Umweltwirkungen der Ökosteuer begrenzt, CO2-Bepreisung der nächste Schritt

DIW Wochenbericht 13 / 2019, S. 215-221

Claudia Kemfert, Wolf-Peter Schill, Nicole Wägner, Aleksandar Zaklan

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  • Rückblick zum 20-jährigen Jubiläum des Einstiegs in die ökologische Steuerreform
  • Erhoffte umweltpolitische Lenkungswirkungen blieben weitgehend aus
  • Steuersätze waren zu niedrig, um Energieverbrauch und folglich Treibhausgasemissionen merklich zu senken
  • Stärkere und stärker am CO2-Gehalt orientierte Besteuerung erforderlich
  • Heiz- und Kraftstoffe sollten höher besteuert werden

„Aus Umweltsicht ist die Ökosteuer ein Flop. Aber sie hat das Potential, durch eine Neuausrichtung im Zuge einer Energiesteuerreform zur Erreichung der Klima- und Energiewendeziele beizutragen.“ Claudia Kemfert, Studienautorin

Im April 1999 wurde die ökologische Steuerreform eingeführt. Vor dem Hintergrund dieses 20-jährigen Jubiläums nimmt dieser Wochenbericht eine Bestandsaufnahme der umweltpolitischen Effekte der Reform vor. Aufgrund der geringen Steuersätze war die Lenkungswirkung der Ökosteuer zur Vermeidung von Treibhausgasemissionen sehr gering. Ferner können uneinheitliche Steuersätze auf verschiedene Energieträger zu Effizienzverlusten führen. Um die Lenkungswirkung zu verbessern, sollte die Ökosteuer konsequenter an Klimazielen ausgerichtet sein, das heißt die Steuersätze auf Heiz- und Kraftstoffe sollten steigen und stärker CO2-basiert gestaltet werden. Hierbei sollte die Besteuerung mit den bestehenden Instrumenten zur mittel- bis langfristigen Umsetzung der Energiewende stärker abgestimmt werden.

Vor 20 Jahren beschloss der Bundestag das Gesetz zum Einstieg in die ökologische Steuerreform, das am 1. April 1999 in Kraft trat.infoBundesgesetzblatt Jahrgang 1999 Teil I Nr. 14, ausgegeben zu Bonn am 29. März 1999 (online verfügbar, abgerufen am 9. März 2018. Dies gilt auch für alle anderen Online-Quellen dieses Berichts, sofern nicht anders vermerkt). Es führte eine Stromsteuer ein und erhöhte die Mineralölsteuer. Bis 2003 wurden Mineralölsteuer und Stromsteuer in mehreren Schritten weiter erhöht, seitdem nicht mehr.infoBundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (2004): Die Ökologische Steuerreform: Einstieg, Fortführung und Fortentwicklung zur Ökologischen Steuerreform (online verfügbar, abgerufen am 19. März 2019). Das Ziel der ökologischen Steuerreform war vor allem die Steigerung der Energieeffizienz durch eine Besteuerung des Energieverbrauchs; gleichzeitig sollten durch die Verwendung des Steueraufkommens für die Rentenkasse die Lohnnebenkosten gesenkt werden.

Dieser Wochenbericht blickt zunächst auf die ökologische Steuerreform zurück, insbesondere ihre Lenkungswirkungen,infoZu den finanz- und sozialpolitischen Auswirkungen der Reform siehe Stefan Bach et al. (2019): Ökosteuer-Einnahmen sorgen noch heute für niedrigere Rentenbeiträge und höhere Renten. DIW Wochenbericht Nr. 13. und knüpft dann an die aktuelle Debatte zu einer stärker CO2-basierten Energiebesteuerung an, insbesondere vor dem Hintergrund der mittel- und langfristigen Klimaschutzziele Deutschlands.

