Wettbewerb und Monopole: „Der Staat muss Marktmacht begrenzen“

Woher kommt eigentlich diese liberale Vorstellung, dass der Markt es schon regelt? Und warum stimmt das aus deiner Erfahrung und auf Grundlage eurer Forschung nicht?

Duso: Die liberale Vorstellung, dass der Markt sich „von selbst regelt“, geht maßgeblich auf Adam Smith zurück. Er prägte im 18. Jahrhundert das Bild der „unsichtbaren Hand“. Damit meinte er, dass das individuelle Streben nach eigenem Vorteil oft zu einer effizienten Verteilung von Ressourcen führt, ohne dass es einer zentralen Steuerung bedarf. Wichtig ist jedoch: Diese Idee basiert auf bestimmten idealtypischen Annahmen. So wird beispielsweise unterstellt, dass alle Marktteilnehmer gut informiert sind, es keinen Missbrauch von Marktmacht gibt und keine externen Effekte vorliegen – also Kosten oder Nutzen, die nicht von den unmittelbar Beteiligten, sondern von Dritten getragen werden wie etwa Umweltbelastungen, Netzwerkeffekte in digitalen Märkte, oder positive Spillovers bei Innovationen.

Sowohl Smith als auch die neoklassische Theorie wussten bereits, dass diese Bedingungen in der Realität nicht immer erfüllt sind. Deshalb gab es immer die Einsicht, dass der Staat irgendwann eingreifen muss. Die Frage war nicht, ob, sondern wie oft und wie genau.

Im Video, in der wir die Abteilung Unternehmen und Märkte vorstellen, sagen Sie ganz klar: “Der Staat muss eingreifen, um Marktmacht zu begrenzen oder Marktversagen zu korrigieren.“ Was genau heißt Marktversagen? Haben Sie ein oder mehrere Beispiele dafür, wenn der Markt versagt?

Duso:  Marktversagen bedeutet, dass Märkte unter bestimmten Bedingungen nicht zu wirtschaftlich sinnvollen oder gesellschaftlich tragfähigen Ergebnissen führen. Das zeigt sich beispielsweise, wenn Unternehmen übermäßige Marktmacht erlangen und den Wettbewerb behindern, wenn externe Effekte wie Umweltverschmutzung entstehen, deren Kosten nicht im Preis abgebildet sind, oder wenn Informationsungleichgewichte dazu führen, dass Marktentscheidungen verzerrt werden – etwa im Gesundheits- oder Finanzsektor, wo besser informierte Unternehmen  Verträge oder Produkte anbieten können, die für Verbraucher*innen teurer oder riskanter sind, als es bei vollständiger Information der Fall wäre. Auch bei öffentlichen Gütern wie Infrastruktur oder Landesverteidigung versagt der Markt, da ihre Bereitstellung für private Anbieter nicht profitabel ist. Zwar können einzelne Firmen zum Beispiel an Rüstungsaufträgen verdienen, doch ohne staatliche Nachfrage gäbe es keinen Markt: Landesverteidigung ist ein klassisches öffentliches Gut, das sich nicht über private Zahlungsbereitschaft finanzieren ließe. In all diesen Fällen ist staatliches Handeln notwendig, sei es durch Regulierung, die Sicherung von Wettbewerb oder die Bereitstellung bestimmter Leistungen, damit Märkte ihre Funktionen überhaupt erfüllen können.

Was genau sind denn Kartelle und warum sind sie ein Problem?

Duso: Kartelle sind Absprachen zwischen Unternehmen, die eigentlich im Wettbewerb zueinander stehen sollten. Sie sprechen sich zum Beispiel über Preise, Produktionsmengen, Gebietsaufteilungen oder Bieterstrategien ab – also genau über Dinge, die in einem funktionierenden Wettbewerb offen und unabhängig entschieden werden müssten. Das Problem ist: Kartelle hebeln den Wettbewerb aus. Statt gegeneinander um Kund*innen, bessere Produkte oder günstigere Preise zu konkurrieren, sichern sich die beteiligten Unternehmen durch Absprachen höhere Gewinne auf Kosten der Verbraucher*innen und anderer Marktteilnehmer.

