Lebensqualität als Politikziel erfordert zeitnahe Statistiken 

Steuerung der Politik durch Indikatoren käme zu früh

von Henrik Enderlein und Gert G. Wagner

Der Namensbeitrag ist in ähnlicher Fassung in der Ausgabe Oktober 2011 des Magazins "Cicero" unter der Überschrift "Wo bleibt das Glück?" erschienen. 

Seit dem Beginn der Finanzmarktkrise diskutieren Politik und Gesellschaft wieder eifrig über Möglichkeiten einer statistischen Messung von Wohlstand und Lebensqualität – jenseits des Bruttosozialprodukts. Eine ähnliche Debatte über „Sozialindikatoren“ verlief in den 70er Jahren im Sande.
Nun steht die alternative Wohlstandsmessung „Beyond GDP“ wieder als erstrebenswertes politisches Ziel im Raum. Auch auf internationaler Ebene: Der französische Präsident Nicolas Sarkozy ließ eine Sachverständigenkommission von den Wirtschafts-Nobelpreisträgern Joseph Stiglitz und Amartya Sen leiten. In Großbritannien gab die liberal-konservative Regierung die Messung von „Lebenszufriedenheit und Glück“ in Auftrag. Und in Deutschland hat nun der Bundestag eine Studienkommission (Enquete) für die Erarbeitung von Konzepten für die bessere Messung von „Wachstum, Wohlstand und Lebensqualität“ eingesetzt.

Viele sind sich einig: Das traditionelle Bruttosozialprodukt (bzw. Bruttoinlandsprodukt = BIP) ist kein umfassender Wohlstandsindikator. Es wurde zur Messung der kurzfristigen Wirtschaftsentwicklung, der Konjunktur, entwickelt und erfasst deswegen nur Produkte und Dienstleistungen, die am Markt gehandelt werden. Wohlstand und Lebensqualität werden nicht gemessen. Noch nicht einmal die Verteilung von Gütern und Diensten hat das BIP im Blick. Die Nachhaltigkeit unserer Lebensweise wird völlig ausgeblendet. Sofern Schäden für Umsatz sorgen, zum Beispiel Unfälle, gehen sie sogar positiv in das BIP ein - was für die Beurteilung der Konjunktur auch richtig ist.

Die Suche nach alternativen Indikatoren wirft aber nicht nur Wert- und Ethikfragen auf, sondern ganz praktische, über die sich die wenigsten Gedanken machen: Auf Grundlage welcher Statistiken könnten solche Indikatoren überhaupt entstehen? Kann man die Messwerte – wenn man sie nach reiflicher Überlegung und Diskussion ausgewählt hat – überhaupt zeitnah liefern? Welche Rolle sollen die Statistischen Ämter dabei spielen? Wie sollen sie geführt werden?
Bessere Indikatoren müssen – wenn sie politische Relevanz erreichen sollen – auch mit einer Verbesserung der statistischen Erhebungen einhergehen. Denn der beste statistische Indikator nützt nichts, wenn er erst mit einer Verzögerung von zwei, drei Jahren vorliegt. Bessere Indikatoren wären also mit einem Ausbau der „Bürokratie“ (denn dazu werden statistische Ämter gemeinhin gezählt) verbunden.

Was immer man von der Konjunkturmessung durch das BIP hält: die Ergebnisse werden vierteljährlich vorgelegt  und ermöglichen eine zeitnahe politische Reaktionen. Fast keine andere Statistik, kaum ein anderer Indikator liegt so schnell vor.

Wenn es jetzt um eine Ausweitung von Steuerungsgrößen für Lebensqualität geht, dann sollte die schnelle zeitliche Verfügbarkeit ein Kriterium sein. Nur die Arbeitslosenzahlen, die sicherlich entscheidenden Einfluss auf Glück und Wohlbefinden haben, sind ähnlich schnell verfügbar wie die BIP-Zahlen und werden sogar monatlich veröffentlicht. Weil Arbeitslosigkeit bzw. Erwerbstätigkeit  unmittelbare Messindikatoren für Lebensqualität sind, sollten sie unbedingt zu den Indikatoren gehören, um die das BIP ergänzt wird. Und das ist faktisch heute ja schon der Fall.

Ein weiterer wichtiger Lebensbereich ist die Einkommensverteilung. Mit Gesetzen für Steuern und Transfers versucht die Politik im Grunde permanent die Einkommensverteilung zu verändern. Je nach politischer Couleur dreht sie dabei an unterschiedlichen Stellschrauben: Liberale wollen die Einkommen im oberen Bereich anheben, Linke hingegen im unteren Bereich. Alle sind sich darüber einig, dass die Einkommensverteilung ein wichtiges politisches Ziel ist. Leider gibt es keinerlei auch nur halbwegs aktuelle Statistiken zur Einkommensverteilung in Deutschland. Da sie statistisch nur mühsam zu erfassen ist, sind Zahlen zur Einkommensverteilung oft zwei Jahre alt, wenn sie die politische Diskussion erreichen. Internationale Vergleichs-Statistiken, die auf nationale Nachzügler bei der Datenlieferung warten müssen, liegen oft noch weiter vom aktuellen Rand entfernt. In Deutschland wird die wichtige Einkommens- und Verbrauchs-stichprobe (EVS) nur alle fünf Jahre erhoben. Wollte man die Einkommensverteilung zu einem unmittelbar politisch relevanten Indikator machen, so müsste wahrscheinlich der monatlich durchgeführte amtliche Mikrozensus so modifiziert werden, dass er zumindest vierteljährliche Statistiken zur Einkommensverteilung und Armutsgefährdung ermöglicht. Methodisch-technisch ist das ziemlich einfach. Statistik, Wissenschaft und Politik müssen dafür freilich in einen konstruktiven Dialog kommen, der bislang fehlt.

