges dafuer, auf differenzierte Gestaltungen ganz zu verzichten. Ansonsten wuerde das Energiesteuerszenario mit ordnungspolitisch heiklen und administrativ aufwendigen Subventionstatbestaenden belastet. Sofern Sonderregelungen zugunsten energieintensiver Produktionsbereiche fuer die politische Umsetzung des Energiesteuer-Reformszenarios unerlaesslich erscheinen, sollte die Wirtschaft moeglichst allgemein entlastet werden. Sonderregelungen sind in jedem Fall in regelmaessigen Abstaenden im Hinblick auf vergleichbare Massnahmen im Ausland zu ueberpruefen.

Letztlich sollten Sonderregeln den notwendigen oekologischen Strukturwandel nicht verhindern, sondern nur verlangsamen. Rascher Strukturwandel kann betraechtliche wirtschaftliche und soziale Anpassungskosten verursachen. Dem Nutzen, den die Abmilderung des Anpassungsdrucks ausloest, muessen allerdings die Kosten gegenuebergestellt werden, die durch die Sonderregelungen entstehen. Eine solche Abwaegung ist schwer, da sich viele der relevanten Einflussfaktoren nicht exakt quantifizieren lassen.

Auf den Einstieg in eine oekologische Steuerreform sollte keinesfalls verzichtet werden, gegebenenfalls auch auf einem insgesamt niedrigeren Belastungsniveau. In der Klimapolitik besteht weiterhin Handlungsbedarf, der in Zukunft sogar zunehmen duerfte [11]. Um den oekologischen Wandel zu einer nachhaltigen Wirtschaftsweise herbeizufuehren, wird man letztlich auf oekonomische Instrumente der Umweltpolitik zurueckgreifen muessen. Selbstverpflichtungen, die derzeit von der Wirtschaft und der Bundesregierung befuerwortet werden, stellen keine erfolgversprechende Alternative dar [12].

Die oekologische Steuerreform stellt eine Chance dar, das Wirtschaftssystem auf zukuenftige Herausforderungen einzustellen. Sie gibt den Anreiz, umweltfreundliche und ressourcenschonende Produkte und Produktionsverfahren zu entwickeln. Je frueher dieser Weg eingeschlagen wird, desto wirtschafts- und sozialvertraeglicher kann er gestaltet werden. Von einer erfolgreichen oekologischen Modernisierung werden auch wichtige Innovationsimpulse ausgehen, die mittelfristig die Wettbewerbsfaehigkeit der deutschen Wirtschaft staerken und neue Betaetigungsfelder und Exportmoeglichkeiten fuer die Wirtschaft eroeffnen. Der Einstieg in die oekologische Steuerreform in einem grossen Industrieland wie Deutschland waere nicht zuletzt von politischem Symbolwert mit Vorbildfunktion fuer andere Laender und duerfte internationale Entscheidungen ueber wirksame Massnahmen des globalen Umweltschutzes beschleunigen.

[1] Stefan Bach, Michael Kohlhaas, Volker Meinhardt, Barbara Praetorius, Hans Wessels, Rudolf Zwiener: Wirtschaftliche Auswirkungen einer oekologischen Steuerreform. Sonderheft des DIW Nr. 153. Berlin 1995.

[2] Stefan Bach, Michael Kohlhaas, Barbara Praetorius, Bernhard Seidel, Rudolf Zwiener: Sonderregelungen zur Vermeidung von unerwuenschten Wettbewerbsnachteilen bei energieintensiven Produktionsbereichen im Rahmen einer Energiebesteuerung mit Kompensation. Gutachten des DIW im Auftrage der Laender SchleswigHolstein, Hessen, Niedersachsen, Brandenburg, der Freien und Hansestadt Hamburg und des Saarlandes. Berlin, April 1997 (als Manuskript vervielfaeltigt, Veroeffentlichung vorgesehen).

[3] Vgl. Dieter Ewringmann, Bodo Linscheidt, Achim Truger: Nationale Energiebesteuerung: Ausgestaltung und Aufkommensverwendung. Bericht fuer die Ressortarbeitsgruppe "Bundesratsinitiative Energiesteuer" in Hessen. Finanzwissenschaftliche Diskussionsbeitraege Nr. 96 - 1. Koeln, S. 23 ff.

[4] So ein Vorschlag der Bundestagsfraktion Buendnis 90/Die Gruenen: Eckpunktepapier: Anpassungshilfen fuer energieintensive Branchen und Regionen im Rahmen des buendnisgruenen Konzepts fuer eine oekologisch- soziale Steuerreform. 2., ueberarbeitete Fassung. Arbeitsgruppe oekologisch-soziale Steuerreform. Bonn 1996.

