Wohnungsmarktpolitik: Von Trümmerlandschaften zur Mietpreisbremse

Anfang des 21. Jahrhunderts ist Wohnraum wieder ein knappes und begehrtes Gut, insbesondere in Großstädten machen Wohnkosten einen immer größeren Anteil an den verfügbaren Einkommen aus. Nicht wenige wünschen sich in der Wohnungspolitik einen starken Staat zurück, in Berlin etwa stimmt eine Mehrheit der Bevölkerung für eine Enteignung großer Wohnungskonzerne. Der Blick in die Geschichte zeigt: Ist der Wohnungsmarkt im Ungleichgewicht, rückt er in den politischen Fokus. Wohnen war und ist eine der bestimmenden sozialen Fragen unserer Zeit.

Die Wirtschaftswunderjahre: Der Staat als Bauherr

Deutschland in den ersten Nachkriegsjahren: Viele Städte lagen nach wie vor in Trümmern, Millionen Menschen suchten ein Dach über dem Kopf. Rund 20 Prozent des deutschen Wohnungsbestands wurden im zweiten Weltkrieg zerstört, hinzu kommen 12,3 Millionen Vertriebene, die ebenfalls untergebracht werden müssen.infoVolker Bode (2002): Kriegszerstörung und Wiederaufbau deutscher Städte nach 1945. In: Klaus Friedrich et al. (Hrsg.): Nationalatlas Bundesrepublik Deutschland – Dörfer und Städte, 88–91 https://archiv.nationalatlas.de/wp-content/art_pdf/Band5_88-91_archiv.pdf   Kaum eine bewohnbare Wohnung blieb ungenutzt, die Leerstandsquote erreichte 1950 in Westdeutschland ein historisches Tief von 0,2 Prozent.infoDIW Wochenbericht 18 / 2025 Wohnungsmarkt: Politische Debatte im Laufe der Zeit stark verändert – Einfluss durch Medien gering https://www.diw.de/de/diw_01.c.948027.de/publikationen/wochenberichte/2025_18_1/wohnungsmarkt__politische_debatte_im_laufe_der_zeit_stark_veraendert_____einfluss_durch_medien_gering.html#section2

Berlin im Wiederaufbau: Das Foto zeigt den Alexanderplatz 1951.; Das Bild zeigt den Alexanderplatz in Berlin kurz nach dem Zweiten Weltkrieg. Der Platz ist voller Menschen und Straßenbahnen, doch im Hintergrund dominieren große Ruinen. Ein massives, fensterloses Gebäude mit beschädigten Mauern steht zwischen Trümmern, auf seiner Fassade hängen Werbeplakate. Rundherum sind teilweise zerstörte Häuser und leere Flächen zu sehen, die vom Krieg gezeichnet sind.

Berlin im Wiederaufbau: Das Foto zeigt den Alexanderplatz 1951.
© Bundesarchiv, Bild 183-11500-1944, via Wikimedia Commons

In den 1950er Jahren war die politische Antwort eindeutig: Das erste Wohnungsbaugesetz machte den sozialen Wohnungsbau zur vordringlichen Aufgabe der öffentlichen Hand. Bund und Länder entschieden gemeinsam, wie die zur Verfügung stehenden Mittel eingesetzt werden sollten. Über Art und Ausstattung der Wohnungen konnte jedoch schlussendlich die Bundesregierung per Rechtsverordnung entscheiden.

Die Zahl der jährlich fertiggestellten Wohnungen nahm im Laufe des Jahrzehnts kontinuierlich zu, und pendelte sich zu Beginn der 1960er Jahre bei rund 600.000 Wohnungen pro Jahr ein. Parallel stiegen aber auch die Mieten, was die Politik zunehmend dazu veranlasste, die Wohnsituation finanzschwacher Haushalte in den Fokus zu nehmen. Das 1971 verabschiedete Gesetz zur Durchführung des langfristigen Wohnungsbaugesetzes löste einen kurzwährenden Bauboom aus. Die Zahl der fertiggestellten Wohnungen erreichte im Jahr 1973 ein westdeutsches Rekordhoch von rund 700.000.

