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Wochenbericht des DIW Berlin 10/00

Griechenland auf Eurokurs: Maastrichtkriterien erfüllt?

Bearbeiter Joachim Volz
Mit dem in diesen Tagen vorliegenden Antrag auf Teilnahme an der Europäischen Währungsunion ist jetzt auch Griechenland auf Eurokurs. Nur wenig beachtet von der europäischen Öffentlichkeit hat dieses Land in den letzten Jahren schwierige strukturelle und konjunkturelle Probleme in den Griff bekommen. Eine kurze Analyse der wirtschaftlichen Entwicklung und des Standes der Realisierung der Maastrichtkriterien soll die Beurteilung der Chancen und Risiken Griechenlands im Hinblick auf die Einführung des Euro erleichtern.

Ausgangslage Kein anderes westliches Industrieland ist mit einer ähnlich schweren wirtschaftlichen Hypothek in die neunziger Jahre gegangen wie Griechenland. Im Jahre 1990 stagnierte die Wirtschaft bei einer Arbeitslosenquote von damals schon etwa 7 %. Die Verbraucherpreise und die gesamtwirtschaftlichen Lohnstückkosten stiegen um mehr als 20 %. Bezogen auf das Bruttoinlandsprodukt betrug das Finanzierungsdefizit der öffentlichen Haushalte über 16 % und war damit noch weit höher als in Italien, während das Leistungsbilanzdefizit sich auf mehr als 4 % belief. Seitdem hat sich die wirtschaftliche Situation entschieden gewandelt. Zunächst haben allerdings der zu Beginn des letzten Jahrzehnts eingeleitete drastische finanzpolitische Sparkurs und die geldpolitischen Restriktionen in erheblichem Umfang dämpfend auf das Wirtschaftswachstum gewirkt; im Gefolge stieg die Arbeitslosenquote bis Mitte der neunziger Jahre auf über 10 %. Ohne die erheblichen Transferzahlungen der Europäischen Union an Griechenland - 3 bis 4 % des Bruttoinlandsprodukts - wäre die Wachstums- und Arbeitsmarktbilanz in den letzten Jahren noch negativer ausgefallen.

Der Verbraucherpreisanstieg konnte mit der restriktiven Wirtschaftspolitik und größeren Produktivitätsfortschritten bis 1998 auf rund 5 % zurückgeführt werden (Tabelle), und die Sanierung der Staatsfinanzen schritt rasch voran. Schon 1998 wurde das Maastrichtkriterium für die Defizitquote der öffentlichen Haushalte mit 21/2 % erreicht. Dennoch war Anfang 1998 klar, dass Griechenland trotz eines ausgeprägten Beitrittswunsches nicht an der am 1. Januar 1999 in Kraft tretenden Europäischen Währungsunion teilnehmen würde. Die finanzpolitischen Kriterien und das Preisstabilitätskriterium konnten nicht rechtzeitig realisiert werden; infolgedessen lag das Zinsniveau noch weit über dem der anderen Beitrittskandidaten, und der Wechselkurs wies nicht die erforderliche Stabilität auf. So ist es eher überraschend, dass schon jetzt, nur gut ein Jahr nach Beginn der EWU, auch Griechenland davon ausgeht, bald an der Währungsunion teilnehmen zu können.