Die ökologische Steuerreform von 1999 strebte eine doppelte Dividende an

Die ökologische Steuerreform zielte auf eine sogenannte doppelte Dividende ab: Zum einen sollen durch die Verteuerung des Energieverbrauchs wirtschaftliche Anreize zur Verringerung von Umweltbelastungen gesetzt werden. Durch die Besteuerung fossiler Energieträger soll der Verbrauch gesenkt und dadurch Emissionen vermieden werden. Emissionsminderungen können einerseits durch das Ausschöpfen von Energieeffizienzpotentialen zustande kommen und andererseits durch Produktsubstitution hin zu CO2-ärmeren Alternativen, wie etwa erneuerbaren Energien.infoDie Begründung des Gesetzesentwurfs zum Einstieg in die ökologische Steuerreform vom 17. November 1998, Bundestags-Drucksache 14/40, nennt keine konkreten umwelt- oder klimapolitischen Ziele, sondern betont nur die allgemeine Notwendigkeit zur Energieeinsparung. Darüber hinaus können die durch die Ökosteuer erzielten zusätzlichen Einnahmen zur Senkung bestehender Steuern und Abgaben eingesetzt werden. Dadurch können Nachteile des bestehenden Steuer- und Abgabensystems vermindert werden, etwa die hohe Belastung der Arbeitseinkommen.

In Deutschland wurde das Aufkommen der Ökosteuer zur Bezuschussung der Rentenversicherung genutzt, um die Belastung der Lohneinkommen zu verringern. Vor dem Hintergrund steigender Arbeitslosenzahlen versprach man sich durch eine niedrigere Abgabenlast des Produktionsfaktors Arbeit Impulse für den Arbeitsmarkt und die gesamtwirtschaftliche Entwicklung.infoStefan Bach et al. (1995): Wirtschaftliche Auswirkungen einer ökologischen Steuerreform. DIW-Sonderheft Nr. 153. Berlin: Duncker & Humblot. Zudem führte die Senkung des Beitragssatzes über die Rentenanpassung zu einer Erhöhung der Altersbezüge.infoVgl. Bach et al. (2019), a.a.O.

Das Prinzip einer ökologischen Steuerreform wurde seit Mitte der 1990er Jahre kontrovers diskutiert. Die BefürworterInnen betonten die zu erwartenden ökologischen Lenkungswirkungen – in Form eines Rückgangs der CO2-Emissionen – sowie die positiven Beschäftigungswirkungen durch neu entstehende Arbeitsplätze.infoVgl. Stefan Bach, Michael Kohlhaas und Barbara Praetorius (2001): Wirkungen der ökologischen Steuerreform in Deutschland. DIW Wochenbericht Nr. 14. Jedoch trafen die Reformvorschläge in Teilen der Wirtschaft und der Bevölkerung auf Widerstand.infoVgl. Deutsche Presse-Agentur (1998): Die Spitzenverbände der Wirtschaft warnen: „Ökosteuern sind ein Irrweg …“. Agenturmeldung vom 28. August 1998; Der Spiegel (1999): Ungeliebte Ökosteuer, 27. Dezember 1999 (online verfügbar); vgl. auch Danyel T. Reiche und Carsten Krebs (1999): Der Einstieg in die ökologische Steuerreform: Aufstieg, Restriktionen und Durchsetzung eines umweltpolitischen Themas. Frankfurt am Main: Lang. So wurden seitens der Industrie Einbußen in der Wettbewerbsfähigkeit befürchtet, während Teile der Bevölkerung die Reform für sozial unausgewogen hielten, da Haushalte mit geringem Einkommen durch Preissteigerungen bei Heizenergie und Strom überproportional belastet würden. Zudem zeigte sich in der Öffentlichkeit eine gewisse Skepsis gegenüber der Verknüpfung von Energieverteuerung und Entlastung des Faktors Arbeit.infoVgl. Michael Kohlhaas (2005): Gesamtwirtschaftliche Effekte der ökologischen Steuerreform. Band II des Endberichts für das Vorhaben: „Quantifizierung der Effekte der Ökologischen Steuerreform auf Umwelt, Beschäftigung und Innovation“. Forschungsprojekt im Auftrag des Umweltbundesamts. FuE-Vorhaben Förderkennzeichen 204 41 194. August 2005 (online verfügbar). Während der Grundgedanke – die Vermeidung von Umweltbelastungen – auf hohe Akzeptanz stieß, wurden positive Beschäftigungseffekte als wenig glaubhaft wahrgenommen. So befürworteten in einer repräsentativen Umfrage aus dem Jahr 2004 80 Prozent der Befragten eine stärkere Besteuerung von Umweltbelastung, während nur 25 Prozent glaubten, dass durch die Senkung der steuerlichen Belastung des Faktors Arbeit neue Arbeitsplätze entstehen würden.infoVgl. Markus Knigge und Benjamin Görlach (2005): Zusammenfassung des Endberichts für das Vorhaben „Quantifizierung der Effekte der Ökologischen Steuerreform auf Umwelt Beschäftigung und Innovation“. Forschungsprojekt im Auftrag des Umweltbundesamts, FuE-Vorhaben Förderkennzeichen 204 41 194, Oktober 2005 (online verfügbar). Die öffentliche Debatte fokussierte sich auf den umweltpolitischen Teil der Reform, die Verwendungsseite der Ökosteuer wurde seltener aufgegriffen.infoVgl. Christiane Beuermann und Tilman Santarius (2002): Reaktionen gesellschaftlicher Akteure auf die Ökologische Steuerreform. Kurzfassung der Ergebnisse und Empfehlungen des Projekts PETRAS „Policies for Ecological Tax Reform: Analysis of Social Responses“. Wuppertal Institut für Klima, Umwelt, Energie (online verfügbar).