Welche Kartelle gab es denn in Deutschland und welchen Schaden haben Sie angerichtet?

Duso: Früher waren Kartelle in Deutschland völlig legal, sie galten teilweise sogar als wirtschaftspolitisch nützlich. Erst mit dem Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen von 1957 begann ein grundlegender Kurswechsel: Seither sind wettbewerbsbeschränkende Absprachen grundsätzlich verboten. In den vergangenen Jahrzehnten wurden zahlreiche Kartelle aufgedeckt, die erhebliche wirtschaftliche Schäden verursacht haben. Ein prominentes Beispiel ist das LKW-Kartell, bei dem sich mehrere europäische Hersteller – darunter Daimler, MAN und Volvo/Renault – über Preise und technische Standards abgesprochen haben. Der Schaden war enorm: Viele Spediteure, Kommunen und öffentliche Einrichtungen zahlten in der Folge über Jahre hinweg überhöhte Preise. Die Europäische Kommission verhängten daraufhin Bußgelder in Höhe von rund 3,8 Milliarden Euro. Ein weiteres Beispiel ist das Zuckerkartell, bei dem sich große Hersteller wie Südzucker und Nordzucker auf Marktaufteilungen verständigten. Das Bundeskartellamt verhängte Bußgelder von 280 Millionen Euro. Auch hier sind die wirtschaftlichen Folgen beträchtlich – denn überhöhte Rohstoffpreise wirken sich auf die gesamte Wertschöpfungskette aus. Hinzu kommen Fälle wie das Stahlkartell (Bußgelder: 646 Millionen Euro) oder das sogenannte „Fünfer-Kartell“ in der Automobilbranche, in dem sich führende Hersteller über technische Standards bei der Abgasnachbehandlung abstimmten mit spürbaren Folgen für Technologieentwicklung und Umweltpolitik. Und weil in Deutschland bekanntlich nichts über das Bier geht: Auch ein Bierkartell wurde vom Bundeskartellamt 2014 aufgedeckt – und das sorgte für besonderes Aufsehen und fast 340 Millionen Strafe. Wenn beim Bier der Wettbewerb eingeschränkt wird, hört für viele der Spaß wirklich auf! Kartelle untergraben das Fundament eines funktionierenden Wettbewerbs. Sie führen zu höheren Preisen, geringerer Auswahl und weniger Innovation – und sie belasten letztlich die gesamte Volkswirtschaft. Deshalb ist es entscheidend, dass sie aufgedeckt, verfolgt und sanktioniert werden.

Um die Marktmacht zu begrenzen, kommt es vor, dass Fusionen von Unternehmen untersagt werden. 2019 hat die EU-Kommission die geplante Fusion der Zugsparten von Siemens und Alstom untersagt. Sie haben diese Entscheidung damals begrüßt. Warum?

Duso: Die Entscheidung der EU-Kommission, die Fusion der Zugsparten von Siemens und Alstom im Jahr 2019 zu untersagen, war aus wettbewerbspolitischer Sicht richtig. Ich habe sie damals sehr begrüßt. Ein solcher Zusammenschluss hätte eine marktbeherrschende, quasi-monopolistische Stellung im europäischen Hochgeschwindigkeitsbahnmarkt geschaffen, was mögliche Nachteile für Kund*innen, kleinere Anbieter und Innovation mit sich gebracht hätte. Die Entscheidung wurde damals vielfach kritisiert. Es hieß, ohne eine solche Konsolidierung könnten europäische Unternehmen international nicht konkurrenzfähig bleiben, vor allem gegenüber dem chinesischen Hersteller CRRC. Es hieß: „Wir brauchen europäische Champions.” Doch sechs Jahre später zeigt sich ein anderes Bild: Siemens und Alstom sind beide gewachsen und haben ihre Position in Nordamerika gestärkt. Beide haben entscheidend zur Entwicklung wasserstoffbetriebener Züge beigetragen, eine der ersten industriellen Anwendungen von Wasserstoff überhaupt – und das unabhängig voneinander in Frankreich und Deutschland. Auch der vermeintliche „globale Wettbewerber“ CRRC ist in Europa nach wie vor kaum präsent. Das Beispiel zeigt: Starker Wettbewerb innerhalb Europas schließt internationale Wettbewerbsfähigkeit nicht aus. Im Gegenteil, er kann sie fördern. Der Fall Siemens/Alstom unterstreicht, dass es keine europäischen Champions auf Kosten des Wettbewerbs braucht. Wettbewerb bleibt der zentrale Treiber für Innovation und technologische Stärke auch und gerade in strategischen Branchen.