Konvergenzstrategie und innere Reformen Wichtigstes wirtschaftliches Ereignis des Jahres 1998 war der Eintritt der Drachme in den Europäischen Wechselkursmechanismus am 16. März. Dabei wurde die zentrale Parität mit 1 ECU = 357 Drachme festgelegt, was einer Abwertung der griechischen Währung um 12,3 % entsprach. Kurz zuvor war schon die mit den Maastrichtverträgen geforderte Unabhängigkeit der Zentralbank beschlossen worden. Die gesamtwirtschaftliche Konstellation hat sich damit erheblich verändert. Begleitet wurde die Teilnahme am Wechselkursmechanismus von der Ankündigung eines umfangreichen Pakets von Maßnahmen zum raschen weiteren Abbau der öffentlichen Defizite (insbesondere Ausgabenkürzungen) und zur Privatisierung öffentlicher Unternehmen sowie von Reformen im Bereich der sozialen Sicherung und der Arbeitsmarktregulierung. Beides, die Teilnahme am Wechselkursmechanismus und die angekündigten Reformen, verstärkten das Vertrauen in die Wirtschaftspolitik. In Erwartung einer baldigen Euroteilnahme kam es zu einem deutlichen Rückgang der Inflationserwartungen. In Verbindung mit massiven Kapitalzuflüssen sanken die langfristigen Zinsen spürbar (Abbildung 1). Bei diesen Rahmenbedingungen blieb der Wechselkurs der Drachme ständig über der neuen zentralen Parität; dennoch ergab sich im Jahresdurchschnitt ein deutlicher Abwertungseffekt (Abbildung 2). Damit verbesserte sich auch die außenwirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit. Das vorherige Wechselkursregime mit einem über längere Zeit aus Gründen der Inflationsbekämpfung überhöhten Wechselkurs, der mit einem hohen Zinsdifferential gegenüber den wichtigsten Handelspartnern einherging, war wegen der andauernden schlechten außenwirtschaftlichen Situation nicht mehr zu halten gewesen. Allerdings erhöhte die Abwertung vorübergehend noch einmal den Inflationsdruck. Zwar hatten die Sozialpartner sich in einem Zweijahrespakt auf moderate Lohnsteigerungen verständigt, und auch die Löhne im öffentlichen Sektor stiegen langsamer als die Verbraucherpreise, dennoch beschleunigte sich - vor allem als Folge der gestiegenen Importpreise - der Preisanstieg im Sommerhalbjahr 1998 auf über 5 %, danach ging er spürbar zurück.

Zum 1. Januar 1999 wurde der Drachme-Leitkurs im neu beschlossenen Europäischen Wechselkurssystem II mit 1 Euro = 353,109 Drachme festgesetzt, unter Beibehaltung der bisherigen Schwankungsbreite von 15 % nach oben und unten. Schließlich wurde am 15. Januar 2000 der Leitkurs auf 340,75 Drachme je Euro, und damit um 3,5 %, heraufgesetzt. Dieser Kurs wird voraussichtlich auch der dann - nach der Entscheidung über die Teilnahme Griechenlands an der EWU - unwiderrufliche Umrechnungskurs zum Euro sein.

Ohne die andauernden hohen EU-Transfers - die bereits bis mindestens zum Jahr 2006 zugesagt sind - wären die Aufwertungsschritte angesichts der defizitären Handels- und Leistungsbilanz allerdings kaum möglich gewesen. Die währungspolitische Balance scheint bisher gelungen, wobei das Zinsgefälle gegenüber dem Euroraum immer noch groß ist. Die Zentralbank wird die kurzfristigen Zinsen wohl noch möglichst lange in diesem Jahr hoch halten, um die Glaubwürdigkeit der Preisstabilisierungsstrategie zu unterstreichen. Erst kurz vor dem Beitritt würde dann das Zinsdifferential rasch verringert