Steuersätze und Vergleich mit anderen Abgaben und Umlagen

Die im Zuge der ökologischen Steuerreform zwischen 1999 und 2003 erhöhten Steuern auf Heiz- und Kraftstoffe sowie die neu eingeführte Stromsteuer führten bezogen auf den Energiegehalt zu unterschiedlichen Verteuerungen. Beim elektrischen Strom war der Anstieg mit gut zwei Cent pro Kilowattstunde (ct/kWh) am höchsten, gefolgt von Benzin (1,7 ct/kWh) und Diesel (1,5 ct/kWh). Deutlich geringer war der Anstieg bei Heizöl und Erdgas (Abbildung 1). Vor allem die Kraftstoffe waren jedoch bereits vor Einführung der ökologischen Steuerreform relativ stark besteuert. An den heutigen Energiesteuersätzen haben die Erhöhungen der Jahre 1999 bis 2003 einen Anteil von 23 Prozent bei Benzin und 33 Prozent beim Diesel.

Auch die Gesamtbelastung unterscheidet sich zwischen den verschiedenen Energieträgern deutlich, da es beim elektrischen Strom noch weitere Abgaben und Umlagen gibt. Dazu gehört insbesondere die EEG-Umlage, die zuletzt knapp sieben ct/kWh ausmachte.infoBeim Strom sind seit 1999 außerdem die Netzentgelte deutlich gestiegen, zudem kamen eine Reihe weiterer kleinerer Umlagen hinzu, beispielsweise für die Förderung der Kraft-Wärme-Kopplung. Außerdem enthält der Großhandelspreis für Strom bereits Kosten für Zertifikate des europäischen Emissionsrechtehandels. Derartige Preisbestandteile stehen hier aber nicht im Fokus der Betrachtung. Hinzu kommt die Mehrwertsteuer auf die Endverbrauchspreise. Diese war beim Strom im Jahr 2018 mit knapp fünf ct/kWh am höchsten und bei Heizöl und Erdgas mit rund einem ct/kWh am niedrigsten.

Somit ergibt sich keine einheitliche energiebasierte Belastung über verschiedene Energieträger, weder in Hinblick auf die Steuererhöhungen seit 1999, noch in Bezug auf die Gesamtbelastung mit Abgaben und Umlagen. Ähnliches gilt für die beim Energieverbrauch entstehenden CO2-Emissionen (Abbildung 2). Zieht man nur die Steuererhöhungen seit 1999 für die Umrechnung heran und berücksichtigt man die EEG-Umlage,infoDie Ziele der ökologischen Steuerreform überlappen sich mit denen des Erneuerbare-Energien-Gesetzes in Hinblick auf die Vermeidung von Treibhausgasemissionen, daher kann die EEG-Umlage hier mit betrachtet werden. ist die CO2-Belastung beim Strom mit rund 180 Euro pro Tonne CO2 (Euro/t) mit Abstand am höchsten.infoFür die Berechnung wurden die vom Bundesumweltamt angegebenen durchschnittlichen CO2-Emissionen des deutschen Strommixes des Jahres 2017 von 489 g/kWh verwendet. Legt man den kompletten Energiesteuersatz für die Berechnung zu Grunde, ist Benzin mit 276 Euro/t am stärksten belastet, Diesel kommt auf 177 Euro/t. Heizöl und Erdgas sind dagegen mit rund 23 und rund 27 Euro/t sehr gering belastet.