Gibt es eigentlich auch gute Monopole, also Fälle, in denen es gut für die Verbraucher*innen ist, wenn es keinen freien Wettbewerb gibt, oder schaden Monopole immer den Menschen?

Duso: Ja, es gibt Ausnahmen, in denen Monopole aus ökonomischer Sicht zeitweise oder unter bestimmten Bedingungen sinnvoll sein können. Man spricht in diesem Fall oft von natürlichen Monopolen. Ein klassisches Beispiel hierfür ist die Infrastrukturversorgung, etwa bei Strom- oder Gasnetzen, der Wasserversorgung oder Eisenbahntrassen. Es wäre ineffizient und teuer, wenn mehrere Unternehmen parallele Leitungen oder Schienennetze aufbauen würden, denn die Fixkosten für den Bau solcher Infrastrukturen sind enorm hoch. In solchen Fällen ist ein Anbieter oft die beste Lösung. Allerdings wissen wir, dass Monopole zu ineffizienten Marktergebnissen führen: überhöhte Preise, schlechte Qualität und fehlende Investitionen. Daher werden diese Monopole reguliert, um eine Art „Als-ob-Wettbewerb” zu schaffen. Beispielsweise wird der Zugang zu Netzen reguliert. Die sogenannten Entgelte, also die Zugangspreise, werden in Deutschland von der Bundesnetzagentur so festgesetzt, dass die Netzbetreiber ihre Kosten decken und möglicherweise Anreize haben, in diese Netze weiter zu investieren.

Auch in der digitalen Wirtschaft kann es vorübergehend zu Monopolstellungen bei bestimmten Produkten oder Diensten kommen, etwa wenn ein Unternehmen durch Innovation oder Netzwerkeffekte besonders erfolgreich ist, wie bei Google Search oder Microsoft Office. Entscheidend ist, ob die Monopolstellung auf Basis von Leistung entstanden ist und der Markt offen bleibt, d. h., ob neue Anbieter eine Chance haben, in den Markt einzutreten. Werden solche Monopolstellungen jedoch missbraucht, um beispielsweise andere Unternehmen systematisch auszuschließen, wird es problematisch. In solchen Fällen intervenieren Wettbewerbsbehörden wie das Bundeskartellamt oder die Europäische Kommission und ergreifen Maßnahmen gegen Unternehmen wie Alphabet alias Google oder Meta alias Facebook.

Sie beschäftigen sich mit Ihrer Abteilung auch mit der Liberalisierung der Märkte. Ein Beispiel ist die Liberalisierung des Telekommunikationsmarktes. Was haben Sie hier herausgefunden?

