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Politik im Fokus

„Reichensteuer“-Diskussion: Hintergrund und Perspektiven

17. April 2014 Stefan Bach

Bei steigender Einkommensungleichheit und verringerten Möglichkeiten zur Steuervermeidung ergeben die Standardmodelle der Optimalsteuerlehre höhere optimale Steuersätze auf hohe Einkommen. Ferner diskutiert die Forschung in der letzten Zeit verstärkt die negativen Wirkungen steigender Ungleichheit auf die wirtschaftliche Entwicklung und die gesellschaftliche Wohlfahrt. Auch die Besteuerung von hohen Kapitaleinkommen oder Vermögen wird in der neueren Literatur positiver gesehen. Allerdings gibt es große Schätzrisiken hinsichtlich der längerfristigen wirtschaftlichen Wirkungen von Steuerbelastungen auf höhere Einkommen und Vermögen. 


Steigende Einkommensungleichheit, weniger Steuerprogression

Seit einigen Jahren gibt es in vielen Ländern eine Diskussion über höhere „Reichensteuern", also Steuern auf hohe Einkommen und Vermögen (IMF, 2014). Diese Steuern sind über die letzten Jahrzehnte in fast allen OECD-Ländern gesenkt worden (Schratzenstaller, 2013, OECD Tax Database). Vor dem Hintergrund von Internationalisierung und Standortwettbewerb sollten die Steuersysteme effizienter und wachstumsfreundlicher gemacht werden. Progression und Umverteilungswirkung der Steuersysteme wurden dabei zumeist reduziert. Gleichzeitig ist die Verteilung der Markteinkommen in diesem Zeitraum spürbar ungleicher geworden, vor allem im obersten Einkommensbereich (OECD, 2008, Atkinson, Piketty & Saez, 2011, Alvaredo, Atkinson, Piketty & Saez, 2013, zu Studien für Deutschland vgl. Grabka & Goebel, 2013, Bach, Corneo & Steiner, 2009).

Der starke Zuwachs bei der Staatsverschuldung nach der Finanz- und Wirtschaftskrise hat den Konsolidierungsdruck auf die öffentlichen Haushalte erhöht und in vielen Ländern zu Steuererhöhungen geführt. In einer Reihe von Ländern sind Spitzensteuersätze, Kapitalertragsteuern und vermögensbezogene Steuern wieder erhöht worden, in anderen gibt es eine Diskussion dazu (Bach & Schratzenstaller (Hg.), 2013). In Deutschland haben die damaligen Oppositionsparteien im Bundestagswahlkampf 2013 das Thema auf die Agenda gesetzt und sich dazu mit einer Reihe von Vorschlägen positioniert (Institut der deutschen Wirtschaft Köln, 2013). Der Einkommensteuer-Spitzensatz sollte erhöht werden (Bach, Haan & Ochmann, 2013, RWI, 2013), ebenso die Kapitalertragsbesteuerung und die Erbschaftsteuer. Ferner gab es Konzepte zur Wiederbelebung der Vermögensteuer (Bach & Beznoska, 2012) oder zur Erhebung einer einmaligen Vermögensabgabe (Bundestag Drucksache 17/10770, 2012, Bach, Steiner & Beznoska, 2011).


Optimale Besteuerung: Gerechtigkeit und Effizienz

„Reichensteuern" sollen das Steuersystem progressiver machen und die Ungleichheit bei Einkommen und Vermögen reduzieren. In Deutschland befürworten die meisten Bürger diese Ziele grundsätzlich (Liebig & Schupp, 2007, Heinemann & Hennighausen, 2010, IfD Allensbach, 2013). Die Idee der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit kann bis in die Antike zurückverfolgt werden (EKD, 2009) und gilt in Deutschland als verfassungsrechtliches Leitbild für die Einkommensteuer (Wersig, 2013). Die Vorstellung eines abnehmenden individuellen und gesellschaftlichen „Grenznutzens" höherer Einkommen ist weit verbreitet. Auch aus der Glücksforschung gibt es dafür Anhaltspunkte (Kahneman & Deaton, 2010, Keuschnigg & Wolbring, 2012). Mit den „Opfertheorien" lassen sich daraus progressive Steuerfunktionen konstruieren (Petersen, 2011).

Die gesamtwirtschaftlich optimale progressive Besteuerung wird begrenzt durch mögliche Ausweichreaktionen der Steuerpflichtigen, die das Steueraufkommen mindern, die Umverteilungswirkung verringern und die wirtschaftliche Effizienz des Steuersystems reduzieren. Dieser Zielkonflikt, der in den 80er Jahren mit der berühmten Laffer-Kurve popularisiert wurde, prägt die Besteuerung von hohen Einkommen und Vermögen seit jeher.