Das Bild zeigt zwei übereinander angeordnete Diagramme, die die Entwicklung des Wohnungsbaus, der Leerstandsquoten und der Bestandsmieten in Deutschland über mehrere Jahrzehnte darstellen.<br /> Im oberen Diagramm ist die Zeitachse von 1950 bis 2025 dargestellt. Die linke vertikale Achse zeigt die Anzahl fertiggestellter Wohnungen, die rechte Achse die Leerstandsquote in Prozent. Eine grüne Linie verläuft von links nach rechts und zeigt die Zahl der fertiggestellten Wohnungen. Sie steigt von etwa 300.000 in den 1950er Jahren auf Spitzenwerte von über 600.000 in den 1970er Jahren, fällt danach deutlich ab und liegt seit den 2000er Jahren bei etwa 200.000 bis 300.000. Eine gestrichelte blaue Linie markiert den Durchschnitt des Wohnungsbaus. Zusätzlich sind Punkte für die Leerstandsquoten eingetragen: orange für Ostdeutschland und lila für Westdeutschland. Die Leerstandsquote im Osten ist nach der Wiedervereinigung zunächst sehr hoch, über 12 Prozent, und sinkt dann bis 2020 auf etwa 8 Prozent. Im Westen liegt die Leerstandsquote durchgehend deutlich niedriger, meist unter 4 Prozent.<br /> Das untere Diagramm zeigt die Entwicklung der Bestandsmieten, inflationsbereinigt, mit einem Index von 2010 = 100. Die Zeitachse reicht von 1962 bis 2025. Die grüne Linie steigt von etwa 60 Punkten in den 1960er Jahren auf rund 85 Punkte in den 1980er Jahren, bleibt dann relativ stabil bis zur Wiedervereinigung. Danach steigt die Linie deutlich an und erreicht um das Jahr 2000 einen Wert von etwa 105 Punkten. Seitdem sinkt sie leicht und liegt in den letzten Jahren bei etwa 90 Punkten. Ein Hinweis „Wiedervereinigung“ ist an der Stelle um 1990 markiert.<br /> Unter den Diagrammen steht der Hinweis, dass seit 25 Jahren unterdurchschnittlich viele neue Wohnungen gebaut werden und die Bestandsmieten im Durchschnitt seit 2000 eher gesunken sind. Die Quelle ist das Statistische Bundesamt, und die Grafik stammt vom DIW Berlin aus dem Jahr 2025.<br />

© DIW Berlin

Paradigmenwechsel: Vom Bau zur Miete

Anfang der 1980er Jahre schien die größte Wohnungsnot gelindert, die Aufmerksamkeit der Wohnungspolitik wandte sich zunehmend dem Mietmarkt zu. Welche Rechte genießen Mieter*innen, etwa beim Thema Kündigungsschutz? Auch ging es um Unterstützungsleistungen wie das Wohngeld.

Der Regierungswechsel im Jahr 1982 läutete einen Kurswechsel ein: Der Wohnungsmarkt sollte attraktiver für private Investitionen werden. Nachdem die strenge Mietpreiskontrolle aus der Weltkriegszeit schon Anfang der 1960er Jahre stellenweise aufgeweicht wurde, sorgte das Gesetz zur Erhöhung des Angebots an Mietwohnungen für eine weitere Liberalisierung des Wohnungsmarkts. Diese Entwicklung spiegelte sich auch in einem Aufwärtstrend bei den Bestandsmieten wider.

Die Wende auf dem Wohnungsmarkt: Auswahl hat ihren Preis

Eine ruckartige Liberalisierung erlebte nach 1990 auch der ostdeutsche Wohnungsmarkt. In der DDR durften sich Mieter*innen ihre Wohnungen bis dahin in der Regel nicht selbst aussuchen, stattdessen wurden sie vom Staat zugewiesen – an neue Wohnungen gelangte man meist nur per Tausch. Dafür waren Kündigungen nahezu unmöglich und die Wohnkosten sehr gering: im Jahr 1990 lag die durchschnittliche Mietbelastung, also das Verhältnis zwischen Bruttokaltmiete und Nettoeinkommen der privaten Haushalte, bei 4,2 Prozent.

Schon im Laufe der 1990er Jahre zogen die Mieten in Ostdeutschland deutlich an und die Mietbelastung glich sich dem westdeutschen Niveau von knapp über 20 Prozent an. Die Haushalte mit den niedrigsten Einkommen bekamen diese Belastung wesentlich deutlicher zu spüren als solche mit höheren Einkommen. Auf der anderen Seite gingen die steigenden Preise aber auch mit höherem Komfort einher: Die durchschnittliche Wohnfläche pro Person wuchs und auch die Zufriedenheit mit der Wohnsituation verbesserte sich.

„Der Übergang zu einem freien Wohnungsmarkt hat vielen Menschen ermöglicht, ihre Wohnsituation besser an individuelle Bedürfnisse anzupassen. In der Gesamtheit führt dies zu einer immer stärkeren Angleichung der ostdeutschen an die westdeutsche Wohnungswirtschaft“, fasst DIW-Wohnungsmarktexperte Konstantin A. Kholodilin die Ergebnisse seiner 2020 erschienen Studie zusammen.infoDIW Wochenbericht 39/2020: Der ostdeutsche Wohnungsmarkt nach der Wiedervereinigung: Auswahl hat ihren Preis https://www.diw.de/de/diw_01.c.799572.de/publikationen/wochenberichte/2020_39_4/der_ostdeutsche_wohnungsmarkt_nach_der_wiedervereinigung__auswahl_hat_ihren_preis.html

