Für wen lohnt sich Arbeit? Partizipationsbelastungen im Steuer-, Abgaben- und Transfersystem (Studie im Auftrag der Bertelsmann-Stiftung)

Abstract

In dieser Studie untersuchen wir die Beschäftigungsanreize des deutschen Steuer-, Abgaben- und Transfersystems. Um die Anreizwirkungen von Steuern und Transferleistungen zu beurteilen, stellt man typischerweise die Frage, wie stark ihr verfügbares Einkommen steigt, wenn eine Person das Arbeitsangebot ausweitet. Während die effektive Grenzbelastung ("intensive margin") relevant ist, um die Anreize bei Entscheidungen über kleine Änderungen im Arbeitsangebot zu analysieren, erweitert die Darstellung von Partizipationsbelastungen die Analyse um diskrete Entscheidungen. Diskrete Entscheidungen sind beispielsweise die prinzipielle Aufnahme einer Erwerbstätigkeit oder der Wechsel von einer Teil- zu einer Vollzeitbeschäftigung. Solche Entscheidungen werden als Entscheidungen an der "extensive margin" bezeichnet. Die Partizipationsbelastung gibt an, wie viel Prozent des gesamten individuellen Bruttoeinkommens als Steuern und Abgaben sowie durch Transferentzug einbehalten werden. Die berechneten Partizipationsbelastungen legen also auch offen, wie groß der Lohnabstand ist. Wir gehen in dieser Studie der Frage nach, welche zentralen Elemente des Steuer-, Abgaben- und Transfersystems die Höhe der Partizipationsbelastungen bestimmen. Zudem untersuchen wir, wie sich die Partizipationsbelastung im Zeitverlauf real entwickelt hat. Von verschiedenen Seiten wird regelmäßig das Phänomen der „kalten Progression“ bemängelt, also der Erhöhung der Steuerbelastung im Zeitverlauf aufgrund einer verzögerten Anpassung des Einkommensteuertarifs an das nominale Lohnwachstum. Wir untersuchen diesen Aspekt im Hinblick auf das gesamte Steuer-, Abgaben- und Transfersystem. Wir können zeigen, dass das Problem der schwachen Arbeitsanreize im Niedriglohnbereich in Deutschland auch bei der Betrachtung von Partizipationsentscheidungen deutlich wird. Insbesondere bei Alleinstehenden im Niedriglohnbereich ergeben sich im Fall der Aufnahme eines Vollzeitjobs hohe Partizipationsbelastungen von etwa 75 bis 80 %. Grundsätzlich lässt sich jedoch festhalten, dass die Partizipationsbelastungen in Deutschland nie mehr als 100 % betragen. Das heißt, dass eine Person dann, wenn sie am Arbeitsmarkt teilnimmt, grundsätzlich ein höheres Nettoeinkommen erzielt, als wenn sie arbeitslos ist. Unsere Analysen zeigen, dass sich die Partizipationssteuersätze aufgrund der komplexen Ausgestaltung des Steuer- und Transfersystems stark entlang demografischer Haushaltsmerkmale wie dem Ehestatus und der Kinderzahl unterscheiden. Beispielsweise hängt die Steuerlast einer Person, bedingt durch das Ehegattensplitting, zusätzlich vom Einkommen des Partners oder der Partnerin ab. Insgesamt zeigt sich, dass die Partizipationsbelastungen maßgeblich durch drei verschiedene Elemente bestimmt werden: erstens durch die Höhe des verfügbaren Einkommens bei Arbeitslosigkeit, zweitens durch die Hinzuverdienstregelungen beim Arbeitslosengeld II (ALG II) und drittens durch die Minijobregelungen sowie das Ehegattensplitting im Steuersystem. Die Partizipationsbelastung einer alleinstehenden Person hängt maßgeblich vom Transferentzug beim ALG II ab. Kleinstjobs bis 100 € pro Monat stellen für einen Single noch attraktive Hinzuverdienstmöglichkeiten dar. Jedoch werden bereits Minijobs und Beschäftigungen im Niedriglohnbereich stark belastet. Die meisten Elemente des Steuer- und Transfersystems sind über die letzten 15 Jahre weitgehend stabil geblieben. Die meisten Parameter, wie etwa der Einkommensteuertarif oder die Höhe der Transferleistungen, wurden regelmäßig an die Kaufkraft angepasst. Real gesehen haben sich also die Belastungen im Durchschnitt kaum erhöht. Bei genauerer Betrachtung lassen sich jedoch kleinere Änderungen der Partizipationsbelastung im Zeitverlauf erkennen. So ist die Partizipationsbelastung bei geringen Einkommen real leicht angestiegen. Dies liegt daran, dass zwar viele, aber nicht alle Parameter des Transfersystems regelmäßig an die reale Kaufkraft angepasst werden. Konkret gesprochen führt die Nichtanpassung der Hinzuverdienstgrenzen beim ALG II zu einem Anstieg der Partizipationsbelastung. Real gesehen sind damit die Partizipationsbelastungen in diesem Bereich gestiegen.