Diese Zusammenhänge können in Optimalsteuermodellen analysiert und quantifiziert werden. Die neuere optimalsteuerliche Diskussion der progressiven Einkommensteuer wurde durch die einflussreiche Studie von Mirrlees (1971) begründet und wird bis heute in viele Richtungen erweitert (Mankiw, Weinzierl & Yagan, 2009). Unter vereinfachenden Annahmen lassen sich Formeln für optimale Spitzensteuersätze ableiten, die auf wenigen empirisch zu bestimmenden Parametern beruhen (Diamond & Saez, 2011, Saez, Slemrod & Giertz, 2012; zu Studien für Deutschland vgl. Bach, Corneo & Steiner, 2012, Bach, 2013, Hermle & Peichl, 2013). Dabei zeigt sich, dass eine größere Einkommensungleichheit zu einem höheren optimalen Spitzensteuersatz führt, auch wenn sich die Umverteilungsziele der Politik und die Ausweichmöglichkeiten der Steuerpflichtigen nicht geändert haben.

Hinzu kommt, dass die Ausweichreaktionen der Steuerpflichtigen und die Effizienzwirkungen progressiver Steuersysteme heute geringer eingeschätzt werden als in der Vergangenheit. Ländervergleiche auf Grundlage von makroökonomischen Daten finden nur wenige Anhaltspunkte für wachstumsschädliche Wirkungen des Steuer- und Transfersystems (Ostry, Berg & Tsangarides, 2014). Vor allem gelten die kurzfristigen realwirtschaftlichen Anpassungsmöglichkeiten der Steuerpflichtigen bei Arbeitsangebot und -nachfrage oder Sachinvestitionen als nicht so hoch, wie man das in den 80er und 90er Jahren geglaubt hatte (Bach, 2013). Allerdings gibt es aufgrund von Daten- und Methodenproblemen große Schätzrisiken hinsichtlich der längerfristigen wirtschaftlichen Wirkungen der Besteuerung, etwa auf Bildungs- und Karriereentscheidungen, unternehmerisches Engagement und Innovationen (Meghir & Phillips, 2010, Saez, Slemrod & Giertz, 2012, Keane & Rogerson, 2012).

Kurzfristig messbare Reaktionen sind vor allem auf Steuervermeidung zurückzuführen, bei denen Steuervergünstigungen sowie Gestaltungsmöglichkeiten bei Einkommensermittlung, Finanzierung und Finanzanlagen genutzt werden, häufig auch im internationalen Zusammenhang. Diese Steuervermeidungsmöglichkeiten können aber längerfristig zurückgeführt werden, politischer Wille und steuertechnische Möglichkeiten vorausgesetzt.

Hier hat sich in den letzten Jahren einiges geändert. Steuervergünstigungen wurden in vielen Ländern abgebaut. Steueroasen und unfairer Steuerwettbewerb werden auf internationaler Ebene zunehmend bekämpft (Wirtschaftsdienst 2013 | 6). Steuerflucht von sehr vermögenden Haushalten könnte stärker unterbunden werden durch höhere Quellensteuern auf Inlandseinkünfte, eine Besteuerung nach der Staatsbürgerschaft (wie in den USA praktiziert) oder eine stärkere internationale Harmonisierung durch Mindeststeuersätze auf hohe Einkommen.


Soziale und politische Externalitäten der Einkommensverteilung

In der letzten Zeit werden zunehmend negative soziale oder politische Externalitäten der steigenden Ungleichverteilung von Einkommen oder Vermögen diskutiert. Reiche Personen können starken Einfluss auf Politik und Verwaltung haben. Bei erfolgsabhängigen Entlohnungen entstehen „Agency"-Probleme, wenn Manager die langfristigen Interessen von Eigentümern, Kapitalanlegern oder Mitarbeitern vernachlässigen (Bebchuk & Fried, 2003). Auf den Finanzmärkten haben weitgehende Deregulierungen im Zusammenwirken mit großen Gewinnmöglichkeiten zur Finanzkrise geführt, was erhebliche gesamtwirtschaftliche Kosten ausgelöst hat und auch die längerfristige wirtschaftliche Entwicklung behindern kann (Schulmeister, 2013). Darüber hinaus betonen eine Reihe von Studien negative Wirkungen von steigender Ungleichheit auf die politische und soziale Stabilität (Wilkinson & Pickett, 2011, Ostry, Berg & Tsangarides, 2014) oder als Ursache für zunehmende gesamtwirtschaftliche Ungleichgewichte (van Treeck & Sturn, 2012, Truger, 2013).

Zur Lösung dieser Probleme sind staatliche Regulierungen, verbesserte Anreizmechanismen in Unternehmen und Organisationen oder Sozialprogramme die bevorzugten Instrumente. Diese sind aber häufig nur schwer zielgenau zu gestalten, können umgangen werden oder lösen gesamtwirtschaftliche Kosten aus, soweit sie auch sinnvolle wirtschaftliche Aktivitäten behindern. Insoweit höhere Steuern auf hohe Einkommen die negativen Externalitäten der Einkommensverteilung mindern, können sie höhere Steuerbelastungen rechtfertigen (vgl. Piketty, Saez & Stantcheva, 2014).