[5] Verkehrskraftstoffe wurden nicht in die Ermaessigungsregelungen einbezogen.

[6] Im einzelnen sieht der hier zugrundegelegte Ermaessigungstarif folgenden Verlauf vor:

- Bis zu einer Energiesteuerintensitaet von 2 vH wird keine Entlastung gewaehrt (normalbesteuerter Basis-Energieverbrauch);

- bei einer Energiesteuerintensitaet von 2 bis 3 vH wird die Grenzbelastung auf 70 vH vermindert;

- bei einer Energiesteuerintensitaet von 3 bis 4 vH wird die Grenzbelastung auf 50 vH vermindert;

- bei einer Energiesteuerintensitaet von 4 bis 5 vH wird die Grenzbelastung auf 30 vH vermindert;

- bei einer Energiesteuerintensitaet von 5 vH und mehr wird die Grenzbelastung auf 10 vH vermindert.

Dadurch betraegt die Durchschnittsbelastung (bezogen auf den Bruttoproduktionswert) im Vergleich zur vollen Besteuerung statt 5 vH nur noch 3,5 vH; statt 10 vH betraegt sie noch 4 vH, statt 15 vH noch 4,5 vH, statt 20 vH noch 5 vH und statt 30 vH nur noch 6 vH.

[7] Vorgeschlagen wurde eine allgemeine Energiesteuer, der saemtliche fossilen Energietraeger sowie die Elektrizitaet nach ihrem Energiegehalt unterliegen; erneuerbare Energietraeger bleiben steuerfrei. Vorgesehen ist eine langfristige progressive Entwicklung des Steuersatzes. Im ersten Jahr betraegt er 0,63 DM/GJ oder 18,46 DM/tSKE, im 5. Jahr 3,62 DM/GJ oder 106,18 DM/tSKE, im 10. Jahr 8,70 DM/GJ oder 255,10 DM/tSKE. Der Energieverbrauch in der Volkswirtschaft wird dadurch im 1. Jahr um durchschnittlich 4,5 vH verteuert, im zehnten Jahr um 58 vH.

[8] Bach, Kohlhaas u.a. (1995), a.a.O., S. 56 f.

[9] Diese Schaetzung ist insoweit vorsichtig, als keine zusaetzlichen Investitionen im Wohnungsbau (Waermedaemmung, Heizungsanlagen) beruecksichtigt wurden. Die Groessenordnung derartiger Investitionen ist nur schwer einzuschaetzen. Gleichzeitig besteht die Gefahr, dass bei einer Energiebesteuerung bestimmte Investitionen in energieintensiven Branchen unterbleiben.

[10] Knapp die Haelfte der zusaetzlichen Arbeitsplaetze wird von Personen aus der stillen Reserve besetzt.

[11] Es ist heute absehbar, dass die EU und Deutschland ihre Ziele in der Klimapolitik verfehlen werden. Vgl. DIW, Forschungszentrum Juelich, Fraunhofer-Institut fuer Systemtechnik und Innovationsforschung (FhG-ISI), Oeko-Institut: Politikszenarien fuer den Klimaschutz. Abschlussbericht zum Teilvorhaben 2. Berlin u.a.O. 1997; vgl. auch Energieverbrauch und CO2- Emissionen in Deutschland in der ersten Haelfte der neunziger Jahre. Bearb.: Hans-Joachim Ziesing. In: Wochenbericht des DIW, Nr. 4/1996, S. 73 ff.

[12] Michael Kohlhaas, Barbara Praetorius (unter Mitarbeit von Rolf Eckhoff und Thomas Hoeren): Selbstverpflichtungen der Industrie zur CO2-Reduktion, Sonderhefte des DIW Nr. 152, Berlin 1994. Heidi Bergmann, Karl Ludwig Brockmann, Klaus Rennings: Moeglichkeiten und Grenzen von freiwilligen Umweltschutzmassnahmen der Wirtschaft unter ordnungspolitischen Aspekten. Mannheim 1996.

 
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Tabelle 1                                                                       
         Szenarien zur Entwicklung des Energieverbrauchs in Deutschland         
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                               Basisjahr     Basis-         Variante I          
                                          Steuerszenario                        
                                 1990     2005     2010     2005     2010       
                                                                                
                                                 Petajoule                      
                                                                                
Haushalte                       2 380    1 861    1 596    1 861    1 596       
Kleinverbraucher                1 565    1 276    1 189    1 538    1 546       
Verkehr                         2 379    2 842    2 706    2 842    2 706       
Industrie                       2 997    2 329    2 265    2 468    2 521       
Militaerische Dienststellen       139       64       61       64       61       
                                                                                