In this study,we examine indicators for labor supply incentives of theGermantax and transfer system. To assess incentives of taxes and transfer policies, one typically asks how much the disposable household income is increasing when a person expands his or her labor supply. The effective marginal tax rate is relevant to determine the incentives to take decisions about small changes in labor supply (the "intensive margin"). This study additionally includes the display of participation tax rates (PTR) to analyze discrete decisions. Examples for discrete decisions are the general decision of taking up or changing employment from a part-time to a full-time job. Such decisions are referred to as decisions at the "extensive margin". The PTR indicates what percentage of total individual gross income is taxed away and withdrawn due to transfer reduction. The calculated PTR therefore also reveals how large the net wage increase is. In this study, we examine the question which central elements of the tax system, the social security contribution system and which transfer policies determine the level of PTR. We also investigate how the PTR has developed in real terms over time. Different political sides regularly criticize the phenomenon of "bracket creep" in Germany, i.e. the increase in the tax burden over time due to a delayed adjustment of the income tax brackets to the nominal wage growth. We examine this aspect in terms of the overall tax and transfer system. We can show that the problem of weak incentives to work in the low-wage sector in Germany also becomes clear when considering participation decisions. In particular for singles in the low-wage sector, taking up a full-time job results in high PTR of about 75 to 80 %. In principle, however, the PTR in Germany never exceeds 100 This means, that a person who participates in the labor market will usually have a higher net income as if he or she were out of work. Our analyses show that the PTR vary strongly due to the complex structure of the tax and transfer system along demographic household characteristics such as the marital status or the number of children. For example, the tax burden of a person additionally depends on the income of the partner due to the income tax splitting system in Germany. Overall, the size of the PTR is significantly determined by three different elements: firstly, by the level of transfer income when unemployed, secondly, by the transfer withdrawal rates of unemployment benefit II, and thirdly, through the regulation of marginal employment, so called “mini-jobs”, and the income tax splitting system for spouses. The PTR of a single person depends largely on the transfer withdrawal of unemployment benefit II. Small jobs of up to 100 € per month offer attractive additional income opportunities for a single person, but already mini-jobs, that are usually exempt from taxes up to a level of 450 €, and jobs in the low-wage sector are under heavy pressure due to higher transfer withdrawal rates. Most elements of the German tax and transfer system have largely remained stable over the last 15 years. Most parameters, such as the income tax rate or the level of transfer payments, were regularly adjusted to purchasing power. Therefore, the PTR on average hardly increased in real terms. On closer inspection, however, minor changes occurred in the PTR over time. For low income households, the PTR has risen slightly in real terms. This is due to the fact, that most but not all parameters of the transfer system are regularly adjusted to real purchasing power. Especially the non-adjustment of income limits in the transfer system leads to a slight increase of the PTR over time.