Kosten und Nutzen von Mindestlöhnen

4. Juni 2014, Carsten Schröder | cschroeder@diw.de | Abteilung SOEP am DIW Berlin

Die flächendeckende Einführung des gesetzlichen Mindestlohns ist eine bedeutende Intervention in den Arbeitsmarkt und die marktwirtschaftliche Ordnung in Deutschland. Motiviert ist die gesetzliche Änderung vor allem sozialpolitisch: Die Einkommenssituation von Niedrigeinkommensbeziehern soll verbessert werden. Seine möglichen Kosten sind insbesondere Beschäftigungsverluste und eine Abnahme der Wettbewerbsfähigkeit. Eine evidenzbasierte sowie rationale Evaluation von Mindestlöhnen sollte den Anspruch haben, die gesellschaftlichen Nutzen und Kosten systematisch zu bilanzieren.

Einleitung

Mit der ab 2015 anstehenden Einführung eines gesetzlichen Mindestlohns von 8,50 Euro/Std. folgt Deutschland einem europaweitem Trend (Schulten, 2014). Von diesem Experiment am Arbeitsmarkt sind nach Schätzungen ca. vier Millionen Erwerbstätige direkt tangiert, deren aktueller Stundenlohn unterhalb von 8,50 Euro liegt (Brenke 2014; Amlinger et al. 2014). Der flächendeckende Mindestlohn ist in Ergänzung zu einer Reihe branchenspezifischer Mindestlöhne nach dem Arbeitnehmer-Entsendegesetz zu sehen (vgl. Tabelle 1).

Tabelle 1: Mindestlöhne nach Arbeitnehmer-Entsendegesetz

Quellen: Bartels (2013), BMAS(2012).

Der in Deutschland und anderen OECD-Ländern zu beobachtende Anstieg der Ungleichheit, stagnierende Reallöhne in den unteren Dezilen der Verteilung und ein starker Anstieg der Top-Einkommen haben die politische Durchsetzbarkeit von Mindestlöhnen begünstigt. Denn das Kernziel der Mindestlohnreform ist die Verbesserung der Einkommenssituation von Niedrigeinkommensbeziehern. Die Befürworter argumentieren, Mindestlöhne würden die Einkommen von Menschen im Niedriglohnsektor erhöhen, ihre Abhängigkeit von staatlichen Transferleistungen verringern und so die sozialen Sicherungssysteme entlasten. Über höhere Sozialbeiträge der vom Mindestlohn profitierenden Beschäftigten würde außerdem dem Problem der Altersarmut entgegengewirkt. Ferner könnte die Einkommensverbesserung im Niedriglohnbereich aufgrund der höheren Konsumneigung in diesem Einkommenssegment einen Anstieg der Binnennachfrage bewirken, was wiederum positive Wachstumseffekte auslöse (Sachverständigenrat (2013), S. 292). Dagegen argumentieren die Kritiker, Mindestlöhne würden Arbeit relativ zu anderen Produktionsfaktoren und die Produktion insgesamt verteuern, negative wettbewerbliche Effekte auslösen und Arbeitsplätze - v.a. im Niedriglohnbereich - gefährden. Letztlich würden Mindestlöhne also gerade denjenigen schaden, denen sie helfen sollten. Neben diesen wirtschaftlichen und sozialen Impulsen der Intervention müssten ferner die mit einer rechtssicheren Durchsetzung eines Mindestlohns verbunden Verwaltungskosten beachtet werden. Die Darstellung der Argumente verdeutlicht: Für eine begründete Beurteilung bedarf es einer systematischen Gegenüberstellung der mit der Reform verbundenen volkswirtschaftlichen Kosten und Nutzen.

Der grundlegende Dissens

Die wissenschaftliche Debatte über Mindestlöhne ist letztlich eine Debatte zwischen zwei Schulen. Die Neoklassik betont die Funktionsfähigkeit von Märkten, Effizienz und Wachstum. Alle würden profitieren, wenn der gesamtwirtschaftliche Kuchen (BSP) größer würde, da dann mehr zu verteilen sei. Dagegen betont Economic Progressivism, dass Marktergebnisse nicht notwendigerweise fair seien, sondern Märkte (etwa bei schwacher gewerkschaftlicher Vertretung) besonders große Unternehmen mit Marktmacht und Vermögende begünstigen. Dies rechtfertige staatliche Umverteilungsmaßnahmen, etwa über Steuer- und Transfersysteme oder Mindestlöhne.