Zu beachten ist allerdings, dass die nominalen Energiesteuersätze bei den genannten Heiz- und Kraftstoffen und die Stromsteuer seit dem Jahr 2003 nicht mehr erhöht wurden. Durch die allgemeine Preissteigerung sind die realen Belastungen der ökologischen Steuerreform somit seit 2003 gesunken.

Umweltpolitisch hat die ökologische Steuerreform die Erwartungen nicht erfüllt

Finanz- und sozialpolitisch war die Ökosteuer durchaus ein Erfolg. Bis heute erzielt die Ökosteuer rund 20 Milliarden Euro im Jahr, was aktuell etwa 0,6 Prozent des BIP ausmacht.infoVgl. Bach et al. (2019), a.a.O. Ohne diese Einnahmen wären der Rentenbeitragssatz heute um 1,2 Prozentpunkte höher und die Rentenleistungen etwa 1,5 Prozent niedriger.infoVgl. Bach et al. (2019), a.a.O. Somit konnten wie beabsichtigt die Kosten des Faktors Arbeit gesenkt werden, während die Renten leicht erhöht wurden.

Aus Umwelt- und Klimasicht konnte die Ökosteuer nicht die erhofften Lenkungswirkungen erzielen.infoVgl. Stefan Bach (2009): Zehn Jahre ökologische Steuerreform: Finanzpolitisch erfolgreich, klimapolitisch halbherzig. Wochenbericht des DIW Berlin Nr. 14 (online verfügbar). Dafür waren die Steuersätze zu niedrig (Abbildungen 1 und 2).infoDer Impuls auf Energiepreise wurde durch Steuerermäßigungen für das verarbeitende Gewerbe und die Landwirtschaft weiter geschwächt. Eine Eingrenzung oder Abschaffung der umfangreichen Ausnahmen wurde regelmäßig angeregt. Vgl. z.B. Christoph Böhringer und Robert Schwager (2002): Die Ökologische Steuerreform in Deutschland – ein umweltpolitisches Feigenblatt. ZEW Discussion Paper Nr. 02-14 (online verfügbar); sowie Bodo Linscheidt und Achim Truger (2000): Ökologische Steuerreform: Ein Plädoyer für die Stärkung der Lenkungsanreize. Wirtschaftsdienst 80.2, 98–106 (online verfügbar). So war die Ökosteuer nur für einen kleinen Teil der kräftigen Energiepreissteigerungen von 1999 bis 2008 verantwortlich dem bisherigen Höhepunkt der Energiepreise; diese waren vorrangig marktgetrieben. Bei Benzin und Diesel machte die Ökosteuer für den Zeitraum 1999 bis 2003 lediglich gut die Hälfte der Preiserhöhungen aus, für den Zeitraum 1999 bis 2008 nur ein Viertel bei Benzin beziehungsweise ein Fünftel bei Diesel.infoVgl. Bach (2009), a.a.O. Bei Erdgas und Heizöl war der Ökosteueranteil an den Preiserhöhungen von Anfang an gering, da das Besteuerungsniveau bei diesen Energieträgern ungleich niedriger war und ist.

Beim Strom erreichte die Ökosteuer 2003 mit knapp zwölf Prozent einen signifikanten Anteil am Haushaltspreis (Abbildung 3). Seitdem sinkt dieser Anteil jedoch im Kontext steigender Haushaltskundenpreise kontinuierlich und beträgt im Jahr 2019 knapp sieben Prozent.

Selbst im Verkehrssektor, wo die Steuererhöhungen relativ betrachtet stärker spürbar waren, konnte nur eine schwache Wirkung festgestellt werden, weil die VerkehrsteilnehmerInnen grundsätzlich wenig auf den Preis reagieren. Beim motorisierten Individualverkehr konnten etwa fünf Prozent der Emissionsreduktion im Jahr 2010 auf die Ökosteuer zurückgeführt werden.infoVgl. Viktor Steiner und Johanna Cludius (2010): Ökosteuer hat zu geringerer Umweltbelastung des Verkehrs beigetragen. Wochenbericht des DIW Berlin Nr. 13+14 (online verfügbar). Insgesamt betrachtet konnten die Emissionen in den meisten Sektoren trotz der erhöhten Energiesteuern kaum gesenkt werden.