Noch gravierender ist das Problem der Aktualität bei der Messung der Nachhaltigkeit. Hier reicht es noch nicht einmal, zum Beispiel den CO2-Ausstoss am aktuellen Rand zu messen. Man muss wissen, wie sich Änderungen im Umweltschutz langfristig auswirken – ist also auf Prognosen mit teilweise sehr langer Laufzeit angewiesen. Wir brau-chen Simulationen der fernen Zukunft, um die Frage heute handlungsrelevant zu beantworten. Wenn in diesem Bereich Indikatoren amtlichen Charakter haben sollen, muss man sich auf standardisierte Simulationsverfahren einigen und sich gleichzeitig darüber im klaren sein, dass es permanent eine Diskussion um die Qualität und die Verbesserungen dieser Simulationen geben wird. Auf diese Art von Streit sind die hohe Politik und die breite Öffentlichkeit noch keineswegs gut vorbereitet. Denn streng genommen intererssiert auch bei der Arbeitslosigkeit und den Einkommen (oder dem BIP) nicht das Heute, sondern eigentlich nur die Zukunft.

Schon jetzt wird viel über die „Schönfärberei“ von amtlichen Statistiken diskutiert. Neue Arbeitsmarkt-Maßnahmen, so ein gern gemachter Vorwurf, sollen vor allem oder zumindest auch dazu dienen, Arbeitslose in andere Kategorien als „Arbeitslosigkeit“  zu befördern und damit Fortschritte vorzutäuschen, die in Wirklichkeit gar keine sind. Wie würde das nun aussehen, wenn sich die Politik jetzt auch noch von harten Zahlen entfernen und stattdessen auf der Grundlage von Simulationen und „weichen Faktoren“ wie Glück und Zufriedenheit steuern würde?
Klar ist: Eine stärkerer Fokus der Politik auf statistische Indikatoren ist notwendig, macht es aber erforderlich, dass Politik und Öffentlichkeit sich weit stärker als bislang mit den methodischen Feinheiten der Erhebung und Berechung dieser Indikatoren beschäftigen. Denn kein Indikator ist unumstritten, in der Regel kann nicht einmal fehlerfrei gemessen werden. Zuletzt hat die Revision von Armutsquoten durch das DIW Berlin deutlich gemacht, dass es noch vielfältiger Veränderungen der Diskussionskultur bedarf, bevor komplexe Indikatoren unmittelbar für politische Steuerung eingesetzt werden sollten. Die regelmäßigen Diskussionen um die Aussagekraft der PISA-Ergebnisse und der ISSP-Ergebnisse zum Weltklima unterstreichen das Problem der Steuerung durch Indikatoren.
 
In Deutschland werden mit Sicherheit Statistiken nicht von der Politik manipuliert. Aber die Statistischen Ämter sind nachgeordnete Behörden der Innenministerien bzw. der Staatskanzleien. Damit ist die „professionelle Unabhängigkeit“ nicht voll gewährleistet , und eigenständige Forschung gehört bislang auch nicht zu den Aufgaben der amtlichen Statistik. Sollen die Indikatoren jedoch an Gewicht gewinnen, so müssen auch die Statistischen Ämter wohl – um die nötige Glaubwürdigkeit zu erlagen – unabhängiger werden. Der Vergleich mit dem Status der Bundesbank bietet sich an. Klar muss aber auch sein: Die Bereitstellung guter Daten muss auch finanziell besser gefördert werden, damit Indikatoren, Statistiken und Simulationen zu Lebensqualität und Nachhaltigkeit so aktuell wie möglich und nicht erst mit einigen Jahren Zeitverzögerung vorliegen.

Integraler Bestandteil einer solchen Politiksteuerung müsste auch ein Sachverständi-genrat sein, der die Zahlen interpretieren und – noch wichtiger – immer wieder in Frage stellen kann. Zu klären sind die üblichen institutionellen Fragen: Wer sollte ihn besetzen? Wer sollte ihn kontrollieren? Alle amtlichen Daten und Simulationen müssten sofort und unmittelbar auch der Wissenschaft zur Verfügung stehen, damit kritisch und unabhängig gegengeprüft werden kann. Solange eine solche Unabhängigkeit der amtlichen Statistik und eine solche Diskurs-Kultur nicht ereicht sind, ist eine Steuerung von Politik auf Grundlage von Indikatoren im besten Falle nicht empfehlenswert, im schlimmsten Fall sogar gefährlich. Wer nach Indikatoren jenseits des BIP sucht, darf die solide Verankerung in einem statistischen Fundament und einer ausgereiften Diskurskultur nicht vergessen.

Henrik Enderlein ist Professor für Politische Ökonomie an der Hertie School of Governance in Berlin und Gert G. Wagner ist Vorstandsvorsitzender des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW Berlin). Beide sind sachverständige Mitglieder der Enquete Kommission „Wachstum, Wohlstand und Lebensqualität“ des Deutschen Bundestags.