Kosten und Nutzen von Mindestlöhnen

Der Katalog möglicher Effekte von Mindestlöhnen ist umfangreich: Von den unmittelbaren Effekten auf die Einkommens- und Beschäftigungssituation derjenigen, die den Mindestlohn beziehen, die Verteilungswirkungen, bis hin zu langfristigen gesamtwirtschaftlichen Effekten auf Wachstum, Innovationstätigkeit der Unternehmen, Arbeitsintensität in der Produktion oder die öffentlichen Haushalte. Wenn der Mindestlohn die Beschäftigung nicht verringert, müssen entsprechend der Kostensteigerung entweder die Preise steigen oder die Gewinnmargen der Unternehmen sinken. In Großbritannien konnten langfristig sowohl erhöhte Preissteigerung in betroffenen Sektoren, sowie geringere Markteintrittsraten gemessen werden. Ein Anstieg der Preise könnte in Deutschland die Wettbewerbsfähigkeit gefährden (vgl. Pothier, 2014). Nachfolgend sollen die Beschäftigungs- und Verteilungseffekte im Fokus stehen.

Beschäftigungseffekte

Die wissenschaftliche Debatte über Mindestlöhne wurde stark durch das einflussreiche Papier von Card und Krueger (1994) beeinflusst. Hierin wird mittels empirischer Daten eine Mindestlohnreform in New Jersey (USA) evaluiert und weder negative Beschäftigungseffekte noch ein Konsumentenpreisanstieg der Produkte im betroffenen Sektor gefunden. Dieses Paper impliziert also, dass der Preis von mehr Gerechtigkeit und weniger Ungleichheit in Anbetracht vernachlässigbarer negativer gesamtwirtschaftlicher Effekte niedrig sei. Diese Studie wird bis heute kontrovers diskutiert und hat eine breite empirische Literatur nach sich gezogen, und neue theoretische Erklärungsansätze hervorgebracht (vgl. z.B. Brown, 1999, Card/Krueger, 1995, Burkhauser et al., 1996, Gorry, 2013).

Größe und Richtung der Beschäftigungseffekte sind bis heute nicht unumstritten. Surveys über die relevante Literatur finden sich in Brown (1999), Neumark und Wascher (2007) sowie Metcalf (2008). Wie Boockmann (2010) zeigt, spielen die Ausgestaltung des Mindestlohns und institutionelle Regeln am Arbeitsmarkt eine wichtige Rolle.

Zu Beschäftigungseffekten der sektoralen Mindestlöhne in Deutschland, die in Ergänzung zu tariflichen Löhnen auch zur Verhinderung von „Lohndumping" durch Arbeitsmigranten im Zuge der EU-Osterweiterung eingeführt wurden, liegen mehrere Untersuchungen vor. König und Möller (2009) beispielsweise untersuchen die Einführung des Mindestlohns im Baugewerbe mittels eines Difference-in-Differences Ansatzes. Hierbei wird die Grundgesamtheit in Untersuchungs- und in eine Kontrollgruppe zerlegt. Nur die Untersuchungsgruppe darf dem Mindestlohn unterliegen. Durch ökonometrische Vergleiche zwischen Untersuchungs- und Kontrollgruppe vor und nach Einführung des Mindestlohns lassen sich dessen Wirkungen unter bestimmten Annahmen bestimmen (vgl. etwa Card/Krueger 1994). König und Möller (2009) finden schwache negative Beschäftigungseffekte. Eine Studie von Frings (2013), die andere Kriterien zur Zerlegung der Grundgesamtheit verwendet, findet hingegen keine signifikanten Beschäftigungseffekte. Zu Auswirkungen auf den Bausektor siehe auch Apel et al. (2013).

Zu den Beschäftigungseffekten des flächendeckenden Mindestlohns liegen zudem eine Reihe an Simulationsstudien mit unterschiedlichen Modellannahmen vor. Nach Müller und Steiner (2008, 2010) ist der Beschäftigungseffekt insgesamt negativ. Auch Knabe et al. (2014) und Bachmann et al. (2008) finden Beschäftigungsverluste, insbesondere für erwerbstätige ALG-II-Bezieher („Aufstocker"), eine Zielgruppe der Mindestlohnreform. Eine Übersicht dieser und weitere Studien gibt Tabelle 2.