Energie- und Umweltpolitik setzt nach 2003 vor allem auf andere Instrumente

Im zeitlichen Umfeld der Einführung der Ökosteuer wurden weitere Klimaschutzinstrumente eingeführt, vor allem der europäische CO2-Emissionsrechtehandel und die Förderung erneuerbarer Energien, die insbesondere den Strombereich betreffen. Der im Jahr 2005 eingeführte europäische Emissionsrechtehandel (EU-ETS) gibt als Mengeninstrument feste jährliche Emissionsobergrenzen vor, die in den Sektoren der Energiewirtschaft und Industrie insgesamt nicht überschritten werden dürfen. Die Förderung erneuerbarer Energien ab dem Jahr 2000 durch das Erneuerbare-Energien-Gesetz hat ihrerseits nach und nach zu einer stark steigenden Umlage auf den Strompreis geführt. Durch diese Maßnahmen entstand im Strombereich eine stärkere Abgabenlast. Die Entwicklung bei diesen zusätzlichen Instrumenten ist ein wesentlicher Grund dafür, dass die Ökosteuersätze nach 2003 nicht mehr angehoben wurden – man hat auf andere Mechanismen vertraut, um die Emissionen zu senken und die Klimaziele zu erreichen. Daraus ergibt sich jetzt ein Instrumentenmix, dem in der Diskussion um eine Reform der Energiebesteuerung Rechnung getragen werden muss.

Reformen der Energiesteuern nötig zur Erreichung von Klimazielen

Seit 1990 sind die Treibhausgasemissionen in Deutschland, außer im Verkehrssektor, deutlich gesunken (Abbildung 4). Jedoch bleiben die für 2030 anvisierten Reduktionen in allen Sektoren weit hinter den im Rahmen des Pariser Klimaabkommens und des Klimaschutzplans gesteckten Zielen zurück. Zur Erreichung der Emissionsminderungsziele sind umfassende zusätzliche Maßnahmen notwendig.

Dazu gehören eine Erhöhung der Energiesteuern insgesamt sowie eine konsequentere Ausrichtung von Steuersätzen an den beim Verbrauch der betreffenden Energieträger anfallenden Treibhausgasemissionen. Aufgrund der geringen Ausgangsbelastung müssten hierbei zunächst die Steuersätze auf Heizstoffe deutlich erhöht werden. Diese Maßnahmen würden die Lenkungswirkung der Ökosteuer erhöhen. Gleichzeitig sollten negative Verteilungseffekte, insbesondere zusätzliche Belastungen einkommensschwacher Haushalte, vermieden werden. Dies könnte über eine Verminderung der bestehenden regressiven Steuer- und Abgabenlast erfolgen, in Kombination mit einer Rückvergütung der Steuereinnahmen an Haushalte zum Beispiel in Form eines „Ökobonus“.infoVgl. Bach et al (2019), a.a.O.

Aktuelle Debatten zur Reform von Abgaben und Umlagen verschiedener Energieträger

In den letzten Jahren wurden in Deutschland unterschiedliche Konzepte für eine Reform der Abgaben und Umlagen auf verschiedene Energieträgern diskutiert. Viele davon können als Vorschläge für eine Fort- bzw. Weiterentwicklung der ökologischen Steuerreform betrachtet werden.infoFür eine detailliertere Übersicht und Kategorisierung verschiedener Reformvorschläge vgl. Andrea Dertinger und Wolf-Peter Schill (2019): Ansätze zur Umgestaltung von Abgaben und Umlagen auf Strom sowie Heiz- und Kraftstoffe. DIW Roundup Nr. 127 (online verfügbar).

Hintergrund vieler Reformvorschläge sind die oben beschriebenen unterschiedlichen Belastungen verschiedener Energieträger. Dies kann zu verzerrten Lenkungswirkungen führen und die Umsetzung volkswirtschaftlich effizienter Energieeinsparungen bzw. Emissionsminderungen behindern. Dabei sind die Anreize zu entsprechenden Maßnahmen vor allem im bisher relativ wenig belasteten Wärmesektor gegenüber dem Stromsektor vergleichsweise gering. Somit werden auch für Investitionen in die politisch angestrebte verstärkte Sektorenkopplung durch die derzeitige Energiebesteuerung kaum Anreize gegeben, also für eine – möglichst flexible und energieeffiziente – Nutzung erneuerbaren Stroms im Wärmebereich.