Bei alledem hat sich der Gesundungs- und Konvergenzprozess der griechischen Wirtschaft 1999/2000 fortgesetzt. Im fünften Jahr in Folge liegt nun das Wirtschaftswachstum mit voraussichtlich knapp 4 % deutlich über dem EU- Durchschnitt. Der private Verbrauch, der vorübergehend infolge sehr moderater Lohnsteigerungen nachgelassen hatte, erholte sich wieder, nicht zuletzt, weil der rasche Inflationsrückgang die Kaufkraftentwicklung begünstigte; die Bruttoanlageinvestitionen expandieren sogar in hohem Tempo. Mit den sinkenden Zinsen erhält auch der Wohnungsbau neue Impulse, nachdem schon die Wiederaufbauarbeiten nach dem Athener Erdbeben zur Belebung der Baukonjunktur beigetragen hatten. Zudem werden auch die öffentlichen Haushalte im Hinblick auf die Bedienung der Staatsschuld zunehmend entlastet. Gleichzeitig steigen die Einnahmen rasch, obwohl verschiedene indirekte Steuern sogar gesenkt wurden, um die Preisstabilisierung zu beschleunigen. Zum ersten Mal seit langem nimmt auch die Arbeitslosigkeit merklich ab. Die soeben ausgelaufenen zweijährigen Tarifvereinbarungen hatten Nominallohnerhöhungen lediglich auf der Basis der erwarteten Inflation vorgesehen. Tatsächlich waren die Preissteigerungen geringer als angenommen. Dies hat dazu beigetragen, dass die Linie der moderaten Nominallohnsteigerungen trotz der guten Konjunktur fortgesetzt wird. In der Öffentlichkeit Griechenlands ist die Bereitschaft, alle Maßnahmen zur Erreichung der Eurokriterien zu unterstützen, offensichtlich groß, wie auch die Wahlkampfthemen zur bevorstehenden Parlamentswahl im April zeigen.

Beurteilung der Maastrichtkriterien [1]