Generell ist bei den vorliegenden Studien zu beachten, dass der Fokus auf den kurzfristigen unmittelbaren Beschäftigungseffekten (im Niedriglohnbereich) liegt. Für eine abschließende Bewertung müssten aber auch die mittel- und langfristigen Effekte auf Beschäftigungsstruktur, Outsourcing-Aktivitäten der Unternehmen, Bildungsanstrengungen, Arbeitsengagement, Arbeitszeitanpassungen, Leistungsvorgaben, etc. erfasst werden. Die Ergebnisse der Simulationsstudien hängen ferner von den gewählten Arbeitsnachfrage- und Preiselastizitäten ab.


Tabelle 2: Beschäftigungseffekte

Verteilungseffekte

Eine Verbesserung der Einkommenssituation im Niedriglohnbereich setzt insbesondere voraus, dass negative Beschäftigungseffekte (so vorhanden) möglichst gering ausfallen, die entlohnte Arbeitszeit nicht invers proportional zum Anstieg des Lohnsatzes absinkt und höhere Arbeitsentgelte nicht 1:1 gegen Sozialleistungen angerechnet werden.

Wie oben dargestellt sind die Beschäftigungseffekte nicht eindeutig. Gleiches gilt für die vergütete Arbeitszeit, denn Unternehmen könnten, gerade bei einfachen, leicht überprüfbaren Tätigkeiten, die Lohnkostensteigerung durch höhere Arbeitsanforderungen abfedern (Stewart & Swaffield 2008). Mindeststundenlöhne sind also keine Garantie für steigende monatliche Erwerbseinkommen von Geringverdienern. Da viele Geringverdiener mit einem gut verdienenden Partner zusammen leben, sind Mindestlöhne auch nur bedingt dazu geeignet, eine nachhaltig gleichmäßigere Verteilung der verfügbaren Einkommen zu bewirken.

Mehrere empirische Analysen zeigen, dass Mindestlöhne einen messbaren positiven Effekt auf die Erwerbseinkommen im Niedriglohnsektor haben (z.B. Card und Krueger, 1995 (USA), Stewart, 2004 (GB), König und Möller, 2009 (DE)). Bei einer Betrachtung breiterer Einkommenskonzepte wie dem Haushaltseinkommen ist der Effekt hingegen häufig schwach regressiv (vgl. den Literatursurvey von Brown, 1999), da vom Mindestlohn oft Zweitverdiener in Haushalten entlang der gesamten Einkommensverteilung profitieren. Müller und Steiner (2013) simulieren die Wirkungen der anstehenden Mindestlohnreform. Hiernach kommt es zwar zu einer gleichmäßigeren Verteilung der Erwerbseinkommen. Aufgrund von Anrechnungsregeln mit Sozialleistungen kommt es aber bei den verfügbaren Haushaltseinkommen zu keinen positiven Verteilungseffekten. Negative Beschäftigungseffekte könnten die positiven Verteilungseffekte - je nach Annahmen des Simulationsmodells - sogar komplett konterkarieren.


Tabelle 3: Verteilungseffekte

Armutsvermeidung

Die Eignung des Mindestlohns als Mittel zur Armutsbekämpfung hängt neben den im Zusammenhang mit den Verteilungseffekten genannten Kriterien von seiner Zielgenauigkeit ab: Vom Anteil der gegenwärtig als arm geltenden Haushalte, in denen mindestens ein Arbeitnehmerunter €8,50/Std. verdient. Von den Armutsgefährdeten in Deutschland sind aber mehr als 70% gar nicht erwerbstätig, darunter 25% Arbeitslose und 22% Rentner und Pensionäre (Statistisches Bundesamt 2012). Viele Arme profitieren also unmittelbar gar nicht von einem Mindestlohn. Zudem führen Anrechnungsregelungen dazu, dass die bessere Entlohnung durch Kürzungen bei den Sozialleistungen (Stichworte: Hartz IV und Hinzuverdienst) konterkariert werden (vgl. etwa Bruckmeier & Wiemers, 2014).