Eine Reform der Energiebesteuerung könnte auch unerwünschte Verteilungswirkungen beheben. So belasten z.B. hohe Strompreise einkommensschwache Haushalte überproportional stark, wohingegen Belastungen bei Kraftstoffen weniger regressiv wirken.infoVgl. Stefan Bach, Michelle Harnisch und Niklas Isaak (2018): Verteilungswirkungen der Energiepolitik – Personelle Einkommensverteilung. Endbericht. Forschungsprojekt im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie. Berlin, 23. November 2018 (online verfügbar). In diesem Zusammenhang dürften einige Vorschläge, deren Fokus teils auch auf alternativen Finanzierungsoptionen für Strom aus erneuerbaren Energien liegt, auch durch politökonomische Überlegungen motiviert sein, insbesondere im Zusammenhang mit der politischen Debatte um die EEG-Umlage.infoVgl. Swantje Fiedler et al. (2018): Alternative Finanzierungsoptionen für erneuerbare Energien im Kontext des Klimaschutzes und ihrer zunehmenden Bedeutung über den Stromsektor hinaus. Climate Change 20/2018. Erstellt im Auftrag des Umweltbundesamts, Dezember 2018 (online verfügbar).

Bei den Überlegungen zu einer Reform muss die Politik den gesamten Instrumentenmix im Blick haben. So könnte eine Reform, die fossile Energien von Heiz- und Kraftstoffen stärker besteuert und die Abgaben- und Umlagenbelastung von Strom vermindert, als wirksame Ergänzung zum EU-ETS und anderen Klimaschutzinstrumenten nicht nur den Verbrauch fossiler Heiz- und Kraftstoffe vermindern, sondern auch dazu führen, dass elektrischer Strom in allen Nutzungsbereichen stärker zum Einsatz kommt. Dadurch könnte ein Beitrag zur Erreichung der Ziele der Energiewende und des Klimaschutzes geleistet werden.

Drei Reformansätze

Die diskutierten Reformvorschläge lassen sich drei Gruppen zuordnen. Die erste Gruppe umfasst Ansätze für eine höhere und stärker CO2-basierte Bepreisung fossiler Energieträger bei Heiz- und Kraftstoffen sowie in der Stromerzeugung. Dazu zählt insbesondere die Einführung einer zusätzlichen CO2-Komponente in die Energiesteuer.infoVgl. Fiedler et al. (2018) a.a.O.; sowie dena (2017): Alternativen zur Finanzierung des EEG. Deutsche Energie-Agentur GmbH (dena). Berlin, November 2017 (online verfügbar); sowie Franz Untersteller (2018): Die Energiewende neu denken. Ein Vorschlag für die neue Legislaturperiode zur Senkung der Stromkosten und Finanzierung der erneuerbaren Energien (online verfügbar). Bei den Kraftstoffen wird dies teilweise mit einer Abschaffung der Energiesteuervorteile beim Dieselkraftstoff verknüpft.infoVgl. Ottmar Edenhofer und Christian Flachsland (2018): Eckpunkte einer CO2-Preisreform für Deutschland. MCC Working Paper 1/2018 (online verfügbar).

In einer zweiten Gruppe von Vorschlägen wird dies verbunden mit einer Entlastung der Endverbraucher-Strompreise. Dadurch könnte eine Angleichung der Abgabenbelastungen der verschiedenen Energieträger erreicht werden. Einen Beitrag dazu könnte eine weitgehende Abschaffung der Stromsteuer leisten.infoFÖS (2017): Energiesteuerreform für Klimaschutz und Energiewende. Konzept für eine sozial- und wettbewerbsverträgliche Reform der Energiesteuern und ein flächendeckendes Preissignal. Studie Erstellt im Auftrag des Deutscher Naturschutzring. Berlin, November 2017 (online verfügbar); sowie Untersteller (2018), a.a.O. Somit würde ein Element der ökologischen Steuerreform des Jahres 1999 wieder rückgängig gemacht. Alternativ wird eine Senkung der EEG-Umlage diskutiert oder auch ihre komplette Abschaffung im Rahmen eines grundsätzlich veränderten Finanzierungsmodus des EEG.infoVgl. Jochen Diekmann, Barbara Breitschopf und Ulrike Lehr (2015): Politische Optionen zur Verminderung von Verteilungswirkungen der EEG Umlage. GWS Discussion Paper 2015/18 (online verfügbar); sowie E-Bridge, ZEW, TU Clausthal (2018): Neue Preismodelle für die Energiewirtschaft – Reform der Struktur von Netzentgelten und staatlich veranlasster Preisbestandteile. Erstellt im Auftrag von Agora Energiewende. Stand der Studie: September 2017, Veröffentlichung: November 2018 (online verfügbar); sowie dena (2017), a.a.O. und Fiedler et al. (2018), a.a.O. Dies betrifft in manchen Vorschlägen z.B. auch nur den Anteil der Umlage, der die sogenannte „besondere Ausgleichsregelung“ finanziert, mit der stromkosten- bzw. handelsintensive Unternehmen entlastet werden. Dabei wurde vorgeschlagen, die Einnahmeausfälle bei der Stromsteuer sowie die wegfallenden Beiträge zur EEG-Finanzierung durch Mehreinnahmen einer stärkeren und stärker CO2-basierten Besteuerung von Heiz- und Kraftstoffen auszugleichen.