Duso: Die Liberalisierung der Telekommunikationsmärkte ist ein gutes Beispiel dafür, wie sehr Wettbewerb den Verbraucherinnen und Verbrauchern nützt. Ich kann mich noch gut daran erinnern, wie es war, als ich 1996 als Student nach Berlin kam: Ich konnte mir kein eigenes Telefon leisten. Einmal pro Woche gönnte ich mir eine 10-DM-Telefonkarte – das reichte gerade für fünf Minuten Gespräch mit meinen Eltern. Heute bekommt man für 9,99 Euro eine Mobilfunk-Flatrate mit großem Datenvolumen inklusive Videotelefonie. Natürlich spielt die technologische Entwicklung dabei eine zentrale Rolle, aber ohne die Öffnung der Märkte und echten Wettbewerb wäre dieser Fortschritt nicht bei den Menschen angekommen. Das lässt sich auch empirisch belegen. Im vergangenen Jahr haben wir für die Europäische Kommission eine Studie zum Stand des Wettbewerbs in Europa durchgeführt. Unter anderem haben wir uns die Telekommunikationsindustrie angeschaut und konnten zeigen: Wenn in einem nationalen Mobilfunkmarkt ein zusätzlicher Anbieter hinzukommt – also beispielsweise vier statt drei – dann sinken die Preise im Schnitt um 7 % und gleichzeitig steigen die Investitionen, die die Unternehmen vornehmen, um rund 9 %. Das widerlegt den weitverbreiteten Mythos, dass intensiver Wettbewerb Investitionen hemmt. Im Gegenteil: Wettbewerb setzt Anreize für Innovation, bessere Angebote und technische Erneuerung – und das kommt den Nutzerinnen und Nutzern direkt zugute.

Die Digitalisierung bringt ja ein ganz neues Level an Wettbewerbsmacht mit sich. Sie haben jüngst auf Zeit online erklärt, dass solche Marktmacht wie die des Facebook-Konzerns Meta, von Google, Mircosoft oder auch Elon Musk nicht nur wirtschaftlich problematisch ist, sondern auch demokratisch. Warum?

Duso: Die Marktmacht der digitalen Giganten ist nicht nur wirtschaftlich, sondern auch demokratisch problematisch. Das Beispiel von Meta, Google, Microsoft oder auch Elon Musk zeigt deutlich: Diese Konzerne kontrollieren zentrale digitale Infrastrukturen, über die heute ein großer Teil der politischen Kommunikation und Meinungsbildung läuft. Dabei geht es längst nicht mehr nur um Marktanteile. Digitale Gatekeeper verfügen über strukturelle Macht, da sie Daten, Infrastrukturen, Nutzerverhalten und Zugänge zu Märkten kontrollieren. Wenn wenige private Akteure bestimmen, welche Inhalte sichtbar sind, wer Reichweite bekommt und wie öffentlicher Diskurs vermittelt wird, betrifft das nicht nur Marktprozesse, sondern auch das Fundament der demokratischen Öffentlichkeit. Und alles wird noch schlimmer, wenn diese Akteure eine sehr starke Nähe zur Politik erlangen, wie im Fall von Elon Musk oder der sogenannten Tech-Brotherhood in der neuen Trump-Administration.

Schon Walter Eucken und Franz Böhm, die Vordenker der Sozialen Marktwirtschaft, haben betont: Eine liberale Demokratie braucht Regeln, die Macht begrenzen. Wettbewerb dient nicht nur der Effizienz, sondern ist ein Schutzmechanismus für politische Freiheit. Machtkonzentration – ob wirtschaftlich oder politisch, und besonders, wenn beides zusammenkommt – gefährdet die Grundlagen einer offenen Gesellschaft.

Was damals galt, gilt heute mehr denn je. Die großen digitalen Plattformen zeigen, wie eng wirtschaftliche und politische Macht inzwischen verflochten sind. Deshalb muss Ordnungspolitik heute auch als Demokratiepolitik verstanden werden. Die klassische Wettbewerbspolitik allein reicht dafür nicht mehr aus. Es braucht ergänzende Instrumente wie den Digital Markets Act und den Digital Services Act, neue europäische Regulierungen, die marktübergreifende Machtstrukturen begrenzen und demokratische Kontrolle stärken.

Sie sind auch Vorsitzender der Monopolkommission. Was genau macht diese Kommission? Was sollte jede*r Verbraucher*in darüber wissen, was Unternehmen?