Müller und Steiner (2009, 2013) simulieren die Effekte eines flächendeckenden Mindestlohns auf die Armutsquote, die Einkommenssituation von Niedrigeinkommensbeziehern sowie die gesamte Einkommensverteilung mit einem auf SOEP-Daten basierenden Steuer-Transfer-Mikrosimulationsmodell. Sie finden nur schwache Einkommenszuwächse und keine signifikante Reduktion der Armutsquote oder der Ungleichheit insgesamt. Unter Berücksichtigung von Beschäftigungs- und Preiseffekten würden die Nettoeinkommen sogar sinken. Auch Heumer et al. (2013) schlussfolgern in ihrer Simulationsstudie, dass ein Mindestlohn in Deutschland ineffizient wäre.

Weitere und unerwartete Anpassungsreaktionen

Sutch (2010) untersucht den Einfluss des Mindestlohns auf die Kapitalintensität der Produktion in den USA. Hiernach führt die ausgelöste Verknappung von Arbeitsplätzen im Niedriglohnbereich bei jüngeren Menschen zu zusätzlichen Bildungsanstrengungen, um mindestens eine Produktivität in Höhe des Mindestlohns zu erreichen. Die Unternehmer wiederum verändern ihre Produktionsprozesse: Sie automatisieren einfache Tätigkeiten und entwickeln neue Produktionstechnologien. Sutch (2010) spricht daher von Bildungskaskaden, die durch Mindestlöhne ausgelöst werden können. Neumark und Wascher (2003) finden hingegen negative Effekte auf die Bildungsentscheidung von 16-19 jährigen, die aufgrund höherer Opportunitätskosten lieber Arbeiten als sich weiter zu bilden. Hieraus ergibt sich auch eine gesellschaftlich normative Frage: Wie soll eigentlich die Arbeitswelt von „morgen" aussehen? Wünschen wir uns eine Arbeitswelt mit möglichst vielen wohl ausgebildeten, spezialisierten und gut bezahlten Arbeitnehmern, oder ist die Anzahl der Beschäftigten das maßgebliche Kriterium?

Zur Rolle von Mindestlöhnen für subjektive Indikatoren wie Fairnesserwägungen, Arbeitsmotivation und -zufriedenheit entwickelt sich gegenwärtig ein Strang wissenschaftlicher Arbeiten (siehe z.B. Clark et al. (2009), Delfgaauw und Dur (2007) oder Falk et al (2006)). Clark et al. (2009) zeigen für Dänemark, dass eine bessere Bezahlung von vormals gering bezahlten Kollegen auch die Arbeitszufriedenheit der besser bezahlten Mitarbeiter eines Unternehmens erhöhen kann. Dies könnte positive Auswirkungen auf die Produktivität aller Beschäftigten haben.

Meltzer und Chen (2011) untersuchen den Zusammenhang zwischen Mindestlöhnen und Übergewicht in den USA. Sie zeigen, dass die Absenkung der realen Mindestlöhne, besonders im Fast-Food-Bereich, zu dem seit den 1970er Jahren beobachtbaren Anstieg des durchschnittlichen Body-Maß-Indexes beigetragen hat.

Ein Rahmen für eine systematische Bewertung

Wie oben dargestellt können Mindestlöhne weitreichende gesellschaftliche Effekte nach sich ziehen. Eine sowohl evidenzbasierte als auch rationale Evaluation verlangt daher eine systematische Quantifizierung aller hiermit verbundenen volkswirtschaftlichen Kosten und Nutzen: Heute und morgen, diskontiert und risiko-bewertet.

Für eine umfassende Beurteilung gilt es also, einen Katalog der verschiedene Kosten und Nutzen aufzustellen, diese zu quantifizieren und in Geldeinheiten zu bewerten. Dies verlangt nicht nur die Abschätzung ökonomischer Effekte (etwa auf die Beschäftigung), sondern auch die Bewertung weicher Faktoren, wie Gerechtigkeit und Fairness, zu denen es sehr verschiedene Vorstellungen gibt. Daher ist die Bewertung auch davon abhängig, wie in einer pluralistischen Gesellschaft die Aspekte Gerechtigkeit/Fairness und Effizienz/Wachstum gewichtet werden.

Wenn die Nutzen die Kosten übersteigen, ist eine notwendige Bedingung für die volkswirtschaftliche Vorteilhaftigkeit der Einführung eines Mindestlohns erfüllt. In einem weiteren Schritt wäre zu überprüfen, ob es nicht zielgenauere und effektivere Instrumente, m.a.W. eine überlegene Alternative zum Mindestlohn gibt.

Quellen

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