Noch einen Schritt weiter geht ein dritter Ansatz, der eine grundlegende, sektorenübergreifende Neuausrichtung von Abgaben und Umlagen vorsieht, die konsequent am CO2-Gehalt der Energieträger ausgerichtet ist.infoVgl. Agora Energiewende (2018): Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme, Verkehr (online verfügbar). Bei den Kraftstoffen könnte dabei eine zusätzliche Infrastrukturkomponente erhoben werden für die Finanzierung der Straßenverkehrsinfrastruktur.infoEine solche Infrastrukturfinanzierung wird oft mit der heutigen Energiesteuer verknüpft, die bei den Kraftstoffen einen vergleichsweise hohen historischen Sockel hat.

Fazit: Weiterentwicklung der Ökosteuer erforderlich

Die 1999 begonnene ökologische Steuerreform hat durchaus finanz- und sozialpolitische Erfolge vorzuweisen, hatte jedoch umweltpolitisch eine geringe Lenkungswirkung, insbesondere aufgrund insgesamt zu niedriger und uneinheitlicher Steuersätze auf Heiz- und Kraftstoffe. Hinzu kamen unerwünschte Mehrbelastungen für einkommensschwache Haushalte.

Angesichts der umwelt- und klimapolitischen Herausforderungen ist es an der Zeit, die Energiesteuern zu reformieren. Erforderlich sind deutliche Lenkungsimpulse für die Energieverbrauchsbereiche, die nicht dem Emissionshandel unterliegen – also vor allem Raumwärme und Verkehr. Dazu sollten die Energiesteuern in diesen Sektoren dauerhaft deutlich steigen und stärker am CO2-Gehalt der betreffenden Energieträger ausgerichtet werden.

Darüber hinaus sollte Strom aus erneuerbaren Energien grundsätzlich weniger stark belastet werden, während fossile Energieträger stärker bepreist werden sollten. Dies könnte einen Beitrag zur Umsetzung der politisch angestrebten Sektorenkopplung leisten (z.B. Elektromobilität, Wärmepumpen). Teile der Steuermehreinnahmen könnten für die energetische Gebäudesanierung und den Umbau des Verkehrssystems hin zu mehr Nachhaltigkeit genutzt werden.

Eine Neugestaltung der Abgaben und Umlagen auf verschiedene Energieträger, mit einem Fokus auf eine stärkere und stärker CO2-basierte Besteuerung, könnte somit einen Beitrag leisten zu ökonomisch effizienteren Emissionsminderungen, zur Erreichung der Ziele der Energiewende unter anderem durch eine Stärkung der Sektorenkopplung und letztlich zur Erreichung der mittel- und langfristigen Treibhausgasminderungsziele Deutschlands. Darüber hinaus bietet sich die Chance, über eine geeignete Rückvergütung von Steuereinnahmen, zum Beispiel in Form eines Ökobonus, unerwünschte Verteilungswirkungen zu vermeiden.

Nicole Wägner

Doktorandin in der Abteilung Energie, Verkehr, Umwelt

Aleksandar Zaklan

Wissenschaftlicher Mitarbeiter in der Abteilung Energie, Verkehr, Umwelt

Wolf-Peter Schill

Stellvertretender Abteilungsleiter in der Abteilung Energie, Verkehr, Umwelt

Claudia Kemfert

Abteilungsleiterin in der Abteilung Energie, Verkehr, Umwelt



JEL-Classification: H23;Q52;Q58
Keywords: Environmental tax reform, carbon tax, instrument effectiveness, distributional effects
DOI:
https://doi.org/10.18723/diw_wb:2019-13-1