Duso: Die Monopolkommission ist ein unabhängiges Beratungsgremium der Bundesregierung und des Bundestags. Wir beobachten Märkte, insbesondere – aber nicht nur— regulierte Netzmärkte wie Energie, Telekommunikation, Bahn und Post. Wir bewerten die Wettbewerbslage und machen Vorschläge, wie der Wettbewerb gestärkt werden kann, um das Wohl der Verbraucher*innen zu fördern.

Wichtig für Verbraucher*:innen: Die Kommission setzt sich dafür ein, dass Märkte offenbleiben, Preise angemessen sind und Innovationen entstehen können. Für Unternehmen ist sie ein wichtiger Impulsgeber, da sie aufzeigt, wo Wettbewerb funktioniert und wo Reformbedarf besteht.

Die Monopolkommission ist nur beratend tätig. Gab es schon Situationen, in denen Sie sich gewünscht hättest, direkt durchgreifen zu können. Was für eine Situation war das?

Duso: Ehrlich gesagt bin ich oft ganz froh, nicht derjenige zu sein, der durchgreifen muss, das ist mitunter ein undankbarer Job. Scherz beiseite: Es gab durchaus Fälle, in denen ich mir mehr Eingriffsmöglichkeiten gewünscht hätte. Beispielsweise bei der Fusion von Lufthansa und ITA im vergangenen Jahr oder der Übernahme von Fitbit durch Google vor ein paar Jahren. Beide Deals wurden von der EU-Kommission unter Auflagen genehmigt – aus meiner Sicht wäre es besser gewesen, sie ganz zu untersagen. Denn Auflagen helfen oft wenig, wenn die strukturellen Wettbewerbsprobleme bestehen bleiben.

Die Monopolkommission setzt sich auch mit den Machtverhältnissen in der Lebensmittelversorgungskette auseinander. Was ist hier das Problem auf dem deutschen Lebensmittelmarkt?

Duso: Der Lebensmittelmarkt ist ein sehr wichtiger und komplexer Sektor mit vielfältigen, heterogenen Lieferketten und unterschiedlichen Machtverhältnissen. Wir beobachten, dass sich besonders der Lebensmittelhandel und die Produktion in vielen Bereichen immer weiter konzentrieren. Gleichzeitig gibt es Anzeichen dafür, dass sich die Verhandlungsmacht zunehmend zugunsten dieser beiden Stufen verschoben hat. Andererseits sehen wir auch, dass die Produktion vieler Produkte – von Milch bis Fleisch – in Deutschland nur durch Subventionen wirtschaftlich möglich ist. Das zeigt, wie vielschichtig die Herausforderungen sind.

Sie sind Fürsprecher von Beschränkung und Kontrolle, erleben Sie auch Anfeindungen von Seiten der Wirtschaft? Oder gib es bei vielen Unternehmen tatsächlich Verständnis dafür, dass sie reguliert werden müssen? Wie kann ich mir das Miteinander vorstellen oder gibt es gar kein Miteinander?

Duso: Die meisten Unternehmen sind sich sehr bewusst, dass wir Regeln brauchen, um die Märkte offen und wettbewerbsfähig zu halten – und sie verhalten sich entsprechend, denn sie wissen, dass Wettbewerb ein Motor für Effizienz und Innovation ist. Selbst regulierte Unternehmen wie die Bahn oder die Telekom verstehen, dass die Regulierung von Infrastruktur in einer sozialen Marktwirtschaft notwendig ist. Natürlich wollen Unternehmen auch ihre Freiheiten bewahren und ihre Marktposition stärken. Trotzdem pflegen wir einen sehr offenen und konstruktiven Dialog. Es gibt sicherlich manchmal unterschiedliche Positionen, aber diese werden respektiert – jede Seite hat ihre Rolle. Als Wissenschaftler habe ich die positiven Auswirkungen des Wettbewerbs erforscht. In meiner Funktion als Vorsitzender der Monopolkommission sehe ich mich als Schützer des Wettbewerbs. Deshalb habe ich auch kein Problem damit, diese Positionen zu vertreten und mich dafür stark zu machen, auch wenn das manchmal unbequem ist.

Das Interview führte Lena Högemann.