Zugleich sind hohe Einkommen und Vermögen auch mit positiven sozialen Externalitäten verbunden (vgl. Mankiw, 2013). Unternehmer und Fachkräfte gehen Risiken ein, indem sie in ihr (Human-) Kapital investieren und Verantwortung für wirtschaftliche und soziale Prozesse übernehmen. „Pionierunternehmer" setzen Innovationen um und bringen so das Wirtschaftswachstum voran. Die besonders Erfolgreichen werden mit sehr hohen Gewinnen belohnt. Die Frage ist allerdings, inwieweit diese Funktionen von der Steuerbelastung beeinflusst werden. Hierzu gibt es keine klaren theoretischen Erkenntnisse oder empirische Evidenz (vgl. oben). Schumpeter (1912) vermutete, dass vor allem Gestaltungsfreude und der Wille zum Erfolg den Unternehmer antreiben, weniger Bedürfnisbefriedigung, Nutzenkalkül oder Gier. Die Eliteforschung zeigt, dass solche Rollen stark durch soziale Herkunft und Gruppenzugehörigkeit geprägt sind (Eliten in Deutschland, 2004, Hartmann, 2014). Insoweit ist der Einfluss von moderaten „Reichensteuern" vermutlich eher gering. Anderes ist bei deutlichen Steuererhöhungen zu erwarten, etwa bei Einkommensteuer-Spitzensätzen von 75 Prozent und mehr oder bei einer Vermögensteuer mit Substanzsteuereffekten auf Investitionen mit niedrigen Renditen.

Der Umfang der Steuerprogression hängt letztlich von einer umfassenden Bewertung hoher Einkommen oder Vermögen ab (vgl. dazu auch Mankiw, 2013). Hierbei spielen gesellschaftspolitische Werturteile eine wichtige Rolle, die nicht wissenschaftlich entschieden werden können. Ordnungspolitische Ansätze betonen die Bedeutung von Institutionen und Eigentumsrechten für die Wirtschaftsordnung. Stärker progressive Steuersysteme mit hohen Spitzensteuersätzen werden hier kritisch gesehen, denn Steuern bedeuten immer eine Enteignung ohne unmittelbare Gegenleistung (vgl. dazu etwa Kirchhof, 2011).


Wie sollen Kapitaleinkommen und Vermögen besteuert werden?

Die Besteuerung von Kapitaleinkommen oder Vermögen ist eine der ältesten Fragen der Optimalsteuerlehre. In der Forschung zeichnet sich in der letzten Zeit ein gewisser Konsens ab für die Empfehlung, längerfristiges Vorsorgesparen steuerlich freizustellen („sparbereinigte Einkommensteuer", „nachgelagerte Besteuerung") sowie einkommensschwachen und liquiditätsbeschränkten Personen entsprechende Vorsorge zu ermöglichen, zum Beispiel über eine Sozialversicherung (Mankiw, Weinzierl & Yagan, 2009, Diamond & Saez, 2011).

Zur Besteuerung von hohen Kapitaleinkommen oder Vermögen gibt es keine klare theoretische oder empirische Evidenz. Diamond & Saez (2011) nennen eine Reihe von Argumenten für eine positive Besteuerung. Zum ersten besteht das Problem der praktischen Unterscheidung zwischen Erwerbseinkommen und Kapitaleinkommen, das auch bei der Dualisierung der Einkommensteuersysteme eine Rolle spielt. Zweitens muss man berücksichtigen, dass Kapitalbildung und Einkommensreichtum eng korreliert sind. Eine steuerliche Entlastung von Kapitaleinkommen reduziert die Umverteilung, da Kapitaleinkommen wesentlich stärker auf die Wohlhabenden konzentriert sind als Erwerbseinkommen. Zum dritten kann mit Kapitaleinkommensteuern die Steuerlast von liquiditätsbeschränkten Personen mit niedrigerem Einkommen reduziert werden. Schließlich kann es bei Unsicherheit sinnvoll sein, Anreize für möglichst lange Erwerbstätigkeit zu setzen und insoweit die Vorsorge über Ersparnisse zu verteuern.


Fazit

Insgesamt haben sich in den letzten Jahren die Argumente für höhere Steuern auf hohe Einkommen oder Vermögen verstärkt. Ferner haben sich die steuerpolitischen Möglichkeiten hierzu erhöht. Allerdings gibt es große Schätzrisiken hinsichtlich der längerfristigen wirtschaftlichen Wirkungen von Steuererhöhungen. Zudem gibt es steuertechnische und politische Unwägbarkeiten bei der Umsetzung. Daher sollte man bei „Reichensteuer"-Erhöhungen vorsichtig sein und schrittweise vorgehen.


Quellen

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