Endenergieverbrauch (EEV)       9 460    8 372    7 817    8 773    8 430       
                                                                                
Verbrauch und Verluste im                                                       
Energiesektor und                                                               
statistische Differenzen        4 377    3 017    2 819    3 375    3 285       
Nicht-energetischer Verbrauch     958      958      950      958      950       
Primaerenergieverbrauch (PEV)  14 795   12 347   11 586   13 105   12 665       
Zum Vergleich:                                                                  
PEV ohne Energiesteuer                  14 256   14 167   14 256   14 167       
                                                                                
                                                     vH                         
Verringerung des                                                                
Primaerenergieverbrauchs                                                        
 - gegenueber 1990                       -16,5    -21,7    -11,4    -14,4       
 - gegenueber Entwicklung                                                       
   ohne Energiesteuer                    -13,4    -18,2     -8,1    -10,6       
Jahresdurchschnittlicher                                                        
Verbrauchsrueckgang                                                             
 - gegenueber 1990                        -1,2     -1,2     -0,8     -0,8       
 - in den fuenf                                                                 
   vorangegangenen Jahren                 -1,5     -1,3     -0,9     -0,7       
                                                                                
------------------------------------------------------------------------------- 
                                                                                
                                                                                
------------------------------------------------------------------------------- 
                                                                                
                                   Variante II      Variante III                
                                                                                
                                  2005     2010     2005     2010               
                                                                                
                                             Petajoule                          
                                                                                
Haushalte                        1 861    1 596    1 861    1 596               
Kleinverbraucher                 1 276    1 189    1 276    1 189               
Verkehr                          2 842    2 706    2 842    2 706               
Industrie                        2 484    2 545    2 372    2 346               
Militaerische Dienststellen         64       61       64       61               
                                                                                
Endenergieverbrauch (EEV)        8 527    8 097    8 415    7 898               
                                                                               Verbrauch und Verluste im                                                       
Energiesektor und                                                               
statistische Differenzen         3 280    3 188    3 041    2 860               
Nicht-energetischer Verbrauch      958      950      958      950               
Primaerenergieverbrauch (PEV)   12 764   12 234   12 414   11 708               
Zum Vergleich:                                                                  
PEV ohne Energiesteuer          14 256   14 167   14 256   14 167               
                                                                                
                                               vH                               
Verringerung des                                                                
Primaerenergieverbrauchs                                                        
 - gegenueber 1990               -13,7    -17,3    -16,1    -20,9               
 - gegenueber Entwicklung                                                       
   ohne Energiesteuer            -10,5    -13,6    -12,9    -17,4               
Jahresdurchschnittlicher                                                        
Verbrauchsrueckgang                                                             
 - gegenueber 1990                -1,0     -0,9     -1,2     -1,2               
 - in den fuenf                                                                 
   vorangegangenen Jahren         -1,0     -0,8     -1,5     -1,2               
                                                                                
------------------------------------------------------------------------------- 
Quellen: Prognos; Bundesministerium fuer Wirtschaft; Berechnungen des DIW.      
=============================================================================== 
 
------------------------------------------------------------------------------- 
Tabelle 2                                                                       
                     Veraenderung des Endenergieverbrauchs                      
                gegenueber der Entwicklung ohne Energiesteuer (1)               
                                       in vH                                    
------------------------------------------------------------------------------- 
                                                                                
Sektor                           2000       2005       2010                     
                                                                                
                                     Basis-Steuerszenario                       
                                                                                
Haushalte                       -13,2      -24,5      -33,0                     
Verkehr                          -2,2       -5,3       -9,4                     
Kleinverbraucher                -13,7      -21,2      -27,5                     
Industrie                        -3,1       -7,3      -12,5                     
Endenergieverbrauch              -7,2      -13,3      -19,1                     
                                                                                
                                            Variante I                          
                                                                                
Haushalte                       -13,2      -24,5      -33,0                     
Verkehr                          -2,2       -5,3       -9,4                     
Kleinverbraucher                 -3,7       -5,1       -5,7                     
Industrie                        -0,9       -1,7       -2,6                     
Endenergieverbrauch              -5,0       -9,2      -12,7                     
                                                                                
                                           Variante II                          
                                                                                
Haushalte                       -13,2      -24,5      -33,0                     
Verkehr                          -2,2       -5,3       -9,4                     
Kleinverbraucher                -13,7      -21,2      -27,5                     
Industrie                        -0,6       -1,1       -1,6                     
Endenergieverbrauch              -6,6      -11,7      -16,2                     
                                                                                
                                        Variante III                                                                                                           
Haushalte                       -13,2      -24,5      -33,0                     
Verkehr                          -2,2      -5,3      -9,4                       
Kleinverbraucher                -13,7      -21,2      -27,5                     
Industrie                        -2,4      -5,6      -9,3                       
Endenergieverbrauch              -7,1      -12,9      -18,2                     
                                                                                