Nicht nur im Osten zeichnete sich in der Nachwendezeit ein Wohnraumüberschuss ab. In ganz Deutschland setzte ein Bauboom ein, der auf regionaler Ebene zu einem großen Überangebot führte. In Kombination mit der Abwanderungswelle in Richtung Westen lag die Leerstandsquote in Ostdeutschland 1998 bei 13 Prozent, in Westdeutschland bei sechs Prozent. Somit war die Politik erstmals mit dem Problem von zu viel Wohnraum konfrontiert und beschäftigte sich fortan verstärkt mit Themen wie Rückbau und Abriss von Wohngebäuden, vor allem in Ostdeutschland.DIW Wochenbericht 39/2020: Der ostdeutsche Wohnungsmarkt nach der Wiedervereinigung: Auswahl hat ihren Preis https://www.diw.de/de/diw_01.c.799572.de/publikationen/wochenberichte/2020_39_4/der_ostdeutsche_wohnungsmarkt_nach_der_wiedervereinigung__auswahl_hat_ihren_preis.html

Die Infografik zeigt, dass es zwischen der Zufriedenheit mit der Wohnsituation kaum mehr einen Unterschied zwischen Ost- und Westdeutschland gibt.

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Wohnungsnot wird zum Großstadtproblem

Spätestens in den 2010er Jahren sorgte eine wachsende Nachfrage in den städtischen Ballungsräumen dafür, dass Wohnraum erneut zu einem knappen Gut wurde und die Angebotsmieten anzogen. Die Bautätigkeit fiel weit hinter den Bevölkerungszuwachs zurück, besonders im unteren und mittleren Preissegment. Auch die Zahl der Sozialwohnungen sank.

Zunehmend ließ sich nicht nur beim Leerstand, sondern auch bei den Angebotsmieten ein eindeutiges Stadt-Land-Gefälle ausmachen. Bereits zu Beginn des neuen Jahrtausends hatte sich die Wohnungspolitik auf die regionale Ebene verlagert – auch der soziale Wohnungsbau wurde zur Ländersache. Die kommunale Ebene war fortan die maßgebliche für die Wohnungspolitik.

Das Bild zeigt ein Liniendiagramm zur Entwicklung der Angebotsmieten in Deutschland seit 2010, inflationsbereinigt, mit einem Index von 2010 = 100. Die horizontale Achse stellt die Jahre von 2010 bis 2024 dar, die vertikale Achse den Mietindex von 90 bis 170.<br /> Es sind sechs unterschiedlich farbige Linien zu sehen, die verschiedene Regionen repräsentieren. Die dunkelblaue Linie für Großstädte mit mehr als 500.000 Einwohnerinnen und Einwohnern steigt am stärksten an: von etwa 100 im Jahr 2010 auf rund 165 im Jahr 2024. Die orange Linie für städtische Kreise beginnt ebenfalls bei 100 und erreicht etwa 135 Punkte. Die grüne Linie für den Bundesdurchschnitt liegt zwischen diesen beiden und steigt von 100 auf etwa 145 Punkte. Die violette Linie für Großstädte unter 500.000 Einwohnerinnen und Einwohnern erreicht etwa 130 Punkte. Die hellblaue Linie für verdichteten ländlichen Raum steigt auf etwa 125 Punkte, während die rosa Linie für dünn besiedelten ländlichen Raum am niedrigsten bleibt und 2024 bei etwa 120 Punkten liegt.<br /> Unter dem Diagramm steht der Hinweis, dass in Großstädten mit mehr als 500.000 Einwohnerinnen und Einwohnern die Angebotsmieten seit vielen Jahren stärker steigen als im Bundesdurchschnitt. Die Quellen sind das Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung sowie das Statistische Bundesamt. Die Grafik stammt vom DIW Berlin aus dem Jahr 2025.<br />

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Politik drückt auf die Preisbremse

Angesichts der rasanten Preisentwicklung auf den großstädtischen Mietmärkten geriet die Politik zunehmend unter Handlungsdruck. Mit dem 2013 verabschiedeten Mietrechtsänderungsgesetz wurden erste Sonderregelungen für „Gebiete mit angespanntem Wohnungsmarkt“ eingeführt, etwa in Bezug auf Mieterhöhungen. Unangetastet blieben dabei noch die Neuvermietungen.

Dies änderte sich mit dem 2015 beschlossenen Mietrechtsnovellierungsgesetz, das vor allem durch die bundesweit diskutierte „Mietpreisbremse“ bekannt wurde.  Diese begrenzte Mieterhöhungen in als „angespannt“ eingestuften Gebieten auch bei Neuvermietungen. Ausgenommen von dieser Regelung waren fortan nur noch Neubauten und umfassend modernisierte Wohnungen.