Wechselkurskriterium Im Rahmen des Wechselkursmechanismus des Europäischen Währungssystems wurden die vereinbarten und vorgesehenen Bandbreiten in den letzten zwei Jahren vor der Prüfung, die bis zur Jahresmitte 2000 stattfindet, ohne starke Spannungen eingehalten. Insbesondere wurde die Drachme, am Leitkurs gemessen, seit dem Frühjahr 1998 nicht abgewertet - wie ausdrücklich untersagt -, sondern sogar aufgewertet. Das Kriterium ist daher erfüllt.
Kriterium zur Finanzlage der öffentlichen Hand Ein übermäßiges öffentliches Finanzierungsdefizit besteht nicht mehr; das Verhältnis von staatlichem Defizit zu Bruttoinlandsprodukt zu Markpreisen lag bereits 1999 bei etwa 11/2 % und die Quote soll trotz der zusätzlichen Ausgaben infolge des Erdbebens in diesem Jahr weiter zurückgeführt werden. Damit ist auch dieses, bisher immer besonders stark gewichtete Kriterium erfüllt. Nicht eingehalten wird dagegen die Obergrenze für das Verhältnis zwischen Schuldenstand und Bruttoinlandsprodukt von 60 %. Die Schuldenquote liegt gegenwärtig noch etwas über 100 %, geht aber seit dem Höchststand von 1996 ständig zurück (Abbildung 3). Da die Situation in Bezug auf dieses Kriterium besser ist als bei den EWU-Mitgliedsländern Italien und Belgien - und erst recht besser als in diesen Ländern zum Zeitpunkt der Entscheidung über deren Teilnahme an der Währungsunion -, dürften sich aus der Überschreitung der Schuldenquote keine Schwierigkeiten ergeben.
Kriterium zur Preisstabilität Während des letzten Jahres vor der Prüfung darf die durchschnittliche Preissteigerungsrate (gemessen mit dem ,Harmonisierten Verbraucherpreisindex') nicht um mehr als 1,5 Prozentpunkte über der Inflationsrate der (höchstens) drei in dieser Hinsicht ,besten' Mitgliedstaaten gelegen haben. Diese Bedingung war nach den bisher vorliegenden Zahlen für das Jahr 1999 bei einer Inflationsrate von etwa 2,3 % (Abbildung 4) wohl noch knapp verfehlt. In den letzten Monaten des Jahres 1999 hatte sich der Preisanstieg etwas beschleunigt, insbesondere wegen des Einflusses der stark gestiegenen Rohölpreise. Diesem Einfluss unterliegen aber auch die Vergleichsländer. Die Abweichung vom Referenzwert für 1999 ist so gering, dass sie - auch angesichts der statistischen Fehlermargen - für die EWU-Teilnahme nicht ausschlaggebend sein dürfte, zumal schon im Januar der Preisanstieg in Griechenland mit 1,6 % sogar unter dem aller EWU-Länder lag.
Kriterium der Konvergenz der Zinssätze Analog zum Preisstabilitätskriterium darf der durchschnittliche langfristige Nominalzins für Staatsschuldverschreibungen oder vergleichbare Wertpapiere um nicht mehr als 2 Prozentpunkte vom Satz in den drei hinsichtlich der Preisstabilität ,besten' Ländern abweichen. Dieses Kriterium erfüllt Griechenland seit etwa einem Jahr.
Fazit Möglicherweise wird die Regierung in diesen Tagen zu den Referenzwerten aktualisierte Zahlen vorlegen. Es ist allerdings wenig wahrscheinlich, dass sich hieraus eine wesentlich veränderte Beurteilung der Kriterien ergeben wird. Aller Voraussicht nach wird daher mit Griechenland schon zum 1. Januar des nächsten Jahres der Kreis der Euroländer auf zwölf Mitgliedsstaaten erweitert werden. Damit würde der weitere Konvergenzprozess für Griechenland insoweit erleichtert, als nunmehr spekulative Elemente im Hinblick auf den Wechselkurs entfallen. Wie im Fall Irlands, zeigt sich auch für den griechischen Konvergenzprozess die große Bedeutung der EU-Transfers, ohne die dieser Prozess kaum hätte erfolgreich sein können. Allerdings sind Transfers in dieser Größenordnung auf längere Sicht zwiespältig zu beurteilen. Einerseits ist es nur mit Hilfe der Transfers möglich, den Konflikt zwischen außenwirtschaftlichen und binnenwirtschaftlichen Zielen so lange zu überbrücken, bis die griechische Wirtschaft endgültig aus eigener Kraft die Probleme bewältigen kann. Andererseits besteht die Gefahr, dass sich eine Subventionsmentalität entwickelt. Es muss daher darauf geachtet werden, dass die Transfers auch weiterhin zu beschleunigten Reformen, insbesondere im Bereich der Privatisierung und Modernisierung der Unternehmen sowie des öffentlichen Sektors einschließlich der Sozialversicherungssysteme verwendet werden. Vor allem müssen die außerordentlich hohen Subventionen für die öffentlichen Unternehmen, die in den neunziger Jahren mit einer Größenordnung von über 4 % des Bruttoinlandsprodukts noch etwas über den EU-Transfers lagen, rasch reduziert werden. Nur bei einer erhöhten Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft insgesamt werden sich auch die außenwirtschaftlichen Probleme allmählich lösen lassen.

[1] Gemäß dem Protokoll über die Konvergenzkriterien nach Artikel 121 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft.

                                                                             
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Tabelle 1 :                                                                      
Eckdaten zur wirtschaftlichen Entwicklung Griechenlands                         
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                                       1996    1997    1998    1999    2000     
                                                                                
                                         Veränderung in % gegenüber Vorjahr     
                                                                                
Reales Bruttoinlandsprodukt             2,4     3,2     3,7     3,4     3,8     
  Privater Verbrauch                    1,9     2,6     1,8     2,0     2,8     
  Öffentlicher Verbrauch                1,0    -0,4     0,4    -1,0     0,0     
  Bruttoanlageinvestitionen             8,8     9,6     9,7    10,6     9,0     
  Exporte                               3,1     5,2     9,2     5,7     6,5     
  Importe                               5,1     5,3     5,6     5,8     6,0     
                                                                                
Verbraucherpreisindex (HVPI)            7,9     5,4     4,6     2,3     2,2     
                                                                                
Arbeitslosenquote in %                 10,3    10,3    10,1     9,5     9,0     
                                                                                
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Quellen: Europäische Kommission; 2000 Prognose des DIW.                         
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