------------------------------------------------------------------------------- 
(1) Veraenderungen der relativen Preise fuer Haushalte und Verkehr wurden       
nicht beruecksichtigt.                                                          
Quelle: Berechnungen des DIW.                                                   
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------------------------------------------------------------------------------- 
Tabelle 3                                                                       
                            Energiesteueraufkommen                              
                       in Mrd. DM, zu Preisen von 1993                          
------------------------------------------------------------------------------- 
                                                                                
                                                     2005         2010          
                                                                                
Basis-Steuerszenario ohne Sonderregelungen          109,3        185,5          
                                                                                
Variante I: Ermaessigung fuer die Wirtschaft         72,9        121,0          
insgesamt auf 30 vH der Normalbelastung                                         
                                                                                
Variante II: Ermaessigung fuer die Industrie         84,1        141,4          
auf 20 vH der Normalbelastung                                                   
Variante III: Ermaessigung nach                     100,9        170,5          
Energiesteuerintensitaet                                                        
                                                                                
------------------------------------------------------------------------------- 
Quelle: Berechnungen des DIW.                                                   
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Tabelle 4                                                                       
                Gesamtwirtschaftliche Effekte einer Energiesteuer               
            Abweichungen gegenueber der Entwicklung ohne Energiesteuer          
                              nach 10 Jahren in vH                              
------------------------------------------------------------------------------- 
                                                                                
                                   Variante    Variante    Variante    Variante 
                                      I           II         IIIa        IIIb   
                                                                                
Erwerbstaetige                        1,1         1,3         1,3        1,4    
Produktivitaet                       -1,2        -1,5        -1,3       -1,3    
(je Erwerbstaetigen)                                                            
Bruttoinlandsprodukt real            -0,1        -0,2         0,0        0,0    
    - Privater Verbrauch real        -0,5        -0,6        -0,2       -0,1    
    - Staatsverbrauch real            0,0         0,0         0,1        0,1    
    - Anlageinvestitionen real       -0,5        -0,6        -0,5       -0,4    
    - Ausruestungsin-                                                           
      vestitionen real               -0,7        -0,8        -0,5       -0,3    
    - Bauinvestitionen real          -0,3        -0,4        -0,6       -0,5    
  - Exporte real                      0,0         0,0         0,0        0,0    
  - Importe real                     -0,6        -0,7        -0,6       -0,5                                                                                   
Bruttosozialprodukt nominal           2,2         2,7         2,0        1,7    
                                                                                
Preisindex der Importe                1,8         2,1         1,2        0,7    
Preisindex des priv. Verbrauchs       3,7         4,5         3,1        2,7    
Preisindex des BSP                    2,3         2,9         2,1        1,6    
                                                                                
Bruttoeinkommen aus unselbst.                                                   
Arbeit (1)                            0,1         0,2        -0,3       -0,8    
Bruttoeinkommen der Unternehmen      -2,6        -2,2        -4,7       -4,8    
Volkseinkommen                       -0,7        -0,4        -1,5       -1,9    
Nettoeinkommen der Unternehmen       -2,9        -2,5        -5,3       -5,3    
Nettoloehne- und gehaelter            5,7         6,5         6,1        5,7    
                                                                                
Tarifloehne (je Stunde)               1,0         1,2         0,7        0,0    
Lohnstueckkosten                      0,2         0,4        -0,2       -0,8    
                                                                                
nachrichtlich:                                                                  
Nominalzinsen (in Prozent-Punkten)    0,6         0,7         0,5        0,4    
Beschaeftigte (in 1000)               330         380         360        390    
Finanzierungssaldo Staat                                                        
(2) (Mrd. DM)                        +4,5        +3,7        +0,3       -1,1    
------------------------------------------------------------------------------- 
Annahmen: Konstante Realzinsen und unveraenderter realer Aussenwert der         
D-Mark, keine Veraenderung des lohn- und finanzpolitischen Verhaltens.          
Variante I: Ermaessigung fuer alle Wirtschaftsbereiche (auf 30 vH des           
Normalsatzes).                                                                  
Variante II: Ermaessigung fuer die Industrie (auf 20 vH des Normalsatzes).      
Variante IIIa: Ermaessigung nach Energiesteuerintensitaet.                      
Variante IIIb: Wie Alternativ-Variante IIIa, aber exogene                       
Tariflohnentwicklung.                                                           
(1) Enthalten die Arbeitgeberbeitraege zur Sozialversicherung.                  
(2) +: Defizitabnahme, -: Defizitzunahme, zu Preisen von 1991.                  
Quelle: Simulationen mit der DIW-Version des oekonometrischen                   
Konjunkturmodells der Wirtschaftsforschungsinstitute.                           
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Wochenbericht 22/97