In der Folge erlebte das Thema regelmäßig Hochkonjunktur, sowohl in der medialen als auch in der politischen Debatte. Der Fokus lag dabei auf Ausnahmen und Informationsdefiziten seitens der Mieter*innen, die eine Umgehung der Mietpreisbremse ermöglichten. Dennoch verzichtete die große Koalition zunächst darauf, das Gesetz zu verschärfen.

Das Bild zeigt ein Liniendiagramm zur Häufigkeit von Beiträgen zur Mietpreisbremse im Deutschen Bundestag und in den Medien über die Zeit von 2012 bis 2026. Die vertikale Achse stellt die Häufigkeit dar, ohne konkrete Zahlen, und die horizontale Achse die Jahre.<br /> Es gibt zwei farbige Linien: eine orange Linie für „Reden im Bundestag“ und eine violette Linie für den „Medienindex“. Beide Linien schwanken stark über die Zeit. Die orange Linie beginnt 2012 unterdurchschnittlich, steigt 2014 und 2015 deutlich an, erreicht mehrere Spitzen zwischen 2016 und 2019 und fällt danach ab, besonders ab 2020. Die violette Linie für Medienbeiträge zeigt ebenfalls Schwankungen, mit einem starken Anstieg um 2018, danach einem Rückgang und einer leichten Erholung ab 2023. Eine gestrichelte horizontale Linie markiert den Durchschnitt, darüber ist der Bereich „überdurchschnittliche Häufigkeit“ und darunter „unterdurchschnittliche Häufigkeit“ farblich hinterlegt.<br /> Unter dem Diagramm steht, dass nach Einführung der Mietpreisbremse im Jahr 2015 das Thema präsent blieb, aber mit Beginn der Corona-Pandemie 2020 an Bedeutung verlor. Die Quellen sind eigene Auswertungen und Berechnungen des DIW Berlin, basierend auf Daten aus mehreren Tages- und Wochenzeitungen wie der Frankfurter Allgemeinen Zeitung und dem Tagesspiegel.

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In der darauffolgenden Legislaturperiode konnte sich die große Koalition dann doch zu Anpassungen am Gesetz durchringen. Zum einen wurde die Vermieterseite zur Auskunft über etwaige Verletzungen der Mietpreisbremse verpflichtet, zum anderen wurde Mieter*innen die Möglichkeit eingeräumt, unrechtmäßige geleistete Mietzahlungen im Nachhinein zurückzufordern. Obgleich auch diese keine nachhaltige Verbesserung der Lage in den Großstädten herbeiführte, ebbte das mediale und politische Interesse in den Folgejahren deutlich ab.

Staatliche Eingriffe sind wirksam, haben aber Nebenwirkungen

DIW-Forscher Konstantin Kholodilin beschäftigt sich seit langem mit den Auswirkungen staatlicher Eingriffe in den Mietmarkt. In einer seiner Studien nimmt er die Effekte von Mietpreisregulierungen in den letzten 100 Jahren unter die Lupe. „Die Regulierung von Mieten war historisch ein Instrument, um soziale Ungleichheit zu senken, und kann dies auch heute noch sein“, sagt Kholodilin mit Blick auf deren Ergebnisse. „Begleiterscheinungen, wie das sinkende Angebot von Wohnungen und mangelnde Anreize für Instandhaltungen, können die Wirksamkeit allerdings einschränken.“

Mietpreisregulierungen reduzieren kurzzeitig ökonomische Ungleichheit, haben aber unerwünschte Nebenwirkungen.

© DIW Berlin

Insbesondere in der kurzen und mittleren Frist kann die Regulierung von Mietpreisen Einfluss auf die Einkommensungleichheit und das Vermögens-Nationaleinkommens-Verhältnis haben. Konkret heißt das, dass den unteren Einkommensgruppen  nach Abzug der Mietkosten mehr  Einkommen zur Verfügung steht , während die Einnahmen der oberen Einkommensgruppen sinken.

Im Zeitverlauf kommt es aber auch zu unerwünschten Nebenwirkungen: Die Qualität des Wohnungsbestands sinkt, Anreize für den Neubau von Wohnungen gehen verloren und Wohnungssuchende, die eigentlich lieber mieten möchten, werden in den Kaufmarkt gedrängt. Ein weiteres Problem sind Schlupflöcher, die ein Umgehen der Regulierung erlauben.

„Es ist eine Frage der politischen Bewertung, wie diese Effekte und die bereits bekannten Einflüsse von Mietpreisregulierung auf gesamtgesellschaftlichen Wohlstand und den Mietmarkt abgewägt werden“, resümiert Kholodilin in seiner Studie. Gespannt verfolgen dürften diesen Abwägungsprozess auch in Zukunft zahlreiche Vermieter*innen und Mieter*innen in deutschen Großstädten.  

Autor: Bastian Tittor

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